LE DROIT DE L HOMME À UN NIVEAU DE VIE SUFFISANT 1. Le 19 janvier dernier, le Comité des ministres du Conseil de l Europe adoptait une Recommandation ( 1 ) aux Etats membres, les invitant à reconnaître dans leur pratique et législation internes, un droit individuel, universel et justiciable à la satisfaction des besoins humains matériels élémentaires à tout le moins la nourriture, l habillement, l hébergement et les soins médicaux de base des personnes en situation d extrême pauvreté. La Recommandation précisait que la reconnaissance d un tel droit, pour tout individu vivant sur le territoire de l Etat, est une condition à l exercice d autres droits fondamentaux et un élément indispensable dans un Etat fondé sur le droit. Elle se basait sur la considération que la satisfaction des besoins matériels élémentaires répond à un devoir d humanité de la société, découle de la dignité inhérente à tout être humain et constitue la condition d existence de l homme, ainsi que de son épanouissement. Nul ne conteste plus que la misère et l exclusion sociale qu elle entraîne, portent atteinte à la dignité humaine ( 2 ). Cette dignité n est-elle pas gravement compromise lorsque des êtres humains sont contraints à la mendicité, en y associant même parfois des enfants en bas âge? Il n est pas acceptable que les plus démunis soient écartés du champ d application de l ensemble des droits de l homme, au motif que le droit à un niveau de vie suffisant ne bénéficierait pas de la même protection que les droits classiques, civils et politiques. Les organes de contrôle de la Convention européenne des droits de l homme et à leur suite les cours et tribunaux parfois même les précédant ont su apporter la démonstration qu une société démocratique ne peut tolérer qu une partie importante de la population soit réduite à un état qui outrage la notion même de dignité (1) R(2000)3; voy. le texte complet infra dans la rubrique «Informations diverses». (2) «Là où des hommes sont condamnés à vivre dans la misère, les droits de l homme sont violés», paroles du père Joseph Wrésinski gravées dans une dalle commémorative déposée le 17 octobre 1987 sur le parvis du Trocadéro, à Paris, appelé depuis lors «Parvis des libertés et des droits de l homme».
684 Rev. trim. dr. h. (2000) humaine. La grande pauvreté ( 3 ) constitue aujourd hui l un des défis majeurs du droit international des droits de l homme et, à ce titre, force la porte de la juridicité. Dans un article remarquable, Pierre-Henri Imbert a souligné que «la misère et l exclusion sociale sont des violations des droits de l homme (...) si l on se rappelle que la notion centrale des droits de l homme est celle de la dignité de la personne humaine» ( 4 ). Le droit à un niveau de vie suffisant entraîne le droit à un logement décent, aux soins de santé et, en définitive, au travail, qui n en sont que des composantes. Il ne doit pas être confondu avec la notion de sécurité sociale dont l ancrage historique réside dans les revendications du monde du travail à la fin du siècle dernier. Il existe une différence profonde de nature entre la sécurité sociale ou l aide sociale qui s est lentement substituée à la notion d assistance sociale et, le droit à un niveau de vie suffisant. La sécurité sociale trouve son fondement dans la double notion d assurance et de solidarité; l assistance et l aide sociale se fondent sur l idée de solidarité tandis que le droit à un niveau de vie suffisant a pour base non seulement la solidarité mais surtout le droit à la dignité. 2. Les articles 22 à 27 de la Déclaration universelle des droits de l homme du 10 décembre 1948 qui détaillent les droits économiques, sociaux et culturels, «visent sans nul doute à élaborer la protection contre la pauvreté» ( 5 ). Un considérant du Préambule affirme que «l avènement d un monde où les êtres humains seront (...) libérés de la terreur et de la misère, a été proclamé comme la plus haute aspiration de l homme». En proclamant à l article 22 que «toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale»( 6 ) et à l article 23, alinéa 3 que «quiconque travaille a droit à une rémunération équitable et satisfaisante lui assurant ainsi qu à sa famille une existence conforme à la dignité humaine et complétée, s il y a lieu, par tous autres moyens de protection sociale», la Déclaration universelle met en avant la lutte contre la pauvreté, au nom du droit à (3) Certes, la notion de pauvreté est subjective et le seuil s en définit malaisément. (4) Pierre-Henri Imbert, «Droits des pauvres, pauvre(s) droit(s)? Réflexions sur les droits économiques, sociaux et culturels», Rev. dr. publ. et sc. pol., 1989, p. 739. (5) Voy. Jacques Fierens, Droit et pauvreté Droits de l homme, securité sociale, aide sociale, préface de François Rigaux, Bruylant, Bruxelles, 1992. (6) Les termes de «sécurité sociale» doivent être entendus dans un sens large et visent la justice sociale (J. Fierens, op. cit., p. 117, citant A. Verdoodt, Naissance et signification de la Déclaration universelle des droits de l homme, Nauwelaerts, Louvain-Paris, 1964, pp. 213 et 215).
Rev. trim. dr. h. (2000) 685 la dignité. Enfin, l article 25, alinéa 1 er énonce que «toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l alimentation, l habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires; elle a droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté». Mais on sait que la Déclaration est dépourvue d effet direct en droit interne et ne constitue qu une simple recommandation aux Etats ( 7 ). Quant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté par l Assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 1966, il énonce à l article 11, manifestement inspiré de l article 25 de la Déclaration universelle, mais légèrement en retrait par rapport à lui ( 8 ):«Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu à une amélioration constante de ses conditions d existence. Les Etats parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit...» (al. 1 er )et«reconnaissent le droit fondamental qu a toute personne d être à l abri de la faim...» (al. 2). Le Pacte traçait déjà de la sorte un programme d action pour les gouvernements ( 9 ). Bien que le Pacte ne contienne d autre système de contrôle des droits qu il garantit que le mécanisme de rapports présentés par les Etats contractants et, dès lors, dépourvu de réelle effectivité, cependant, la Cour d arbitrage de Belgique ( 10 ) l a pris en compte par le truchement du principe constitutionnel d égalité et de non-discrimination : c est ainsi que par son arrêt n o 51/94 du 29 juin 1994, elle a rappelé qu aux termes de l article 11, 1 o du Pacte, les Etats «reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille» et se sont engagés à prendre «des (7) Voy. René Cassin, «La Déclaration universelle et la mise en œuvre des droits de l homme», Rev. Ac. La Haye, p. 289. (8) L article 11 ne reprend pas la restriction contenue dans l article 25 de la Déclaration universelle : «... par suite de circonstances indépendantes de sa volonté.» (9) Le premier paragraphe de l article 2 énonce en effet : «Chacun des Etats parties au présent Pacte s engage à agir, (...), au maximum de ses ressources disponibles, en vue d assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus (...) par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l adoption de mesures législatives». L adoption du mot «progressivement» est très significative. (10) Dénomination qui s explique historiquement eu égard à sa compétence initiale restreinte; la Cour est aujourd hui véritablement une Cour constitutionnelle.
686 Rev. trim. dr. h. (2000) mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit», même si la Cour a estimé, certes, que le droit à un niveau de vie suffisant et à une amélioration constante des conditions d existence reconnu par le Pacte «à toute personne» ne peut raisonnablement s entendre sans restriction ( 11 ). 3. La Convention européenne des droits de l homme ne contient aucune disposition spécifique concernant le droit à un niveau de vie suffisant, ce que l ancienne Commission avait relevé dans une décision vieille de près de cinquante ans : «le droit à un niveau de vie suffisant (...) ne figure pas, quant à son principe, parmi les droits et libertés pouvant faire l objet d une requête recevable ( 12 ). Cependant, rapidement, les organes de contrôle de la Convention ont étendu par voie prétorienne, au bénéfice des plus démunis, la protection par ricochet, pour reprendre l expression de la doctrine ( 13 ) de certains droits garantis par la Convention en ses protocoles additionnels. Ce faisant, la Cour européenne fait ainsi application de ses principes d interprétation évolutive de la Convention selon lesquels il lui revient de l interpréter à la lumière des conditions actuelles en vue d assurer l effectivité des droits protégés ( 14 ). Il en résulte qu «une situation d extrême pauvreté est susceptible de porter atteinte à des droits protégés par la Convention» ( 15 ). La première décision concernant le «quart monde» de l ancienne Commission européenne des droits de l homme a malheureusement été «une bavure» dans une jurisprudence dynamique, comme l a dénoncé avec vigueur Frédéric Sudre ( 16 ). S agissant d une suspen- (11) Considérant B.5.5. de l arrêt. (12) Déc. du 29 septembre 1956, X. c. la République fédérale d Allemagne, req. n o 159/56, Ann. Conv., I, p. 202. (13) Sur «la protection par ricochet», voy. Gérard Cohen-Jonathan, La Convention européenne des droits de l homme, Economica et Presses universitaires d Aix-Marseille, Paris et Aix-en-Provence, 1989, p. 84 et Frédéric Sudre, Droit international et européen des droits de l homme, P.U.F., Paris, 4 e éd., 1999, n o 179, p. 308. (14) Voy. Walter-Jean Ganshof van der Meersch, «Quelques aperçus de la méthode d interprétation de la Convention de Rome du 4 novembre 1950 par la Cour européenne des droits de l homme», in Mélanges offerts à Robert Legros, éd. Université de Bruxelles, 1985, p. 207; L interprétation de la Convention européenne des droits de l homme (dir. Frédéric Sudre), Actes du colloque des 13 et 14 mars 1998 organisé par l Institut de droit européen des droits de l homme de l Université de Montpellier I, Nemesis/Bruylant (coll. Droit et justice n o 21), Bruxelles, 1998. (15) Frédéric Sudre, «Misère et Convention européenne des droits de l homme», loc. cit., p. 120. (16) R.U.D.H., 1990, p. 349, obs. s. Comm. eur. dr. h., déc. 9 mai 1990, req. n o 14641/89, Van Volsem c. la Belgique (ibid., p. 384).
Rev. trim. dr. h. (2000) 687 sion ou de menaces de suspension des fournitures d électricité dans un logement social, la Commission a estimé que, en l occurrence, elles «n atteignaient pas le niveau d humiliation et d avilissement requis pour qu il y ait un traitement inhumain ou dégradant», ce qui fait dire à son commentateur qu «à bien lire la décision rendue par la Commission, la pauvreté se situe hors le droit européen des droits de l homme». Une doctrine soucieuse de progrès a cependant démontré que la Convention de sauvegarde est en mesure d offrir sa protection aux plus démunis et est applicable aux situations de grande pauvreté par le truchement de ses articles 2, 3 et 8 ainsi que de l article 1 er du Premier Protocole additionnel, la misère portant atteinte à ces différents droits garantis par la Convention et pouvant ellemême être protégée par le procédé du «ricochet». Cette doctrine conclut qu «il appartient au justiciable d inciter tant le juge national que le juge européen à faire preuve d audace et de générosité pour s engager dans cette voie» ( 17 ). Il faut inculquer l idée, écrit Louis Edmond Pettiti, que la misère «n est pas un phénomène de marginalité imputable aux individus et aux familles, mais un phénomène résultant d un dysfonctionnement de la société, et par là une violation des droits fondamentaux» ( 18 ). La Charte sociale européenne adoptée à Turin le 18 octobre 1961 et révisée le 3 mai 1996 ( 19 ) décrite parfois, à tort, comme le pendant social de la Convention européenne des droits de l homme, mais qui en est, en fait, le «parent pauvre» ( 20 ), même si elle se donne pour objectif d améliorer le niveau de vie et de promouvoir le bien-être ne devrait être citée que pour mémoire dès l instant où le respect des obligations qu elle contient ou qui ont été imposées (17) Frédéric Sudre, «Misère et Convention européenne des droits de l homme», Quart Monde, juillet 1994, p. 19 et Cahiers de l Institut de droit européen des droits de l homme de l Université de Montpellier I, n o 3, p. 113; voy. également le numéro 5 de ces mêmes Cahiers et les contributions de Michel Levinet, Alain-Didier Olinga, Samuel-Jacques Priso, Bénédicte Peyrot et Catherine Pélissier. (18) Louis Emond Pettiti, «Misère, violation des droits de l homme en Europe aujourd hui», Quart Monde, juillet 1994, pp. 12 et s. (19) Voy. Christophe Pettiti, «La Charte sociale européenne révisée», Rev. trim. dr. h., 1997, p. 3. (20) Peter Lemprecht, «Le Conseil de l Europe et l avenir des droits économiques et sociaux», in La mise en œuvre des droits économiques et sociaux Aspects nationaux, internationaux et droit comparé, N.P. Engel Verlag, Kelh am Rhein, 1991, p. 8 ; Jean-Paul Costa, «Vers une protection juridictionnelle des droits économiques et sociaux en Europe?», in Les droits de l homme au seuil du troisième millénaire. Mélanges en hommage à Pierre Lambert, Bruylant, Bruxelles, 2000, p. 141.
688 Rev. trim. dr. h. (2000) par son protocole additionnel adopté le 22 juin 1965 par le Comité des ministres, n est pas soumis au contrôle juridictionnel de la Cour de Strasbourg, mais donne lieu à de simples rapports biennaux à caractère essentiellement politique, transmis au Secrétaire général du Conseil de l Europe. La recommandation 893 de l Assemblée parlementaire du Conseil de l Europe a préconisé des mesures à court et à moyen terme pour remédier à l exclusion sociale de ceux «dont les conditions de vie et d habitat ne sont pas souvent conformes aux normes habituellement admises». On appréciera la litote! Quant au Conseil des ministres des Communautés européennes, ses recommandations 92/441 et 442 relatives l une et l autre à la protection sociale invitent les Etats membres à «garantir à la personne un niveau de ressources conforme à la dignité humaine»età«reconnaître le droit fondamental de la personne à des ressources et prestations suffisantes pour vivre conformément à la dignité humaine». 4. En réalité, c est dans les législations nationales que le droit subjectif à un niveau de vie suffisant se trouvera le mieux satisfait, les législateurs nationaux n ayant pas nécessairement attendu les proclamations internationales pour élaborer des instruments juridiques de lutte contre la misère. La France a adopté, le 1 er décembre 1988, la loi n o 88-1088 créant le revenu minimum d insertion qui a marqué l entrée dans une nouvelle conception de la politique sociale, désormais centrée sur le droit à l insertion plutôt que sur l assistance. La loi reprend dans son article 1 er le texte du Préambule de la Constitution de 1946 : «Toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l économie et de l emploi, se trouve dans l incapacité de travailler, a le droit d obtenir de la collectivité des moyens convenables d existence». Le législateur a simplement ajouté le terme «situation de l emploi», qui correspond à l installation d un chômage chronique. Toutefois, le droit garanti ne concerne que les personnes âgées de plus de vingt-cinq ans et les femmes ayant des enfants à charge, les jeunes de 18 à 25 ans bénéficiant de dispositions spécifiques ( 21 ). Dans le sillage de ces dispositions, la loi du 29 juillet 1998, dite «d orientation relative à la lutte contre les exclusions», malgré ses faiblesses et ses limites, constitue un grand pas en avant dans la (21) Arlette Heymann-Doat, Libertés publiques et droits de l homme, L.G.D.J. (coll. Droit public), Paris, 5 e éd., 1998, p. 165.
Rev. trim. dr. h. (2000) 689 bonne direction ( 22 ). Son article 1 er, en forme d exposé des motifs, comme l écrit Olivier Pujolar ( 23 ), affirme «un impératif national ( 24 ) fondé sur le respect de l égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l ensemble des politiques publiques de la nation»( 25 ) et précise : «La présente loi tend à garantir sur l ensemble du territoire l accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l éducation et de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l enfance» (al. 2). Il y est indiqué, en outre, que les pouvoirs publics, au sens large, «participent à la mise en œuvre de ces principes, poursuivent une politique destinée à connaître, à prévenir et à supprimer toutes les situations pouvant engendrer des exclusions» (et) «prennent les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature et de l étendue de ses droits et pour l aider, éventuellement par un accompagnement personnalisé, à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en œuvre dans les délais les plus rapides» (art. 1 er, al. 3, 4 et 5). Quant aux organismes privés, il est dit qu ils «concourent à la réalisation de ces objectifs» (art. 1 er, al. 6). La loi comporte plusieurs volets : l accès à l emploi, l accès au logement, l accès aux soins, des mesures prises pour faire face au surendettement et des mesures de réquisitions de logements vacants, des régimes d attribution de logements locatifs sociaux, l assurance d un minimum de moyens d existence et l égalité des chances en matière d éducation et de culture. Déférée au Conseil constitutionnel, certaines de ces dispositions ont été invalidées, essentiellement celles relatives au «droit au logement». En Belgique, la réforme constitutionnelle du 31 janvier 1994 qui a introduit dans un article 23 nouveau de la Constitution le droit de chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine et, à cette (22) En juillet 1998, Geneviève de Gaulle-Anthonioz déclarait au journal La Croix : «Il y aura un avant et un après la loi. Elle marque le début d une route, même si elle a ses insuffisances et ses limites. Désormais, on ne pourra plus parler de pauvreté sans parler de droits de l homme.» (23) Olivier Pujolar, «Présentation générale de la loi», Dr. san. et soc., n o spécial, La lutte contre les exclusions, dir. Françoise Monéger, préface de Jean-Michel Belorgey, 2-1999, p. 262. (24) Une affirmation similaire était déjà contenue dans la loi du 1 er décembre 1988 créant le revenu minimum d insertion. (25) Voy. le texte de la loi, Gaz. Pal., 21-25 août 1998, rubrique «Législation», p. 543; la décision du Conseil constitutionnel du 29 juillet 1998 et la note de Wagdi Sabete, Rec. Dall., 13 mai 1999, J., p. 269.
690 Rev. trim. dr. h. (2000) fin, a prévu un certain nombre de droits économiques, sociaux et culturels, n a pas visé expressément le droit à un niveau de vie suffisant. Le Constituant a sans doute pensé que les différents droits énumérés dans le texte (travail, santé, logement, environnement sain et épanouissement) devaient y contribuer. En effet, lit-on dans l exposé des motifs de la proposition de réforme constitutionnelle, le droit à une existence digne «est formulé d une manière très générale : il est à la base des autres droits qui peuvent en être déduits» ( 26 ). Selon les travaux préparatoires du texte constitutionnel du 31 janvier 1994 ( 27 ), la signification des termes «dignité humaine» est la même que celle qui est donnée à l article 1 er de la loi du 8 juillet 1976 organique des Centres publics d aide sociale, qui énonce : «Toute personne a droit à l aide sociale. Celle-ci a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité». Cette loi s est substituée à une loi ancienne du 10 mars 1925 organique de l assistance publique qui avait, elle-même, remplacé un régime suranné en matière de bienfaisance auquel le reproche était adressé d entretenir et de perpétuer le paupérisme plutôt que de l extirper. A partir de 1976, le concept traditionnel d assistance en cas d indigence au sens de détresse matérielle est dépassé. Dorénavant, le but de l aide sociale doit être de permettre à toute personne diminuée par la maladie ou la détresse morale ou matérielle, compte tenu des conditions dans lesquelles elle se trouve, un niveau de vie qui respecte la dignité humaine ( 28 ). Selon l exposé des motifs du projet de loi qui allait être adopté et devenir la loi du 8 juillet 1976 organique des Centres publics d aide sociale, le terme «assistance», ressenti comme humiliant par bon nombre de personnes, est supprimé ( 29 ). «La loi nouvelle, a écrit Jacques Fierens, n est pas seulement le fruit d une évolution parallèle du système de sécurité sociale et du système d assistance publique, elle a marqué un tournant décisif quant à la nature des conditions relatives à l octroi de l aide due par la communauté; cette aide ne dépend plus de la qualité du travail- (26) Pasin., 1984, p. 84; voy. également Jacques Fierens, «L article 23 de la Constitution, une arme contre la misère?», Droit en quart monde, n o 3, juin 1994, p. 3. (27) Doc. parl., Sénat, sess. o. 1991-1992, n o 100-2/2 o. (28) Voy. le commentaire, in Le manuel de droit communal (dir. Pierre Lambert), t. 2, La loi organique des centres publics d aide sociale, Nemesis/Bruylant, Bruxelles, 1996, pp. 9 et s. (29) Doc parl., Sénat, sess. o. 1974-1975, n o 581-1 du 8 avril 1975 et Pasin., 1976, p. 1309.
Rev. trim. dr. h. (2000) 691 leur, comme c est le cas pour les principales prestations de sécurité sociale, ni de la détermination d un handicap, ni de cotisations volontaires; l aide sociale ne dépend même plus, en principe, d une demande d aide : elle est rattachée à la seule qualité de personne, c est-à-dire de sujet de droit ou d être humain» ( 30 ). La section de législation du Conseil d Etat avait critiqué cette innovation et suggéré de renoncer au terme «droit», les dispositions du projet de loi qui lui étaient soumises lui paraissant rédigées en termes à ce point imprécis qu il pouvait, selon le Conseil d Etat, être considéré que l on ne se trouvait pas en présence de «l octroi d un droit subjectif au sens usuel du mot» ( 31 ). Le législateur n a pas retenu cette objection et a maintenu sa conception ( 32 ). La loi donne pour mission aux centres publics d aide sociale d assurer l aide de la collectivité aux personnes et à leur famille lorsqu elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour mener une vie conforme à la dignité humaine. Aux termes de l article 57 de la loi, cette aide peut être matérielle, sociale, médicale, médico-sociale ou psychologique. A ce titre, les Centres publics d aide sociale effectuent quotidiennement le paiement de loyers. S il est vrai que le Constituant de 1994 n a pas voulu conférer de droits subjectifs, «une exception doit être faite pour le droit à l aide sociale : il avait déjà cette portée dans la loi du 10 juillet 1976» et «son entrée dans la Constitution n a pas pu la lui faire perdre», en sorte que selon Paul Martens, «il devient un droit subjectif de valeur constitutionnelle» ( 33 ). Cette opinion, contraire à celle de la section de législation du Conseil d Etat, a été celle de la section d administration : par un arrêt n o 21.190 en cause Haagdorens c. le Centre public d aide sociale de Zondhoven rendu le 21 mai 1981, elle a jugé que «le but des centres publics d aide sociale tel que le définit l article 1 er de la loi du 8 juillet 1976, apporte par essence une restriction à l aide sociale, en ce que cette aide n est accordée que dans (30) Jacques Fierens, «Droit à l aide sociale et droits de l homme», Journ. trib., 1984, p. 169. (31) Doc. parl., Sénat, sess. o. 1974-1975, n o 581-1, p. 84. (32) Rapport fait au nom de la commission de la Santé publique et de la famille du Sénat par M. Verbist, Doc. parl., Sénat, sess. o. 1975-1976, n o 581/2 du 3 juin 1976 et rapport fait au nom de la commission analogue de la Chambre des représentants par MM. Coens et Daems, Doc. parl., Chambre, sess. o. 1975-1976, n o 923/5. (33) Paul Martens, Conclusions générales du colloque sur «Les droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution» tenu à l Université libre de Bruxelles, les 21 et 22 décembre 1994 (dir. Rusen Ergec), Bruylant, Bruxelles, 1995, p. 315.
692 Rev. trim. dr. h. (2000) la mesure où elle s impose pour permettre à une personne de mener une vie conforme à la dignité humaine» ( 34 ). Quelle que soit l interprétation généreuse ou restrictive de la disposition législative, malheureusement, il faut bien reconnaître que confrontée aux dures réalités budgétaires, l ambition de la loi de 1976 présentée avec raison comme le point de départ d un nouveau progrès social, dans l euphorie de l époque, n a pas pleinement atteint tous ses objectifs ( 35 ). Antérieurement, la loi du 7 août 1974 avait déjà institué le droit à un minimum de moyens d existence, communément appelé en Belgique «minimex», même si celui-ci est notoirement insuffisant pour permettre à son bénéficiaire d avoir un niveau de vie «satisfaisant». En outre, l article 1 er de la loi qui définit les bénéficiaires du droit à un minimum d existence ne vise que ceux qui ne sont pas en mesure de se procurer des ressources par leurs «efforts personnels» et l article 6 énonce : «Pour l octroi et le maintien du minimum de moyens d existence, l intéressé doit faire la preuve qu il est disposé à être mis au travail, à moins que cela s avère impossible pour des raisons de santé ou pour des raisons sociales impératives»( 36 ). Quoi qu il en soit, la loi ouvre en tous cas un droit subjectif à charge des autorités publiques, en l occurrence les Centres publics d aide sociale, même s il s agit d un système que l on peut qualifier de «résiduaire» ( 37 ). (34) En l espèce, le Conseil d Etat a considéré que la chambre de recours a pu raisonnablement estimer que le demandeur d aide sociale pouvait, grâce à ses capacités et aux moyens financiers dont il disposait, mener une vie conforme à la dignité humaine sans faire appel au Centre public d aide sociale. (35) Voy. Jean-Marie Berger, Le droit à l aide sociale. Mythes et réalités à la lumière de la jurisprudence des chambres de recours et du Conseil d Etat, éd. Union des villes et communes belges, Bruxelles, 1983; Martine van Ruymbeke et Jean-Marie Berger, Le prix de la dignité humaine Le droit à l aide sociale dû par les Centres publics d aide sociale, éd. Union des villes et communes belges, Bruxelles, 1989. (36) C est sur cette condition que portent essentiellement les débats judiciaires en cas de refus d octroi du «minimex»; voy. Henri Funck, «La disposition au travail au sens de la législation sur le minimum de moyens d existence», Chron. dr. soc., 1982, p. 207. (37) Voy. André Nayer, «La loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d existence Quelques réflexions critiques Son incidence sur une conception générale de la sécurité sociale», Journ. trib. trav., 1975, p. 235 et J. Hubin, «Réflexions critiques relatives à la loi du 7 août 1974 instituant un droit à un minimum de moyens d existence», Chron. dr. soc., 1983, p. 216; voy. sur le maintien de la distinction entre le fait des moyens de subsistance, nécessaires pour échapper à la prévention de vagabondage, et le droit à obtenir lesdits moyens : Xavier Dijon, «De l autonomie entre la répression du vagabondage et l aide de la collectivité», note s/ Cass., 12 mars 1986, p. 651.
Rev. trim. dr. h. (2000) 693 La loi du 12 janvier 1993 contenant, selon son intitulé, «un programme d urgence pour une société plus solidaire» prévoit, en son article 28, 1 er : «Lorsqu une personne sans abri sollicite l aide sociale du centre public d aide sociale de la commune où elle se trouve, le président doit lui accorder l aide urgente, dans les limites fixées par le règlement d ordre intérieur du conseil de l aide sociale, à charge pour lui de soumettre sa décision au conseil, à la plus prochaine réunion, en vue de la ratification.» Outre le fait que la loi ne définit pas la notion de «personne sans abri» ( 38 ), il est regrettable de constater qu elle ne vise que ces seuls bénéficiaires. Le Conseil d Etat, par un arrêt rendu le 14 juillet 1993 ( 39 ) a particulièrement mis en évidence la dignité humaine comme fondement du droit à l aide sociale, en jugeant intolérables «des lettres (qui) tendent à faire des demandeurs d aide les obligés des hommes politiques et à accréditer l opinion que l aide sociale s obtient grâce à leur appui, alors qu en vertu de l article 1 er de la loi du 8 juillet 1976, elle est un droit qui a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine : présenter l aide sociale comme une simple faveur laissée à la discrétion d un homme politique ou d un de ses amis, blesse la dignité humaine que la loi se donne pour but primordial de sauvegarder». 6. En conclusion Le droit à un niveau de vie suffisant implique que l on passe, dans le chef des pouvoirs publics, de la charité à une véritable organisation positive. Le recul de la pauvreté que tout le monde paraît appeler de ses vœux, est fonction de la reconnaissance effective d un droit fondamental à un niveau de vie suffisant. Force est de constater, malheureusement, que les initiatives de l Organisation des Nations Unies demeurent lettre morte. Les engagements pris lors du sommet social de Copenhague en 1995 n ont donné lieu à aucune (38) Lors des travaux préparatoires de la loi, il a été indiqué qu une «personne sans abri» est «la personne qui n a pas de résidence habitable, qui ne peut, par ses propres moyens, disposer d une telle résidence et qui se trouve dès lors sans résidence ou dans une résidence collective où elle séjourne de manière transitoire, passagère, en attendant de pouvoir disposer d une résidence personnelle» (Doc. parl., Chambre des représentants, sess. o. 1991-1992, n o 630/5, p. 34). (39) C.E., Jaumotte c. le Centre public d aide sociale de Court-Saint-Etienne, n o 43.823, Jur. Lège, Mons et Bruxelles, 1993, p. 1345 et Journ. trib., 1993, p. 780.
694 Rev. trim. dr. h. (2000) mesure concrète et l Assemblée générale extraordinaire qui s est tenue à Genève en juillet 2000 n a pu qu en faire le constat amer, les textes adoptés en conclusion de la réunion se bornant à une série de recommandations générales ( 40 ). Si le respect de la dignité humaine a inspiré un «principe programmatique» dans divers instruments juridiques internationaux, en revanche, des législations nationales l ont traduit en droits subjectifs, selon des modalités diversifiées. Il peut dépendre en dernière analyse des cours et tribunaux, que ce soit au niveau international ou national, de contribuer au moins à réduire, sinon éradiquer, le dénuement des plus démunis et à ne pas réserver la garantie des droits de l homme aux seuls détenteurs de la richesse et de l aisance matérielles. Pierre LAMBERT (40) Voy. Jean-Claude Buhren, «L O.N.U. disserte sur la pauvreté», Le Monde, 13 juillet 2000.