1 ère partie : LE CONSEIL MUNICIPAL

SOMMAIRE 1 ère partie : LE CONSEIL MUNICIPAL CHAPITRE I LA PRÉPARATION DES RÉUNIONS DU CONSEIL MUNICIPAL... P4 1. La convocation aux réunions.. P4 2. L ordre du jour P6 3. Le règlement intérieur.. P8 CHAPITRE II LE DÉROULEMENT DES SÉANCES DU CONSEIL MUNICIPAL... P10 1. Ouverture des séances du conseil municipal.. P10 2. La police des séances. P12 3. Les débats du conseil municipal. P14 CHAPITRE III LES ÉVOLUTIONS DE LA COMPOSITION DU CONSEIL MUNICIPAL EN COURS DE MANDAT P16 1. Le renouvellement des sièges vacants P16 2. La démission des élus municipaux.. P17 3. suspension, révocation, dissolution P20 4. La délégation spéciale. P22 CHAPITRE IV LES ASSEMBLÉES ÉMANANT DU CONSEIL MUNICIPAL.. P24 1. Les commissions municipales. P24 2. Les commissions extra-municipales P24 3. Les conseils municipaux d enfants P25 1

2 ème partie : LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL ET DU MAIRE CHAPITRE I LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL P28 1. L élection et la nomination des représentants de la commune au sein d organismes extérieures P29 2. Les délégations données par le conseil municipal au maire. P35 CHAPITRE II LES ATTRIBUTIONS DU MAIRE.. P39 1. Le maire, chef de l administration communale... P39 2. Le maire est le représentant de l Etat... P40 3. Le maire détient des pouvoirs de police administrative.. P41 4. Le maire peut déléguer ses pouvoirs P41 3 ème partie : LES ACTES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CHAPITRE I LE CARACTÈRE EXÉCUTOIRE DES ACTES DE LA COMMUNE P47 1. Publication et notification. P47 2. La transmission P49 CHAPITRE II LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ DES ACTES DE LA COMMUNE. P51 CHAPITRE III LA COMMUNICATION DES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS.. P53 ANNEXE 1 : Actes exécutoires de plein droit à ne pas transmettre ou télétransmettre à la Préfecture ou à la Sous-préfecture ANNEXE 2 : Tableau des principales listes nominatives demandées à l administration 2

Première partie : LE CONSEIL MUNICIPAL 3

CHAPITRE I LA PRÉPARATION DES RÉUNIONS DU CONSEIL MUNICIPAL Le maire et les adjoints sont élus. La nouvelle équipe municipale est en place pour six ans, le travail commence. Organe délibérant, le conseil municipal est responsable de l administration communale. Son fonctionnement est régi par le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) qui fixe ses attributions et le partage des compétences entre avec le maire. 1. La convocation aux réunions C est le maire qui convoque la réunion de l assemblée communale. Si la loi l oblige à réunir son conseil au moins une fois par trimestre, la détermination des dates de réunion est laissée à son entière appréciation (la séance mensuelle est très pratiquée au-delà d un certain nombre de dossiers à traiter par séance). C est donc au maire que revient le choix d un rythme de réunion plus adapté à la bonne gestion de la commune. Les délais de convocation Les délais de convocation doivent être scrupuleusement respectés sous peine d entraîner l illégalité des délibérations prises lors d un conseil irrégulièrement convoqué. Les délais sont les suivants : 3 jours francs dans les communes de 1 à 3 499 habitants, 5 jours francs dans les communes de 3 500 habitants et plus, 1 jour franc au minimum dans toutes les communes en cas d urgence justifiée. Comment calculer les délais? Ni le jour de l'envoi ni celui de la réception ne sont comptabilisés. Il faut donc que 3 jours entiers - ou 5 pour les communes de 3 500 habitants et plus - séparent l'envoi de la date de la réunion. Si la réunion du conseil municipal doit se tenir le 11 septembre, l'envoi devra avoir été effectué avant le 7 à minuit pour une commune de moins de 3 500 habitants et avant le 5 à minuit pour une commune de 3 500 habitants et plus. Ainsi, une convocation adressée le 28 décembre pour une réunion devant se tenir le 31 est tardive Les dispositions de l'article 642 du nouveau code de procédure civile, aux termes duquel «le délai qui expirerait normalement un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé, est prorogé jusqu'au premier jour ouvrable suivant», ne sont pas applicables au délai de convocation du conseil municipal. 4

Les formes de la convocation La convocation est écrite et signée sur lettre simple ou recommandée (souhaitable) ou encore par voie administrative. Elle doit faire mention de : la date de l envoi, du jour, heure et lieu de réunion. En cas de modification significative de l heure ou du jour de la réunion, il faudra une nouvelle convocation respectant de nouveau les délais fixés par le Code Général des Collectivités Territoriales. Elle est adressée au domicile de chaque conseiller municipal. Toutefois, le conseiller municipal peut demander que cette convocation soit faite à une autre adresse. La convocation par mail est possible mais elle est laissée au choix du conseiller, ainsi on ne peut imposer de manière générale les convocations par mail aux conseillers municipaux, ni même en passant par un intranet. En outre les convocations doivent mentionner l ordre du jour de la réunion. En ce qui concerne le lieu de la réunion, c est à la mairie que doit siéger le conseil municipal. Mais il peut également se réunir et délibérer à titre définitif dans un autre lieu situé sur le territoire de la commune dès lors que ce lieu ne contrevient pas au principe de neutralité (pas dans les locaux d un parti politique ou dans une salle cultuelle), qu il offre les commodités d accessibilité et de sécurité nécessaires et qu il permet d assurer la publicité des séances. La réunion du conseil peut aussi se tenir de façon occasionnelle et non à titre définitif que si des circonstances exceptionnelles l exigent. Publicité des convocations Toute convocation du conseil municipal doit être inscrite au registre des délibérations et affichée à la porte de la mairie, ou publiée dans les mêmes délais que l envoi de la convocation. Convocation sur demande d un tiers La convocation relève normalement de l initiative du maire. Dans certains cas cependant, elle peut résulter de demandes présentées par d autres personnes. Le maire peut ainsi être amené à convoquer le conseil municipal sur demande motivée : Du Préfet ou Sous-préfet, Du 1/3 au moins des membres du conseil municipal en exercice pour les communes de 3 500 habitants et plus, De la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants. La demande doit comporter : L objet sur lequel le conseil municipal sera appelé à délibérer, Les raisons de la demande de convocation. 5

Le maire dans ce cas est tenu de convoquer dans un délai maximum de 30 jours à compter du dépôt de la demande par les Conseiller ou de la réception de la demande émanant du Préfet. Celui-ci peut juger plus urgent le caractère de la convocation, et écourter le délai de 30 jours. Si le maire refuse de convoquer, le Préfet peut se substituer à lui. Dans les cas suivants, un adjoint peut également convoquer le conseil municipal : En cas d absence ou de suspension du maire, En cas de décès ou de révocation du maire (c est le 1 er adjoint qui convoque), En cas de démission du maire. L urgence à convoquer En cas d urgence, le délai de convocation est réduit à 1 jour franc minimum. L urgence est une notion juridique répondant à des critères stricts : elle est examinée en fonction de : L intérêt d une bonne administration de la commune (ex : faire voter en juillet un budget qui aurait dû être voté avant la fin du 1 er semestre), Faire examiner un jugement rendu pour lequel le délai d appel est en cours. Lorsque l urgence à convoquer est établie, l ordre du jour est restreint à l affaire ou aux affaires revêtant le caractère d urgence. Si une affaire importante a été oubliée dans l ordre du jour, le Maire peut adresser à chacun un additif à l ordre du jour selon la procédure prévue en cas d urgence. Les convocations doivent donc partir au plus tard l avant-veille du jour de la réunion. Le maire doit rendre compte au conseil municipal de ses motivations à convoquer d urgence dès l ouverture de la séance. Si l urgence n est pas reconnue par le vote du conseil, la séance doit cesser immédiatement : des délibérations prises dans ces conditions seraient en effet illégales. S il est saisi, le Tribunal Administratif contrôle l urgence. 2. L ordre du jour Le caractère obligatoire L ordre du jour est la liste des questions sur lesquelles le conseil municipal devra délibérer. Dans toutes les communes, les convocations adressées par le maire aux conseillers doivent comporter l ordre du jour de la séance et plus spécialement certains dossiers, par exemple : L élection du maire et des adjoints, Les observations de la Chambre Régionale des Comptes. Cet ordre du jour, rédigé clairement et précisément doit être accompagné dans les communes de 3 500 habitants et plus, d une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à 6

délibération et complété par l envoi ou la consultation de document (ex : projet de contrat, de marché, en consultation à la mairie) selon des dispositions du règlement intérieur. L absence d ordre du jour entraîne : La nullité d une élection, L illégalité d une délibération. Questions non mentionnées à l ordre du jour Le maire est le seul maître de l ordre du jour Si une demande d examen d une affaire non inscrite à l ordre du jour est présentée par un Conseiller en cours de séance, le maire ne peut y donner une suite favorable. La demande d inscription d une affaire peut être adressée au maire avant l envoi des convocations (délais et conditions précisés éventuellement par le règlement intérieur ou par délibération). Le maire est seul juge de l inscription à l ordre du jour Dans les questions diverses, le maire peut aborder des affaires non inscrites, à l exclusion d affaires importantes qui dépassent le cadre des questions diverses. Si l un des dossiers inscrit à l ordre du jour apparaît trop peu étayé au maire, ou insuffisamment préparé, celui-ci peut décider le report de son examen à une séance ultérieure, ou inviter le conseil municipal à le faire. Il peut à tout moment mettre fin à un débat portant sur une question : Qu il n a pas soumise lui-même au Conseil, Etrangère aux compétences du Conseil. Le droit de proposition des conseillers municipaux Toute question orale émise par un conseiller et ayant trait aux affaires de la commune peut être exposée en séance de conseil municipal. Les questions orales peuvent donner lieu : Soit à une décision au cours de la séance ou à un envoi à une séance ultérieure, Soit à la décision d un examen à intervalle régulier, Soit à une demande écrite déposée dans un certain délai pour permettre au maire de préparer sa réponse. Mais dans tous les cas le maire est seul maître des débats. Il apprécie donc l opportunité de mettre la question à l ordre du jour. Son refus doit être justifié. Il peut être sanctionné par la voie du recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Administratif. 7

L information des conseillers Dans toutes les communes, les élus ont le droit de demander et d obtenir une information préalable aux séances qui comprend notamment les documents préparatoires et les projets de décision (note obligatoire pour les communes de 3 500 habitants et plus). Le conseil municipal ne doit pas être tenu par le maire dans l ignorance d éléments d information nécessaires, afin que les délibérations ne reposent pas sur les données matériellement inexactes. Le refus de communiquer des documents ou l absence d information relative à un dossier sur lequel doit délibérer le conseil, entraînent l illégalité de la délibération. 3. Le règlement intérieur Article L.2121-8 du CGCT Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. Le règlement intérieur peut être déféré au Tribunal Administratif. Il est obligatoire seulement dans les communes de 3 500 habitants et plus, et doit être adopté dans les six mois suivant l installation du conseil municipal. Mais le règlement intérieur peut s avérer utile dans toutes les communes à la condition qu il ne modifie pas les dispositions légales obligatoires, imposées par le Code Général des Collectivités Territoriales notamment : L obligation de fixer les conditions d organisation du débat d orientation budgétaire (communes de plus de 3 500 habitants), L obligation de fixer les conditions de consultation des projets de contrats ou de marchés, L obligation de fixer les règles de présentation et d examen ainsi que la fréquence des questions orales. Toute autre disposition résultant d un apport des conseillers municipaux doit figurer sur le règlement intérieur. Celui-ci peut s avérer utile pour définir le temps de parole de chaque conseiller par dossier afin de limiter la durée des séances, sans brider les interventions et d assurer une répartition équitable du temps de parole entre majorité et opposition, sans toutefois instaurer des mesures trop absolues. Il ne saurait restreindre excessivement le droit d expression des membres du conseil municipal. Le règlement intérieur n est pas un document figé. Les conseillers municipaux peuvent le faire évoluer après son adoption. 8

Le règlement intérieur peut également fixer les conditions dans lesquelles le public ou la presse peuvent assister aux séances. Il peut définir la composition et le rôle des commissions municipales (pouvoirs, règles de fonctionnement interne, présentation des avis). Seul le Tribunal Administratif est compétent pour juger si le règlement intérieur contient ou non des dispositions contraires à la loi. Par contre, les délibérations prises en l absence de règlement intérieur ne sont pas entachées d illégalité. 9

CHAPITRE II LE DEROULEMENT DES SÉANCES DU CONSEIL MUNICIPAL 1. Ouverture des séances du conseil municipal La présidence du conseil municipal «Les séances du conseil municipal sont présidées par le maire ou son remplaçant.» La présidence du conseil est juridiquement obligatoire. En cas d empêchement du maire, ce dernier est remplacé par un adjoint ou un conseiller municipal désigné ou pris dans l ordre du tableau. Lors de l élection du maire, c est le conseiller municipal le plus âgé qui préside. Pour le vote du compte administratif du maire, le conseil municipal élit son président. Si le maire est présent, il doit se retirer au moment du vote. La délibération du conseil municipal approuvant ou non le compte administratif du maire, est transmise au Préfet ou Sous-préfet par le président de la séance et non par le maire (R.2121-8 du CGCT). L appel nominal des conseillers municipaux L appel permet de vérifier le quorum à l ouverture de la séance. Le contrôle des délégations de vote Un conseiller municipal peut donner pouvoir écrit de voter en son nom. Il est libre de choisir son mandataire parmi les membres du conseil municipal (maire, adjoint, conseiller municipal d opposition). Le mandat doit être écrit. La télécopie est considérée comme une procédure de transmission complémentaire. L original de la procuration peut toujours être exigé. La délégation peut être donnée en cours de séance. Un même conseiller ne peut être porteur que d un seul mandat. La délégation est toujours révocable : elle peut l être par écrit ou résulter automatiquement de la présence physique du délégant. Sauf en cas de maladie dûment constatée, la délégation ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives. 10

La détermination du quorum Il s'agit du nombre de membres du conseil municipal en exercice qui doivent être présents à la séance pour que le conseil puisse délibérer valablement. L'article L 2121-17 du CGCT prévoit que la majorité des membres en exercice doit être présente. Calcul du quorum Ainsi, pour un conseil comptant 14 conseillers en exercice, 8 doivent être présents. Les procurations n'entrent pas dans ce décompte. Dès lors que des conseillers municipaux sont exclus des débats et du vote sur une affaire dans laquelle ils ont un intérêt personnel au sens des dispositions de l'article L 2131-11 du même code, ils ne peuvent être décomptés dans les conseillers présents pour délibérer, quand bien même ils siégeraient parmi l'auditoire (CE 19 janvier 1983, Chauré, n 33241, Lebon p. 7 ; TA Amiens, 2 mars 2006, n 0401501). Quorum non atteint En conséquence, si le nombre de conseillers habilités à délibérer n'atteint pas le quorum requis par la loi, le conseil municipal doit être à nouveau convoqué à trois jours au moins d'intervalle, pour délibérer sans condition de quorum, conformément aux dispositions de l'article L 2121-17 susvisé. La convocation est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit (art. L 2121-10) et donc éventuellement par courriel avec accusé de réception. Mention au registre des délibérations Si le quorum n'est pas atteint après la première convocation, le maire doit indiquer sur le registre des délibérations que le conseil municipal ne s'est pas trouvé en nombre pour délibérer et que la séance est renvoyée à une date ultérieure immédiatement précisée. L adoption du procès verbal de la séance précédente La séance du conseil commence par la lecture, la mise aux voix et à la signature du procès verbal de la séance précédente. Tout Conseil Municipal peut contester le procès verbal et demander sa rectification. La lecture de l ordre du jour Le maire est maître de l ordre du jour ; il procède à sa lecture (voir plus haut, chapitre I 2). La désignation du secrétaire de séance Le secrétaire est désigné pour la durée de la séance. Il est désigné par l ensemble du conseil municipal qui vote soit au scrutin public soit au scrutin secret. Il est choisi parmi les membres 11

du conseil. Il peut être assisté par des auxiliaires pris en dehors des membres du conseil (souvent le secrétaire de mairie). Il rédige le procès verbal de séance qui sera utilisé pour établir les délibérations et le compte rendu de séance. La désignation du secrétaire de séance doit figurer sur tout extrait du registre des délibérations. 2. La police des séances Elle appartient au Président de la séance c est-à-dire au maire ou à son remplaçant. Il s agit de : Faire respecter l ordre, Veiller à ce que les débats restent courtois, Diriger les débats. Il s'agit en premier lieu de faire respecter l'ordre public. La publicité des séances peut être l'occasion de tensions, voire de troubles causés par un auditoire parfois peu soucieux du bon déroulement de la séance. Le maire dispose, pour maîtriser pareille situation, du pouvoir de faire appel aux forces de l'ordre aux fins d'expulsion voire d'arrestation des fauteurs de troubles. Il peut également, dans les cas évidemment exceptionnels de crimes ou de délits commis à l'occasion de la séance et dans les locaux qui l'abritent, dresser procès-verbal et saisir le procureur de la République : il a en effet la qualité d'officier de police judiciaire. C'est lui encore qui donne la parole aux conseillers et, le cas échéant, la leur retire en cas de propos outranciers, en raison notamment de leur caractère diffamatoire ou injurieux. Cette police de la courtoisie n'est certes pas à négliger : le maire est ici en charge de la tenue des débats et par là même, très largement, de leur efficacité. Il engage d'ailleurs éventuellement, dans cette mission, sa responsabilité personnelle ou, à défaut, la responsabilité de la commune. En cette qualité, le maire qui préside la séance est protégé contre l injure et la diffamation. Enregistrement sonore ou audiovisuel des séances L article L.2121-8 du Code Général des Collectivités Territoriales dispose que les séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuels. Tout conseiller municipal peut enregistrer ainsi que tout particulier admis dans l enceinte du conseil. Toutefois il est fait interdiction à l exercice de ce droit lors des séances du conseil à huis clos, et lorsque le maire, au titre de son pouvoir de police de l assemblée municipale, prescrit un mode d utilisation des magnétophones et caméscopes ou en interdit l usage pour trouble apporté au bon déroulement des débats. Cette mesure peut s appliquer aussi bien aux conseillers municipaux qu aux membres du public. 12

D une manière générale, l enregistrement ne doit pas générer un désordre, et le Tribunal Administratif est compétent pour statuer dans le cadre d un éventuel recours pour excès de pouvoir. NB : Seul le procès verbal, dont la rédaction est définitive lorsqu elle a été adoptée par le conseil, fait foi de l authenticité des délibérations. Les enregistrements, quels qu ils soient, n ont jamais de valeur probante. La publicité des séances du conseil municipal Les auditeurs doivent pouvoir accéder à la salle du conseil sans avoir à justifier d un intérêt quelconque. Ils peuvent : Prendre des notes, Enregistrer les débats (voir ci-dessus) Le conseil municipal peut toutefois se réunir à huis clos à la demande de 3 conseillers ou du maire. Le conseil décide de se réunir à huis clos alors sans débats, à la majorité absolue des membres présents ou représentés. (Les votes par procuration sont admis.) La réunion à huis clos est décidée dans des cas exceptionnels. Cette pratique s impose par exemple lorsque le Conseil donne son avis sur les cas individuels qui n ont pas à être portés à la connaissance du public. Le huis clos peut être ordonné dans n importe quel domaine mais doit être justifié par un intérêt public. Le huis clos peut être décidé à tout moment de la séance, mais ne vaut que pour la séance. Seul le conseil municipal est juge de l opportunité du huis clos ; son pouvoir d appréciation est discrétionnaire. Le conseil municipal ne peut toutefois systématiquement décider de siéger à huis clos sans risquer une éventuelle sanction du Tribunal Administratif car il y aurait violation manifeste du principe de publicité des séances. Les décisions prises à huis clos sont retranscrites sur le registre et affichées à la porte de la mairie dans les 8 jours. Le huis clos peut avoir lieu même pour l élection du maire sur demande de 3 conseillers et adjoints ; une fois le maire élu, il peut être prononcé sur sa demande ou sur celle de 3 conseillers. Suspension, renvoi et durée des séances du conseil municipal La suspension : C est une brève interruption. La séance n est pas levée. Seul le président de séance peut suspendre. 13

Le renvoi : Il exige une nouvelle convocation, respectant les délais légaux. La durée : Aucun texte ne la prévoit. On peut cependant déduire qu une même séance ne peut s étendre au-delà de 24 heures. La durée doit rester raisonnable (quelques heures). Si l ordre du jour ne peut être épuisé au cours d une même séance, le maire doit lever la séance et convoquer à nouveau le conseil pour les questions qui restent à traiter. Les conseillers peuvent même être convoqués à l avance pour plusieurs séances déterminées. Les séances privées (réunions préparatoires) du conseil municipal Il s agit d une formation différente d une réunion à huis clos : des personnes étrangères au conseil peuvent y assister. Tout le conseil municipal y participe. Il n y a pas de convocation dans les formes légales. La réunion est consacrée à l étude des affaires qui seront soumises au conseil en séance publique. Elle n est pas ouverte au public. Aucune délibération ne peut être prise en cours d une telle séance. 3. Les débats du conseil municipal Le conseil municipal délibère valablement s il y a débat. Chaque conseiller a le droit d exposer en séance des questions orales. Le droit d expression doit être respecté. Il peut être réglementé par le règlement intérieur du conseil (voir plus haut). Chaque conseiller municipal a le droit d être informé des affaires de la commune qui font l objet de délibérations. Votes et scrutins du conseil municipal Les votes sont les manifestations de volonté du conseil municipal. Les scrutins sont les modalités diverses de ces votes. Le vote «à main levée» ou «assis debout» : C est le vote ordinaire. La décision est acquise à la majorité absolue des suffrages exprimés ; en cas de partage des voix, celle du président est prépondérante. Le vote au scrutin public : Il est adopté à la demande du 1/4 des présents et pour 1 vote particulier. Il y a un appel nominatif ou bulletin nominal (peu employé). 14

En cas de vote au scrutin public, les noms des votants avec désignation de leurs votes sont inscrits au procès verbal. Le vote au scrutin secret : Il intervient à la demande du 1/3 des membres présents soit pour procéder à une nomination ou une présentation. Le maire doit y faire droit et ordonner le vote au scrutin secret en cours de séance. Toutefois, le conseil peut décider à l unanimité de ne pas procéder au scrutin secret, aux nominations ou aux présentations, sauf disposition législative ou règlementaire prévoyant expressément ce mode de scrutin. Ce mode de scrutin est obligatoire pour l élection du maire et des adjoints et la désignation de délégués à diverses commissions administratives. Ex : commission d appel d offres. Rappel : Le calcul de la majorité absolue Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés. La preuve de la majorité absolue résulte des mentions au procès verbal. La majorité absolue se définit comme un nombre de suffrages supérieur à la moitié des suffrages exprimés. (ex : sur 15 suffrages, la majorité absolue est acquise à 8). Un suffrage exprimé est un suffrage pour ou contre, c est-à-dire clairement exprimé. Les abstentions, les bulletins blancs et bulletins nuls ne sont pas pris en compte. En cas de partage des voix et quand le scrutin est public ou à main levée, la voix du président est prépondérante. Le vote par procuration est admis. Le maire peut également obtenir un pouvoir. Quid du conseiller qui ne veut pas prendre part aux votes? Un conseiller qui pour des raisons politiques ou autres ne souhaite pas prendre part aux votes, n aura aucune autre incidence que de voir son refus comptabilisé dans la catégorie des absentions. En revanche, ce n'est que dans le cas où des conseillers quitteraient la séance en cours de discussion sur une affaire que, après le vote sur celle-ci, le maire serait contraint de lever la séance si le quorum n'est plus atteint, le quorum étant selon l'article L 2121-17 du code susvisé la majorité des membres en exercice. Selon une jurisprudence constante, le quorum doit être réuni non seulement au début de la séance, mais aussi lors de la mise en discussion de chacune des affaires soumises successivement à délibération 15

CHAPITRE III LES ÉVOLUTIONS DE LA COMPOSITION DU CONSEIL EN COURS DE MANDAT 1. Le renouvellement des sièges vacants Renouvellement du conseil municipal par élection partielle : communes de moins de 3 500 habitants Des élections partielles peuvent avoir lieu entre 2 renouvellements généraux des conseils municipaux dans les seules communes de moins de 3 500 habitants et dans le but de désigner des conseillers municipaux pour combler les vacances dans l effectif du conseil. Dans ce cas l élection du maire et des adjoints n est pas remise en cause. Hypothèse dans lesquelles une élection partielle intervient : Annulation partielle d une élection municipale. C est le cas où le Tribunal Administratif annule l élection d un ou plusieurs conseillers sans qu il y ait eu annulation de la totalité des élections. L élection partielle intervient dans les deux mois à compter de l annulation. Vacances de sièges au sein du conseil municipal. Il s agit des cas de décès ou de démission de conseillers municipaux en exercice. On distingue selon que les vacances de sièges sont égales au tiers des membres du conseil municipal ou inférieures au tiers des membres du conseil municipal. Vacances de sièges égales au tiers des membres du conseil municipal : Lorsque le conseil municipal a perdu le tiers de ses membres il est procédé dans un délai de 3 mois à dater de la dernière vacance à des élections complémentaires (article L.258 du Code électoral). Exception : Dans l année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux, les élections complémentaires ne sont obligatoires que si le conseil municipal a perdu plus de la moitié de ses membres. Vacances de sièges inférieures au tiers des membres du conseil municipal : Dans ce cas, il faut distinguer les vacances qui résultent de l annulation de l élection de certains conseillers, de celles qui résultent du décès ou de la démission de conseillers. 16

En cas d annulation, l administration n est pas tenue de faire procéder à des élections partielles mais elle peut le faire. Le maire peut même proposer au Préfet de faire procéder à des élections complémentaires. Lorsque la vacance résulte de décès ou de démission de conseillers, aucune élection complémentaire ne peut être organisée si les vacances sont inférieures au tiers de l effectif du conseil. Vacances de sièges égales à la moitié des membres du conseil municipal : Dans l année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux, l élection complémentaire n est obligatoire qu au cas où le conseil municipal a perdu plus de la moitié de ses membres. Elle est facultative entre la moitié et le tiers (article L.258 du Code électoral). Le conseil municipal doit être au complet pour l élection du maire et de ses adjoints ; il faut avant de procéder à l élection du maire et des adjoints que le conseil municipal soit complet et donc procéder aux élections qui peuvent être nécessaires pour compléter le conseil municipal ; en ce cas il a lieu de recourir à de nouvelles élections complémentaires dans un délai d un mois à dater de la dernière vacance. Remplacement des conseillers municipaux sans élection : communes de 3 500 habitants et plus Les vacances de sièges dans les conseils municipaux de communes de 3 500 habitants et plus peuvent intervenir notamment pour décès et démission d un ou plusieurs conseillers. Le principe posé par la loi est que le remplaçant est le suivant de la liste (article L.270 du Code électoral), il faut tenir compte alors de l ordre de présentation de la liste telle qu elle a été déposée à la Préfecture. Si la vacance provient de l inéligibilité d un ou plusieurs candidats, le Tribunal Administratif proclame l élection du ou des suivants de liste. Si la liste des remplaçants est épuisée, le conseil municipal doit être renouvelé dans son intégralité. 2. La démission des élus municipaux La démission des conseillers municipaux La démission volontaire : La liberté de démissionner a valeur de principe. Le conseiller doit rédiger une lettre individuelle. En cas de démission collective la lettre doit être signée par tous les conseillers. La lettre est adressée par huissier ou par Accusé de Réception ou remise contre récépissé au maire (preuve). 17

Le Préfet doit être informé par le maire. La démission est effective dès réception de la lettre par le maire qui doit la constater officiellement en mentionnant le jour et l heure. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le suivant de liste acquiert la qualité de conseiller municipal dès réception de la démission par le maire. La démission d office : Les motifs : En cas de refus de remplir une fonction dévolue par la loi, le Tribunal Administratif prononce la démission. Ex : Présider le bureau de vote, exercer les fonctions de maire à partir de l installation du conseil municipal jusqu à l élection de ce dernier, remplacer le maire empêché. Les absences répétées aux réunions du conseil ne constituent pas un cas de démission d office et ne sont pas assimilables à un refus. Le refus résulte soit d une déclaration expresse adressée au maire ou rendue publique, soit d une abstention persistante après avertissement du maire. Le Tribunal Administratif est saisi par le maire, donc l appel est possible devant le Conseil d Etat. En cas d inéligibilité postérieure à l élection (article L.236 du Code électoral) la démission d office est prononcée par le Préfet. Ex : Conseiller devenu entrepreneur de services communaux. NB : Le conseiller municipal dont la cause d inéligibilité est antérieure à l élection ne peut être déclaré d office démissionnaire par le Préfet. Cette cause d inéligibilité relève du contentieux électoral. Ex : Le conseiller municipal qui perd après l élection sa qualité d électeur ou de contribuable de la commune. Qui peut agir? Tout électeur de la commune peut saisir le Préfet qui doit statuer immédiatement. Sa décision est susceptible de recours devant le Tribunal Administratif dans les 10 jours de sa notification. Ce délai doit être expressément mentionné ; à défaut c est le délai de 2 mois qui s applique. En cas d incompatibilité postérieure à l élection (L.239 du Code électoral), c est la même procédure pour l inéligibilité qui s applique. 18

Les conséquences de la démission d office : La démission d office fait perdre sa qualité de conseiller municipal au conseiller concerné. Celuici bénéficie toutefois d un délai de 10 jours pour introduire une réclamation, et ce n est qu à l expiration de ce délai que ses fonctions prennent effectivement fin. S il forme un recours devant le Tribunal Administratif contre la décision du Préfet, il reste en fonction jusqu à ce que le Tribunal ait définitivement statué sur sa réclamation. De même, l appel devant le Conseil d Etat produit le même effet suspensif : le conseiller concerné reste en fonction jusqu à la décision définitive du Conseil d Etat. Le conseiller déclaré démissionnaire d office ne peut être réélu avant un délai d un an (L.235 du Code électoral). La démission d office crée une vacance dans l effectif du conseil, et le cas échéant peut rendre nécessaire une élection partielle voir plus haut). Démission volontaire du maire ou de ses adjoints La procédure : Il est nécessaire de prendre la décision de démissionner sous la forme d une lettre adressée au Préfet : celui-ci peut garder le silence ou même refuser la démission qui lui est présentée. Si l élu persiste dans sa décision, il la renouvelle auprès du Préfet sous la forme d une lettre recommandée avec Accusé de Réception : le Préfet ne peut alors qu enregistrer. Les conséquences : La démission est définitive à compter de l acceptation du Préfet. A défaut elle le devient un mois après un nouvel envoi par lettre recommandée avec Accusé de Réception. Dès sa démission, le maire peut être remplacé par un adjoint, sinon il exerce ses fonctions jusqu à l installation des successeurs. NB : Si le conseil municipal n est pas complet, des élections partielles devront être organisées dans les communes de moins de 3 500 habitants puisque le conseil ne peut valablement élire son maire que s il est au complet. La démission du maire entraîne celle de ses adjoints. Le maire peut démissionner de son mandat de chef de l exécutif mais conserver son mandat de conseiller municipal. 19

3. Suspension, révocation, dissolution La suspension individuelle ou collective des conseillers municipaux Le maire et les adjoints La suspension résulte de manquements aux fonctions de maire ou d adjoint agissant en tant que représentants de l Etat. Ex : Refus d exécuter les instructions du Préfet, Violation manifeste de la loi, Atteinte à l honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ; au bon ordre public et au respect dû aux autorités. Le maire ou l adjoint doit être informé de la procédure disciplinaire dirigée contre lui. La charge de la preuve incombe au Ministre de l Intérieur, d où intérêt d une information écrite. La défense, qui est un droit fondamental reconnu au maire ou à l adjoint s exerce : Par audition suite à une convocation spéciale ou dans le cadre d une enquête, Par explications écrites produites par lettre recommandée avec Accusé de Réception : un délai raisonnable est ici accordé. C est un arrêté ministériel qui prononce la suspension. La suspension ne peut excéder un mois. L arrêté de suspension doit être motivé à peine de nullité. La suspension prend effet à la notification de l arrêté. Le maire sera remplacé par un adjoint, un conseiller municipal désigné par le conseil municipal ou pris dans l ordre du tableau. Le recours s exerce devant le Tribunal Administratif et l appel devant la Conseil d État dans un délai de 2 mois à compter de la notification. Le recours est jugé comme une affaire urgente. La jurisprudence des Tribunaux Administratifs et du Conseil d État a permis de préciser quelques hypothèses d annulation : L intéressé n a pas été informé de la mesure disciplinaire, Les faits sont matériellement inexistants, La preuve des faits ne résulte pas des pièces du dossier, Les droits de la défense n ont pas été respectés. Cette procédure s applique également au président et vice-président de la délégation spéciale. Le conseil municipal La suspension du conseil municipal n intervient que très rarement, dans des hypothèses très exceptionnelles (temps de guerre, motifs extraordinaires tirés de l ordre public, comportement délictueux du conseil dans son ensemble ). 20

La révocation du maire ou des adjoints L instruction obéit aux mêmes règles de procédure qu en matière de suspension. Les griefs formulés doivent être graves, notamment le refus d appliquer la loi. Les droits de la défense doivent être respectés. Les explications doivent figurer au dossier. La révocation intervient par décret en Conseil des Ministres puis elle est notifiée à l intéressé et publié au J.O. Elle est indépendante de la suspension. Elle peut intervenir sans qu il y ait eu préalablement suspension ou après une mesure de suspension. Le décret doit être motivé. La révocation prend effet à compter de la notification du décret aux intéressés qui cessent d exercer leurs fonctions mais demeurent conseillers municipaux. La révocation rend inéligible aux fonctions de maire et à celles d adjoint pendant un an. Le maire est remplacé provisoirement par l adjoint ou le conseiller municipal désigné ou pris dans l ordre du tableau. Une nouvelle élection du maire intervient dans les 15 jours, sauf nécessité préalable de compléter le conseil per des élections complémentaires dans les communes de moins de 3 500 habitants. Le recours contre la décision de révocation s exerce dans les mêmes conditions que pour la suspension. La dissolution du conseil municipal Elle ne peut intervenir que pour des motifs graves et pour assurer le bon fonctionnement du conseil. Ex : Impossibilité d élire le maire ou les adjoints bien que les séances du conseil aient été régulièrement organisées ; dissensions au sein du conseil municipal (conflits fréquents entre maire et conseillers ne sont pas un motif suffisant) ; démissions successives des conseillers municipaux ; perte de l autorité morale du conseil. Le décret de dissolution n a pu être précédé d une enquête, ni d une information au maire. Le conseil est dissous par décret motivé rendu en Conseil des Ministres publié au J.O. Le Président de la République signe le décret. En cas d urgence le conseil peut être provisoirement suspendu par décision du Préfet pour une durée de un mois. La dissolution a pour conséquence la nomination d une délégation spéciale. 21

De nouvelles élections ont ensuite lieu dans le délai de 2 mois à dater de la dissolution à moins que l on ne se trouve dans les 3 mois qui précèdent le renouvellement général des conseillers municipaux. Pour l exercice des voies de recours, le Conseil d État est compétent en premier et dernier ressort. Il peut exceptionnellement prononcer le sursis à exécution de la dissolution. S il décide d annuler pour illégalité le décret de dissolution, la délégation spéciale cesse automatiquement d exercer ses fonctions et le conseil municipal reprend les siennes. 4. La délégation spéciale La délégation spéciale est une administration provisoire gérant les affaires de la commune lorsque les pouvoirs de décision ne peuvent plus fonctionner. Quels sont les faits générateurs? Il s agit de circonstances définies par la loi : Dissolution du conseil municipal, Démission de tous les conseillers municipaux, Annulation définitive de la totalité d une élection générale, Impossibilité de constituer un conseil municipal, En temps de guerre, Mobilisation, Modifications des limites territoriales des communes. En cas de modification des limites territoriales des communes, à l exception des fusions et du rattachement à une commune d une portion de territoire d une autre commune, les conseils municipaux sont dissous de plein droit. La délégation spéciale est instituée par arrêté préfectoral. En général, le Préfet nomme la délégation spéciale dans les 8 jours qui suivent la dissolution, l annulation définitive des élections ou l acceptation de la démission. La délégation spéciale se compose : De trois membres dans les communes ne dépassant pas 3 500 habitants et peut compter jusqu à 7 membres dans les villes d une population supérieure à 3 500 habitants. Les membres peuvent être d anciens membres du conseil municipal dissous, ou des citoyens qui remplissent les conditions d éligibilité aux fonctions municipales. La délégation élit son président qui remplit les fonctions de maire et les membres remplissent les fonctions de conseillers municipaux. Les séances de la délégation spéciale ne sont pas publiques. 22

Le président et le vice-président peuvent bénéficier des indemnités de fonction susceptibles d être allouées aux maires et aux adjoints. Les actes que la délégation spéciale peut exécuter sont en principe ceux qui sont liés à une administration conservatoire et urgente. La délégation spéciale ne peut exécuter certains actes : Préparer le budget communal, Recevoir les comptes du maire ou du receveur, Modifier le régime de l enseignement public, Présenter un candidat à l élection du Président de la République, Modifier le personnel communal. Les fonctions de la délégation spéciale expirent de plein droit dès que le Conseil Municipal est reconstitué. 23

CHAPITRE IV LES ASSEMBLÉES ÉMANANT DU CONSEIL MUNICIPAL 1. Les commissions municipales Elles peuvent être permanentes (toute la durée du mandat) ou temporaires. Elles ne sont formées que de conseillers municipaux. C est le conseil municipal et non le maire qui fixe le nombre de conseillers siégeant dans chaque commission et désigne les conseillers. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, il faut rechercher la pondération politique par les représentations proportionnelles des groupes siégeant au conseil. Le maire est président de droit des commissions municipales. Elles sont convoquées par le maire dans les 8 jours de leur nomination. Une fois constituées elles désignent un vice-président qui convoque et préside quand le Maire est absent ou empêché. Le plus souvent les adjoints sont élus vice-présidents. Les commissions peuvent entendre, si besoin est, des membres extérieurs au conseil municipal dans le cadre des travaux préparatoires. Elles sont chargées d instruire les affaires soumises au conseil municipal ; elles préparent le travail et les délibérations du conseil. Elles se réunissent à volonté, elles n ont aucun pouvoir de décision. Ex : finances, affaires culturelles, santé, urbanisme, enseignement Les séances ne sont pas publiques. Les commissions élaborent un rapport communiqué à l ensemble du conseil. 2. Les commissions extra-municipales Il s agit d instances consultatives librement créées par le conseil municipal permettant d associer les administrés à la préparation des décisions. Elles regroupent des élus, des représentants d associations, des personnalités ayant des compétences particulières dans certains domaines. Elles sont convoquées sans formalisme. Les réunions se tiennent le plus souvent à la mairie. Elles n ont aucun pouvoir de décision. 24

Il existe des commissions extra-communales prévues par la loi : Les commissions consultatives des services publics locaux. Elles comprennent parmi leurs membres des représentants d associations locales. Cette obligation s applique aux communes de plus de 10 000 habitants et aux EPCI de plus de 50 000 habitants. Elles sont présidées par le maire ou le président de l EPCI. Ces commissions permettent l expression des usagers du service qui donnent leur avis. La commission communale pour l accessibilité aux personnes handicapées dans les communes de 5 000 habitants et plus. Le maire préside cette commission et arrête la liste de ses membres. 3. Les conseils municipaux d enfants Ils sont créés à l initiative du conseil municipal et ont une vocation civique et éducative. Les enfants sont élus par les enfants des écoles de la commune. 25

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Deuxième partie : LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL ET DU MAIRE 27

CHAPITRE I LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL Article L2121-29 du CGCT : Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu'il est demandé par le représentant de l'etat dans le département. Lorsque le conseil municipal, à ce régulièrement requis et convoqué, refuse ou néglige de donner avis, il peut être passé outre. Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d'intérêt local. Qu est-ce que l intérêt communal? Il est toujours difficile de définir la notion d'intérêt communal, le conseil municipal doit veiller, à ce que son intervention, même dans une matière non réservée à une autre collectivité, reste d'intérêt communal. Si le principe même en a été fixé par le CGCT (art. L 2121-29), le conseil municipal est chargé du règlement des affaires de la commune, qui est de sa compétence exclusive, la jurisprudence a dû intervenir, et intervient encore à de nombreuses reprises, pour dire si, quand, et comment une affaire est «d'intérêt communal». En effet, s'il est déjà difficile de dire qu'une affaire est ou non d'intérêt communal, il l'est encore beaucoup plus lorsque cette affaire, bien que concernant manifestement un particulier ou même une autre collectivité, concerne cependant également la commune et peut donc être éventuellement de la compétence du conseil municipal. Il s'agit du cas le plus «simple» pourrait-on dire : le juge, saisi du litige relativement à la légalité de la délibération du conseil municipal décidant une dépense, qu'il s'agisse d'un financement direct ou du versement d'une subvention, constate que la dépense envisagée est, ou non, d'intérêt communal. Selon le cas, il annule la délibération ou rejette la requête. Pour définir qu'une affaire est d'intérêt communal, le juge se prononce en fonction de plusieurs considérations : d'une part, que la dépense envisagée entre bien dans le cadre du territoire même de la commune : une dépense faite pour une acquisition au-delà du territoire communal peut être jugée illégale. Néanmoins, aucun principe général du droit n'interdit à une commune d'acquérir ou de céder des biens acquis situés sur le territoire d'une autre commune ; d'autre part, qu'elle correspond à un besoin réel des habitants. Il doit s'agir, selon les termes de certains arrêts, de «l'intérêt général de la commune» ; enfin, que la dépense correspond bien aux capacités financières de la commune. 28

Bien entendu le conseil municipal n est pas dans la possibilité matérielle de régler dans les détails tous les problèmes de gestion. Dès lors s impose à lui la nécessité de procéder à des délégations. On distingue deux sortes de délégations : Les délégations aux représentants de la commune au sein d organismes extérieurs Les délégations données par le conseil municipal au maire. 1. L élection et la nomination des représentants de la commune au sein d organismes extérieurs La loi n 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, a modifié de manière substantielle l ensemble du dispositif. Concernant la nomination au sein des syndicats intercommunaux (art.l-5211-7) I.- Les syndicats de communes sont administrés par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres dans les conditions prévues à l'article L. 2122-7. II.- Les conditions d'éligibilité, les inéligibilités et les incompatibilités applicables aux délégués des communes des établissements publics de coopération intercommunale sont celles prévues pour les élections au conseil municipal par les articles L. 44 à L. 46, L. 228 à L. 237-1 et L. 239 du code électoral. Les agents employés par un syndicat ou une de ses communes membres ne peuvent être désignés pour la représenter au sein de l'organe délibérant de cet établissement. Enfin l article L-5212-7 prévoit que chaque commune est représentée dans le comité par deux délégués titulaires. La décision d'institution ou une décision modificative peut prévoir la désignation d'un ou plusieurs délégués suppléants, appelés à siéger au comité avec voix délibérative, en cas d'empêchement du ou des délégués titulaires. Le choix du conseil municipal peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil municipal, sous réserve des dispositions du deuxième alinéa du II de l'article L. 5211-7. 29

Concernant l élection au sein des communautés de communes L élection des conseillers communautaires a lieu en même temps que l élection des conseillers municipaux. L article L.273-3 du Code électoral dispose en effet que «les conseillers communautaires sont élus pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu ils représentent et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci dans les conditions prévues à l article L.227». Communes de moins de 1 000 habitants : des règles spécifiques Dans les communes de moins de 1 000 habitants, aucune liste intercommunale n est nécessaire. Le bulletin ne doit comporter que la liste des candidats aux élections municipales. En effet, les conseillers communautaires sont désignés au sein du conseil municipal, suivant l ordre du tableau. L article L.273-11 du Code électoral dispose que «les conseillers communautaires représentant les communes de moins de 1 000 habitants au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont les membres du conseil municipal désignés dans l ordre du tableau». Ordre du tableau. Ce classement des membres du conseil municipal dans l ordre du tableau est prévu par l article L.2121-1 du Code général des collectivités territoriales. Ainsi, après «le maire, prennent rang les adjoints puis les conseillers municipaux». «Les adjoints prennent rang selon l ordre de leur élection, et entre adjoints élus sur la même liste, selon l ordre de présentation sur la liste». Les conseillers municipaux prennent rang «par ancienneté de leur élection, depuis le dernier renouvellement intégral du conseil municipal ; entre conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus ; et, à égalité de voix, par priorité d âge». Par exemple, si une commune de 600 habitants détient 4 sièges au conseil communautaire, ils seront occupés par le maire et les 3 adjoints élus en premier. En pratique, les électeurs éliront leurs conseillers municipaux et de facto désigneront leurs conseillers communautaires. Aucune inscription n est à prévoir sur le bulletin, hormis la liste des candidats au siège de conseiller municipal. Concernant la parité : aucune obligation. Pour ces communes de moins de 1 000 habitants, le législateur n a posé aucune obligation en matière de parité dans la composition des listes de candidats au siège de conseiller municipal. Il n est donc pas obligatoire d alterner des candidats de chaque sexe. Par conséquent, il en est de même pour les élections au siège de conseiller communautaire représentant des conseillers de communes de moins de 1 000 habitants. 30

Communes de plus de 1 000 habitants : l obligation d élaborer une liste de candidats au siège de conseiller communautaire L élection des conseillers communautaires ayant lieu concomitamment à l élection des conseillers municipaux, l électeur devra choisir le même jour une liste de candidats au siège de conseiller municipal et une liste de candidats au siège de conseiller communautaire. Un bulletin, deux listes. Les deux listes doivent figurer de manière distincte sur le bulletin, afin que la double portée du bulletin soit connue de manière claire par l électeur. L électeur n aura donc à insérer dans l urne qu un seul bulletin. Combien de noms doivent être inscrits sur la liste des candidats au conseil communautaire? La liste des candidats au siège de conseiller communautaire doit comporter «un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté d un candidat supplémentaire si ce nombre est inférieur à cinq et de deux dans le cas inverse» (article L.273-9 I. 1 du code électoral). Par exemple, si une commune possède 6 sièges à pourvoir au sein de l organe délibérant de l intercommunalité, 8 noms devront être inscrits sur la liste des candidats au siège de conseiller communautaire. Le nombre de conseillers communautaires composant l organe délibérant des communautés de communes, des communautés d agglomération, des communautés urbaines et des métropoles et leur répartition entre les communes membres est, par ailleurs, fixé dans les conditions prévues aux articles L.5211-6-1 et L.5211-6-2 du CGCT. Nombre de sièges à pourvoir. Il doit être constaté, au plus tard le 31 octobre, par arrêté du représentant de l Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l Etat dans les départements concernés dans le cas contraire. Le choix des candidats est-il libre? Tout d abord, il est important de préciser que les règles d inéligibilité et d incompatibilité sont identiques à celles prévues pour les conseillers municipaux de la commune qu ils représentent (article L.273-4 du Code électoral). Autrement dit, peuvent être candidats aux élections communautaires les personnes pouvant se présenter aux élections municipales. Concernant la parité : elle est obligatoire. Elle s applique aux élections des conseillers communautaires, et les candidats devront faire en sorte que la liste soit composée alternativement de personnes de chaque sexe. La loi impose enfin une contrainte importante dans l élaboration des listes intercommunales. 31

Ne peuvent figurer sur la liste de candidats au siège de conseiller communautaire que des candidats inscrits sur la liste des candidats au siège de conseiller municipal. Le législateur a voulu que «nul ne peut être conseillé communautaire s il n est conseiller municipal ou conseiller d arrondissement.» (article L.273-5 I du Code électoral). Pour mettre en œuvre cette condition, le législateur a utilisé la technique du fléchage. La technique du fléchage dans les communes de plus de 1 000 habitants L obligation pour les conseillers communautaires d être également conseillers municipaux offre une marge de manœuvre très étroite pour établir les listes des candidats au mandat de conseiller communautaire. Même ordre de présentation Tout d abord, les candidats au siège de conseiller communautaire doivent figurer dans l ordre de présentation dans lequel ils apparaissent sur la liste de candidats au siège de conseiller municipal (article L.273-9 I 2 du Code électoral). Règle du premier quart En outre, tous les candidats présentés dans le premier quart de la liste intercommunale doivent figurer, de la même manière et dans le même ordre, en tête de la liste municipale. La direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l Intérieur précise que ce pourcentage doit être arrondi à l entier inférieur. Par exemple, si 9 candidats sont inscrits sur la liste intercommunale, seuls les deux premiers candidats inscrits sur la liste communautaire devront être identiques aux deux premiers candidats inscrits sur la liste municipale. Dans le cas où cette règle aboutit à 0, c est-à-dire pour les listes communautaires avec moins de 4 candidats inscrits, le pourcentage est néanmoins arrondi à 1. Règle des trois premiers cinquièmes Pour le reste de la liste intercommunale, la désignation des candidats n est pas libre car «tous les candidats aux sièges de conseiller communautaire doivent figurer au sein des trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal» (article L.273-9 I 5 du Code électoral). Ce pourcentage est également arrondi à l entier inférieur. En d autres termes, il convient d être attentif lors de la confection des listes pour les élections municipales, car les candidats figurant dans les deux derniers cinquièmes ne pourront être désignés conseillers communautaires. 32

Candidats «complémentaires» et cas particuliers Les candidats venant en complément du premier quart de la liste communautaire peuvent cependant être inscrits dans un ordre différent de celui qu ils occupent au sein de la liste municipale, à condition de respecter leur ordre d apparition dans la liste municipale. Autrement dit, la seule possibilité ouverte est de ne pas faire figurer l ensemble des candidats aux élections municipales parmi ces candidats «complémentaires» aux postes de conseiller communautaire. Si le nombre de sièges de conseiller communautaire à pourvoir excède les trois cinquièmes de la liste municipale, la liste intercommunale reprend l ordre de présentation des candidats au conseil municipal. Ainsi, pour établir la liste intercommunale, les candidats doivent au préalable rédiger avec minutie la liste municipale. C est cette dernière qui va déterminer la rédaction de la liste intercommunale. De manière concrète, la composition de la liste intercommunale, dans l hypothèse où le nombre de sièges à pourvoir serait inférieur aux trois cinquièmes de la liste municipale, se divise en deux parties. Le premier quart de la liste intercommunale doit être l exacte réplique du début de la liste municipale. La deuxième partie doit ensuite être constituée de candidats faisant partie des premiers trois cinquièmes de la liste municipale. Elle n a pas à être la réplique exacte des trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au siège de conseiller municipal mais doit simplement reprendre l ordre de présentation dans lequel les noms de candidats apparaissaient. Exemple d un conseil municipal de 25 membres, la commune possédant 6 sièges au sein de l organe délibérant de l intercommunalité : la liste intercommunale, qui devra faire figurer 8 candidats, sera composée des 2 personnes en tête de la liste municipale, puis 6 candidats choisis parmi les 13 candidats suivants inscrits sur la liste municipale. Ces 6 candidats peuvent être choisis librement, à la seule condition de respecter leur ordre d apparition. Par exemple, le candidat n 14 ne doit pas être inscrit sur la liste intercommunale avant le candidat n 9, si ces deux candidats sont choisis pour figurer sur la liste intercommunale. La liste des candidats aux postes de conseillers communautaires pourra ainsi être constituée, par exemple, des candidats aux élections municipales n 1, 2, 5, 6, 9, 10, 13 et 14, dans cet ordre, qui doit impérativement respecter l alternance des sexes. La présence des candidats n 1 et 2 est obligatoire. La présence des candidats n 16 à 25 est interdite. En revanche, si la commune possédait 15 sièges de conseillers au lieu de 8, 17 noms devraient être inscrits sur la liste intercommunale et ce nombre excéderait les trois cinquièmes. Ainsi, la liste communautaire devrait reprendre l ordre de la liste municipale, de 1 à 17. NB : La recomposition des listes intercommunales entre les deux tours dans les communes de plus de 1 000 habitants Les règles, en matière de recomposition des listes intercommunales entre les deux tours, sont identiques à celles applicables aux élections municipales. 33

En vertu de l article L.264 du Code électoral, peuvent se présenter au second tour les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 10 % du total des suffrages exprimés. Ces listes peuvent être modifiées dans leur composition. Néanmoins, comme pour les élections municipales, elles ne peuvent être modifiées que pour inclure des candidats ayant figuré au premier tour sur d autres listes, sous réserve que celles-ci ne se présentent pas au second tour et qu elles aient obtenu au premier tour au moins 5 % des suffrages exprimés. Il faut également noter que les candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour ne peuvent figurer au second tour que sur une seule liste. Le choix de la liste sur laquelle ils sont candidats au second tour est notifié à la préfecture ou à la sous-préfecture par la personne ayant eu la qualité de responsable de la liste constituée par ces candidats au premier tour. De plus, la modification de l ordre des candidats d une liste intercommunale n est possible que dans une seule hypothèse : lorsque la liste municipale accueille des candidats venant d une autre liste qui, ayant obtenu au premier tour plus de 5 % des suffrages exprimés, ne se maintient pas au second tour. En pratique, les deux listes (municipales et intercommunales) étant intimement liées, la liste communautaire est susceptible d être modifiée, via un changement de la liste municipale. Par exemple, si l intégration de candidats de listes différentes à la liste municipale conduit à modifier la tête de la liste municipale, alors la liste communautaire devra être également modifiée afin que son premier quart reste l exacte réplique de la liste municipale. En définitive, les règles s appliquant à l élaboration de la liste communautaire doivent également être appliquées en cas de recomposition de la liste municipale entre les deux tours. Si l ordre de présentation est modifié en dehors de l hypothèse de l intégration dans une liste de candidats en provenance d une liste absente du second tour, la modification sera constitutive d une irrégularité. Il faut également rester vigilant à toujours respecter l obligation de parité en observant l alternance des sexes sur la liste des candidats, qu il s agisse de la liste municipale ou de la liste intercommunale. Compte tenu du délai très court pour fusionner les listes électorales et des équilibres politiques fragiles dans certaines structures intercommunales, les candidats se doivent d être particulièrement vigilants dans leurs calculs. L impact de la composition des listes sur le résultat du scrutin La composition des listes communautaires ne doit pas être négligée car elle présente un enjeu important pour les listes, même minoritaires. En effet, le mode de scrutin des élections communautaires est identique à celui des élections municipales, pour les communes de plus de 1 000 habitants. 34

Autrement dit, la liste arrivée en tête obtient la moitié des sièges à pourvoir et les autres sièges sont distribués à la proportionnelle à la plus forte moyenne entre les listes ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés. Ainsi, l opposition municipale peut être représentée au sein de l organe délibérant des intercommunalités. Les candidats doivent donc établir avec attention la liste de candidats au siège de conseiller communautaire, car une liste qui obtiendrait au moins 5 % des suffrages exprimés, pourrait obtenir des sièges au sein de cet organe. En outre, des irrégularités dans l établissement des listes de candidats ou dans leur recomposition entre les deux tours peuvent entraîner l annulation des opérations électorales, si ces irrégularités ont eu une influence déterminante sur l issue du scrutin. A noter. Les irrégularités dans l élaboration ou la recomposition des listes communales ont également des conséquences directes sur la validité de la liste intercommunale. En effet, en cas d annulation de l élection de l ensemble du conseil municipal d une commune, le mandat des conseillers communautaires la représentant prendrait fin à la même date que celui des conseillers municipaux. 2. Les délégations données par le conseil municipal au maire Ces délégations simplifient et accélèrent la gestion des affaires de la commune. Il s agit d une faculté du Conseil municipal et non d une obligation. Leur exercice évite l obligation d intervention du Conseil municipal. Ces délégations sont des délégations de pouvoir et non de simples signatures. Le domaine d action de la délégation «générique» du Conseil municipal L article L.2122-22 du CGCT : «Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : 1 D'arrêter et modifier l'affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux ; 2 De fixer, dans les limites déterminées par le conseil municipal, les tarifs des droits de voirie, de stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et, d'une manière générale, des droits prévus au profit de la commune qui n'ont pas un caractère fiscal ; 3 De procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couvertures des risques de taux et de change ainsi que de prendre les décisions mentionnées au III de l'article L. 35

1618-2 et au a de l'article L. 2221-5-1, sous réserve des dispositions du c de ce même article, et de passer à cet effet les actes nécessaires ; 4 De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ; 5 De décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas douze ans ; 6 De passer les contrats d'assurance ainsi que d'accepter les indemnités de sinistre y afférentes ; 7 De créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux ; 8 De prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières ; 9 D'accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ; 10 De décider l'aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4 600 euros ; 11 De fixer les rémunérations et de régler les frais et honoraires des avocats, notaires, huissiers de justice et experts ; 12 De fixer, dans les limites de l'estimation des services fiscaux (domaines), le montant des offres de la commune à notifier aux expropriés et de répondre à leurs demandes ; 13 De décider de la création de classes dans les établissements d'enseignement ; 14 De fixer les reprises d'alignement en application d'un document d'urbanisme ; 15 D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; 16 D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ; 17 De régler les conséquences dommageables des accidents dans lesquels sont impliqués des véhicules municipaux dans la limite fixée par le conseil municipal ; 18 De donner, en application de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, l'avis de la commune préalablement aux opérations menées par un établissement public foncier local ; 19 De signer la convention prévue par le quatrième alinéa de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme précisant les conditions dans lesquelles un constructeur participe au coût d'équipement d'une zone d'aménagement concerté et de signer la convention prévue par le 36

troisième alinéa de l'article L. 332-11-2 du même code précisant les conditions dans lesquelles un propriétaire peut verser la participation pour voirie et réseaux ; 20 De réaliser les lignes de trésorerie sur la base d'un montant maximum autorisé par le conseil municipal ; 21 D'exercer, au nom de la commune et dans les conditions fixées par le conseil municipal, le droit de préemption défini par l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme ; 22 D'exercer au nom de la commune le droit de priorité défini aux articles L. 240-1 à L. 240-3 du code de l'urbanisme ; 23 De prendre les décisions mentionnées aux articles L. 523-4 et L. 523-5 du code du patrimoine relatives à la réalisation de diagnostics d'archéologie préventive prescrits pour les opérations d'aménagement ou de travaux sur le territoire de la commune ; 24 D'autoriser, au nom de la commune, le renouvellement de l'adhésion aux associations dont elle est membre. Le régime juridique de la délégation L étendue des délégations du conseil municipal peut être totale ou partielle. Le conseil municipal peut ainsi déléguer au maire la totalité des compétences à déléguer ou les limiter. Le conseil municipal doit délibérer pour définir avec précisions les domaines délégués : il est donc exclu de reproduire les termes de cet article mot par mot. Il revient en effet à l assemblée délibérante de fixer notamment les limites de cet article lorsqu elles sont requises (Cf:2;3;15;16;17;20 et 21 de l article précité). En cas de délégation partielle, les délibérations doivent être rédigées de façon explicite. Les délégations au maire ne s imposent pas au conseil qui est seul juge. Mais une fois les délégations consenties, le conseil municipal est dessaisi des compétences déléguées, il en devient incompétent et le maire est le seul compétent pour statuer sur les matières déléguées par le conseil. Les décisions prises en application de cette délégation peuvent être signées par un Adjoint ou un conseiller municipal agissant par délégation du maire, sauf disposition contraire de la délibération portant délégation. En cas d empêchement du maire, les décisions relatives aux matières ayant fait l objet de la délégation prise par le conseil municipal, sont prises par le conseil municipal, sauf disposition contraire dans la délibération. La délégation au maire intervient sous forme de délibération. 37

Conseil : Si cette délibération n est soumise à aucun formalisme particulier, eu égard à l importance de la décision à prendre, il est préférable d organiser un scrutin formel dont le détail des résultats seront consignés au procès-verbal de la séance. Par ailleurs un rappel de cette délibération dans les visas des décisions prises par le maire dans les matières déléguées est obligatoire. Les délégations peuvent être accordées en une ou plusieurs fois par des délibérations successives. La durée de la délégation est limitée à la durée du mandat de maire. Par conséquent si un maire venait à décéder, démissionner ou être remplacé en cours de mandat, le conseil municipal devrait délibérer à nouveau sur l étendue de la délégation. Aussi tant que la délégation est applicable, le conseil municipal ne peut prendre de délibérations relatives aux matières déléguées ; s il le faisait, il empiéterait sur la compétence du maire et sa délibération serait entachée de nullité pour incompétence de l auteur de l acte. Les décisions prises par le maire en vertu de cet article L.2122-22 sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont applicables aux délibérations des conseils municipaux portant sur les mêmes objets, précise l article L.2122-23. Sont donc applicables aux décisions prises par le maire, les règles relatives : à l inscription au registre des délibérations, à la transmission au préfet des délibérations du conseil municipal, à la publicité et notification des décisions, à l exécution des délibérations, aux différents recours contentieux. Le maire doit informer le conseil municipal des décisions prises en application de cette délégation au moins une fois par trimestre (article L.2122-23 et L 2121-7). La subdélégation est désormais possible. En effet le maire peut subdéléguer à des adjoints ou à des conseillers municipaux les attributions qui lui ont été déléguées par le conseil municipal, sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation générique. Sauf disposition contraire dans la délibération, les décisions relatives aux matières ayant fait l'objet de la délégation sont prises, en cas d'empêchement du maire, par le conseil municipal. Le conseil municipal préserve bien entendu la possibilité de mettre fin à la délégation. 38

CHAPITRE II LES ATTRIBUTIONS DU MAIRE Pour des raisons historiques, et parce que la commune est à la fois une collectivité décentralisée et une circonscription de l administration de l Etat, le maire est à la fois un agent de la commune et un agent de l Etat. Ainsi, Le maire est le chef de l administration communale, Le maire est le représentant de l Etat, Le maire dispose des pouvoirs de police, Le maire peut déléguer certains pouvoirs. 1. Le maire, chef de l administration communale Le maire prépare et exécute les décisions du Conseil municipal de la délégation Lorsqu il ordonne les dépenses, c est en exécution du budget voté par le conseil. Lorsqu il agit en justice, gère le patrimoine communal, prescrit et dirige les travaux communaux, c est en exécution des délibérations du conseil qui l ont chargé de le faire. Exceptionnellement cependant, le maire peut refuser d exécuter : en effet, avant d exécuter une délibération il doit bien entendu vérifier qu elle n est pas illégale. Si c est manifestement le cas, il doit refuser l exécution. Ces hypothèses sont rares, mais en cas de doute il est préférable de prendre conseil. Le maire dispose également de pouvoirs propres, qui ne concernant pas le Conseil municipal Il peut décider de l organisation des services municipaux, réquisitionner pour assurer les services minimums, prendre toute mesure de protection de l ordre public. Il est chef du personnel municipal, en ce sens où le conseil municipal ne peut que décider de la création ou suppression d emploi au tableau des effectifs c est-à-dire affecter des crédits dans le cadre du budget. Mais seul le maire est compétent pour nommer, gérer et sanctionner le personnel. Le maire préside les commissions (il peut choisir aussi de déléguer). Il délivre les permis de construire, soit au nom de la commune lorsqu elle est dotée d un PLU ou d une carte communale, soit au nom de l Etat dans le cas contraire. 39

Quel que soit le domaine de son action au titre de ses pouvoirs propres, le maire prend ses décisions sous la forme d arrêtés qui doivent être transcrits dans un registre spécial, dont la tenue obéit aux mêmes règles que le registre des délibérations du conseil municipal. Les arrêtés doivent être publiés lorsqu ils ont une portée générale, notifiés lorsqu ils ont une portée individuelle et certains sont soumis à l obligation de transmission au contrôle de légalité. Les décisions individuelles doivent être transmises au Préfet ou sous-préfet dans un délai de 15jours à compter de leur signature. 2. Le maire est le représentant de l Etat Lorsqu il agit en tant que tel, il remplit des missions d intérêt général et engage la responsabilité de l Etat, et non celle de la commune. Le maire assure des missions générales Il publie et exécute les lois et règlements (concrètement ses obligations se limitent à recevoir le Journal Officiel, à le conserver et à le tenir à disposition du public) Il exécute les mesures de sûreté générale, sous l autorité du Préfet (ex : plan Vigipirate). Il organise les élections, etc. Dans le cadre de ces missions, le maire est soumis à l autorité hiérarchique du Préfet. Le maire est officier de police judiciaire (de même que ses adjoints sans qu il soit besoin d une délégation du maire) Il s agit ici de constater les infractions à la loi pénale, de vérifier l identité des contrevenants, de requérir éventuellement le concours de la force publique, Dans ce cadre précis, le maire et ses adjoints sont sous l autorité du Procureur de la République. Le maire est officier d Etat Civil Il est à ce titre : Pénalement responsable de la rédaction des actes. Civilement responsable de la conservation des registres. Dans ce cadre, le maire célèbre les mariages, enregistre les naissances et les décès, délivre les copies et les extraits des registres. Les adjoints sont également officiers d Etat civil, de plein droit, dès leur élection en qualité d adjoint, et sans qu il soit nécessaire que le maire leur donne délégation. 40

Dans le cadre de l Etat civil, le maire et les adjoints sont placés sous le double contrôle du Préfet et du Procureur de la République. 3. Le maire détient des pouvoirs de police administrative A la différence de la police judiciaire qui a pour vocation de sanctionner, la police administrative a avant tout pour vocation de prévenir. C est le domaine de la police municipale et rurale. La police municipale a pour objet d assurer l ordre public, à savoir, la sécurité, la salubrité et la tranquillité. Le pouvoir de police peut être délégué aux adjoints. Les arrêtés de police du maire interviennent sous la forme d arrêtés motivés, exécutoires et contrôlés dans les conditions du droit commun. Le pouvoir de police ne se partage pas, le maire (et/ou ses adjoints) en est le seul titulaire en ce sens où le conseil municipal est incompétent en la matière, ce dernier n a donc pas à délibérer sous peine d illégalité. Mais rien n empêche le maire de tenir informer le conseil municipal. 4. Le maire peut déléguer ses pouvoirs Il est bien clair que les adjoints n ont pas de compétences propres. Ils n ont que des pouvoirs par délégation du maire. Ce dernier est libre de déléguer ou non ses attributions et lorsqu il le fait, il ne perd pas ses compétences dans le domaine délégué puisque la délégation s exerce sous sa surveillance et sa responsabilité. En bonne logique, ni les adjoints ni les conseillers ne peuvent revendiquer le droit d être investis de délégations. On distingue traditionnellement deux types de délégations : La délégation assistance où le maire délègue une partie de ses attributions afin d alléger ses propres charges, La délégation suppléance, où le maire prévoit une organisation afin qu il n y ait pas de carence dans l administration communale. Les deux types de délégations n ont pas les mêmes conséquences. 41

La délégation assistance Aux termes de l article L.2122-18 du CGCT, le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal. Par cette délégation dite de «fonction» ou «d assistance», le maire décide par un acte de confier à un ou plusieurs adjoints ou à des conseillers municipaux, certaines fonctions ou attributions afin qu ils le secondent dans ses tâches de gestion administrative de la commune. Le maire doit définir précisément les attributions déléguées et son arrêté doit déterminer nominativement la personne du délégataire. On ne doit donc jamais être dans le vague ou le général. Les adjoints bénéficient d un droit de priorité sur les conseillers pour recevoir les délégations du maire. C est ainsi que les conseillers municipaux peuvent être délégués si tous les adjoints sont déjà investis de délégations ou en cas d absence ou empêchement des adjoints. Par ailleurs les conseillers ne peuvent recevoir des délégations plus larges que les adjoints. La délégation doit toujours intervenir sous la forme d un arrêté : une délégation verbale est nulle. L arrêté de délégation est soumis au contrôle de légalité. Il doit être affiché et publié Il est par ailleurs la condition formelle de l attribution d une indemnité de fonctions à l adjoint ou au conseiller délégué. La délégation est toujours précaire et révocable. Le maire peut y mettre fin à tout moment, ce qui est logique puisque l attribution de délégations n est jamais une obligation pour lui. Le maire n est pas tenu de motiver sa décision de retrait, mais s il le fait il ne peut se fonder sur des motifs étrangers à la bonne marche de la gestion municipale. Le retrait de la délégation suspend immédiatement le versement de l indemnité correspondante, lorsque le maire a retiré les délégations qu il avait données à un adjoint, le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien de celui-ci dans ses fonctions. La délégation suppléance Elle intervient en cas d absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement durable du maire. L absence doit être réelle, et prolongée, de telle sorte qu il ne puisse accomplir les actes de sa fonction. L empêchement vise essentiellement le cas de maladie privant le maire de la possibilité de remplir personnellement ses fonctions. 42

En cas d absence ou d empêchement, le maire est provisoirement suppléé dans la plénitude de ses fonctions par un adjoint pris dans l ordre du tableau, il s agira donc en priorité du 1er adjoint. La charge de la suppléance constitue une obligation pour les élus qui remplacent le maire, ils ne peuvent subdéléguer et la suppléance collégiale, assurée par une commission est illégale. La délégation suppléance ne nécessite aucune décision : elle joue de plein droit puisqu elle découle d un état de fait. De même il est d une extrême importance que tous les actes signés par l adjoint pendant l empêchement du maire porte la mention «Pour le maire empêché, le 1er adjoint». Les actes du suppléant sont soumis au contrôle de légalité, et la suppléance cesse dès la fin de la cause d empêchement qui la justifie, ou dès l élection d un nouveau maire. 43

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Troisième partie : LES ACTES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 45

La loi du 2/03/1982, relative aux droits et libertés des communes, départements et régions, a posé un principe fondamental que «les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu à leur transmission au représentant de l Etat» Aujourd hui l étendue de la liberté de décision d une commune se mesure au regard de quatre règles de base : Les actes des collectivités sont exécutoires de plein droit La majorité d entre eux fait l objet d une obligation de transmission Le Préfet n exerce qu un contrôle à posteriori L annulation de l acte est de la compétence exclusive du juge administratif 46

CHAPITRE I LE CARACTÈRE EXÉCUTOIRE DES ACTES DE LA COMMUNE (délibération du conseil, ou arrêté du maire ou décision prise par délégation) Ces actes sont dits exécutoires de plein droit par la loi de 1982, après respect de certaines formalités. 1. Publication et notification La plus évidente de ces formalités est la publication ou l affichage ou la notification. Publication ou affichage Pour être exécutoire les actes de portée générale doivent être publiés. La manière la plus simple de le faire consiste à afficher les comptes-rendus de séance à la porte de la mairie, sur un panneau accessible à tous. Cet affichage doit avoir lieu dans les huit jours qui suivent la séance (pas plus tard), que celle-ci ait été publique ou eu lieu à huis clos. La loi ne prévoit aucune durée pour cet affichage : elle se contente d exiger une durée suffisante pour que les administrés puissent prendre connaissance des actes. Conseil : La date de l affichage doit figurer au registre des délibérations, et éviter toute contestation éventuelle, il est conseillé de tenir au secrétariat un registre d affichage indiquant les dates d affichage et de retrait, et visé par le maire Il est également possible de s acquitter de l obligation de publier en insérant la décision dans un journal recueillant une audience suffisante pour que le public en ait connaissance, voire une publication sur le site internet de la commune le cas échéant, mais ne saurait à notre sens remplacer la publication par affichage en mairie (tout le monde n a pas accès à internet) Quelles sont les différences entre un compte-rendu et un procès-verbal? Le CGCT distingue les «procès-verbaux» des conseils municipaux, dont la communication peut être demandée par toute personne en application de l'article L 2121-26, des «comptes rendus» des séances qui, aux termes des articles L 2121-25 et R 2121-11, sont affichés sous 8 jours, par extraits, à la porte de la mairie. L'article L 2121-15 du CGCT prévoit qu'au début de chacune de ses séances, le conseil municipal nomme un ou plusieurs de ses membres pour remplir les fonctions de secrétaire de séance. Le secrétaire de séance a ainsi la charge de rédiger, ou le cas échéant de faire rédiger sous son contrôle, le procès-verbal de la séance qui doit être approuvé par les conseillers municipaux présents à la séance et qui ne peut donc être repris unilatéralement par le maire. 47

En effet, le Conseil d'etat a considéré que les conseils municipaux sont maîtres de la rédaction de leurs procès-verbaux. En revanche, les règles relatives au compte-rendu sont différentes. Selon les articles L 2121-25 et R 2121-11 du CGCT, le compte-rendu est affiché sous 8 jours, par extraits, à la porte de la mairie. Selon la jurisprudence du Conseil d'etat, il appartient uniquement au maire de préparer les extraits à afficher et il lui revient la responsabilité de faire procéder à l'affichage (CE, 2 décembre 1977, comité de défense de l'environnement de Mâcon-Nord, n 00843). Le compterendu liste les titres des affaires traitées en mentionnant le résultat du vote de l'assemblée délibérante et est destiné à informer le public des décisions prises par le conseil municipal, dans des délais de publicité relativement courts. Les différences sont minces et la jurisprudence ne distingue pas ces notions avec netteté... Le CGCT traite simultanément des procès-verbaux (art. L 2121-26), du registre des délibérations (art. L 2121-23), et du compte rendu de la séance (art. L 2121-25). Un autre texte, d'ailleurs (art. L 2121-24), traite même du «dispositif» de la délibération. Le terme «compte rendu» employé dans l'article L 2121-25 est la reproduction exacte de celui que la loi de 1884, la «charte municipale» instituant la démocratie au niveau de la commune, a utilisé il y aura bientôt un siècle et demi. Et si le législateur a, par respect sans doute pour le texte, conservé le mot, son contenu et au moins son contexte a pu évoluer, d'autant plus que dans le même temps, les procédés de reproduction et de publication ont évolué... Dans les deux cas, il s'agit : matériellement, de faire un résumé. Il ne saurait en effet être exigé de faire une relation complète d'une séance qui peut durer des heures... administrativement, d'informer le public de la façon la plus claire, complète et impartiale de ce qui a été dit et décidé par le conseil municipal ; juridiquement, de lui permettre de faire valoir ses droits à l'information, garantis par la loi, et de vérifier si la décision porte atteinte à ses droits. Le compte rendu peut être considéré comme plus restreint, plus limité que le procès-verbal. Il pourrait s'analyser comme le simple résultat de la délibération sur le sujet donné, tandis que le procès-verbal pourrait faire état d'un résumé des discussions qui l'ont accompagné, surtout si un membre du conseil municipal a demandé expressément que son intervention figure au procès-verbal. Notification Pour être exécutoires, les actes individuels doivent être notifiés par le maire directement à la personne ou aux personnes intéressées. Selon l importance de la décision, la prudence peut commander de procéder par l envoi en RAR ou de délivrer la notification par un agent communal habilité à recevoir un récépissé. La notification individuelle doit expressément mentionner que le destinataire dispose d un délai de deux mois pour contester la décision devant le tribunal administratif territorialement compétent. 48

2. La transmission La seconde formalité substantielle est la transmission de l acte au Préfet ou Sous-préfet. Actes soumis à obligation de transmission Les actes pris par les collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit, dès qu il a été procédé à leur publication ou à leur affichage ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu à leur transmission au représentant de l Etat dans le département ou à son délégué dans l arrondissement (cette dernière condition s appliquant aux actes dont la transmission est rendue obligatoire par l article L. 2131-2 du CGCT). Pour les actes obligatoirement transmissibles, la principale illégalité constatée concerne la nonrétroactivité des actes. Un acte qui doit être déposé au contrôle de légalité ne peut pas avoir une date d entrée en vigueur antérieure à sa transmission. Ainsi, sont obligatoirement transmissibles sous format papier ou dématérialisé : délibérations des assemblées ou décisions prises par délégation de celles-ci ; décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines relevant de leur compétence en application de la loi ; conventions relatives aux marchés et aux accords-cadres d'un montant supérieur ou égal à un montant défini par décret, les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux, les contrats de partenariat et les conventions relatives aux emprunts ; décisions individuelles prises en matière de gestion de personnel (nomination, recrutement, détachement sur un emploi fonctionnel, contrat d'engagement, licenciement des agents non-titulaires,) ; permis de construire et autres autorisations d'utilisation du sol, certificat d'urbanisme, déclarations préalables délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale ; ordres de réquisition du comptable pris par le maire ; décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises par les sociétés d'économie mixte locales pour le compte d'une commune ou d'un établissement public de coopération inter communale (EPCI). De ce fait, toute une série d actes ne sont pas soumis à l obligation de transmission, et il ne peut qu être conseillé d éviter d envoyer au contrôle de légalité ces actes, par un souci d économie de temps, d argent et environnementaux mais aussi parce que cela est inutile légalement. Voir ANNEXE 1 : Actes exécutoires de plein droit à ne pas transmettre ou télétransmettre à la Préfecture ou à la Sous-préfecture 49

Cependant le Préfet peut demander à tout moment la communication de toute catégorie d acte ne figurant pas dans la liste des actes transmissibles. Il peut, bien sûr, être amené à contrôler ces actes non transmissibles à l occasion d une transmission spontanée signalant une illégalité. Par ailleurs, même pour les actes non soumis à l obligation de transmission, un recours individuel est possible de la part de toute personne physique ou morale ayant intérêt à agir. Les délais de transmission Pour la plupart des actes, il n en existe pas. Il est toutefois évident que le maire a intérêt à transmettre le plus rapidement possible, puisque tant que cela n est pas fait, les actes ne peuvent être exécutés. Il existe certaines exceptions : le budget doit être transmis au plus tard 15 jours après le délai limite fixé pour son adoption les marchés doivent être transmis dans les 15 jours de leur signature les décisions individuelles doivent être transmises dans un délai de 15 jours à compter de leur signature. Preuve de la transmission Ce problème de preuve est important puisque c est à la date certaine de la transmission que l acte commencera à produire ses effets. La loi indique que la preuve peut être obtenue par tout moyen : il est bon à cet égard de tenir au secrétariat à la mairie un registre de transmission, en registrant la date d envoi et de réception à la Préfecture ou à la Sous-préfecture. Contrairement à ce que l on pense encore trop souvent, c est la réception à la Préfecture qui compte et non pas la date du retour en mairie. La loi fait obligation au Préfet, dès qu il reçoit la transmission d en délivrer immédiatement Accusé de réception. Le texte de loi de 1982 est clair : «l accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé (comme preuve) mais n est pas une condition du caractère exécutoire de l acte». 50

CHAPITRE II LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ DES ACTES DE LA COMMUNE L accusé de réception qui conditionne le caractère exécutoire de l acte ne vaut évidemment pas brevet de légalité. Par principe, seul le juge administratif est seul compétent juger de cette légalité. L interprétation d un acte administratif par le juge judiciaire pose des difficultés tenant au dualisme de l organisation juridictionnelle en France. En effet, on sait que la loi des 16-24 aout 1790 sur la séparation des autorités administratives et judiciaires interdit à ces dernières «de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs». Pourtant, le travail quotidien du juge, tant administratif que civil, repose sur l interprétation des normes juridiques. A cet égard, le Tribunal des conflits a eu l occasion de définir les pouvoirs du juge judiciaire dans un arrêt du 16 juin 1923, Septfonds. Ainsi, seule l interprétation des actes règlementaires est possible. Ni l interprétation des actes non règlementaires, ni l appréciation de la légalité d aucun acte administratif n était possible. Seul le juge pénal pouvait, avec le secours de l article 111-5 du code pénal, opérer un contrôle de légalité des actes administratifs dont dépend l issue du procès. Depuis l arrêt du TC, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/inaporc, le juge judiciaire peut désormais opérer un contrôle de légalité de l acte administratif «lorsqu il apparait manifestement, au vu d une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal». Le juge civil obtient désormais le pouvoir d écarter l application d un acte administratif lorsque son illégalité est manifeste. L étendue de cette prérogative doit cependant être relativisée, puisque l appréciation de la légalité de l acte administratif ne pourra se faire que si une jurisprudence constante a établi auparavant l illégalité de l acte. Il ne s agit donc pas d un véritable contrôle de légalité des actes administratifs, puisque le juge devra se borner à constater l illégalité d un acte, au vu de la jurisprudence administrative. Partant du principe que seul le juge administratif a le pouvoir d apprécier la légalité des actes administratifs (en dehors des cas restreints susmentionnés), la contestation devant le tribunal administratif peut se faire par trois catégories de plaideurs : Le Préfet Un conseiller municipal Une personne physique ou morale ayant un intérêt à agir. Dans tous les cas, les délais de recours est de 2 mois à compter du jour où l acte contesté est devenu exécutoire. S agissant des personnes physiques ou morales s estimant léser par une décision de sa commune et ayant un intérêt à agir, ces dernières disposent d une option : Soit il saisit directement le tribunal administratif, Soit il écrit au Préfet pour lui demander de saisir le tribunal administratif. 51

Pour les conseillers municipaux il en est de même que précédemment et lorsqu ils demandent au tribunal administratif, l annulation d une décision prise au cours d une séance du conseil municipal, s ils étaient présents, le délai de recours commence à la date de cette séance. Dans le cas du Préfet, la procédure est la suivante : Le Préfet dispose d un délai de 2 mois à compter du jour où il a accusé réception de l acte pour déférer celui-ci devant le Tribunal Administratif. Dans ce délai de 2 mois, le Préfet peut adopter deux attitudes vis-à-vis du maire : Il peut exercer auprès de lui un recours gracieux, lui demandant de modifier sa décision ou celle du conseil et précisant les raisons de sa demande. Ce recours interrompt le délai normal de deux mois et le prolonge d autant. Il peut se dispenser du recours gracieux. Dans ce cas il doit informer le maire qu il défère l acte de la commune au tribunal administratif et lui communiquer toutes les précisions sur les illégalités invoquées. C est ce qu on appelle le déféré préfectoral. Toutefois dans l un ou l autre des cas, le maire n est jamais obligé de suivre les observations ou aux critiques juridiques formulées par le Préfet. Le droit étant souvent affaire d interprétation au-delà du respect de la forme des actes, le maire est parfaitement fondé à faire valoir son point de vue, en estimant tant sur la forme que sur le fond, que ses arguments juridiques sont juridiquement valables. Dans ce cas, il appartiendra au juge de trancher le litige. En attendant la décision du juge saisi d un litige, l acte continuera de produire ses effets. Dans certains cas toutefois, lorsqu il apparaît que les effets de l acte litigieux risquent de porter une atteinte grave avec des conséquences lourdes et irrémédiables, le Préfet peut demander au juge la suspension de l acte, c est ce qu on appelle le référé-suspension. Le juge pourra faire droit à la demande, si l un des moyens invoqués paraît en l état de l instruction, est propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l acte attaqué. Le juge statue dans un délai de un mois. En cas de suspension, l exécution de l acte est suspendue dans l attente que le juge se prononce sur la requête au fond. Par ailleurs en cas en présence d un acte qui serait susceptible de porter une atteinte manifestement grave à un droit ou une liberté fondamentale et d un doute sur la légalité de l acte, il est possible de saisir le juge dans l urgence, et celui-ci se prononcera dans les 48 heures sur le bien-fondé ou non de la demande. C est ce qu on appelle le référé-urgence ou référéliberté. 52

CHAPITRE III LA COMMUNICATION DES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS Les documents qu on peut rattacher à l activité du conseil municipal sont communicables. Il s agit : Du tableau des conseillers municipaux à l exception de leur adresse privée, L ordre du jour des séances du conseil, Des procès-verbaux de séance, De façon générale, de toutes les délibérations du conseil, y compris tous les documents joints aux délibérations et portés à la connaissance des conseillers, Des budgets et comptes de la commune. Concernant les autres types de documents concernant la gestion administrative et financière de la commune, le droit d accès s exerce si l objet de la demande remplit les trois conditions : qu il s agisse d un document, de nature administrative, que l administration a effectivement en sa possession. Le droit d accès ne contraint donc pas l administration à élaborer de nouveaux documents pour répondre aux demandes. Autre condition à l exercice de ce droit, le document doit être formellement achevé, ce qui exclut par exemple les brouillons ou les études en cours d élaboration. De même, pour permettre à l administration de décider sereinement, les documents préparatoires à une décision ne sont pas communicables tant que celle-ci n est pas intervenue. La loi ne fait pas obligation à l administration de communiquer les documents qui ont fait l objet d une diffusion publique, que toute personne peut obtenir par ses propres moyens. Le I de l article 6 de la loi du 17 juillet 1978 prévoit que certains documents ne sont pas, par nature, communicables. Il en va ainsi des avis des sections administratives du Conseil d État, des documents des juridictions financières (cour des comptes et chambres régionales des comptes), et des accréditations et audits des établissements de santé. Les documents concernant des personnes nommément désignées ne peuvent être communiqués qu aux intéressés ou à leurs mandataires. De même des tiers ne peuvent pas accéder aux informations couvertes par le secret industriel et commercial. Pour préserver la confidentialité de ces informations, l administration peut communiquer un document en occultant certains passages. Les modalités pratiques d exercice du droit d accès sont laissées au choix du demandeur La formulation par écrit d une demande peut être recommandée mais ne peut pas être exigée. En effet, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit cette obligation et l administration n a donc pas à contraindre le demandeur à cette formalité. De même, le 53

demandeur n a pas à faire état d une qualité particulière ni à préciser les motifs de sa demande ou à justifier d un quelconque intérêt pour agir. Une demande tendant à la communication systématique de documents, tels que les comptes rendus du conseil municipal ou l édition mensuelle d une liste des demandes de permis de construire, s analyse comme une demande d abonnement, irrecevable au regard des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 qui ne prévoit que la communication des documents administratifs existants. De même, une demande de restitution d un document ou de délivrance d une copie certifiée conforme sont étrangères au champ d application de la loi. C est en principe au demandeur que revient le choix du mode de communication. Cela suppose qu il ait pu identifier convenablement le document qu il souhaite, qu il ait formulé clairement et précisément sa demande, et qu il ait indiqué dans quelles conditions il souhaite que s effectue la communication. A cet égard, l article 4 de la loi prévoit trois modes d accès aux documents administratifs : la consultation gratuite sur place ; la reproduction aux frais de la personne qui les sollicite et l envoi par courrier électronique et sans frais. Toutefois, le choix revient à l administration si le demandeur n a pas précisé le mode souhaité. La prise de photographie n est ni prévue ni exclue par les textes S agissant de la question de l utilisation d un appareil photographique par les demandeurs, à l occasion de la consultation sur place des documents, la CADA considère qu une telle faculté n est ni prévue, ni exclue par la loi du 17 juillet 1978. L administration n est donc pas tenue d y faire droit, mais la Commission recommande à l administration d apprécier selon les circonstances telles que l état du document ou l absence d autres moyens de reproduction. L administration peut aménager l accès aux documents administratifs La liberté de choix du demandeur s exerce dans la limite des possibilités techniques de l administration Ainsi le demandeur ne peut pas exiger la délivrance d une copie sur un support ou dans un format différent de celui utilisé par l administration, ou incompatible avec celui-ci. Le mode de communication choisi ne doit pas nuire à la préservation et à la bonne conservation du document : dans certains cas la consultation est préférable à la copie ou au contraire la consultation risque d endommager le document, comme dans le cas des registres paroissiaux. En cas de demande de simple consultation, l administration peut définir des horaires d accès ou organiser des rendez-vous entre ses services et les demandeurs Les modalités de consultation sur place, et notamment la présence d un agent communal, relèvent des pouvoirs d organisation de l administration. La CADA a eu l occasion de noter que cette présence est souhaitable si elle permet une consultation des pièces administratives et archives de la commune dans de meilleures conditions de sécurité Lorsque la demande porte sur un nombre de documents particulièrement important, l administration est en droit de proposer une consultation sur place suivie de la délivrance de photocopies des éléments qui auront été sélectionnés à cette occasion. Ce peut être le cas des volumineux dossiers d urbanisme concernant notamment les PLU ou selon le rapport entre le 54

volume des documents demandés et les moyens de l administration concernée. De même, l administration a la possibilité d étaler dans le temps la communication afin qu elle reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services, notamment dans le cas des petites communes. Cette communication doit cependant respecter le délai d un mois au-delà duquel le silence gardé par l administration vaut refus tacite de communication. Les précautions prises par l administration ne doivent pas entraver la liberté d accès. Ainsi la circonstance d un contexte contentieux, ou qu une procédure soit engagée devant les tribunaux ne suffit pas à justifier un refus de communication. De même, le fait que des informations publiques puissent être réutilisées, notamment quand elles sont fournies sous forme numérique, est sans incidence sur le droit de communication sous cette forme. Dans ce cas la Commission invite l administration à rappeler au demandeur les règles applicables en matière de réutilisation. Toutefois, la communication des documents peut être bloquée ou différée si certaines conditions posées à cette communication ne sont pas remplies, comme l obligation du demandeur de fournir des justificatifs - mandat, pièce d identité... notamment pour l accès à des données à caractère personnel. Le coût de reproduction peut être mis à la charge du demandeur L article 35 du décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005 précise que «des frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, d envoi de celui-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Pour le calcul de ces frais sont pris en compte, à l exclusion des charges de personnel résultant du temps consacré à la recherche, à la reproduction et à l envoi du document, le coût du support fourni au demandeur, le coût d amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé pour la reproduction du document ainsi que le coût d affranchissement selon les modalités d envoi postal choisies par le demandeur». Les frais autres que le coût de l envoi postal ne peuvent excéder des montants définis par l arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001 : 0,18 euro la page en format A4 1,83 euro pour une disquette 2,75 euros pour un cédérom L ensemble de ces dispositions s applique aussi bien aux collectivités territoriales qu à l État et à ses établissements publics. Le demandeur doit être avisé du montant total des frais à acquitter dont le paiement préalable peut être exigé. Si l administration ne dispose pas des moyens de reproduction adaptés pour satisfaire une demande de communication d un document, l administration peut aussi recourir à un prestataire de services extérieur pour la réalisation de copies. Dès lors, il lui appartient de faire établir au préalable, un devis auprès d une société équipée de ces moyens et d en faire connaître le montant au demandeur. Si le demandeur accepte la somme à payer et fait parvenir à l administration le règlement correspondant avant travaux, celle-ci a l obligation de les faire effectuer en son nom et de les lui adresser. 55

L absence de régie de recettes permettant d encaisser le paiement de ces frais ne peut pas être invoquée pour faire obstacle à la délivrance de copies. La CADA rappelle qu il appartient à l administration, en ce cas, de délivrer gratuitement les copies des documents administratifs demandés, en application de l article 4 de la loi du 17 juillet 1978. Les documents faisant l objet d une diffusion publique En vertu de l article 2 de la loi du 17 juillet 1978, les documents faisant l objet d une diffusion publique échappent à l obligation de communication instituée par ce texte, puisque les citoyens sont censés pouvoir se les procurer par leurs propres moyens. La CADA s en tient toutefois à une acception relativement étroite de la notion de diffusion publique. Elle considère en effet que seuls peuvent entrer dans cette catégorie les modes de publicité qui offrent aux demandeurs des garanties équivalentes, dans le temps et dans l espace, à celles qui résultent du droit d accès ouvert par la loi du 17 juillet 1978. C est notamment le cas pour : la publication au Journal Officiel ; la publication au recueil administratif d une préfecture quand le demandeur réside dans le département ; la publication d un rapport à la documentation française ; la consultation télématique ou informatique moyennant le paiement d une somme modeste comme le service infogreffe. En revanche, l affichage de documents administratifs ou leur diffusion dans la presse ne peuvent être regardés comme une diffusion publique dispensant l administration de satisfaire à ses obligations en matière de communication. Que faire des demandes abusives? L article 2 de la loi du 17 juillet 1978 prévoit expressément que «l administration n est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique». La CADA considère que cette règle de bonne administration s applique à tous les régimes de communication, même lorsque le législateur ne l a pas expressément prévu ou qu il a limitativement énuméré les motifs légaux de refus. Il en va ainsi en matière d informations relatives à l environnement, ou encore dans le cadre des dispositions du code général des collectivités territoriales. Comment traiter les demandes abusives? Une demande est abusive lorsqu elle a manifestement pour objet de perturber le fonctionnement du service public. Pour qu elle soit déclarée comme telle par la CADA, il faut, tout d abord, que l administration s en prévale, de préférence par écrit. Si cette condition est remplie, la CADA mobilise le faisceau d indices suivant : le nombre de demandes et le volume de documents demandé ; le caractère répétitif et systématique des demandes, notamment sur un même sujet (TA Melun, 29 mars 2000, Syndicat FO des communaux de Thiers pour la demande de 56

communication faite par un syndicat de tous les arrêtés d une même année relatifs au personnel communal) ; la volonté de nuire à l administration ou de la mettre, eu égard à son importance, dans l impossibilité matérielle de traiter les demandes ; la possibilité qu a ou qu a eu le demandeur d accéder au document dans un passé proche : cas où un demandeur a déjà pris connaissance, quelques mois auparavant, du dossier auquel il demande accès ; cas où le demandeur produit, à l appui de sa requête devant le Conseil d État, la copie des documents dont il demandait communication (CE, 8 janvier 1988, Van Overbeck) ; demandes d élus locaux qui disposent d un droit d accès privilégié en vertu des articles L. 2121-13 et 2121-13-1 du code général des collectivités territoriales ; l existence d un contexte tendu voire de contentieux multiples entre le demandeur et l administration saisie ; le refus de l intéressé de payer les frais qui lui ont été demandés à l occasion de précédentes communications. Les demandes émanant d associations ou de syndicats font traditionnellement l objet d un examen plus souple, eu égard à la nature de ces organismes et à leur objet. Le caractère abusif s apprécie demande par demande, et non en considération du demandeur lui-même. Ce dernier ne peut se voir priver, de manière générale, de son droit d accès. Il lui appartient en revanche d exercer avec discernement ce droit, ce que la Commission rappelle lorsqu elle estime que les sujétions que le demandeur fait peser sur l administration pourraient, si elles se poursuivaient, excéder celles que le législateur a entendu mettre à leur charge. De manière générale, la Commission recommande de privilégier un aménagement des modalités de communication compatibles avec le bon fonctionnement de l administration, notamment par un échelonnement dans le temps et la recherche d une solution négociée entre le demandeur et l administration sollicitée, plutôt que d opposer le caractère abusif de la demande. En aucun cas l administration ne peut recourir à la notion de demande abusive pour «contingenter» a priori le nombre annuel de demandes de communication émanant d une même personne. Conseil : n hésitez donc pas à tenir un registre des demandes de communications des documents administratifs. Concernant la communication de listes : De manière générale, la communication de listes nominatives implique de trouver un point d équilibre entre la protection de la vie privée et l intérêt personnel ou collectif que peut présenter la communication. Voir ANNEXE 2 : Tableau des principales listes nominatives demandées à l administration 57

Le II de l article 6 de la loi du 17 juillet 1978 prévoit que seuls les intéressés ont le droit d accéder aux documents «dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée», auquel s ajoute la protection du secret médical. La CADA a précisé au fil des années les mentions couvertes par le secret de la vie privée. En principe, doivent être occultées avant communication les mentions suivantes : la date de naissance et l âge, le lieu de naissance, la situation familiale ; les coordonnées personnelles (adresse postale, électronique, numéro de téléphone) ; la situation patrimoniale et financière (patrimoine immobilier, revenus perçus, y compris au titre de l aide sociale, impôts et taxes acquittés) ; la formation initiale, les diplômes, la formation professionnelle ; les horaires de travail ; les sympathies politiques et l appartenance à un parti politique ou à une association ; les croyances religieuses. À quoi s ajoutent toutes les informations sur l état de santé couvertes par le secret médical. Le nom et le prénom ne sont pas par eux-mêmes protégés au titre de la vie privée. Ainsi une liste nominative n est pas en soi couverte par le secret de la vie privée, mais l administration est fondée à refuser : la communication des éléments couverts par ce secret, ou la liste nominative elle-même, si son objet porte sur la vie privée ou si, privée des adresses et autres éléments protégés, la communication est dénuée de tout intérêt. Le II de l article 6 couvre également les appréciations ou jugements de valeur, et les informations sur le comportement des personnes et dont la divulgation pourrait leur porter préjudice. Une liste nominative, selon l objet auquel elle se rapporte, peut comporter une appréciation ou un jugement de valeur, ou encore révéler le comportement des personnes et, de ce fait, ne pas être communicable. Il convient donc d évaluer le préjudice éventuel qui peut résulter de la communication. Ainsi la liste des signataires d une pétition peut être communicable si elle a été rendue publique, mais si son objet est de dénoncer une personne en particulier, la divulgation peut être préjudiciable aux signataires et la communication n est alors pas autorisée. Vie privée et comportement sont deux notions proches, mais qui doivent être distinguées, même si elles emportent parfois les mêmes conséquences sur la communication d une liste nominative. La liste des personnes propriétaires d un véhicule est considérée comme un document couvert par le secret de la vie privée, alors que la liste des personnes ayant fait l objet d une suspension de permis de conduire est un document mettant en cause les personnes qui y figurent, puisqu elle révèle un comportement de celles-ci dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice. Si chacun a droit au respect de la vie privée, il s agit aussi de permettre à tous de participer à la vie publique en donnant un accès large aux documents publics et d en vérifier le cas échéant la régularité. La CADA considère que la vie privée des agents publics, qui doit être protégée au même titre que celle de toute personne, ne couvre pas certaines informations que les citoyens doivent légitimement pouvoir connaître. Ainsi, une liste d agents publics employés par un service est communicable. C est aussi l objet des régimes spéciaux de communication que d ouvrir l accès à des informations utiles à une forme de contrôle démocratique. 58

Utilisation et réutilisation des listes nominatives Les questions sur l utilisation et la réutilisation des listes nominatives «produites ou reçues par des autorités administratives», en ce qu elles comportent des «données à caractère personnel» au sens de la loi du 6 janvier 1978 relative à l informatique, aux fichiers et aux libertés, et qu elles constituent des documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978, relèvent de façon conjointe des deux lois et donc des compétences de la CNIL et de la CADA. Il résulte de l article 37 de la loi du 6 janvier 1978 que les dispositions de cette loi ne font pas obstacle à l application, au bénéfice de tiers, de celles de la loi du 17 juillet 1978. Un tiers peut donc accéder à une liste nominative si elle n est pas couverte par l un des secrets prévus par la loi du 17 juillet 1978, notamment parce qu elle ne concerne pas la vie privée, ne comporte pas de jugement de valeur ou ne révèle pas un comportement dont la divulgation serait préjudiciable. A contrario, l application de la loi du 17 juillet 1978 ne saurait affranchir l administration ou le demandeur des obligations prévues par la loi du 6 janvier 1978. Ainsi, l élaboration et la mise à disposition d un fichier nominatif d agents publics, document communicable à toute personne après occultation des mentions intéressant la vie privée, constituent un traitement de données à caractère personnel ; l autorité administrative doit donc veiller à en déclarer l existence à la CNIL et à respecter les prescriptions des articles 6 et 22 de la loi du 6 janvier 1978 (20090521). De même, les échanges de listes entre services administratifs, dont la CADA n est pas compétente pour connaître, relèvent de la CNIL. Le plus souvent sur support informatique, ces listes sont détenues par les autorités administratives en vue d une utilisation déterminée. Leur utilisation dans un autre but que celui pour lesquelles elles ont été produites, c est-à-dire leur réutilisation au sens de la loi, peut impliquer un traitement des données. Or, tout retraitement d un fichier informatique comportant des données personnelles est subordonné aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978. Par exemple, le tri de la liste électorale pour en extraire une tranche d âge, doit faire l objet d une déclaration auprès de la CNIL. Les obligations qui découlent de la loi du 6 janvier 1978 s appliquent à l administration comme au bénéficiaire de la communication. Si une demande de communication d une liste nominative est formulée en vue d une «réutilisation» au sens de l article 10 de la loi du 17 juillet 1978, celle-ci doit se faire dans le respect des dispositions du chapitre II de cette loi, et en particulier de son article 13. Celui-ci subordonne la réutilisation des informations publiques comportant des données à caractère personnel au respect de la loi du 6 janvier 1978 et aux trois conditions alternatives mentionnées à l alinéa 2 qui sont : soit le consentement de la personne, soit l anonymisation des données, soit l existence d une dérogation réglementaire ou législative. Conseil : Quand cela est requis, faire signer à la personne demanderesse une attestation sur l honneur de non utilisation des listes à des fins commerciales. (Cf modèle cerfa). 59