U N I T E D N A T I O N S N A T I O N S U N I E S NOTE D ORIENTATION DU SECRETAIRE GENERAL Aide à la consolidation de l état de droit : l approche de l ONU 12-38583 (F) Avril 2008
U N I T E D N A T I O N S Résumé N A T I O N S U N I E S NOTE D ORIENTATION DU SECRÉTAIRE GÉNÉRAL Aide à la consolidation de l état de droit : l approche de l ONU La présente note expose les principes directeurs et définit le cadre général dans lequel s inscrivent les activités menées par l ONU au niveau national en faveur de l état de droit. Ces principes et ce cadre s appliquent en toutes circonstances, notamment en situation de crise, après une crise, aux fins de la prévention des conflits, en période de conflit ou après un conflit, et dans l optique du développement. Afin de conserver à la démarche de l ONU son caractère intégré et cohérent, la présente note s inspire des normes et directives appliquées par l Organisation; elle décrit en outre les éléments constitutifs fondamentaux sur lesquels doit s appuyer l action menée en faveur de l état de droit. Tel qu on le conçoit dans le système des Nations Unies, l état de droit désigne un principe de gouvernance en vertu duquel l ensemble des individus, des institutions et des entités publiques et privées, y compris l État lui-même, ont à répondre de l observation de lois promulguées publiquement, appliquées de façon identique pour tous et administrées de manière indépendante, et compatibles avec les règles et normes internationales en matière de droits de l homme. Il implique, d autre part, des mesures propres à assurer le respect des principes de la primauté du droit, de l égalité devant la loi, de la responsabilité au regard de la loi, de l équité dans l application de la loi, de la séparation des pouvoirs, de la participation à la prise de décisions, de la sécurité juridique, du refus de l arbitraire et de la transparence des procédures et des processus législatifs. La justice est un idéal de responsabilité et d équité en ce qui concerne la protection et la revendication des droits, ainsi que la prévention et la punition des violations. Son administration fait appel à des mécanismes tant judiciaires et formels qu informels, coutumiers et traditionnels. Sur ces bases, divers termes sont utilisés pour décrire les différentes approches et activités qui renforcent l état de droit, comme la réforme du secteur de la sécurité, l administration de la justice, la protection, la lutte contre l impunité. A. Principes directeurs 1. Fonder l assistance prêtée sur les normes et règles internationales. 2. Tenir compte du contexte politique. 3. Fonder l assistance sur la situation spécifique du pays concerné. 4. Promouvoir les droits fondamentaux et une même justice pour les deux sexes. 5. Garantir la maîtrise nationale. 6. Soutenir les partisans locaux de la réforme. 7. Appliquer une démarche stratégique cohérente et intégrée. 8. Agir en coordination et nouer des partenariats de façon productive. 12-38583 (F) 1
B. Conditions propices au renforcement de l état de droit 1. Une constitution ou un dispositif équivalent. 2. Un cadre juridique effectivement appliqué. 3. Un système électoral. 4. Des institutions (justice, gouvernance, sécurité et droits de l homme). 5. Des processus et mécanismes de justice transitionnelle. 6. Des citoyens et une société civile qui contribuent au renforcement de l état de droit et tiennent les fonctionnaires et les institutions publiques comptables de leurs actes. 12-38583 (F) 2
Introduction Comme énoncé dans la Charte des Nations Unies, les trois volets principaux de la mission de l Organisation sont les suivants : maintenir la paix et la sécurité internationales; parvenir au progrès économique et social, ainsi qu au développement; encourager le respect des droits de l homme et des libertés fondamentales. La promotion de l état de droit est au cœur de cette mission. La présente note expose les principes directeurs et définit le cadre général dans lequel s inscrivent les activités menées par les Nations Unies au niveau national en faveur de l état de droit. Ces principes et ce cadre s appliquent en toutes circonstances, y compris en situation de crise, après une crise, aux fins de la prévention des conflits, en période de conflit ou après un conflit, et dans l optique du développement. Les modalités de l aide à la consolidation de l état de droit fournie par les Nations Unies découlent de la Charte, du droit international et des très nombreux traités, déclarations, directives et recueils de principes élaborés dans l intérêt de sociétés nationales et d un ordre international fondés sur la primauté du droit. L ensemble des droits de l homme, l état de droit et la démocratie sont corrélés, se renforcent mutuellement et s apparentent aux valeurs et principes fondamentaux des Nations Unies, universels et indivisibles. Le renforcement de l état de droit au niveau international implique le respect de la Charte et du droit international, notamment en ce qui concerne l usage de la force, ainsi que de l égalité souveraine des Etats; de leur côté, ceux-ci doivent s acquitter de la responsabilité qui leur incombe de protéger leur population contre le génocide, les crimes contre l humanité, le nettoyage ethnique et les crimes de guerre. L état de droit passe aussi par l application effective, au niveau national, des principaux dispositifs législatifs nationaux et internationaux. Au niveau national, l ONU intervient principalement en prêtant une assistance technique et en renforçant les capacités existantes au bénéfice des États Membres, à leur demande et/ou à celle du Conseil de sécurité, et ce conformément aux politiques, priorités et plans nationaux. Ainsi l ONU est-elle en position de répondre aux besoins des pays de manière souple, sans recourir à des formules stéréotypées ni à l importation de modèles étrangers, mais plutôt en s appuyant sur les évaluations nationales, sur les aspirations et les besoins locaux, et sur un large éventail de parties prenantes. A. Principes directeurs 1. Fonder l assistance prêtée sur les normes et règles internationales Les fondements normatifs de l assistance prêtée par les Nations Unies au titre de la consolidation de l état de droit sont la Charte et les quatre piliers de l ordre juridique international : le droit international des droits de l homme, le droit international humanitaire, le droit pénal international et le droit international des réfugiés. Les innombrables traités, déclarations, directives et ensembles de principes adoptés par les Nations Unies constituent des normes universellement applicables. En tant que telles, celles-ci sont empreintes d une légitimité dont on ne peut dire qu elle caractérise les modèles nationaux exportés, qui sont plutôt le reflet des valeurs et de l expérience des donateurs et des prestataires d assistance. Ces normes définissent en outre le cadre normatif de l engagement de l ONU : à titre d exemple, jamais l Organisation n instaurera ni ne participera aux délibérations de tribunaux qui autorisent la peine capitale, pas plus 12-38583 (F) 3
qu elle n entérinera d accord de paix prévoyant l amnistie pour des actes de génocide, des crimes de guerre, des crimes contre l humanité ou des atteintes graves aux droits de l homme. En toute circonstance, la ligne de conduite de l ONU vis-à-vis des enjeux liés à l état de droit s inspire des normes internationales applicables et est élaborée en conformité avec celles-ci. 2. Tenir compte du contexte politique Il est arrivé que la communauté internationale sous-estime l étendue de la volonté politique nécessaire à l appui d un renforcement effectif de l état de droit et qu elle n investisse pas suffisamment dans la concertation au sujet de la promotion du respect de la légalité. Les activités menées à ce titre ne le sont pas dans un vide économique ou politique, aussi requièrent-elles des modifications de l appareil juridique ainsi que des structures institutionnelles de gouvernance et de leur mode de fonctionnement. Comme toutes les réformes de portée nationale, la consolidation de l état de droit est plus avantageuse pour certains que pour d autres. Des enjeux politiques viennent se greffer sur des problèmes techniques. Or, dans le cadre de l action menée en faveur de l état de droit, on accorde souvent une importance trop grande à la dimension technique de l entreprise, au détriment des considérations politiques et stratégiques. Tant que les intervenants nationaux ne verront pas l utilité de militer pour l état de droit, l assistance technique n aura que peu d impact. Les hauts représentants de l ONU sur le terrain doivent comprendre la nature politique de leur mission et faire porter leur effort tant sur cette dimension que sur la dimension institutionnelle. En coopération avec le Siège et en partenariat avec les dirigeants politiques nationaux et les autres parties prenantes, il incombe aux responsables de l ONU sur le terrain de ménager l espace politique nécessaire à la réforme et de veiller à ce que la prééminence du droit ne soit pas entachée par quelque influence inappropriée ou abus de pouvoir de la sphère politique. 3. Fonder l assistance sur la situation spécifique du pays concerné Une approche efficace et viable de la consolidation de l état de droit commence par une analyse approfondie des capacités et des besoins nationaux, pour laquelle on mobilise dans toute la mesure possible les compétences du pays considéré. L Organisation doit examiner en détail les besoins de chaque pays en matière de droit et de justice en fonction de sa conjoncture propre, et notamment de la situation et de la nature du ou des régimes en vigueur (formel, informel, coutumier, traditionnel) et de la culture, des traditions et des institutions qui le(s) sous-tendent, notamment le rôle des femmes dans la société, la position des groupes minoritaires et la situation des enfants. En outre, l assistance prêtée en faveur de l état de droit doit être en harmonie avec les obligations juridiques internationales qui incombent au pays. L ONU doit évaluer avec soin les nombreux facteurs qui ont rendu nécessaire une telle assistance, comme par exemple la nature et les causes d un conflit récent ou de violations des droits de l homme survenues dans le passé, et organiser sa contribution en conséquence. Elle doit convaincre l ensemble des partenaires impliqués dans la consolidation de l état de droit que cette approche est la bonne. 4. Promouvoir les droits fondamentaux et une justice qui traite hommes et femmes sur un pied d égalité L ONU se heurte à de nombreuses difficultés pour trouver la parade à des situations politiques, culturelles et opérationnelles délicates qui font obstacle à ses interventions en faveur des principes du droit. Elle ne doit pas passer outre aux dispositions du droit 12-38583 (F) 4
international qui sont applicables aux femmes, aux enfants, aux minorités, aux réfugiés, aux déplacés et aux autres groupes susceptibles d être exposés à la marginalisation et à la discrimination dans le pays. La discrimination fondée sur le sexe est généralisée dans toutes les cultures, et il est impératif d accorder l attention voulue aux questions de parité des sexes à tous les stades des interventions en faveur de la légalité. Il incombe à l ONU de contribuer à instaurer la prééminence du droit pour tous sur un pied d égalité, en accordant l attention voulue aux droits et aux vulnérabilités spécifiques des enfants. Il faut éviter les solutions susmentionnées qui ont pour effet de promouvoir les droits des groupes sociaux dominants en laissant les autres sur le bord du chemin. 5. Garantir la maîtrise nationale Aucun programme de consolidation de l état de droit ne peut fonctionner à long terme s il est imposé de l extérieur. Ce sont les parties prenantes du pays concerné qui doivent avoir la maîtrise du processus et prendre les décisions. Pour que l état de droit soit instauré, la participation pleine et effective de ces parties prenantes entre autres les responsables gouvernementaux, l appareil judiciaire et autres instances compétentes, les professionnels du droit, les chefs traditionnels, les femmes, les enfants, les minorités, les réfugiés et les déplacés, les autres individus marginalisés et la société civile est primordiale. L expérience montre que l état de droit est renforcé si l entreprise de réforme vise principalement à mettre l État en position de respecter ses obligations juridiques internationales et si elle est crédible et conforme aux principes d intégration, de participation et de transparence, facilitant une légitimité et une maîtrise nationale accrues. Pour que cette maîtrise soit effective, il faut que tous les segments de la société soient démarginalisés par le droit. 6. Soutenir les partisans locaux de la réforme Les programmes de l ONU doivent permettre de recenser les groupes qui sont favorables aux réformes, de les appuyer et de leur donner des moyens d agir. L Organisation doit faciliter les processus qui permettent aux diverses parties prenantes nationales de débattre et de décrire les éléments constitutifs du plan que leur pays a l intention d exécuter pour renforcer l état de droit et instaurer une justice stable. L objectif est d aider les pays à élaborer une vision, des priorités et une approche pour la réforme et les programmes associés. À cette fin, il est essentiel de consulter la population et de s assurer qu elle comprend et appuie la réforme. L ONU doit encourager la diffusion de l information auprès de tous les groupes de la société et appuyer les campagnes de sensibilisation et d éducation du public, ainsi que les initiatives de consultation de la population. Les organisations de la société civile, les groupes féminins, les associations juridiques nationales, les groupes de promotion des droits de l homme et les défenseurs des victimes et des prisonniers, ainsi que les individus qui risqueraient sinon d être tenus à l écart (membres du régime précédent qui n ont pas commis de crime et ex-combattants) doivent tous avoir voix au chapitre. Les enfants et les adolescents doivent aussi avoir la possibilité de participer et il doit être pris acte du rôle qu ils jouent en tant qu agents du changement. 7. Appliquer une démarche stratégique cohérente et intégrée La promotion de l état de droit ne consiste pas seulement à fournir des avis techniques. L assistance prêtée par l ONU est le plus efficace si elle fait appel à un large éventail de compétences appliquées à des domaines très divers, entre autres les droits politiques, juridiques et fondamentaux, le développement et les sciences sociales, qu ils 12-38583 (F) 5
relèvent ou non de la compétence du système des Nations Unies. Il est de même nécessaire d adopter une démarche qui englobe tous les aspects des systèmes juridiques efficaces et rationnels, notamment leur gestion et leur supervision. L ONU doit élaborer une approche intégrée et stratégique, en tenant compte des processus de planification existants, ce qui implique de : 1) mener des évaluations conjointes et exhaustives avec la participation active et sans réserve des parties prenantes nationales, afin de déterminer les besoins eu égard à l état de droit et les obstacles à sa consolidation; 2) appuyer l élaboration d une stratégie intégrée en matière d état de droit, qui repose sur les résultats des évaluations réalisées; 3) mettre au point un programme conjoint de consolidation de l état de droit qui s inspire de la stratégie; 4) désigner des personnes comptables des résultats escomptés et assigner des responsabilités pour l exécution. 8. Agir en coordination et nouer des partenariats de façon productive Le renforcement de l état de droit passe par une multitude d activités menées par de nombreuses entités du système des Nations Unies et de la communauté internationale au sens large. Les interventions passées ont parfois été parcellaires, inadaptées aux besoins et guidées par les donateurs, d où la mise en place d institutions bancales, bâties sur des principes contradictoires, avec à la clef des gains superficiels à court terme, au détriment de réformes viables et axées sur le long terme. Pour que l aide à la consolidation de l état de droit soit couronnée de succès, il faut le soutien et l engagement actif de toutes les parties prenantes, qui doivent procéder de façon coordonnée et sur la base d une stratégie intégrée. Toutes les entités du système des Nations Unies impliquées dans ce type d assistance doivent opter pour des approches et des stratégies communes, agir en complément les unes des autres, et leurs responsables doivent avoir conscience que le succès de cette entreprise sera fonction de l étendue des partenariats qu ils noueront et de l appui qu ils apporteront au concept de maîtrise nationale. B. Conditions propices au renforcement de l état de droit 1. Une constitution ou un dispositif équivalent, législation suprême du pays qui, entre autres : Valide les libertés et droits fondamentaux tels qu énoncés dans les traités internationaux, contient des dispositions propres à assurer leur respect par la législation intérieure et prévoit des réparations efficaces pour les victimes de violations, donnant ouverture à une action en justice; Pose pour principe la non-discrimination en fonction de la race, de la couleur de la peau, du sexe, de la langue, de la religion, des opinions politiques ou autres, des origines nationales ou sociales, des biens détenus, de la naissance ou de tout autre statut, et protège les minorités nationales; Pose pour principe l égalité des hommes et des femmes; Définit et délimite les pouvoirs du gouvernement et de ses divers secteurs, en propre et vis-à-vis les uns des autres et de la population; Limite les pouvoirs exceptionnels et les dérogations aux libertés et droits fondamentaux en cas de situation d urgence à ceux qui sont autorisés aux termes des normes internationales; Donne les moyens d agir à un appareil judiciaire indépendant et impartial. 12-38583 (F) 6
2. Un cadre juridique effectivement appliqué, conforme aux normes internationales, qui protège les droits de l homme et prévoit des réparations effectives, ainsi que : Des lois équitables en matière d immigration, de nationalité et d asile; Des lois pénales, applicables notamment aux crimes transnationaux, et un code de procédure pénale qui garantissent une administration efficace et équitable de la justice à l encontre des auteurs d infractions y compris les mineurs en conflit avec la loi et au bénéfice des victimes et des témoins, qui sont conformes aux principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d abus de pouvoir (entre autres); Une législation et une réglementation pénitentiaires qui sont conformes à l Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus (entre autres); Des lois pour la protection des minorités, des enfants, des populations déplacées et rapatriées et des autres groupes marginalisés ou vulnérables, qui tiennent compte de leur situation spécifique et des normes internationales applicables en la matière, rendent la discrimination illicite et prévoient des réparations le cas échéant; Des lois qui instituent une protection juridique pour les droits des femmes, comme pour ceux des hommes, et qui assurent par l entremise de tribunaux nationaux compétents et d autres institutions publiques la protection effective des femmes contre toute forme de discrimination; Des lois qui protègent la libre association et le droit de réunion et garantissent que les lois sur la presse, sur la diffamation, sur la radio et la télévision, entre autres, respectent la liberté d expression, d opinion et d information; Une législation en matière de sécurité qui protège les droits fondamentaux auxquels il est impossible de déroger et assure aux civils la possibilité d exercer contrôle et supervision; Des lois relatives à l appareil judiciaire, à la pratique juridique et aux poursuites qui sont compatibles avec les Principes fondamentaux relatifs à l indépendance de la magistrature, Principes de base relatifs au rôle du barreau et Principes directeurs applicables au rôle des magistrats du parquet (entre autres); Des textes législatifs et directives sur le comportement de la police et des autres forces de sécurité conformes au Code de conduite pour les responsables de l application des lois et aux Principes de base sur le recours à la force et l utilisation des armes à feu par les responsables de l application des lois (entre autres); Des procédures équitables pour le règlement des différends relatifs aux droits civils et à l administration des lois, règlements, procédures et institutions. 3. Un système électoral qui, entre autres : Assure, au moyen d élections organisées régulièrement et sans fraude, que la volonté de la population constitue le fondement de l autorité du gouvernement; Assure que chaque citoyen est habilité à participer au gouvernement de son pays, directement ou par le truchement de représentants choisis librement, notamment grâce à l application de mesures spéciales temporaires; Assure l égalité d accès aux services publics, y compris aux fonctions électives; Garantit le suffrage universel et sans exclusion, ainsi que le vote à bulletin secret; 12-38583 (F) 7
Établit la non-discrimination dans le domaine des droits politiques et garantit des élections dépourvues d intimidation et respectueuses de certains droits indispensables tels que les libertés d expression, d opinion, d information, de réunion et d association; Instaure une administration électorale objective, sans parti pris et indépendante et prévoit l examen par une autorité indépendante des irrégularités signalées; Prévoit le transfert du pouvoir aux partis et aux candidats déclarés victorieux selon la loi. 4. Des institutions (justice, gouvernance, sécurité et droits de l homme) bien structurées et financées et dont le personnel est adéquatement formé et doté des moyens voulus pour élaborer, promulguer, faire appliquer la loi et statuer à son sujet le cas échéant, de telle sorte que tous les individus puissent exercer leurs droits fondamentaux sur un pied d égalité, à savoir : Une institution ou un mécanisme législatif en charge de la formulation et de la promulgation publique des lois selon des procédures transparentes; Des institutions ou mécanismes de supervision efficaces (organes de lutte contre la corruption, commissions parlementaires, institutions nationales de défense des droits de l homme, commissions indépendantes sur les droits de l homme et bureaux de médiation, en conformité avec les Principes de Paris); Un appareil judiciaire indépendant, impartial et doté des moyens voulus pour faire respecter la loi avec intégrité et garantir qu elle s applique à tous, dans les limites de son pouvoir juridictionnel; Des institutions d État dotées des capacités voulues pour élaborer des orientations et administrer efficacement la justice, assurer la sécurité, prévenir les infractions, enquêter sur les violations de la loi et poursuivre les contrevenants; Des services de police et de maintien de l ordre qui protègent les individus et les groupes de population, appliquent la loi sans discrimination et prennent des mesures appropriées lorsque des infractions à la loi sont signalées, notamment au moyen de mécanismes de supervision appropriés; Des services pénitentiaires qui veillent à ce que les conditions de détention et le système de réinsertion soient sûrs et humains, et à ce que des solutions de substitution à la privation de liberté et des mesures de déjudiciarisation soient proposées; Des services d assistance juridique et parajuridique accessibles aux personnes démunies, qui assurent aussi une défense adéquate et efficace à ceux qui sont accusés d avoir enfreint la loi; Un service social qui vient en aide aux victimes et aux témoins d infractions et d abus de pouvoir, notamment les enfants, et participe efficacement à l administration de la justice de sorte que les torts subis donnent lieu à réparation; Un système qui régit efficacement les droits et les responsabilités au sein de la famille, sur la base de l égalité des sexes et dans le souci de l intérêt des enfants, qui assure leur protection contre les sévices, l exploitation, le délaissement et autres traitements préjudiciables; Une formation professionnelle à l intention des avocats, des juges, des procureurs, des fonctionnaires chargés du maintien de l ordre et du personnel pénitentiaire, qui prône une culture du service, de la discipline et du respect de la déontologie; 12-38583 (F) 8
Des forces militaires et de défense civile qui servent la constitution ou un dispositif équivalent, ainsi que les autres lois nationales et le gouvernement démocratiquement élu, et qui appliquent le droit international humanitaire; Des mécanismes efficaces et accessibles aux fins, entre autres, du règlement équitable des différends portant sur les biens et le logement entre individus, particuliers et groupes de la société, ou entre ces divers plaignants et des organes de l État impliquant les tribunaux civils ou administratifs, des dispositifs de substitution ou traditionnels de règlement des conflits, ou encore des commissions ou mécanismes appropriés. 5. Des processus et mécanismes de justice transitionnelle, adaptés à la situation propre à chaque pays mais conformes aux normes internationales, qui permettent de s attaquer aux violations commises à grande échelle dans le passé de sorte que les responsabilités soient définies et la justice rendue afin que la réconciliation devienne possible dispositifs judiciaires ou non, tels que tribunaux pénaux spéciaux, commissions de la vérité, procédures de vérification et programmes axés sur les réparations. 6. Des citoyens et une société civile qui contribuent au renforcement de l état de droit et tiennent les fonctionnaires et les institutions publiques comptables de leurs actes : Un système de gouvernance qui promeut une culture de la légalité, de la démarginalisation par le droit et fait en sorte que la population soit consciente et ait connaissance de l ensemble de ses droits et de ses responsabilités; Des collectivités qui ont un accès égal à la justice et ont les moyens de participer au règlement pacifique des différends et aux interventions relatives à leurs besoins et préoccupations en matière de sécurité; Un accès sans restriction aux mécanismes judiciaires et autres qui permettent de surveiller de façon indépendante l exercice de l autorité par les instances exécutives et de détecter les abus de pouvoir; Une société civile forte qui compte, entre autres, des organisations non gouvernementales, des associations professionnelles, des groupes féminins, des syndicats et des organisations locales dont les membres sont correctement formés, disposent de moyens et d un financement adéquats et sont bien organisés; Des médias libres, responsables et en plein essor. 12-38583 (F) 9