CC 338 CONSEIL DE LA CONSOMMATION AVIS sur le projet d'arrêté royal relatif à l'indication des tarifs de certains services des intermédiaires de voyages. Bruxelles, le 22 juillet 2005
Le Conseil de la consommation, saisi en date du 3 juin 2005 par la Ministre de l'emploi et de la Protection de la Consommation d'une demande d'avis concernant un projet d'arrêté royal relatif à l'indication des tarifs de certains services des intermédiaires de voyages, a ratifié le présent avis moyennant une procédure écrite le 22 juillet 2005. Le Conseil de la Consommation a prié le Président de remettre cet avis à la Ministre de l'emploi et de la Protection de la Consommation, au Ministre de l'economie et à la Ministre des Classes Moyennes et de l'agriculture. AVIS Le Conseil de la Consommation, Vu la demande d'avis du 3 juin 2005 de la Ministre de l'emploi et de la Protection de la Consommation sur le projet d'arrêté royal relatif à l'indication des tarifs de certains services des intermédiaires de voyages; Vu le projet d'arrêté royal relatif à l'indication des tarifs de certains services des intermédiaires de voyages; Vu la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur, notamment l article 6,1; Vu la loi du 16 février 1994 régissant le contrat d'organisation de voyages et le contrat d'intermédiaire de voyages; Vu les travaux de la Commission "Pratiques du commerce", sous la Présidence de Monsieur Mechels (Test-Achats), lors de ses réunions des 6 et 20 juin et 5 juillet 2005; Vu la participation aux travaux des experts suivants : mesdames Hoyos (Ligue des Familles) et van den Broeck (CRIOC), messieurs Allardin (SPF Economie), Cuvelier (UPAV), De Bie (Test-Achats), De Coninck (Test-Achats), De Smedt (Fedichem), Gheur (FEB), Van Overvelt (Test-Achats) et Van Steen (BTO). Vu le projet d'avis établi par Madame van den Broeck (CRIOC) et Monsieur RIZZO (UCM); Vu l'avis provisoire du Bureau du Conseil du 8 juillet 2005; Vu la procédure écrite prévue par l'article 7 bis du règlement d'ordre intérieur. EMET L'AVIS SUIVANT : 2
Introduction Dans son avis du 27 janvier 2004 1, le Conseil de la Consommation a traité la question de la légalité des frais de dossier demandés par les agences de voyages à leurs clients. Le Conseil n est pas parvenu à arrêter une position commune. Durant ces travaux, l idée d une liste qui reprendrait les prestations des intermédiaires de voyage pouvant donner lieu à des frais de dossier a été évoquée, mais il n a cependant pas été possible d arriver à un consensus sur le contenu de cette liste. Faisant suite à cet avis, la Ministre de la protection de la consommation a demandé à son administration d'élaborer un modèle type visant à encadrer strictement l'indication des frais d'intermédiation applicables par les agences de voyage. Ce modèle, strictement limitatif, répartit les différents frais en quatre rubriques principales, en excluant de celles-ci les frais de dossier sur les voyages à forfait. A. Remarques générales Pour les représentants des organisations de consommateurs, l obligation d indiquer un prix global pour les produits ou services mis en vente tel que prévue par les articles 2 et 3 de la loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection des consommateurs, interdit à l intermédiaire de voyages de demander des frais de dossier en supplément des prix communiqués dans les brochures diffusées par les organisateurs de voyages, ou des prix fixés par les compagnies aériennes. Selon eux, seule la prestation éventuelle de service(s) facultatif(s) spécifique(s) supplémentaire(s) sollicité(s) par le consommateur, justifie l'imputation de frais de dossier supplémentaires. Dans cette mesure, ces représentants accueillent favorablement ce projet d'arrêté royal qui de manière générale, aura pour effet d' : Encadrer strictement les hypothèses dans lesquelles des frais de dossier supplémentaires pourront être imputés au consommateur; Améliorer la transparence des coûts qui devront être indiqués de manière claire et préalable à la conclusion de tout contrat; Faciliter la comparaison entre les intermédiaires de voyage et par conséquent, le choix en connaissance de cause par le consommateur. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes sont favorables au principe d'un modèle-type de tarifs qui serait d'utilisation dans toutes les agences de voyages, afin que le consommateur puisse plus facilement comparer le coût des principaux services proposés. Mais ils ne peuvent en aucun cas accepter un modèle qui, comme le modèle prévu dans le projet de loi, exclurait tous frais de dossiers sur les voyages à forfait, cela pour au moins trois raisons suivantes : 1. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes estiment que réclamer des frais de dossier lors de la vente d'un voyage à forfait, n'est pas contraire à l'article 3 LPCC. Dans l'avis du 27 janvier 2004 relatif au contrat de voyages et aux frais de dossier, les représentants de la production, de la distribution, des classes moyennes et de l'agriculture ont développé une longue argumentation (voy. pp. 5 à 9 de l'avis) sur le caractère licite des frais de dossier sur les voyages à forfait au regard de l'article 3 LPCC. 1 C.C. 311 du 27/01/2004 relatif aux contrats de voyage et aux frais de dossier. 3
Bien qu'elle ne l'affirme pas expressément dans sa lettre au Conseil de la consommation, la Ministre entend retenir la thèse contraire, soutenue par le SPF Economie et les organisations de consommateurs. Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes tiennent à répéter que l'intermédiaire de voyages est un opérateur autonome qui peut prester des services distincts de ceux offerts par les organisateurs de voyages. Ainsi, il est, en vertu de la loi du 16 février 1994 régissant le contrat d'organisation de voyages et le contrat d'intermédiaire de voyages, tenu à une obligation de conseil qui lui est propre, de même qu'à une obligation d'assistance aux voyageurs en difficultés. Il est personnellement responsable vis-à-vis du voyageur de toute erreur commise à l'exécution de ses obligations résultant du contrat d'intermédiaire de voyages. Il doit également souscrire une assurance couvrant sa responsabilité professionnelle éventuelle envers le voyageur. Il en résulte que le produit repris dans la brochure du tour-opérateur et les prestations fournies par l'agent de voyages ne constituent pas un service homogène au sens de l'article 1.3. LPCC. Or, l'obligation de fixer un tarif global pour les services, prévue par l'art. 3 LPCC, ne vaut précisément que pour les services homogènes. Cette exigence ne vise donc pas les services fournis par les intermédiaires de voyages. Les représentants des organisations de consommateurs tiennent à rappeler que le secteur des agences de voyages bénéficiera, avec l'arrêté royal, d'un régime propre d'exception. En effet, ce secteur sera autorisé à facturer des frais de dossier supplémentaires en cas de prestation de service(s) facultatif(s) spécifique(s) supplémentaire(s) sollicité(s) par le consommateur. Ceci déroge au prescrit de l'article 3 LPCC qui prévoit l'indication d'un prix global comprenant la TVA, toutes autres taxes et le coût de tous les services à payer obligatoirement en supplément par le consommateur. Ils renvoient à ce sujet à l'argumentation juridique qu'ils avaient développée dans le précédent avis du Conseil précité (pages 10-14). Par ailleurs, ils insistent sur le fait que d'autres intermédiaires, tels que les intermédiaires de crédit, sont tenus à des obligations comparables d'information et de conseils 2 et ne peuvent pourtant recevoir, directement ou indirectement, aucune rémunération, sous quelque forme que ce soit, du consommateur ayant sollicité leur intervention 3. Seule une commission pourra leur être versée par le prêteur agréé pour autant que plusieurs conditions, prévues par la loi, soient remplies. 2. Selon les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, l'article 6.1. LPCC est utilisé de manière inappropriée. Le projet d'arrêté royal est pris sur base de l'article 6.1. LPCC qui permet au Roi de "prescrire des modalités particulières de l'indication des prix". Dans sa lettre adressée au Conseil de la Consommation, la Ministre souligne que les propositions reprises dans le modè le-type de tarifs garantissent la simplicité et la transparence de l'information du consommateur. En réalité, ce projet d'arrêté royal a pour objet bien plus que de simples modalités de l'indication des prix pour faciliter l'information du consommateur. Sous le couvert d'une réglementation relative à l'indication des tarifs, les auteurs du projet d'arrêté royal entendent avant tout interdire la rémunération de certains services habituellement fournis par les agences de voyages. Est en particulier visée, l'activité de conseil lorsqu'elle aboutit à la réservation d'un voyage à forfait. Cette interdiction est mise en œuvre par l'article 3, alinéa 2, du projet d'arrêté royal en ce qu'il précise que le modèle de tarif est strictement limitatif. 2 Voy. Articles 63 et 64 de la loi du 12 juin 1991 relative au crédit à la consommation. 3 Voy. Article 65 1er de la loi du 12 juin 1991 relative au crédit à la consommation. 4
Les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes considèrent que l'article 6.1. LPCC ne peut avoir pour objet d'empêcher la rémunération de l'un ou l'autre service presté par les professionnels concernés. Il importe d'observer que, pour les services ayant déjà fait l'objet d'un arrêté royal pris sur base de l'article 6.1., à savoir les services de coiffure et les services de photographie, il n'a jamais été question d'une liste de tarifs à caractère exhaustif. 3. Selon les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, le projet est tout à fait inopportun d'un point de vue économique. Dans l'avis du 27 janvier 2004, les représentants de la production, de la distribution, des classes moyennes et de l'agriculture ont mis en évidence l'importance économique, pour le secteur des agences de voyages, des frais de dossier sur les voyages à forfait ainsi que les risques que connaîtrait ce secteur si ces frais étaient supprimés (pp. 13-14 de l'avis). Dans cette argumentation, qui est plus que jamais d'actualité, avait été prise en compte la pratique en vigueur dans les autres Etats membres de l'union européenne (pp. 16-17). De toute évidence, ces aspects économiques n'ont pas du tout été pris en considération par les auteurs du projet d'arrêté Royal. C'est encore plus désolant lorsqu'on constate que la pratique des frais de dossier en cas de vente de voyages à forfait semble bien acceptée par les consommateurs, le SPF Economie n'ayant reçu qu'un nombre dérisoire de plaintes liées à l'application de ces frais de dossier. A ce sujet, les représentants des organisations de consommateurs renvoient à l'argumentation qu'ils avaient développée dans le précédent avis susvisé (page 15). Ce nombre réduit de plaintes s'explique de plusieurs manières : D'une part, il n'est pas rare de constater que les consommateurs ignorent la possibilité qui leur est ouverte de porter plainte en cette matière. Par ailleurs et si tant est qu'ils en soient informés, les consommateurs ne prennent pas la peine d'introduire une plainte voire d'entamer une procédure dont le coût risque d'être nettement supérieur au montant des frais contestés (montants en jeu entre 7 et 12 euros). Enfin, et en ce qui concerne le problème spécifique des frais de dossiers illégaux, une bonne part d'entre eux ont fait l'objet de remboursements de la part des agences de voyages. Et d'ajouter que la situation pour le moins floue en matière de frais de dossiers rendait sans doute toute instruction de plainte par la Direction générale contrôle et médiation du SPF Economie, pour le moins délicate. B. Remarques relatives au texte du projet Sur le texte de l'arrêté royal Article 1er L'article 1 er prévoit l'obligation pour tout intermédiaire de voyages d'indiquer le tarif des frais d'intermédiation "par dossier à payer par le consommateur". Pour les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, il est essentiel que l'intermédiaire de voyages garde également la possibilité de prévoir des frais d'intermédiation "par personne", notamment pour le cas où le consommateur réserve pour un groupe de personnes qui ne choisissent pas toutes les mêmes dates de voyage ou les mêmes options. 5
Les représentants des organisations de consommateurs estiment qu'il est nécessaire de maintenir le principe selon lequel les frais d'intermédiation seront facturables une seule fois par contrat. Ils sont néanmoins d'accord pour dire que cette facturation unique doit être soumise à la condition que les prestations de l'agence de voyage soient identiques pour chaque voyageur au sein d'un même contrat. Article 2 Les représentants des organisations de consommateurs accueillent favorablement cette disposition qui précise clairement les lieux et mode d'indication des tarifs à destination des consommateurs. Pour les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, il ne parait pas utile de rendre le tarif visible de l'extérieur de l'établissement dans la mesure où, en entrant dans l'agence, le consommateur n'a pas encore choisi le type de voyage sur lequel les frais de dossier devront se calculer. Il leur paraît plus indiqué de prévoir, à l'intérieur de l'établissement, l'indication du modèle -type de tarifs à un endroit visible pour le consommateur et, à l'entrée de l'établissement, la mention selon laquelle la liste des tarifs peut être consultée à l'intérieur. Article 3 Les représentants des organisations de consommateurs sont d'avis que ce modèle doit effectivement être strictement limitatif dans la mesure où toute possibilité d'extension laissée aux agences de voyage pourrait faire perdre l'effet bénéfique de cet encadrement en terme de transparence et/ou de comparabilité voire, mener à d'éventuels abus. Pour les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, le modèle de tarif ne peut être strictement limitatif en ce qui concerne le nombre et la dénomination des services, l'article 6.1. LPCC n'ayant pas habilité le Roi à déterminer quels sont les services susceptibles d'être rémunérés (voir point 2 pp 4 et 5). Article 4 Pour les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, le délai de deux mois à dater de la publication au Moniteur belge prévu pour l'entrée en vigueur du futur Arrêté parait trop court. Un délai de 6 mois serait plus approprié pour permettre à l'ensemble du secteur de se conformer aux nouvelles dispositions. Sur l'annexe Les représentants des organisations de consommateurs sont satisfaits de constater que ces frais ne peuvent être facturés qu'en cas de conclusion d'un des quatre contrats listés dans l'annexe. Selon eux, il était important que la facturation de ces frais soit soumise à la réalisation préalable d'une telle condition objective. Les représentants des organisations de consommateurs constatent que le 4ème point de l'annexe qui porte sur les "autres services touristiques" liste une série de frais qui pourraient être comptabilisés dans le cadre d'un voyage à forfait. Ceci leur paraît acceptable dans la mesure où il s'agit de frais générés par la prestation par l'agence, d'un service spécifique et facultatif supplémentaire. Néanmoins, ils s'inquiètent du caractère exemplatif et non-limitatif du 4ème tiret de ce point 4. En effet, ils craignent que l'ouverture effectuée (cfr : spectacles, excursions,...) ne fasse perdre le bénéfice de cet encadrement strict en terme de transparence et/ou de comparabilité voire, ne soit 6
une source d'abus en matière de facturation de frais supplémentaires. Ils renvoient à cet égard à leur commentaire effectué sous l'article 3. Pour les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, il est inacceptable que les voyages à forfait soient exclus de la liste de tarifs. Sur ce point, ils renvoient à leurs arguments développés dans les Remarques générales. En outre, pour exclure les voyages à forfait 4, le projet d'arrêté Royal inclut, dans la liste des tarifs, l'appellation "voyages sur mesure". Pour les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, si cette liste devait être adoptée, il serait difficile, dans de nombreux cas, de déterminer s'il s'agit d'un voyage à forfait ou d'un voyage sur mesure, aucune définition de ce dernier n'étant proposée. Pour les représentants des organisations de consommateurs, une telle définition ne semble pas utile dans la mesure où les notions de "service homogène" (tels que l'achat d'un voyage à forfait, billet de vol, location d'une chambre d'hôtel) et "service hétérogène" sont déjà clairement définies dans la LPCC. Comme déjà indiqué plus haut, les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes estiment indispensable que, sur sa liste de tarifs, l'intermédiaire de voyages puisse prévoir la possibilité d'appliquer des frais "par personne" plutôt que "par dossier". Les représentants des organisations de consommateurs estiment que cette possibilité doit être réservée au seul cas où les prestations de l'agence de voyage sont différentes pour les différents voyageurs au sein d'un même contrat. Enfin, les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes relèvent que plusieurs services (autres que ceux portant sur les voyages à forfait), qui sont habituellement fournis par les agences de voyages, ne trouvent pas place dans le projet de liste des tarifs. C'est le cas de la modification ou l'annulation d'une location de voiture, la constitution et la gestion d'une liste de mariage, etc. Les représentants des organisations de consommateurs s'interrogent enfin sur la légitimité des frais d'annulation prévus pour les trois premiers services proposés (voyages sur mesure, transport et hébergement). En effet, l'annulation d'une réservation entraîne, quasi-systématiquement, l'obligation pour le consommateur de dédommager le voyagiste. Cette indemnité ou clause pénale, est fixée dans le contrat passé entre l'agence et le consommateur et est généralement de plus-en plus élevée au fur et à mesure qu'on se rapproche de la date prévue du départ. Ils considèrent qu'il s'agit là d'un "double dédommagement", ce qui est illégal. Dans le même ordre d'idées, ces représentants s'interrogent d'une manière générale sur le bienfondé des frais de réservation en matière de location de véhicules. En effet, dans la grande majorité des cas, les agences de voyage sont engagées contractuellement avec les sociétés de location de véhicules. En vertu de ce contrat, les agences perçoivent une commission du fait des réservations effectuées. Dès lors, ils se demandent s'il est réellement justifié de faire payer des frais de réservation par les consommateurs alors que l'agence est déjà rémunérée pour cette prestation par la société de location de véhicules. Il s'agit à leur sens d'un double commissionnement très contestable. 4 Pour rappel, par "voyages à forfait", on entend la combinaison préalable d'au moins deux des éléments suivants, lorsqu'elle est vendue ou offerte en vente à un prix tout compris et lorsque cette prestation dépasse 24 heures ou inclut une nuitée : a. transport; b. logement; c. autres services touristiques non accessoires au transport ou au logement représentant une part significative dans le forfait (art. 2 de la Directive 90/314/CEE du 13 juin 1990, transposée en droit belge par l'art. 1, 1 de la loi du 16 février 1994). 7
Les re présentants de la production, de la distribution et des classes moyennes ne comprennent pas que la légitimité des frais réclamés par les intermédiaires de voyages en cas d'annulation soit ici remise en cause. Au préalable, il convient de rappeler que la loi du 16 février 1994 prévoit, en son article 16 dans la section consacrée au contrat d organisation de voyages, que "si le voyageur résilie le contrat pour une raison qui lui est imputable, il dédommagera l'organisateur de voyages et l'intermédiaire de voyages pour le préjudice subi à la suite de la résiliation". Ce droit à un dédommagement propre à l'intermédiaire de voyages est également prévu à l'article 26, dans la section consacrée au contrat d'intermédiaire de voyages. Lorsque le voyageur annule son voyage, il n'est pas contestable que l'agence de voyage subit un préjudice qui lui est propre. Si, en cas d'annulation par le consommateur, le tour opérateur - ou l'entreprise de location du véhicule - rétrocède à l'agent un pourcentage de l'indemnité de résiliation prévue par le contrat d'organisation de voyage, il n'en reste pas moins que cet agent aura dû assurer deux prestations distinctes (la réservation et l'annulation) pour, en définitive, ne conserver qu'un pourcentage de la commission initialement perçue sur la première de ces prestations (la réservation). Pour les représentants de la production, de la distribution et des classes moyennes, la légitimité des frais d'annulation demandés par l'agence de voyages ne se discute donc pas. 8