II. CONTENTIEUX JUDICIAIRE DU PERMIS DE CONSTRUIRE Il convient de rappeler que le permis de construire est un acte administratif individuel. Il ne peut pas être apprécié ni interprété par un Tribunal civil. Le Juge Civil doit tenir compte des clauses claires du permis de construire sans en apprécier la validité de celui-ci. En ce qui concerne l article III-5 du Code pénal, ce dernier prévoit que les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité lorsque de cet examen dépend la solution du procès pénal qui lui est soumis. Au niveau civil en fonction de la loi du 13 juillet 2006, deux assignations sont possibles : l action en démolition et l action en dommages et intérêts. La prescription est de cinq ans. La Cour de Cassation rappelle que les juridictions civiles sont compétentes sans intervention d un Juge Administratif dès lors que la violation alléguée concerne une clause contractuelle, peu lui importe que cette clause édicte une règle d urbanisme ou non. En ce qui concerne les travaux conformes à un permis de construire. A ce titre, il convient de rappeler que le Juge répressif reste compétent pour constater l existence d un permis de construire obtenu frauduleusement, par exemple à propos d une fausse déclaration en qualité d agriculteur (Cass. Criminelle 9 septembre 2003). Cette condition s applique également au permis de construire même si le permis délivré est manifestement illégal, par exemple s il autorise une construction sur un terrain constructible, il appartient au Juge Judiciaire saisi d apprécier la conformité de l ouvrage au permis de construire la preuve de conformité des travaux au permis de construire incombe à celui qui invoque le bénéfice de l article à défaut de déclaration d achèvement non contesté ou de certificat de conformité obtenu. - Violation des règles d urbanisme. Cela ne porte pas sur les violations de règle de droit privé, notamment les servitudes conventionnelles de passage ou un cahier des charges de lotissement. En matière de lotissement, il convient de distinguer le règlement qui est approuvé par l Administration et le cahier des charges qui n est pas approuvé par l Administration. L action en démolition contre le propriétaire : il faut dans ces conditions obtenir l annulation préalable et définitive du permis avant toute condamnation à démolir. Cette annulation peut être prononcée par le Juge Administratif lequel doit être saisi dans un délai de deux mois traditionnels. Si le Juge Administratif n a pas été saisi dans le délai, toute action en démolition par le Juge Judiciaire devient impossible. 1
L action en indemnisation contre le constructeur : il semble qu en ce qu on entend par constructeur soit le bénéficiaire du permis de construire plutôt que les locateurs et ouvrages d intervenants. Cependant, celui-ci qui cause le préjudice est celui qui construit l ouvrage, donc les constructeurs qui sont des professionnels de la construction. - Remise en état des lieux : Ce n est ni la démolition ni l indemnisation. Cependant, la Cour de Cassation semble appliquer aux mesures de restitution les mesures applicables à la démolition. - Exception d illégalité : L exception de renvoi doit être formulée in limine litis. Il appartient au Juge Judiciaire de se saisir par renvoi. La question préjudicielle n est pas soumise à une condition de délai. La saisine du Juge Civil dans un délai de deux ans n est pas tenue en échec par le fait que le recours administratif contre le permis de construire n est plus recevable et bien évidemment la saisine du Juge Administratif dans ces conditions n est pas saisie à notification préalable. - Délais : Le délai de deux ans de point de départ va varier : Décision administrative définitive pour les actions en démolition. Achèvement des travaux pour les actions en dommages et intérêts. Pour les actions en remise en état des lieux c est le droit commun qui s applique. - Achèvement des travaux : Pour les actions en dommages et intérêts dirigées contre les consturcteurs le délai de deux ans a pour point de départ l achèvement des travaux même si le permis de construire a fait l objet d une annulation par le Juge Administratif et l achèvement des travaux se place à la date à laquelle la construction est en état d être affectée en son objet et ces circonstances sont appréciées souverainement par le Juge du Fond. Il a été rappelé également que le recours pour excès de pouvoir formé contre le permis de construire ne suspend pas le délai de cinq ans porté à deux ans. 2
A. CONTENTIEUX CIVIL LES PERSONNES EN CAUSE : - la Commune : Une Commune n a pas qualité pour présenter une action devant le Juge Civil tendant à l exécution d obligations mises à la charge du bénéficiaire d un permis de construire. La seule solution est le pénal. La mise en conformité des lieux avec le PLU ou le POS ne peut être demandée au Juge Civil mais une Commune peut justifier d un préjudice. - Le Préfet : Dans le cadre du déféré, seul le Juge Administratif est compétent. Le Juge Civil ne peut pas se prononcer et il doit donc dès lors renvoyer au Juge Administratif. - Personnes privées : Associations, copropriétés, tiers : Une Association est recevable à constituer partie civile dès lors qu elle justifie d un préjudice direct aux intérêts collectifs qu elle a pour objet de défendre. Une copropriété est recevable à engager une action tendant à faire respecter les règles d urbanisme comme les règles de constructions et affectations de l immeuble. CONDITIONS 1. La faute : En cas d absence de permis la faute est évidente. L absence de permis est assimilée à une violation du permis : Un recours en indemnisation du tiers a pu être fondé sur la faute résultant de la méconnaissance par le constructeur de son propre permis de construire. L interruption des travaux s impose lorsqu une construction s élève au mépris des plans déposés et fait écran à des propriétés riveraines mais c est aux tiers de prouver que l affectation des ouvrages a été méconnue. 3
Violation d une règle d urbanisme : La violation d une règle impérative en vigueur constitue par principe une faute. En effet le Juge Civil est compétent pour apprécier les règles administratives générales et un caractère réglementaire. Par contre, le Juge a indiqué que le Juge Civil n était pas compétent pour sanctionner le règlement national d urbanisme et rappelle que l action civile ne peut prospérer que dans la mesure où une règle administrative d urbanisme de fond a été violée et non une simple règle de forme et cela s explique par la preuve d un préjudice direct. On voit mal en effet comment le tiers pourrait être directement lésé par la carence ou l irrégularité de la forme d un permis de construire. 2. Un préjudice : Il faut la preuve d un préjudice direct, c'est-à-dire que le demandeur doit apporter la preuve d un préjudice résultant directement de la faute commise. L action en démolition qui est motivée exclusivement par l absence du permis de construire du voisin n est pas recevable. Pour la Commune, l action en démolition introduite par une Commune par voie civile doit se fonder sur un préjudice subi. Pour les Associations, l Association doit justifier d une atteinte aux intérêts qu elle défend. Autorité de la chose jugée au pénal : si une décision pénale définitive a jugé qu il y avait un lien direct entre une faute et un préjudice, l autorité de chose jugée pénalement s impose au Juge Civil. Appréciation du préjudice : Le calcul du préjudice relève de l appréciation souveraine des Juges du Fond. Il appartient au Juge Judiciaire d écarter les dommages sans lien direct avec l infraction commise. Ainsi le Juge a considéré que par exemple l implantation illégale d un bâtiment en retrait de l alignement n a pas causé aux voisins un préjudice ou également par exemple une limitation de vue et d ensoleillement avec nouvelle circulation d air sont des gênes relatives et inévitables quelle que soit l implantation incriminée du pavillon voisin. Par contre, les Juges du Fond ont également reconnu qu un préjudice d ensoleillement et de vue existait et qu ils étaient tenus de prononcer la démolition surtout si le nouveau bâtiment était inesthétique (Cass. 3 ème 16 mai 2001) et le préjudice invoqué par le voisin ne doit pas nécessairement excéder les inconvénients normaux de voisinages (et le constructeur ne peut pas en défense alléguer que son voisin connaissait les inconvénients de la construction irrégulière préexistante). 4
La procédure les délais : L action doit être engagée dans le délai de deux ans dans l hypothèse prévue par l article L.480-13 du Code de l Urbanisme, sinon dans le délai de dix ans de droit commun pour les actions délictuelles. Les actions contractuelles fondées sur la violation d une servitude privée restent soumises aux délais contractuels habituels, c'est-à-dire cinq ans. Procédure référé : Le Juge des référés peut sur la base de l article 809 du Code civil ordonner la cessation des travaux manifestement illicites. Il peut faire cesser sous astreinte la poursuite des travaux causant un trouble illicite, ordonner également l interruption de travaux exécutés sur la base d un permis annulé, ou ordonner la cession d une exploitation en violation du permis de construire. Le Juge Civil peut prononcer des astreintes ou les refuser sans être tenu de motiver sa décision. L astreinte est réputée définitive même si l intéressé obtient un permis de régularisation après sa condamnation, mais par contre l astreinte est révisable. Démolition et mise en conformité : Il n existe pas une démolition d office. La demande en démolition est elle-même évidemment facultative. Les Tribunaux administratifs sont incompétents pour prononcer une condamnation à démolir même s ils ont annulés le permis de construire qui est à la base de l ouvrage litigieux. En ce qui concerne l ouvrage public, la démolition d un ouvrage public ne peut pas être prononcée par un Juge judiciaire dès lors qu aucune voie de fait ni aucune emprise irrégulière n est constatée. Le Juge administratif doit d abord rechercher si une régularisation appropriée est possible eu égard notamment aux motifs de la décision, et ensuite se prononcer en comparant les intérêts publics et les intérêts privés en conflit et après avoir recherché si une régularisation était possible, l Administration est fondée à refuser de démolir un ouvrage public pour des raisons d intérêt général. Voie de fait : La compétence des Tribunaux judiciaires est élargie aux actes de l Administration en cas de voie de fait. 5
La voie de fait est ainsi définie : l Administration procède à l exécution forcée dans des conditions irrégulières d une décision même régulière portant atteinte grave aux droits de propriété ou à une liberté fondamentale où l Administration a pris une décision ayant l un ou l autre de ses effets à condition toutefois que cette dernière décision soit elle-même manifestement insusceptible d être rattachée à un pouvoir appartenant à l autorité administrative. Bien évidemment, une demande en démolition ne peut pas prospérer si le demandeur a obtenu par décision antérieure une indemnisation de son préjudice. Le Juge civil ne peut pas ordonner la mise en conformité, cette sanction étant réservée au Juge Pénal. Le Juge civil peut refuser à bon droit la démolition lorsque les règles d urbanisme modifiées entre temps rendent licites les constructions litigieuses. Les Tribunaux judiciaires ont tendance à convertir la démolition sollicitée en simple indemnisation. La démolition est ordonnée par le Juge du Fond en cas de méconnaissance constatée d une règle d urbanisme dès lors que l impossibilité de mise en conformité de l ouvrage est reconnue, étant bien entendu que le tiers voisin justifie d un préjudice personnel. En cas en condamnation un recours en responsabilité à l encontre notamment de l architecte et des autres constructeurs peut prospérer. La jurisprudence en ce cas indique que ce dernier n encourt aucune responsabilité s il a informé son client qui a persisté dans la réalisation de son programme (Cass. Civ. 3 mars 2004). B. CONTENTIEUX PENAL : 1. Délits réprimés. Délits prévus : Ne sont réprimés que les délits prévus par la loi. Constituent des infractions les constructions sans permis de construire ou les aménagements sans permis d aménager ou malgré une suspension prononcée par le Juge administratif ou les travaux sans déclaration préalable. Le délit est consommé en cas de non exécution intégrale des prescriptions contenues dans le permis de construire. Bien évidemment, les travaux exécutés avant délivrance d un permis de régularisation valables sur le plan administratif laissent subsister l infraction de construction illégale. 6
Les poursuites peuvent se fonder à la fois sur les violations des énonciations du permis de construire et sur la méconnaissance des règles générales d urbanisme. Les délits : 3. Travaux sans autorisation, travaux en violation du permis de construire ou non exécution des prescriptions contenues dans le permis, continuation des travaux après décision d interruption. - Personnes visées : La violation des règles concernant le permis de construire donnent lieu au prononcé des peines prévues par l article L. 480-4 alinéa 2 contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l exécution desdits travaux. Le maître d ouvrage ayant sciemment laissé exécuter les travaux illicites est réputé au même titre que le maître d œuvre, coupable d avoir commis une infraction de réaliser des travaux non-conformes au permis (Cass. Criminelle 20 janvier 1981). Le locataire peut être également concerné lorsqu il fait des travaux qui sont irréguliers. Une personne morale peut être déclarée responsable à l exception de l état. 2. CONSTATATION DES INFRACTIONS. - Sur la modalité pratique de l exercice du droit de visite et ses sanctions : Les infractions sont constatées par les autorités. Celles-ci sont tenues de dresser un procès-verbal. Le procès-verbal est transmis sans délai au Ministère Public et communicable au Maire mais non à des tiers sauf autorisation du Procureur de la République. La connaissance du délit oblige l Administration à dresser un procès-verbal et cette obligation incombe à tout agent public ayant appris le délit. Toutefois, le Maire et le Préfet ne sont pas tenus de dresser procès-verbal si l infraction est couverte par l expiration du délai de prescription de l action publique. Le refus de constater une infraction et de vérifier la validité de l opération engage la responsabilité de l Administration. 7
- Initiative des poursuites : La loi du 31 décembre 1976 ouvre la porte à certaines constitutions de parties civiles pour des Associations agréées à condition que ces Associations justifient d un intérêt à agir. Pour une Association non agréée elle est recevable à se constituer partie civile au même titre que l Association agréée, le tiers lésé également. Cependant, les parties civiles ont des droits limités. Ainsi une constitution en partie civile est recevable en première instance mais ne peut pas être régularisée en cause d appel. 4. Personnes publiques : La constitution de partie civile pour les Communes a été reconnue par l article L.480-1 du Code de l urbanisme. Sont assimilés aux Communes les établissements publics de coopérations intercommunales compétents en matière d urbanisme ainsi que d autres personnes publiques tels que le Conservatoire du Littoral, l Office National de l Eau et des Milieux Aquatiques, etc. L Administration dispose d un pouvoir d appréciation en matière de poursuite malgré l obligation de dresser un procès-verbal et le Ministère Public est toujours libre ou pas de poursuivre ou pas sauf en cas de constitution de partie civile. Des poursuites ne peuvent être engagées qu au titre des infractions commises lors de la réalisation des travaux. 5. Compétence du Juge : Les Tribunaux judiciaires sont compétents pour statuer sans attendre l issue d une instance administrative dirigée contre le permis. Les peines encourues sont des amendes parfois en fonction du m² illicite, des peines d emprisonnement éventuelles en cas de récidive, le calcul en fonction du nombre de m² illicite ne permet pas de prononcer plusieurs amendes pour même délit. Il peut y avoir également des peines complémentaires qui sont la démolition et la mise en conformité. 6. Interruption de travaux : L ordre d interrompre les travaux peut être donné par décision de justice. La décision appartient au Juge judiciaire. 8
L autorité judiciaire peut intervenir à tout moment, d office ou sur certaines initiatives. Ainsi, un Juge d instruction peut en effet ordonner la main levée partielle d un arrêté municipal ordonnant la cessation immédiate des travaux. En pratique, la main levée n est prononcée que si l interruption des travaux est de nature à mettre en péril l ouvrage. 7. Interruption par injonction administrative : En effet, l interruption peut être ordonnée par l autorité administrative. L arrêt interruptif de travaux est une mesure de Police qui doit être motivée. Cependant, l interruption ne peut pas intervenir avant que l intéressé ait été mis à même de présenter ses observations écrites. Le texte fait bien évidemment la réserve de l urgence des circonstances exceptionnelles et des nécessités d ordre public. L arrêté du Maire prescrivant l interruption de travaux ainsi que certaines mesures complémentaires prises en application des articles L.480-2 du Code de l urbanisme doit être motivé. La jurisprudence rappelle que l interruption de travaux ne peut être mise en œuvre qu à la suite d infractions commises lors de la réalisation des travaux et non pour des motifs tirés sur l illégalité des décisions autorisant les travaux. En effet, le Maire peut ordonner la suspension des travaux mais non la suspension du permis de construire. L autorité judiciaire peut prononcer la main levée d une mesure administrative avant même que l action publique ait été mise en mouvement, sans qu il y ait pour autant atteinte aux principes de séparation des contentieux. Une décision de classement signifie qu aucune poursuite n est engagée. Le Procureur de la République en avise le Maire. Ce dernier n a aucun pouvoir d appréciation s il met en demeure de faire cesser l interruption qu il a ordonnée. Il doit sans délai retirer son précédent arrêt. En cas de non lieu ou de relaxe l arrêté du Maire cesse d avoir effet. Aucun retrait n est donc nécessaire ni aucune mise en demeure par l intéressé. Le Juge civil ne peut, sauf voie de fait, annuler l ordre donné par l Administration d interrompre les travaux. 9
3. CARACTERE DU DELIT : 8. Délit matériel : Sont traditionnellement inopérants pour la répréhension du délit une tolérance administrative, le fait que le prévenu ait été induit en erreur par l Administration sur la nécessité d un permis de construire, l atteinte au droit moral de l auteur de l ouvrage, le fait que le prévenu n ait pas eu connaissance du refus de permis de construire complémentaire, l annonce par le Maire d un permis tacite dans le délai réglementaire si le permis est ensuite refusé. Ainsi seule la constatation de la violation en connaissance de cause d une prescription légale ou réglementaire en matière de permis de construire suffit à révéler l intention coupable. Le délit est dès lors retenu. L intention coupable est établie si le prévenu avait auparavant été mis en garde par le Maire par exemple. Le Code pénal exonère de responsabilité pénale la personne qui justifie avoir cru par une erreur de droit qu elle n était pas en mesure d éviter pouvoir légitimement accomplir l acte. Jusqu à présent, l erreur de droit n a pas été acceptée par la jurisprudence en matière de permis de construire. Comme il a été indiqué déjà la régularisation des travaux a posteriori par un permis de construire rétroactif laisse subsister l infraction. Cependant, si la régularisation n efface pas l infraction elle fait obstacle au prononcé de la peine complémentaire de démolition. 9. Prescription de l action publique : La prescription de trois ans de l action publique court à compter de la date d achèvement des travaux même si ceux-ci ont été réalisés en plusieurs tranches et comportent des affectations différentes dès lors qu ils sont autorisés par un même permis de construire. Le point de départ du délai de prescription de trois ans est le dernier jour des travaux concernant le dernier immeuble d un ensemble immobilier. Le point de départ du délai de trois ans pose des problèmes pratiques en raison des travaux de menues-finitions. Il a été jugé que les travaux de faibles importances ne sauraient différer le point de départ du délai de prescription. C est notamment le cas des travaux non soumis à permis de construire, tels que les travaux d aménagements intérieurs. Le délit se poursuit pendant tout le temps d exécution des travaux. 10
La prescription de l action publique est une exception péremptoire et d ordre public. Il appartient au Juge d établir que cette prescription n est pas acquise au prévenu. Tout acte de procédure judiciaire interrompt le délai de prescription. Ainsi, le procès-verbal dressé par un agent assermenté interrompt la prescription. Lorsque le délai triennal est expiré le propriétaire ne saurait être inquiété du chef de ces travaux construits de façon illégale. Une démolition sous astreinte ne peut pas être ordonnée. 10. L action civile : Il faut faire une distinction entre la constitution de partie civile liée à la poursuite pénale et la saisine du Tribunal civil. Selon l article 10 du Code de procédure pénale, l action civile peut être engagée devant le Juge civil après expiration du délai de trois ans et dans les dix de l apparition du dommage selon le droit commun de responsabilité délictuelle. Toute action de poursuite et d instruction accomplie dans le délai interrompt la prescription des actions tant publique que civiles. 11. Sanctions complémentaires : Le Juge judiciaire est compétent pour prononcer des sanctions complémentaires et remise en état. Ces peines complémentaires ne peuvent être prononcées à titre principal à défaut d une condamnation elle-même principale pour violation de la législation du permis de construire. Elles échappent à la prescription quinquennale des peines correctionnelles mais pas la prescription de l action publique concernant les peines principales. Elles sont opposables à des tiers acquéreurs. Le décès du prévenu éteint l infraction mais pas la peine complémentaire. La décision d ordonner la démolition d une construction illicite peut être prise pour la première fois en cause d appel. Le Juge correctionnel a un pouvoir discrétionnaire et large pouvoir d appréciation. Le Juge peut prononcer une astreinte et la liquidation d astreinte en application de l article L.480-7 est prononcée non par le Juge qui l a ordonnée mais par le Maire de la Commune ou par le représentant de l Etat dans le département. 11