ETUDE Série Juridique DJ 17 Juillet 2014 Les compétences déchets des collectivités et leurs groupements (EPCI et syndicats)
Sommaire Préambule...3 I. Les différents groupements de collectivités...5 II. Les compétences liées aux déchets des collectivités et de leurs groupements...8 A. Les dispositions générales...8 1. Les compétences obligatoires et optionnelles des EPCI à fiscalité propre...8 2. Les compétences facultatives des EPCI à fiscalité propre...10 3. Les transferts de compétences et leurs conséquences...10 B. Les métropoles...15 1. Notion et liste des métropoles...15 2. Modalité des transferts de compétences...16 3. Les compétences liées aux déchets des métropoles...16 4. Les compétences liées aux déchets de la métropole du Grand Paris...17 5. Les compétences liées aux déchets de la métropole de Lyon...21 6. Articulation entre les compétences d une métropole et celles d un syndicat de communes ou d un syndicat mixte...23 C. Les communautés urbaines...28 1. Notion et liste des communautés urbaines...28 2. Les compétences liées aux déchets des communautés urbaines...29 3. Articulation entre les compétences d une CU et celles d un syndicat de communes ou d un syndicat mixte...30 D. Les communautés d agglomération...34 1. Notion et liste des communautés d agglomération...34 2. Les compétences liées aux déchets des communautés d agglomération...34 3. Articulation entre les compétences d une CA et celles d un syndicat de communes ou d un syndicat mixte...35 E. Les communautés de communes...39 1. Notion et liste des communautés de communes...39 2. Les compétences liées aux déchets des communautés de communes...39 3. L articulation entre les compétences d une CC et celles d un syndicat de communes ou d un syndicat mixte...40 Annexe 1...44 Fonctionnement des groupements de collectivités :...44 Création, attribution et retrait de compétences...44 1. Création d un EPCI...44 2. d un EPCI...44 3. Retrait d une compétence transférée à un EPCI...45 Annexe 2...47 Syndicat de communes...47 1. Définition...47 2. Durée...47 3. Comité syndical...47 4. Fonctionnement et compétences...48 5. Retrait de communes...48 1
6. Dissolution...49 Annexe 3...50 Syndicat mixte...50 1. Définition...50 2. Syndicat mixte fermé...50 3. Syndicat mixte ouvert...51 4. Adhésion d un syndicat mixte à un autre syndicat mixte...52 5. Fusion...53 Annexe 4...55 Tableau récapitulatif de toutes les compétences liées aux déchets des communes, des départements, des régions et des groupements de collectivités...55 2
Préambule Le 27 janvier 2014, la loi de modernisation de l action publique territoriale et d affirmation des métropoles (loi MAPAM) est venue redéfinir les compétences et le champ d actions des collectivités territoriales et de leurs groupements (métropoles, communautés urbaines, syndicats intercommunaux). Cette redéfinition touche notamment le domaine des déchets. La loi MAPAM rétablit tout d abord la clause de compétence générale des départements et des régions, en introduisant la notion de "collectivité territoriale chef de file", avec des missions attribuées à chaque échelon (chapitre II du titre I) : pour les régions : l aménagement et le développement durable du territoire, la protection de la biodiversité, le climat, la qualité de l air et l énergie, le développement économique, le soutien de l innovation ; pour les départements : l action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique, l autonomie des personnes, la solidarité des territoires ; pour les communes : la mobilité durable, l organisation des services publics de proximité (dont la gestion des déchets), l aménagement de l espace et le développement local. La clause générale de compétence consiste en une capacité d intervention générale des communes, sans qu il soit nécessaire de procéder à une énumération de leurs attributions. Elle repose sur les "affaires de la collectivité" ou l intérêt public local (art. L2121-29 du CGCT). En d autres termes, les communes peuvent intervenir dans tous les domaines. Toutefois, lorsqu une commune fait partie d un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre disposant de compétences obligatoires ou de compétences optionnelles, de par la loi, ou facultatives choisies par l instance délibérante de l EPCI auquel appartient la commune, cette dernière ne pourra exercer cette compétence qu à travers l EPCI. A titre d exemple, une commune reste libre de se lancer dans l installation de panneaux photovoltaïques sur le toit d une école, en vertu de la compétence de production d énergie renouvelable (art. L2224-32 du CGCT), si cette compétence n a pas été transférée à l EPCI. Les communes membres d un EPCI à fiscalité propre, d un EPCI ou d un syndicat peuvent ainsi choisir de transférer certaines de leurs compétences au groupement de collectivités auquel elles appartiennent partiellement ou en totalité (compétences facultatives du groupement). Les EPCI à fiscalité propre métropoles, communautés urbaines (CU), communautés d agglomération (CA) et communautés de communes (CC) disposent de compétences obligatoires, optionnelles et facultatives, concernant entre autre le domaine des déchets. Afin d éviter certains écueils dans la répartition des compétences et quand bien même l échelle de l intercommunalité favorise la mutualisation des moyens pour la gestion des services publics, il est recommandé de bien définir les modalités d application des compétences transférées. Les collectivités disposeront ainsi d une meilleure liberté d actions dans l exercice de leurs compétences. Précisons à titre d information que les régions et les départements ne devraient plus disposer de la clause générale de compétence après le vote du projet de loi clarifiant l organisation territoriale de la République, devant être voté dans le courant de l année 2014. 3
Le projet de loi propose la mise en œuvre d un plan régional de prévention et de gestion des déchets unique se substituant aux trois plans qui existent aujourd'hui : le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux, le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux, et le plan départemental ou interdépartemental de gestion des déchets issus des chantiers du bâtiment et des travaux publics. Les départements devraient disposer également de compétences précises, ce qui implique qu ils ne pourront plus librement intervenir dans des domaines ne leur incombant pas à l origine. Notons de plus qu il est possible que les conseils généraux disparaissent en 2020. Tel est en tout cas l intention du Gouvernement. Si cela se produisait, une nouvelle répartition des compétences exercées par les départements devrait avoir lieu. La présente note a pour objectif de présenter les compétences liées aux déchets des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre : les communes les communautés de communes les communautés d agglomération les communautés urbaines les métropoles les départements les régions ainsi que les conséquences des transferts de compétences aux syndicats de communes et aux syndicat mixtes. 4
I. Les différents groupements de collectivités Chaque commune de France doit appartenir à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (article L5210-1-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT)). Et chaque commune ne peut appartenir qu à un seul EPCI à fiscalité propre (article L5210-2 du CGCT). Cette disposition vient toutefois d être censurée par le Conseil constitutionnel le 25 avril 2014, répondant à une question prioritaire de constitutionnalité (QPC n 2014-391). Le Conseil considère en effet que l article L5210-1-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) est contraire au principe constitutionnel de libre administration des communes. S il est encore trop tôt pour dire quels seront les impacts réels de cette décision, il est certain que cet arrêt va à l encontre des réformes territoriales de ces dernières années sur le développement de l intercommunalité. Les EPCI à fiscalité propre sont des groupements de collectivités. Dans un souci de clarté, précisons que les groupements de collectivités nécessitent d être distingués en deux catégories et plusieurs sous-catégories : les EPCI (article L5210-1-1 A du CGCT) : - les EPCI à fiscalité propre (de l EPCI regroupant le plus d habitants à celui regroupant le moins d habitants) : les métropoles, qui sont des EPCI regroupant plusieurs communes d un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants. Ces seuils connaissent toutefois des atténuations dans certaines conditions (article L5217-1 du CGCT). les communautés urbaines, qui sont des EPCI regroupant plusieurs communes d un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de leur création, un ensemble de plus de 250 000 habitants (article L5215-1 du CGCT). Exception faite pour les CU créées jusqu au 13 juillet 1999 (date de publication de la loi n 99-586), dont le nombre d habitants peut être inférieur au seuil de 250 000. les communautés d agglomération, qui sont des EPCI regroupant plusieurs communes formant, à la date de leur création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d un seul tenant et sans enclave, autour d une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Ces seuils connaissent toutefois des atténuations dans certaines conditions (article L5216-1 du CGCT). les communautés de communes, qui sont des EPCI regroupant plusieurs communes d un seul tenant et sans enclave (article L5214-1 du CGCT). Aucun seuil n est ici imposé. les syndicats d agglomération, dont le régime est très semblable à celui des syndicats de communes, et que nous ne traiterons pas car leur importance est moindre comparée à celle des autres EPCI à fiscalité propre (article L5332-1 du CGCT). - les syndicats de communes, qui sont des EPCI associant des communes en vue d œuvres ou de services d intérêt intercommunal (article L5212-1 du CGCT). 5
les syndicats mixtes : - les syndicats mixtes composés de communes et d EPCI ou exclusivement d EPCI (articles L5711-1 et suivants du CGCT). - les syndicats mixtes associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d autres personnes morales de droit public (articles L5721-1 et suivants du CGCT). - les pôles métropolitains (articles L5731-1 et suivants du CGCT). - les pôles d équilibre territorial et rural (articles L5741-1 et suivants du CGCT). Groupements de collectivités EPCI Syndicats mixtes EPCI à fiscalité propre : - Métropoles - Communautés urbaines - Communautés d agglo - Communautés de communes - Syndicats d agglomération Syndicats de communes 6
Selon le dernier rapport «les collectivités locales en chiffres 2014» de la Direction Générale des Collectivités Locale : Avant la mise en œuvre de la loi MAPAM, 99,8% des communes et 96,4% de la population appartenaient à un EPCI à fiscalité propre. Après la mise en œuvre de la loi MAPAM, les projections sont les suivantes : - 14 métropoles - 7 Communautés Urbaines - 10 Communautés d Agglomération pouvant devenir des Communautés Urbaines 7
II. Les compétences liées aux déchets des collectivités et de leurs groupements A. Les dispositions générales Nous l avons indiqué en préambule, les communes disposent d une clause générale de compétence, si bien qu il n existe pas de liste de compétences exhaustive les concernant. Il en va différemment pour les métropoles et les communautés urbaines (CU) qui ont vu leurs compétences clairement énumérées avec la loi MAPAM. Les communautés d agglomération (CA) et les communautés de communes (CC) disposent quant à elles de compétences spécifiques de par des lois antérieures. S agissant des départements et des régions, ils ont quelques compétences en matière de gestion des déchets. Quant aux syndicats de communes et syndicats mixtes, ils ne sont dotés que des compétences qui leur sont transférés par les collectivités ou groupements de collectivités qui les composent. De sorte qu il n est pas envisageable de lister ces compétences. Nous nous attarderons donc seulement sur les compétences des EPCI à fiscalité propre, lesquelles méritent d être précisées. Toutefois, avant d aborder en détail les compétences liées aux déchets de chaque EPCI à fiscalité propre, rappelons de manière plus globale qu ils sont dotés de compétences obligatoires, optionnelles (1.) et facultatives (2.), impliquant un mécanisme de transfert de compétences (3.). 1. Les compétences obligatoires et optionnelles des EPCI à fiscalité propre Les compétences obligatoires des métropoles, CU, CA, CC varient selon l EPCI. Fait partie des compétences obligatoires des métropoles et des CU, et des compétences optionnelles des CA : la compétence de «gestion des déchets ménagers et assimilés». Cette compétence mérite de plus amples précisions. La compétence «gestion des déchets ménagers et assimilés» Le service public de gestion des déchets ménagers et assimilés correspond à l un des services que la population considère comme essentiels. Responsabilité de la compétence La responsabilité de la gestion des déchets produits par les ménages incombe aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Tandis que sont responsables de leurs propres déchets les "producteurs" de déchets autres que les déchets ménagers (entreprises, organisations). C est ainsi que l article L2224-13 du CGCT dispose que les communes ou les EPCI assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, la collecte et le traitement des déchets ménagers et assimilés. S agissant des EPCI à fiscalité propre, sont dotés de la compétence obligatoire «gestion 8
des déchets ménagers et assimilés» les métropoles et les CU. Alors qu il ne s agit que d une compétence optionnelle pour les CA, et d une compétence facultative pour les CC. Les communes en charge de la gestion des déchets peuvent transférer à un EPCI ou à un syndicat mixte : soit à la fois les compétences de collecte et de traitement des déchets (lesquelles correspondent à la gestion des déchets en vertu de l article 3 de la directive 2008/98/CE), soit seulement la compétence de traitement des déchets (gardant la compétence de collecte). De même pour les EPCI à fiscalité propre en charge de la gestion des déchets, qui peuvent procéder à ce même transfert au profit d un syndicat. Objet de la compétence La gestion des déchets inclut : la collecte et le traitement des déchets. Les opérations de transport, de transit ou de regroupement des déchets se situent à la jonction de la collecte et du traitement. Elles peuvent donc être intégrées soit à la collecte (haut de quai des déchèteries), soit au traitement des déchets (bas de quai des déchèteries). Précisons que la valorisation énergétique des déchets découle de la compétence de traitement des déchets. Néanmoins, elle se rattache également à la compétence de production d énergies renouvelables consacrée à l article L2224-32 du CGCT. Il en résulte qu une commune ou un groupement de communes peut exploiter une installation de valorisation énergétique de déchets : soit en vertu de la compétence de traitement des déchets, soit en vertu de la compétence facultative de production d énergies renouvelables. Lorsqu elle découle de cette dernière compétence, la valorisation énergétique de déchets ne peut revêtir que certaines formes telles que la méthanisation (mais pas l incinération). Financement de la compétence Les communes et leurs groupements ont le choix entre trois modes de financement du service d élimination des déchets ménagers : - soit la taxe d enlèvement des ordures ménagères (TEOM), qui est un impôt direct additionnel à la taxe foncière sur les propriétés bâties, accompagné de la redevance spéciale qui est établie en fonction du service rendu (art. 1520 du code général des impôts et L2333-78 du CGCT) ; - soit la redevance d enlèvement des ordures ménagères (REOM), qui est établie en fonction du service rendu (art. L2333-76 du CGCT) ; - soit le budget général, accompagné de la redevance spéciale, dans trois hypothèses : n a été institué ni la TEOM, ni la REOM ; la REOM a été instituée mais il est fait appel au budget général pour les 4 premiers exercices suivant cette instauration ; la TEOM a été instituée mais il est en plus fait appel au budget général. Le choix du mode de financement appartient aux communes, EPCI et syndicats mixtes assurant au moins la collecte des déchets (art. L2333-76 du CGCT, art. 1520 et 1379-0 bis VI du code général des impôts). L instauration d une TEOM ou d une REOM est en effet rattachée à la compétence collecte des déchets. 9
Les compétences optionnelles doivent être obligatoirement choisies parmi un groupe de compétences imposé, et s apparentent à des compétences obligatoires. Elles ne concernent que les CA et les CC, et sont par conséquent détaillées dans les parties dédiées aux CA et aux CC ci-après. 2. Les compétences facultatives des EPCI à fiscalité propre L article L5211-17 du CGCT dispose que : «les communes membres d un établissement public de coopération intercommunale [EPCI] peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs compétences dont le transfert n'est pas prévu par la loi ou par la décision institutive [ ]. Ces transferts sont décidés par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale [ ].» En d autres termes, un EPCI à fiscalité propre peut exercer des compétences facultatives en plus de ses compétences obligatoires. Pour cela, les communes membres doivent avoir fait le choix de transférer une ou plusieurs de leurs compétences à l EPCI, dans les conditions prévues à l article L5211-17 du CGCT. L EPCI à fiscalité propre est alors substitué de plein droit aux communes qui le composent. Or, à titre d illustration, la compétence «gestion des déchets ménagers et assimilés» peut constituer une compétence facultative des CC. De façon plus générale, la compétence «production d énergies renouvelables» peut être exercée à titre facultatif par toute commune ou tout EPCI, sachant que cette compétence inclut la valorisation énergétique des déchets (pour plus d information sur la compétence de valorisation énergétique des déchets, se référer à la sous-partie précédente ; pour plus d information sur la compétence de production d énergies renouvelables, consulter l étude d AMORCE ENJ 03 sur les compétences énergies des collectivités et leurs groupements). 3. Les transferts de compétences et leurs conséquences Les transferts de compétences émanant des communes Les communes peuvent choisir de transférer certaines de leurs compétences à un groupement de collectivités (EPCI à fiscalité propre ou syndicat), partiellement ou en totalité (compétences facultatives du groupement). Le transfert de compétences peut également leur être imposé par la loi (compétences obligatoires ou optionnelles du groupement) (art. L5211-17 du CGCT). S agissant plus spécifiquement de la gestion des déchets, "les communes peuvent transférer à un EPCI ou à un syndicat mixte : soit l'ensemble de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, ainsi que les opérations de transport qui s'y rapportent". "Les opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions" (art. L2224-13 du CGCT). 10
Quoi qu il en soit, que le transfert de compétences soit choisi ou imposé, partiel ou entier, il engendre un certain nombre de conséquences. Le transfert de compétences entraîne de plein droit : - le transfert des biens utilisés pour l exercice de la compétence au groupement qui récupère la compétence ; - la substitution du groupement aux collectivités ou groupements qui le créent dans leurs délibérations et actes ; - le maintien des contrats qui sont exécutés dans les conditions antérieures au transfert de compétences jusqu à leur échéance, sauf accord contraire des parties ; - le transfert des services ou parties de services chargés de la mise en œuvre de la compétence au groupement qui récupère la compétence. Pour en savoir plus sur le sujet, se référer à l annexe 1 du présent document. Les transferts de compétences émanant des EPCI à fiscalité propre Le transfert de compétences ne concerne pas que les communes et peut également émaner d un EPCI à fiscalité propre. En effet, en vertu de l alinéa 1 er de l article L5211-61 du CGCT, un EPCI à fiscalité propre peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte dont le périmètre englobe en totalité celui de l EPCI à fiscalité propre. En matière de collecte ou de traitement des déchets ménagers et assimilés tout comme en matière de distribution d électricité ou de gaz naturel un EPCI à fiscalité propre peut transférer toute compétence à un syndicat de communes, un syndicat mixte, ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire (art. L5211-61 alinéas 1 et 2 du CGCT). Ceci s applique dans les hypothèses suivantes : - le périmètre du syndicat englobe celui de l EPCI à fiscalité propre, - le périmètre du syndicat est identique à celui de l EPCI à fiscalité propre, - le périmètre du syndicat est inclus dans celui de l EPCI à fiscalité propre. Articulation entre les compétences d un EPCI à fiscalité propre et celles d un syndicat existant A priori, lorsqu il existe un EPCI à fiscalité propre et un syndicat de communes ou un syndicat mixte sur un même territoire, et que l apparition de l EPCI à fiscalité propre (du fait d une création, fusion ou transformation) est postérieure à celle du syndicat, une articulation entre les compétences de l EPCI à fiscalité propre et celles du syndicat intervient. Cette articulation de compétences engendre : o soit la substitution de l EPCI à fiscalité propre au syndicat, o soit le retrait du syndicat, o soit la substitution de l EPCI à fiscalité propre aux communes. La question de l articulation entre les compétences d un EPCI à fiscalité propre et celles d un syndicat ne se pose pas lorsque l EPCI à fiscalité propre a lui-même décidé de transférer une ou plusieurs de ses compétences au syndicat. L EPCI à fiscalité propre peut toujours décider de transférer une ou plusieurs de ses compétences (y compris obligatoires) 11
à un syndicat. Pour en savoir davantage sur les hypothèses d articulation des compétences, se référer aux sousparties du II de la partie principal du présent document relatives à l articulation entre les compétences d un EPCI à fiscalité propre et celles d un syndicat. Les transferts de compétences n émanant que de certaines communes Conformément à ce qui a été présenté ci-dessus, les communes ont la possibilité de transférer certaines de leurs compétences à un groupement de collectivités en dehors des transferts de compétences imposés par la loi (art. L5211-17 du CGCT). Le transfert de compétences choisi peut alors n émaner que de certaines communes composant le groupement, et ne pas concerner les autres communes qui souhaitent conserver ladite compétence. A titre d exemple, une commune-centre 1 (ou ville-centre) peut choisir de conserver sa compétence "collecte des déchets ménagers et assimilés" alors que les autres communes ont décidé de transférer cette compétence au groupement. En l espèce l articulation des compétences entre l EPCI à fiscalité propre et un syndicat devra se faire au regard des compétences transférées individuellement par chaque commune. Les transferts partiels de compétences Le transfert de compétences peut être partiel, autrement dit les communes peuvent choisir de ne transférer qu une partie de la compétence (art. L5211-17 du CGCT). Tel est le cas de la compétence de gestion des déchets ménagers et assimilés, dont le transfert partiel est même explicitement prévu par la loi (art. L2224-13 du CGCT). En effet, selon l article L2224-13 du CGCT : "les communes peuvent transférer à un [EPCI] ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement". Dans un souci de simplification, nous avons décidé de rassembler les compétences liées aux déchets des collectivités et de leurs groupements dans un tableau de synthèse. Le tableau de synthèse apparaît ci-après. 1 L INSEE (Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques) définit la ville-centre comme : - une commune abritant plus de 50% de la population d une unité urbaine (groupement de collectivités), ou, - à défaut, une commune ayant une population supérieure à 50% de la commune la plus peuplée de l unité urbaine. Il en résulte que dans la première hypothèse il ne peut y avoir au maximum qu une seule ville-centre, alors que dans la seconde hypothèse il peut y avoir plusieurs villes-centres. 12
Communes Métropoles etcu CA CC Syndicatsde communesou mixtes Gestiondes déchets Compétenceobligatoire degestiondesdéchets =collecte+traitement TransfertpossibleàunEPCI ouàunsyndicatmixtede/des: soittoutelacompétence gestiondesdéchets soitseulementlacompétence traitement opérationsdetransportqui s yrapportent Intégrationdesopérations detransport,detransitoude regroupementdesdéchetssoit àlacollecte,soitautraitement (art.l2224 13 etl2224 14CGCT) Compétenceobligatoire Compétenceoptionnelle* degestiondesdéchets =collecte+traitement Transfertpossibledela compétenceàunou plusieurssyndicatsde communesousyndicats mixtes(idemquepourles communes) (art.l5217 2,I;L5215 20,I etl5211 61CGCT) degestiondesdéchets =collecte+traitement Transfertpossibledela compétenceàunou plusieurssyndicatsde communesousyndicats mixtes(idemquepourles communes) * Compétence optionnelle = trois compétences parmi six proposées doivent être exercées, or une des six compétences proposées comprend la gestiondesdéchets (art.l5216 5,II etl5211 61CGCT) Compétence facultative degestiondesdéchets =collecte+traitement Transfertpossible delacompétenceàun ouplusieurssyndicats decommunesou syndicatsmixtes(idem quepourles communes) (art.l5211 17 etl5211 61CGCT) Compétencede gestiondesdéchetssi elleaététransféréeau syndicatpardes communesoudesepci (art.l5211 17CGCT)
Compétencedevalorisationénergétiquedesdéchets*:compétencedécoulantsoitdelacompétencedetraitementdesdéchets(art.L2224 13duCGCT),soitàdéfautdelacompétencedeproductiond énergierenouvelable(art.l2224 32duCGCT).Pourplusdeprécisionssurlesujet, seréférerauii.a.duprésentdocument. Communes Métropoles etcu CA CC Syndicatsde communesou mixtes Production d énergie renouvelable (dont valorisation énergétiquedes déchets*) Compétencefacultative d aménagementet exploitation(directesou indirectes)detoutenouvelle installationdeproduction d énergierenouvelable(dont toutenouvelleinstallationde valorisationénergétiquedes déchetsménagerset assimilés*) (art.l2224 32CGCT) Compétencefacultative d aménagementetexploitation(directesouindirectes)detoutenouvelle installationdeproductiond énergierenouvelable(donttoutenouvelle installationdevalorisationénergétiquedesdéchetsménagersetassimilés*) (art.l5211 17etL2224 32CGCT) Compétencede productiond énergie renouvelablesiellea ététransféréeau syndicatpardes communesoudesepci (art.l5211 17CGCT)
B. Les métropoles 1. Notion et liste des métropoles La loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l action publique territoriale et d affirmation des métropoles (MAPAM), publiée au Journal officiel le 27 janvier 2014, a pleinement consacré les métropoles. a) Définition Une métropole est un EPCI regroupant plusieurs communes d un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants. Ces seuils connaissent toutefois des atténuations dans certaines conditions (article L5217-1 du CGCT). A l heure actuelle, il n existe en France qu une seule métropole, la métropole de Nice. Mais à compter du 1 er janvier 2015, de nombreuses métropoles verront le jour. La France devrait compter 14 métropoles : - Grand Paris (statut spécifique prévu par la loi, création au 1 er janvier 2016) ; - Lyon (statut spécifique prévu par la loi) ; - Aix-Marseille-Provence (statut spécifique prévu par la loi, création au 1 er janvier 2016) ; - Nice (première métropole de France, seule métropole existante avant la loi MAPAM); - Toulouse (transformée automatiquement) ; - Lille (transformée automatiquement) ; - Bordeaux (transformée automatiquement) ; - Nantes (transformée automatiquement) ; - Strasbourg (transformée automatiquement) ; - Rennes (transformée automatiquement) ; - Rouen (transformée automatiquement) ; - Grenoble (transformée automatiquement) ; - Montpellier (par choix : EPCI de + de 400 000 hab. incluant le chef-lieu de région) ; - Brest (par choix : EPCI centres d une zone d emplois de plus de 400 000 hab. + exercice le 29 janvier 2014 des compétences obligatoires des métropoles). b) Création des métropoles Concrètement, la création des métropoles interviendra soit de façon automatique, soit par choix (article 43 de la loi et article L5217-1 du CGCT) : De façon automatique : au 1 er janvier 2015, seront transformés par décret en une métropole les EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine (au sens de l'institut national de la statistique et des études économiques) de plus de 650 000 habitants. Par choix : peuvent obtenir par décret le statut de métropole, à leur demande (sous réserve d'un accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population) : les EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région ; et les EPCI centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants (au sens de l'institut national de la statistique et des études économiques) et qui 15
exercent en lieu et place des communes les compétences obligatoires des métropoles le 29 janvier 2014. 2. Modalité des transferts de compétences La création de la métropole résultant de la transformation d EPCI à fiscalité propre, implique la substitution de plein droit de la métropole à l EPCI à fiscalité propre. Cette substitution est opérée dans les conditions prévues aux deux derniers alinéas de l article L5211-41 du CGCT (relatifs au transfert des biens, droits et obligations) (article L5217-4 du CGCT). Toutes les compétences acquises par un EPCI antérieurement à sa transformation en métropole sont transférées de plein droit à la métropole. Les dispositions de la présente sous-partie ne s'appliquent ni à la région d'ile-de-france, ni à la communauté urbaine de Lyon (cf. infra les dispositions particulières les concernant). 3. Les compétences liées aux déchets des métropoles La loi MAPAM susmentionnée a confié aux métropoles l exercice d un certain nombre de compétences. Deux sortes de compétences méritent d être distinguées : o les compétences obligatoires o les compétences facultatives Ces compétences apparaissent dans le tableau récapitulatif des compétences liées aux déchets des métropoles, ci-après. Les métropoles peuvent par ailleurs exercer des compétences transférées ou déléguées par l Etat, les régions et les départements, dans certaines conditions (article L5217-2 du code général des collectivités territoriales). La métropole d Aix-Marseille-Provence Les métropoles du Grand Paris, de Lyon et d Aix-Marseille-Provence relèvent de dispositions spécifiques. La métropole d Aix-Marseille-Provence (créée au 1 er janvier 2016 (article L5218-11, II du CGCT) reste toutefois soumise aux dispositions générales relatives aux métropoles concernant l exercice des compétences (article L5218-1, II. du CGCT). 16
Tableau récapitulatif des compétences liées aux déchets des métropoles Les métropoles obligatoires facultatives reprises des EPCI fusionnés Les métropoles exercent de plein droit les compétences obligatoires énumérées à l article L5217-2, I du CGCT dont : - gestion des déchets ménagers et assimilés, - soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie, - création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains Les métropoles peuvent exercer des compétences facultatives en vertu de l article L5211-17 du CGCT, telles que par exemple la compétence "production d énergies renouvelables" (article L2224-32 du CGCT) La métropole exerce les compétences qui étaient, à la date de sa création, acquises par les EPCI fusionnés (article L5217-1 du CGCT). Si la compétence reprise correspond à une compétence obligatoire de la métropole, s applique le régime des compétences obligatoires. Réciproquement, si la compétence reprise correspond à une compétence facultative de la métropole, s applique le régime des compétences facultatives. 4. Les compétences liées aux déchets de la métropole du Grand Paris La métropole du Grand Paris est créée au 1 er janvier 2016, et regroupe notamment : la commune de Paris ; l ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ; etc. (article L5219-1, I du CGCT). Elle doit ou peut exercer trois types de compétences : o des compétences obligatoires o des compétences facultatives transférées o des compétences facultatives déléguées a) Sur les compétences obligatoires La liste des compétences obligatoires apparaît dans le tableau ci-après. Parmi les compétences obligatoires de la métropole du Grand Paris, ne figure pas la compétence "gestion des déchets ménagers et assimilés" (article L5219-1, II. du CGCT). Les syndicats intercommunaux et les EPCI membres continuent donc de jouer un rôle prépondérant dans ces domaines. Exemple du SYCTOM de l agglomération parisienne Le SYCTOM de l agglomération parisienne assure le traitement dont la valorisation des 17
déchets ménagers de 84 communes répartis sur 5 départements : Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Yvelines. Il couvre donc un territoire plus important que celui de la métropole du Grand Paris, par conséquent la création de cette dernière ne remettra pas en cause l activité du syndicat. b) Sur les compétences facultatives Les compétences facultatives transférées La métropole du Grand Paris en tant qu EPCI peut exercer des compétences facultatives transférées en plus de ses compétences obligatoires. Pour cela, les communes membres doivent avoir fait le choix de transférer une ou plusieurs de leurs compétences à la métropole, dans les conditions prévues à l article L5211-17 du CGCT. La métropole du Grand Paris est alors substituée de plein droit aux communes qui la composent. Les compétences facultatives déléguées Outre les compétences obligatoires et les compétences facultatives transférées à la métropole du Grand Paris, les communes peuvent déléguer des compétences à la métropole (article L5219-5, II du CGCT). Les compétences facultatives déléguées sont des compétences exercées au nom et pour le compte des communes, par la métropole du Grand Paris. Les délégations de compétences sont régies par des conventions, qui en fixent la durée, et définissent les objectifs à atteindre ainsi que les modalités de contrôle de l autorité délégante sur l autorité délégataire. Les conseils de territoire de la métropole du Grand Paris, dans le ressort desquels se situent les communes qui lui délèguent des compétences, exercent ces compétences sauf délibération contraire du conseil de la métropole du Grand Paris. Comment distinguer les compétences facultatives transférées des compétences facultatives déléguées? Les parlementaires, lors des discussions en séances publiques autour du projet de loi MAPAM, distinguaient "transfert de compétences" de "délégation de compétences". Ainsi, la ministre Mme Marylise Lebranchu précisaient : "la délégation est plus souple que le transfert de compétences". En effet, le transfert de compétences est plus radical, s accompagnant d une substitution de l EPCI aux communes (qui lui ont transféré les compétences), et de transferts de personnels et de ressources. Alors que la délégation de compétences est régie par une convention à durée déterminée ou indéterminée, conclue entre le délégant et le délégataire, et implique seulement l exercice de compétences par l EPCI au nom et pour le compte des communes (qui lui ont délégué les compétences). 18
Précisons enfin qu une compétence qui ne correspond pas à une compétence obligatoire de la métropole du Grand Paris, peut constituer au choix une compétence facultative déléguée ou une compétence facultative transférée. c) Sur les compétences qui étaient exercées par les EPCI composant la métropole En vertu de l article L5219-5, I du CGCT, la métropole du Grand Paris exerce les compétences qui étaient, à la date de sa création, transférées par les communes membres aux EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 (composant la métropole). Et ce sans remettre en cause l exercice des compétences obligatoires de la métropole du Grand Paris. Cependant, le conseil de la métropole du Grand Paris peut, par délibération, restituer ces compétences aux communes dans un délai de deux ans suivant la création de la métropole du Grand Paris (alinéa 2 de l article L5219-5, I du CGCT). Pour en savoir plus sur le sujet, se référer au III de l article L5219-5 du CGCT (relatif aux possibilités, pour des communes appartenant à un même territoire, d exercer en commun les compétences qui leur ont été restituées). Jusqu'à cette délibération ou au plus tard jusqu'à l'expiration du délai de deux ans précité, les conseils de territoire exercent sauf délibération contraire du conseil de la métropole du Grand Paris les compétences transférées par les communes aux EPCI à fiscalité propre (existant au 31 décembre 2014 et composant la métropole) et qui ne sont pas des compétences obligatoires de la métropole du Grand Paris, dans le périmètre des anciens EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 (alinéa 3 de l article L5219-5, I du CGCT). A l'expiration du délai de deux ans et dans un délai de trois mois, pour les compétences qui n'ont pas fait l'objet d'une délibération en application du deuxième alinéa du présent I, le conseil de la métropole du Grand Paris se prononce à la majorité des deux tiers pour conserver ces compétences. A défaut, les compétences sont restituées aux communes (alinéa 4 de l article L5219-5, I du CGCT). Quoi qu il en soit, ces compétences reprises par la métropole du Grand Paris ne remettent pas en cause la classification des compétences de la métropole : si la compétence reprise correspond à une compétence obligatoire de la métropole du Grand Paris, s applique le régime des compétences obligatoires. Réciproquement, si la compétence reprise correspond à une compétence facultative de la métropole, s applique le régime des compétences facultatives. 19
Tableau récapitulatif des compétences liées aux déchets de la métropole du Grand Paris La métropole du Grand Paris obligatoires de la métropole du Grand Paris facultatives transférées à la métropole du Grand Paris facultatives déléguées à la métropole du Grand Paris reprises des EPCI composant la métropole du Grand Paris La métropole doit exercer de plein droit les compétences obligatoires énumérées à l article L5219-1, II. du CGCT, dont : - Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ; - Elaboration du schéma de cohérence territoriale et des schémas de secteur ; - Approbation du plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; - Lutte contre la pollution de l'air ; - Lutte contre les nuisances sonores ; - Elaboration et adoption du plan climat-énergie territorial La métropole peut exercer des compétences facultatives transférées, en vertu des articles L5211-17 et L5219-1, III du CGCT. Idem que pour les compétences facultatives des autres métropoles. La métropole peut exercer des compétences facultatives déléguées, en vertu de l article L5219-5, II du CGCT. Caractéristiques : - délégation de compétences régie par des conventions conclues entre les communes délégantes et la métropole délégataire, qui fixent la durée et définissent les objectifs à atteindre ainsi que les modalités de contrôle de l autorité délégante sur l autorité délégataire ; - exercice des compétences déléguées par la métropole au nom et pour le compte des communes (à l origine de la délégation de compétences). La métropole du Grand Paris exerce les compétences qui étaient, à la date de sa création, transférées par les communes membres aux EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 (composant la métropole), en vertu de l article L5219-5, I du CGCT. Le conseil de la métropole du Grand Paris peut cependant, par délibération, restituer ces compétences aux communes. 20
5. Les compétences liées aux déchets de la métropole de Lyon La métropole de Lyon est créée au 1 er janvier 2015. La métropole de Lyon est créée en lieu et place : de la communauté urbaine (CU) de Lyon et dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci du département du Rhône (article L3611-1 du CGCT). La métropole de Lyon est substituée à la CU de Lyon au sein du pôle métropolitain, des syndicats mixtes ou de tout établissement public dont elle est membre (article L3641-8 alinéa 4 du CGCT). La métropole de Lyon est membre de droit des syndicats mixtes auxquels, à la date de la première réunion du conseil de la métropole, appartient le département du Rhône. Ce département demeure membre de droit de ces syndicats (article L3641-8 alinéa 5 du CGCT). La métropole de Lyon doit ou peut exercer : o des compétences obligatoires o des compétences facultatives a) Sur les compétences obligatoires La liste des compétences obligatoires apparaît dans le tableau ci-après (article L3641-1 du CGCT). Parmi les compétences obligatoires de la métropole de Lyon, figure la compétence "gestion des déchets ménagers et assimilés". b) Sur les compétences facultatives La métropole de Lyon en tant qu EPCI peut exercer des compétences facultatives transférées en plus de ses compétences obligatoires. Pour cela, les communes membres doivent avoir fait le choix de transférer une ou plusieurs de leurs compétences à la métropole, dans les conditions prévues à l article L5211-17 du CGCT. La métropole de Lyon est alors substituée de plein droit aux communes qui la composent. A titre d illustration, la compétence "production d énergies renouvelables" peut constituer une compétence facultative de la métropole de Lyon (article L2224-32 du CGCT). c) Sur les compétences du département du Rhône obligatoirement exercée par la métropole La métropole de Lyon doit exercer de plein droit les compétences que les lois - dans leurs dispositions non contraires à celles spécifiques à la métropole de Lyon - attribuent au département (article L3641-2 du CGCT). 21
Tableau récapitulatif des compétences liées aux déchets de la métropole de Lyon La métropole de Lyon obligatoires de la métropole de Lyon facultatives de la métropole de Lyon du département obligatoirement exercées par la métropole de Lyon La métropole de Lyon doit exercer de plein droit les compétences obligatoires énumérées à l article L3641-1 du CGCT, dont : - Gestion des déchets ménagers et assimilés ; - Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ; - Concession de la distribution publique d'électricité et de gaz ; - Création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ; - Elaboration du schéma de cohérence territoriale et des schémas de secteur ; - Approbation du plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; - Lutte contre la pollution de l'air ; - Lutte contre les nuisances sonores ; - Elaboration et adoption du plan climat-énergie territorial La métropole de Lyon peut exercer des compétences facultatives, en vertu de l article L5211-17 du CGCT, telles que par exemple la compétence "production d énergies renouvelables" (article L2224-32 du CGCT). Idem que pour les compétences facultatives des autres métropoles. La métropole doit exercer de plein droit les compétences que les lois attribuent au département (dans leurs dispositions non contraires à celles spécifiques à la métropole de Lyon) (article L3641-2 du CGCT). 22
6. Articulation entre les compétences d une métropole et celles d un syndicat de communes ou d un syndicat mixte Si deux EPCI à fiscalité propre ne peuvent pas coexister sur un même territoire, un EPCI à fiscalité propre et un syndicat de communes ou mixte le peuvent. Il convient alors de s intéresser à l articulation entre les compétences d une métropole et celles d un syndicat de communes ou d un syndicat mixte. Coexistence sur un même territoire d une métropole et d un syndicat Articulation de leurs compétences Par principe, lorsque la création, la fusion ou la transformation de la métropole est postérieure à celle du syndicat, il y a articulation de leurs compétences. Autrement dit, il y a : - soit la substitution de la métropole au syndicat, - soit le retrait du syndicat, - soit la substitution de la métropole aux communes. Comment distinguer le retrait du syndicat au profit de la métropole, de la substitution de la métropole au sein du syndicat aux communes? Le retrait semble s analyser en un véritable transfert de compétences du syndicat à la métropole, avec les conséquences que cela engendre (développées ci-après). La substitution est bien moins radicale puisqu elle n implique pas de transfert de compétences, mais une simple représentation de la métropole en lieu et place des communes qu elle représente au sein du comité syndical. Hypothèse d un transfert de compétence au syndicat décidé par la métropole L articulation entre les compétences d un syndicat et celles d une métropole n intervient pas dans un cas particulier : lorsque la métropole a elle-même décidé de transférer une ou plusieurs de ses compétences au syndicat (existant ou créé pour l occasion par la métropole) (article L5211-61 du CGCT). Par conséquent, lorsqu une métropole fait le choix de transférer une ou plusieurs de ses compétences à un syndicat, il n y a ni retrait, ni substitution. Pour en savoir plus sur le sujet, se référer au deuxième point ("Les transferts de compétences émanant des EPCI à fiscalité propre") du 3. du A. du II. du présent document. Voici ci-après un tableau récapitulant les différentes hypothèses d articulation entre les compétences d une métropole et celles d un syndicat de communes ou d un syndicat mixte. Ce tableau s applique : 23
au cas particulier de la métropole d Aix-Marseille-Provence au cas particulier de la métropole du Grand Paris, à quelques exceptions près : - la métropole du Grand Paris ne détient pas la compétence obligatoire de gestion des déchets ménagers et assimilés - les compétences facultatives déléguées de la métropole du Grand Paris suivent le régime des compétences facultatives transférées (substitution de la métropole du Grand Paris, au sein du syndicat, aux communes qui la composent) La métropole de Lyon fait en revanche l objet d un autre tableau d articulation des compétences. 24
Tableau récapitulatif des hypothèses d articulation entre les compétences d une métropole et celles d un syndicat de communes ou mixte Périmètres de la métropole et du syndicat concernées Articulation entre les compétences de la métropole et celles du syndicat Conséquences Métropole et Syndicat (périmètres identiques) exercées par le syndicat Substitution de la métropole au syndicat Situation n 1 - Reprise des compétences du syndicat par la métropole - Transfert de biens, droits et obligations (L5211-41 CGCT) - Transfert de services ou parties de service des communes à la métropole (L5211-4-1 et L5217-19 CGCT) (L5217-7 et L5215-21 CGCT) - Dissolution du syndicat (L5212-33 CGCT) Métropole exercées par la métropole Syndicat Substitution de la métropole au syndicat Situation n 1 bis - Maintien du syndicat uniquement pour les compétences différentes de celles de la métropole - Représentation de la métropole dans le syndicat à la place des communes membres de la métropole pour les compétences transférées par les communes au syndicat - Transfert de biens, droits et obligations (L5211-41 CGCT) - Transfert de services ou parties de service des communes à la métropole (L5211-4-1 et L5217-19 CGCT) (L5217-7, I et L5215-21 CGCT) - Dissolution du syndicat s il n exerce pas d autres compétences (L5212-33 CGCT) 25
Périmètres de la métropole et du syndicat concernées Articulation entre les compétences de la métropole et celles du syndicat Conséquences Syndicat Métropole ou Métropole Syndicat obligatoires de la métropole que le syndicat exerce aussi (exemple de compétence : gestion des déchets ménagers et assimilés) (L5217-2, I CGCT) Retrait du syndicat des communes membres de la métropole Situation n 2 (L5217-7, II et III CGCT) - Transfert des compétences du syndicat à la métropole - Réduction du périmètre du syndicat pour les compétences susmentionnées - Maintien des autres compétences du syndicat - Transfert de services ou parties de service des communes à la métropole (L5211-4-1 et L5217-19 CGCT) - Transfert à la métropole de biens et d actes (L5211-25-1, L5211-19 alinéa 3 et L5217-7, II alinéa 1 er CGCT) Syndicat Métropole ou Métropole Syndicat facultatives de la métropole que le syndicat exerce aussi (exemple de compétence : "production d énergies renouvelables") (L5217-7, II alinéa 2 et III, L2224-32 CGCT) Substitution de la métropole, au sein du syndicat, aux communes qui la composent Situation n 3 (L5217-7, II alinéa 2 et III CGCT) - Pas de modification des attributions du syndicat (L5711-1 CGCT) - Pas de modification du périmètre du syndicat (L5217-7, II alinéa 2 CGCT) - Pas de délibération nécessaire, la substitution étant automatique - Représentation de la métropole au sein du comité syndical en lieu et place des communes membres (nombre de suffrages des représentants de la métropole dans le comité syndical proportionnel à la population des communes que la métropole représente au titre de cette compétence, sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de suffrages) (L5217-7, V CGCT) 26