PROTÉGER L INTÉGRITÉ DES COMPÉTITIONS SPORTIVES

RAPPORT SORBONNE-ICSS RÉSUMÉ PROTÉGER L INTÉGRITÉ DES COMPÉTITIONS SPORTIVES LE DERNIER PARI DU SPORT MODERNE Mai 2014 1

INTRODUCTION OBJECTIFS Le rapport Sorbonne-ICSS entend : fournir un état des lieux des recherches sur une forme particulière d atteinte à l intégrité du sport : la manipulation des compétitions sportives ; proposer des réflexions et recommandations opérationnelles. L intérêt essentiel de cette production est de regrouper dans un même ensemble : des études et analyses jusque là dispersées ; des approches fonctionnelles, souvent innovantes, qui replacent la problématique dans un contexte beaucoup plus large que celui du seul milieu sportif, notamment en abordant les questions d éthique et d intérêt général. APPROCHE PLURIDISCIPLINAIRE ET ANALYSE CRITIQUE Le cadre et l environnement de la problématique de la manipulation des compétitions sont présentés de manière aussi complète que possible. C est toujours dans une perspective critique que le point de vue des différents acteurs a été entendu et analysé. Il en ressort : une description du phénomène de la manipulation des compétitions sportives ; un tableau des réalités d une économie du sport très mondialisée, particulièrement pour ce qui concerne le sport spectacle et le sport professionnel ; une présentation du caractère transnational du marché des paris sportifs et des risques qu il représente pour l intégrité du sport ; une typologie des cas de manipulation des compétitions et une analyse de la difficulté pour les autorités étatiques et les institutions sportives de les appréhender ; une analyse de la rationalité économique des acteurs de la manipulation des compétitions sportives ; une pluralité d approches (historique, philosophique, sociologique et sémiologique) des défis éthiques du sport ; un retour sur les différentes politiques existantes en matière de lutte contre la manipulation des compétitions sportives et contre les paris illégaux ; une étude des contraintes qui s exercent sur les autorités publiques et le mouvement sportif associés dans la lutte contre la manipulation des compétitions sportives. APPROCHE PRATIQUE ET RECOMMANDATIONS OPERATIONNELLES La visée ultime de ce travail de recherche est d apporter un éclairage aux décideurs concernés pour : la mise en œuvre de dispositifs efficaces de prévention de la manipulation des compétitions sportives et des paris illégaux ; la conception d instruments de répression adaptés de la manipulation des compétitions sportives et des paris illégaux ; l organisation d une coopération et d une coordination appropriées entre les acteurs publics et privés, au plan national, transnational et international. 2

Le présent document n a pas pour vocation de refléter de manière fidèle l articulation logique du Rapport ni de restituer chacune de ses parties à due proportion. Il s agit, en répondant à des questions, d en faire ressortir quelques éléments saillants. 3

1. QUELLE EST L AMPLEUR DE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES? LA RECURRENCE DE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES : UN PHENOMENE PLANETAIRE QUI MENACE LES FONDEMENTS DU SPORT MODERNE La succession des scandales qui ponctue le déroulement d un certain nombre de compétitions donne un aperçu de l ampleur d un phénomène qui intéresse et préoccupe désormais l'opinion publique et les autorités compétentes, au-delà des seuls milieux du sport. Une dérive globale Un examen des affaires de manipulation montre que cette dérive concerne aujourd hui tous les États et toutes les régions du monde, gangrène une partie des disciplines sportives et menace aussi bien les compétitions à faibles enjeux sportifs et économiques que les compétitions d envergure internationale. Les affaires de corruption impliquent tant les athlètes que leur entourage professionnel, les clubs, les arbitres/juges et parfois même les officiels des organisations sportives. Quel que soit l angle adopté pour analyser ces affaires, la manipulation des compétitions sportives s impose comme un phénomène global. Le football et le cricket : les disciplines les plus visées Dans le tableau des différentes disciplines sportives à propos desquels des affaires de manipulation ont été révélées, on notera que la première place revient au football. Outre les nombreuses affaires qui ont touché l Asie, les problèmes récurrents dans les championnats italiens et la célèbre affaire dite de «Bochum», des scandales de manipulation dans des contrées aussi diverses que la Finlande, l Australie, le Salvador, la Chine et l Afrique du Sud, ainsi que dans beaucoup d autres pays, ont conduit à des enquêtes à l occasion desquelles des centaines de matchs ont été mis en cause. En nombre d affaires révélées, le football est suivi par le cricket. Des cas moins nombreux ont également été découverts dans bien d autres disciplines, comme notamment - entre beaucoup d autres exemples - le snooker, le basketball, le volleyball, la lutte, la boxe, le badminton ou encore le handball. Le palmarès des compétitions les plus gangrenées En ce qui concerne les compétitions sportives visées par les manipulateurs, les affaires dévoilées montrent que sont privilégiés les championnats et autres compétitions de rang national. Des compétitions à l échelle continentale et internationale ont cependant aussi fait l objet de manipulations (exemples : matchs qualificatifs pour les compétitions UEFA ; rencontres internationales de cricket). Les cas recensés : la partie émergée de l iceberg De nombreux indices permettent de penser que les cas recensés aujourd hui ne représentent que la partie émergée de l iceberg. Le manque de moyens de certaines fédérations pour la détection des fraudes et la faible surveillance des compétitions dans les divisions inférieures des ligues, les compétitions de mineurs, voire dans les sports d équipes féminins ou à l échelle locale, amènent à penser que les cas pourraient y être beaucoup plus nombreux que ceux découverts jusqu à présent. L efficacité des autorités ne se mesure pas au nombre d affaires détectées Le nombre d affaires détectées sur un territoire donné ne saurait être considéré comme un indice de l efficacité des autorités, tout simplement parce que le nombre d affaires réel n est pas connu. Dès lors, le fait qu aucun cas de fraude n ait été détecté dans certains États peut aussi bien être la preuve d un travail de prévention très efficace que du manque d action répressive ou de l absence de moyens 4

de détection. De leur côté, certaines organisations sportives consentent plus que d autres à fournir les efforts nécessaires à la lutte contre les manipulations, ce qui a pour effet qu elles sont amenées, en principe, à déceler davantage de cas. On peut faire ici un parallèle avec les affaires de dopage : les fédérations qui ne procèdent qu à très peu de contrôles ne découvrent que très peu de cas, ce qui peut laisser penser, parfois à tort, qu elles sont moins touchées par le phénomène. Dès lors, le nombre d affaires découvertes ne constitue que l un des critères à prendre en considération quand on s interroge sur la prévalence des manipulations sur un territoire ou pour une discipline sportive donnés. LES ACTEURS IMPLIQUES : DES SPORTIFS, MAIS PAS SEULEMENT Dans la grande majorité des cas, qu il s agisse de sports individuels ou d équipe, les manipulations ont été accomplies, respectivement consommées, par des sportifs et, dans une moindre mesure, par des arbitres. D autres acteurs tels que les agents, les entraîneurs, les dirigeants de clubs et d organisations sportives sont plus rarement en cause. Il a parfois aussi été question de la responsabilité de journalistes et de membres de l entourage des athlètes. Les enquêtes démontrent souvent l implication de membres de réseaux du crime organisé et de syndicats de parieurs, qui corrompent des acteurs directs du sport. Leur objectif est de garantir un résultat déterminé à l issue d une compétition ou la survenance de faits de jeu particuliers, dont l influence sur le résultat de la compétition est plus ou moins décisive, parfois seulement anecdotique, mais qui sont susceptibles de paris. LA RÉPARTITION DES CAS DE MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES : L EUROPE ET L ASIE PARTICULIÈREMENT VISÉES L Europe : le plus grand nombre de cas de manipulations révélées dans le plus grand nombre de disciplines sportives différentes L Europe est la région du monde où se concentre le plus grand nombre de cas de manipulations révélées, dans le plus grand nombre de disciplines sportives différentes. De fait, outre que la presque totalité des pays européens a été touchée par des affaires de matchs de football truqués, certaines d entre elles figurant parmi les plus emblématiques, la quasi-totalité des sanctions infligées pour manipulation des compétitions dans certains sports, tels que le snooker et le tennis, l ont été à l encontre de sportifs européens. L Asie : des championnats souvent truqués L Asie est le continent où le plus de matchs de cricket auraient été manipulés ou d où provient le plus grand nombre de joueurs concernés. Pour la seule année 2013, des enquêtes portant sur la manipulation de nombreuses rencontres organisées dans le cadre de tournois nationaux ont conduit à la suspension d un nombre significatif de joueurs en Inde, au Pakistan et au Bangladesh. Le nombre de manipulations constatées sur le continent asiatique à l occasion de matchs de football demeure pour l instant en deçà de celui établi pour l ensemble des pays européens mais c est bien en Asie que certains championnats semblent avoir été presque entièrement truqués. À l exemple de l Europe, le bilan asiatique montre que les affaires découvertes concernent un nombre élevé de disciplines sportives différentes. L Océanie, l Afrique et les Amériques : une situation moins alarmante pour l heure Cela contraste avec la situation de l Océanie, où l on ne compte, parmi les cas révélés, que des manipulations touchant le football, le cricket et le rugby. 5

Le cas de l Afrique reste intermédiaire, car en dehors des affaires concernant le football, des cas très ponctuels ont été découverts dans des sports comme le cricket, la boxe et le basketball. Dans les Amériques, des cas de manipulations ont, par exemple, concerné des sports comme le baseball et le basketball (Amérique du Nord), ou le football (Amérique centrale et du Sud). La carte n 1 ci-dessous offre une vision très synthétique des cas reportés de manipulation de compétitions sportives. Elle n a aucune vocation à l exhaustivité et les codes couleurs ont pour unique ambition d indiquer les très grandes tendances. 6

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2. DANS QUEL CONTEXTE SE DÉVELOPPE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES? LE POIDS CROISSANT DU SPORT DANS L ECONOMIE MONDIALE Le sport, considéré comme une activité économique, revêt aujourd'hui une dimension mondiale. Les marchés du sport représentent presque 2 % du PIB Dans les économies développées contemporaines, les marchés du sport ont pris une importance considérable. Leur poids économique est surtout appréciable dans les pays développés, un peu moindre dans les pays émergents et relativement faible dans les pays en développement. L absence de données avérées et collectées dans un cadre statistique et comptable préétabli empêche une appréciation précise. Une estimation, basée sur des chiffres partiels, permet cependant de le situer entre 800 et 900 milliards d euros en 2011 (sans le marché des paris sportifs), soit environ 1,7 % à 1,8 % du PIB mondial. Si l on ajoute le marché des paris sportifs, légaux et illégaux, le volume croît de 20 à 50 % selon une estimation basse et de près de 100 % selon l estimation la plus haute. Le tableau suivant représente le circuit économique du sport. L AVENEMENT D UN MARCHE GLOBAL DU SPORT Le spectacle sportif et ses dérivés immédiats : la composante la plus mondialisée de l économie du sport La composante la plus mondialisée de l économie du sport est le spectacle sportif et ses dérivés immédiats, le spectacle sportif télévisé et les paris sportifs. Le nombre annuel d évènements sportifs internationaux ou mondiaux croît de manière exponentielle : 20 en 1912, 315 en 1977, 660 en 1987 et 1000 en 2005. À titre d exemple, le budget final des Jeux olympiques d été de 2012 s est élevé à 11 milliards d euros. La mondialisation touche aussi le marché du sponsoring sportif et la distribution d articles de sport. La globalisation du marché du travail des sportifs de haut niveau et de l encadrement La mondialisation concerne également le marché du travail des sportifs de haut niveau (transferts internationaux de joueurs, avec une dérégulation en Europe qui a commencé avec l arrêt Bosman, en 1995 1 ), mais pas seulement : la main-d œuvre requise pour produire un match de football professionnel comporte les joueurs, mais aussi l encadrement au sens large. Une fraction croissante de ce personnel est recrutée sur un marché mondial et la main-d œuvre des grands clubs sportifs a désormais une composition multinationale. Les actifs financiers de nombreux clubs sont d ailleurs acquis par des propriétaires étrangers. Par exemple, dans la Premier League anglaise de football, treize clubs sur vingt appartiennent à des étrangers. La globalisation du financement des grands clubs sportifs Le financement des grands clubs sportifs s est également globalisé. Dans le modèle prévalant dans les sports professionnels européens jusque dans les années 1990, les finances des clubs étaient avant tout alimentées par des sources locales ou nationales : recettes au guichet, subventions publiques, donations privées, cotisations des adhérents et sponsors. À cette époque, les revenus obtenus grâce aux droits de retransmission télévisée ne formaient qu une part minime du financement (0 % en 1971 et 1 % en 1981 pour les clubs de football français de première division). 1 Si l on se réfère aux données fournies par la FIFA en septembre 2013, soit pour les «mercato» d hiver et d été 2013, on recense 10.454 transferts pour un montant d indemnités de 2,55 milliards d euros, dont 2 milliards pour les cinq plus grands championnats. Voy. par [http://ec.europa.eu/sport/library/documents/study-transfers-exec-summary_en.pdf]. 8

Un autre modèle a émergé vers la fin des années 1990, d abord dans le football européen, où il est désormais caractéristique des plus grands clubs, et tend à se propager vers d autres sports à mesure qu ils passent à un régime de professionnalisation explicite (cricket, basketball, rugby, handball). Dans ce modèle, le financement provient des médias, surtout à travers les droits de retransmission télévisée, puis de riches hommes d affaires, pour qui l investissement dans un club s accompagne le plus souvent de sa gestion par des managers professionnels 2. Les clubs développent le merchandising, qui représentait jusqu à 34 % des revenus de Manchester United en 1998. Enfin, certains clubs se spécialisent dans la formation de jeunes joueurs et tirent ensuite une valeur ajoutée du transfert de ces joueurs sur le marché mondial. D autres clubs ont fait appel au marché du capital en se transformant en sociétés par actions, puis en introduisant leurs titres en bourse. Le modèle de financement contemporain est de plus en plus global : il n y a plus de lien automatique ou nécessaire entre la nationalité d un grand club, celle des chaînes de télévision qui retransmettent ses matchs, celle du magnat intéressé à y investir, celle de la banque qui lui ouvre un crédit ou celle des joueurs sur le terrain. La soumission au droit de l Union européenne Logiquement, l essor du sport comme activité économique globalisée l expose à l application du droit de l Union européenne et le banalise, la Cour de Justice de l Union européenne entendant bien soumettre les règles adoptées par les institutions sportives compétentes et susceptibles d entrer dans le champ d application des normes relatives à la liberté de circulation ou à la concurrence au triple test suivant : les règles litigieuses poursuivent-elles un objectif légitime? Les restrictions en découlant sont-elles inhérentes aux règles litigieuses? Sont-elles, enfin, proportionnées à l objectif poursuivi? L'aléa sportif au péril de la globalisation économique du sport Cette globalisation de l économie du sport et les enjeux financiers qui en découlent, à titre aussi bien individuel que collectif, emportent principalement un double effet : s ils risquent de nourrir les tentations de manipulation des compétitions sportives, ils constituent dans le même temps une très forte incitation à la préservation de l aléa sportif sur lequel repose tout l intérêt des compétitions et qui, dès lors, justifie les sommes investies, notamment dans la formation des sportifs, le rachat des clubs, l organisation des compétitions, la négociation des droits de retransmission, les contrats de sponsoring, etc. Et à cet égard, sont concernés aussi bien les investisseurs privés que les États qui versent des subventions publiques ou consentent des investissements pour améliorer les équipements sportifs. LE DEVELOPPEMENT CORRELATIF D UN MARCHE TRANSNATIONAL DES PARIS SPORTIFS D UN MONTANT ESTIME ENTRE 200 ET 500 MILLIARDS D EUROS (MONTANT DES MISES) 3 À partir des années 2000, le marché des paris sportifs s est aussi mondialisé. Il est le prototype - avec les marchés financiers - du marché global. Quiconque peut accéder en ligne à une offre de paris sportifs en un point quelconque du globe a la possibilité de parier sur l issue d événements sportifs qui vont se dérouler ou se déroulent - dans le cas des paris en temps réel - dans des pays tiers. Un Japonais peut ainsi, depuis le Japon, parier sur un site de paris sportifs basé à Malte, considéré comme illégal au Japon, sur le nombre de corners d un match du championnat de football au Brésil! 2 Par exemple, il ressort d un rapport du CSA intitulé «Sport et télévision» de juin 2011 que les droits télévisuels représentent 40 % des budgets des clubs professionnels anglais contre 57 % pour les clubs professionnels français. Voy. également pour des chiffres bruts, l étude du cabinet Grant Thornton de mars 2012 intitulée : "Focus on football finance" [http://www.grantthornton.co.uk/documents/focus_on_football_finance.pdf] et, pour les parts des différentes ressources 2011/2012 de la Premier League anglaise (revenue mix), l étude du cabinet Deloitte intitulée : "Turn on, tune in, turnover. Annual Review of Football Finance Highlights Sport Business Group June 2013 [http://www.deloitte.com/assets/dcom- UnitedKingdom/Local%20Assets/Documents/Industries/Sports%20Business%20Group/deloitte-uk-sbg-arff-2013-highlightsdownload.pdf]. On trouve en page 7 de cette dernière étude les pourcentages suivants : 50 % droits TV, 23 % "matchday", 27 % commercial. 3 Certains experts (voy. notamment Interpol) l estime entre 500 et 1.000 milliards d euros. 9

Ce marché des paris sportifs se greffe sur des compétitions sportives de tous niveaux, dans toutes les disciplines, des plus prestigieuses - comme les Jeux olympiques - aux plus modestes, de celles qui présentent de grands enjeux sportifs à celles qui en sont dépourvues. Cette hyper-mondialisation est sous-jacente à la plupart des problèmes discutés dans le rapport. Elle s accompagne en effet d un déficit de régulation, de contrôle et de coordination entre les États. L offre de paris sportifs constitue prima facie une prestation de services encadrée juridiquement, soit par le droit des États, de l Union européenne ou de l Organisation mondiale du commerce. Cependant, en elle-même, elle affecte les conceptions nationales encore très disparates de l ordre public : tous les États ne considèrent pas aujourd hui l offre de paris sportifs comme légitime et licite. Ceux qui l admettent en s efforçant de l encadrer butent sur l ubiquité des opérateurs et des consommateurs de paris sportifs. Tous les États, finalement, assistent au développement d un marché transnational des paris qui prend pour support des compétitions sportives se déroulant sur leur territoire ou en dehors et qui attire, légalement ou illégalement, les consommateurs situés sous leur juridiction. Quant aux organisateurs de compétitions sportives, ils n ont qu une maîtrise très relative, voire inexistante, de l utilisation de ces manifestations comme supports de paris sportifs. LES DERIVES ASSOCIEES A LA MONDIALISATION DU SPORT ET DES PARIS SPORTIFS La mondialisation est exploitée par ceux qui contribuent aujourd hui aux pires dérives, financières et autres, du sport. Ainsi, les matchs truqués semblent progresser au rythme des paris sportifs internationaux. Par le truchement de flux internationaux de capitaux transitant par (ou investis dans) le sport et les paris sportifs, des détenteurs de capitaux acquis de manière douteuse se servent de la mondialisation des circuits financiers afin de donner à ces derniers une apparence légale 4. Les risques d utilisation du sport comme vecteur de blanchiment d argent sale se multiplient. 4 Voy. le rapport du GAFI de 2009 sur le blanchiment sale d argent dans le football («Money laudering through the Football sector». 10

3. QUEL EST L IMPACT D INTERNET SUR LE MARCHÉ DES PARIS SPORTIFS ÉVOLUTION OU RÉVOLUTION? Les premiers paris sportifs «organisés» remontent probablement à l'antiquité grecque. Les paris modernes sont nés au XVIII ème siècle, lorsque le Britannique Harry Ogden est devenu le premier bookmaker connu à offrir des paris à cotes sur des courses hippiques. Au milieu des années 1990, l univers des paris sportifs a été bouleversé par l avènement d Internet. Portés par les possibilités offertes par ce nouveau canal de distribution, les paris sportifs connaissent ainsi, depuis une quinzaine d années, une vague d expansion sans précédent, notamment en raison de l évolution des paramètres suivants : Multiplication des nouveaux opérateurs de paris sur Internet, souvent dans des paradis fiscaux Plus de 8.000 opérateurs proposeraient des paris sportifs dans le monde. La plupart - environ 80 % - ont été créés dans des territoires appliquant un faible taux de taxation et pratiquant souvent peu de contrôles (Alderney, Gibraltar, Île de Man, Malte, province de Cagayan aux Philippines, territoire du Kahnawake au Québec, Antigua et Barbuda, Costa Rica, etc.). La plupart de ces opérateurs proposent leur offre de jeux partout dans le monde, souvent sans disposer des autorisations nationales requises dans les pays de leurs clients, ce qui en fait des opérateurs illégaux dans ces pays. Aujourd hui, 80 % des mises du marché mondial des paris sportifs seraient ainsi illégales. La cartographie ci-dessous, réalisée par l Iris 5, indique les pays qui sont devenus des «paradis de paris sportifs» : Carte n 2 : Les pays devenus des «paradis de paris sportifs» 5 Iris : Institut des Relations Internationales et Stratégiques. 11

Apparition d actionnaires privés Il est difficile, du fait de l opacité des structures et de la localisation des sociétés dans des pays où la surveillance est lâche ou inexistante, de connaître leurs antécédents et leurs liens éventuels avec des activités illicites ou des groupes criminels. Création d autorités de régulation nationale des paris parfois insuffisamment dotées face aux phénomènes des compétitions manipulées et du blanchiment d argent De telles autorités sont successivement apparues en Italie, en France, au Danemark, en Espagne, en Belgique, au Royaume-Uni, etc. Elles ont dû maîtriser de nombreux paramètres liés à la complexité du marché. Pour l heure, l analyse des risques de manipulation des compétitions sportives et de blanchiment d argent, de même que la définition d une stratégie pour les combattre, sont par conséquent souvent passées au second plan, sauf dans certains pays comme la France ou l Australie. Modification sans précédent de l offre de paris sportifs D un monde où les paris sportifs n existaient quasiment que sous leur forme mutuelle (hormis au Royaume-Uni, en Irlande, au Nevada et dans quelques pays comme l Afrique du Sud et la Suède), on est passé en quinze ans à un quasi-monopole des paris à cotes, qui réalisent aujourd hui près de 90 % du marché. Sont apparus progressivement les betting exchanges (système de gré à gré), la révolution du live betting (pari en direct durant un événement sportif), les paris sur des sports parfois moins médiatisés (badminton ou tennis de table, par exemple) et les formules de paris dites «dérivées» (offrant la possibilité de parier sur des faits de jeu et non sur le résultat ou le score de la rencontre). Augmentation considérable des taux de retour aux joueurs 6 Tandis qu il y a vingt ans le Totocalcio italien, leader mondial des paris sportifs des années 1980, proposait un TRJ limité à 50 %, les principaux opérateurs de paris en ligne, en forte concurrence, proposent désormais des taux supérieurs à 90 %, pouvant aller jusqu à 99 %. Opérateur William Hill Ladbrokes Unibet Bwin Sportingbet Bet365 TRJ 2012 7 92,1 % 93 % 93 % 93,1 % 93,8 % 95,6 % Apparition de nouveaux types de parieurs, professionnels Certains parieurs appliquent dorénavant aux paris sportifs les techniques des produits financiers, pour tenter de s enrichir. Des «traders», mais également des criminels, font désormais partie du paysage et utilisent divers moyens pour ne pas se faire repérer par les opérateurs et les autorités. Le fameux «Know Your Customer», affiché comme une garantie absolue par l ensemble des opérateurs de paris, n est pas imposé dans le secteur des paris sportifs avec la même vigueur que dans le secteur financier. L évolution inégale des modèles de régulation du marché des paris sportifs En matière de régulation des paris, les États disposent de quatre possibilités : interdire complètement un jeu (prohibition) ; accorder un droit d exploitation déterminé, dans le cadre d une réglementation imposant aux opérateurs de jeu un certain cahier des charges : - droit exclusif concédé à un seul organisme (monopole) ; - droit concédé à un nombre limité d opérateurs (licences multiples) ; définir un régime général d autorisation. 6 TRJ, soit la proportion des mises qui sont reversées aux gagnants. 7 Sources : rapports annuels, sauf pour Bet365 (communiqué de presse). 12

Le système de licences, souvent mis en exergue en Europe, n est pas majoritaire dans le monde, que ce soit pour les réseaux physiques ou le jeu sur Internet. En effet, le régime de prohibition reste encore en vigueur dans près de la moitié des pays du globe. Les pays musulmans, de nombreux pays d Asie (dont l Inde, l Indonésie et la Thaïlande), ainsi que les USA (hors Nevada) ont recours à ce système. Les principaux pays fidèles pour l heure à un régime monopolistique sont la Chine, le Japon, le Canada, plusieurs pays d Amérique Latine et la Scandinavie (hors Danemark). Enfin, ont opté pour un modèle de licences la plupart des grands pays d Europe, mais également le Mexique, l Australie et de nombreux États de plus petite taille souhaitant dynamiser l économie locale (îles d Amérique centrale, Malte, Province de Cagayan aux Philippines, etc.). Le Royaume-Uni est le seul État étudié qui ait mis en place un régime général d autorisation. On trouvera ci-dessous la cartographie des modèles de régulation des paris sportifs offline pour 2012 ainsi que celle des modèles de régulation des paris sportifs online à la même date. 13

Carte n 3 : Cartographie des modèles de régulation des paris sportifs offline - 2012 8 8 Code couleurs : rouge : prohibition ; orange : monopole ; vert : licence. 14

Carte n 4 : Cartographie des modèles de régulation des paris sportifs online - 2012 9 9 Code couleurs : rouge : prohibition ; orange : monopole ; vert : licence. 15

L INCIDENCE DE LA REGULATION PUBLIQUE SUR LE MARCHE DES PARIS SPORTIFS Il existe trois grandes familles d opérateurs de paris sportifs : les loteries (pour qui l activité de paris sportifs reste généralement marginale dans la part du groupe, soit moins de 10 % en moyenne) ; les «bookmakers traditionnels» (qui se sont d abord développés grâce aux paris hippiques puis, depuis dix ans, grâce à la croissance des machines à sous et d Internet ; les paris sportifs - hors hippiques - ne représentent paradoxalement qu une petite partie de leur activité, soit entre 10 et 20 % en moyenne et font souvent office de produits d appel) ; les «pure players» (nés il y a une quinzaine d années avec Internet et qui, partis de zéro, rattrapent petit à petit les deux autres groupes) 10. Sur la base de cette classification, il est possible de comparer les principaux indicateurs 11 d opérateurs représentatifs de ces catégories : le premier opérateur de loterie au monde (Lottomatica) ; le premier bookmaker traditionnel (William Hill) ; le premier «pure player» Internet (Bwin.party). 10 Opérateurs n intervenant que sur Internet. 11 PBJ : produit brut des jeux (différence entre le total des sommes misées et le total des sommes redistribuées aux joueurs) ; PNJ : produit net des jeux (différence entre le PBJ et les taxes liées au jeu dont un opérateur est redevable dans un pays) ; EBITDA : Earnings before Interest, Taxes, Depreciation, and Amortization (bénéfices avant intérêts, impôts [taxes], dotations aux amortissements et provisions sur immobilisations, mais après dotations aux provisions sur stocks et créances clients) ; TRJ : proportion des mises qui sont reversées aux gagnants.. 16

2011 Famille d origine Nombre d employés Nombre de points de vente Lottomatica (hors Gtech) William Hill Bwin.party Loterie (membre de WLA Bookmaker (membre de Opérateur de jeu d argent (1) et d EL (2) l ABB (3) et de RGA (4) sur internet (membre d EGBA (5) 8.000 employés 15.900 employés 2.700 employés (dans le Groupe entier) (dont points de vente) 113.800 2.370 0 Présence Italie (100 %) UK (92 %), Italie, Espagne, USA (Nevada), Australie Présence légale (estimation en % du PBJ) Chiffre d affaires 30.295 m 20.950 m (tous produits) TRJ moyen 65 % 93,7 % (tous produits) N.B. : TRJ paris en points de vente : 83,2 % Allemagne (22 %), Italie (10 %), UK (10 %), France (7 %), Amérique (6 %), Espagne (5 %), Grèce (4 %), Danemark (2 %), autres UE (18 %), reste du monde (17 %) 100 % 97 % 45 % 3.760 m (paris sportifs) 92,3 % (paris sportifs) PBJ 10.579 m 1.330 m 796 m (jeux d argent) (+ 20 m autres revenus) Taxes liées aux jeux 8.700 m 191 m 40 m (estimation) Taxes liées aux jeux 82,2 % 14,4 % 5 % (en % du PBJ) PNJ (Produit Net des Jeux) (6) 1.879 m 1.139 m 756 m (+ 20 m autres revenus) Coûts opérationnels 1.157 m 828 m 578 m EBITDA 722 m 311 m 199 m Part d internet dans le 1,2 % (estimation) 28 % 100 % PBJ Part des paris sportifs 1,9 % 14 % 32 % dans le PBJ Autres activités Part dans le chiffre d affaires : machines à sous (37 %), jeux à gratter (33 %), Lotto (22 %), etc. Machines à sous (37 %), paris hippiques, casinos en ligne, poker en ligne, etc. Casinos (33 %), Poker (26 %), Bingo (8 %) 1 WLA : World Lottery Association 2 EL : The European Lotteries 3 ABB : Association of British Bookmakers 4 RGA : Remote Gambling Association 5 EGBA : European Gambling and Betting Association 6 PNJ = PBJ Ŕ Taxes liées aux jeux 17

Le niveau de taxation des paris sportifs varie fortement selon les pays, en fonction des objectifs poursuivis. Par exemple, s il s agit de protéger la société civile contre des risques d ordre public et social, la fiscalité est forte. Les paris sportifs génèrent environ 4 milliards d euros de recettes pour les États, le sport et diverses causes d intérêt général. Les loteries, fortement taxées sur leur produit brut des jeux (PBJ, soit le montant des mises, moins celui reversé aux gagnants), en sont les premiers contributeurs (à 75 %). Il n existe pas de véritable corrélation entre modèles de régulation, fiscalité et paris illégaux. Cela signifie qu un pays peut très bien avoir adopté une politique très restrictive (monopole, fiscalité élevée) et faire baisser la part du marché illégal, à condition qu il s en donne les moyens. La dépense nette par habitant est en outre davantage liée à des facteurs économiques et culturels qu au choix d un mode de régulation ou d un système de taxation. LA DYNAMIQUE DU MARCHE DES PARIS SPORTIFS Le PBJ total du marché des paris sportifs (hors paris hippiques, lévriers, motonautisme et keirin) peut être évalué à environ 16.000 m pour l année 2011 : le marché légal représente un peu moins des deux tiers (10.500 m ), le marché illégal un peu plus d un tiers (5.500 m ). 12 Toutefois, si l on raisonne en termes de mises, ce qui est très difficile puisque les TRJ des paris illégaux ne sont pas bien connus, on peut estimer le volume du marché mondial (légal et illégal) des paris sportifs entre 200 et 500 milliards d euros, plus de 80 % étant réalisés illégalement. La différence entre PBJ et mises provient des taux de retours aux joueurs, très élevés sur le marché illégal (parfois supérieurs à 99 %). Année 2011 PBJ TRJ (estimation délicate pour le marché illégal) Mises Marché légal 10.500 m (66 %) 78 % 47.700 m (15%) Marché illégal 5.500 m (34 %) 98 % 13 275.000 m (85%) Total marché 16.000 m (100 %) 95 % (obtenu par calcul) 322.700 m (100%) 12 Le marché illégal comprend les paris illégaux sur Internet et les paris réalisés illégalement dans la rue. 13 Si l on substituait le TRJ du marché illégal par 96 %, on obtiendrait un marché illégal (en mises) de 137.500 M et par conséquent un marché total de 185.200 M, soit un peu moins de la moitié du chiffre ci-dessus, pour une différence de TRJ de seulement 2 points. On constate donc l extrême volatilité de la variable «mises» en fonction du TRJ et donc le peu d intérêt de raisonner en termes de mises. 18

Si l on raisonne à présent en termes de PBJ, l Asie (incluant la Turquie) devance très légèrement l Europe sur le marché des paris sportifs (légal et illégal), les deux continents se partageant près de 85 % du marché mondial. 2% Répartition du PBJ par continent en 2011 (légal + illégal) 1% 12% 44% Asie Europe 41% Amérique Afrique Plus précisément, parmi les dix premiers pays au monde, on trouve cinq pays d Asie et tous les Océanie grands pays européens, sauf l Allemagne. En revanche, si l on se limite au marché légal, l Europe dépasse l Asie et réalise quasiment la moitié (49 %) du PBJ mondial. Près de 60 % de ce marché légal est réalisé par les loteries d État, que ce soit en Europe ou en Asie. 19

Répartition par continent du PBJ légal en 2011 8% 1% 3% 49% Asie 39% Europe Amérique Afrique Océanie En ce qui concerne le marché illégal, l Asie et l Amérique (avec les USA), portés par d importants marchés de «rue», représentent à eux deux près des trois quarts du PBJ illégal mondial. 20

Les paris en ligne constituent 30 % du marché mondial. Toutefois, si l on met à part les paris illégaux de rue, leur part remonte à plus de 35 %. Répartition du PBJ mondial en 2011 (légal + illégal) Offline 70% Online 30% En Europe, et en Océanie, la part d Internet est proche de 40 %, compte tenu d un marché illégal de rue moins important que sur les autres continents. L Europe des paris sportifs dépasse l Asie sur Internet, mais il convient de ne pas oublier que, sur ce continent, les seuls opérateurs en ligne autorisés, au-delà des monopoles d État, sont ceux ayant obtenu une licence dans la Province de Cagayan aux Philippines. 21

Aujourd hui, les paris mutuels ne représentent plus qu à peine 10 % du PBJ mondial. En vingt ans, cette forme de paris, qui était auparavant la seule autorisée dans la plupart des pays du globe (à l exception des pays anglo-saxons), a donc très largement perdu de son importance. Si les pays asiatiques, servis par leur bassin de population, sont en tête du classement, les pays latins et scandinaves restent toutefois performants, en raison de leur culture et de leur histoire. Enfin, le classement mondial des opérateurs par PBJ paris sportifs (hors hippique, keirin et motonautisme) est dominé par les loteries qui placent sept d entre elles dans les dix premiers opérateurs. Il faut noter que Betfair (170 m ), SportingBet et Ladbrokes (un peu moins de 150 m chacun) ne figurent pas dans ce classement. Par ailleurs, il n a pas été possible d évaluer, même de manière approximative, le PBJ de l opérateur 12Bet, qui semble important en Asie. 22

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4. QUELS RISQUES POUR L INTEGRITÉ DES COMPÉTITIONS SPORTIVES PEUVENT ÊTRE ASSOCIÉS AU DÉVELOPPEMENT DES PARIS SPORTIFS? JEU ILLEGAL, PARADIS FISCAUX ET TRANSACTIONS A HAUTE FREQUENCE Les paris sportifs entraînent désormais d importants risques pour l intégrité du sport car leur développement fournit aux manipulateurs de compétitions sportives de nombreuses possibilités de paris très lucratifs et peu ou pas contrôlables. Paris illégaux Parmi les facteurs à prendre en considération, il faut mentionner l importance des paris illégaux, avec pour corollaire une économie souterraine très importante, des liens entre le crime organisé et le sport et l impossibilité de détecter des mouvements de cotes suspects. Le caractère incontrôlable des paris en Asie fournit des opportunités de mises discrètes, échappant au contrôle des autorités locales et étrangères. La co-existence d opérateurs légaux, illégaux et partiellement illégaux crée une situation très complexe pour nombre de régulateurs, conduit les opérateurs partiellement illégaux à se méfier des mesures qui pourraient être prises en faveur de l intégrité du sport (ils redoutent les mesures qui pourraient nuire à leur profitabilité) et entraîne des conflits d intérêts (des opérateurs illégaux financent le sport professionnel pour gagner en légitimité). La très forte progression du live betting exige, en pratique, des moyens importants pour suivre en temps réel les mouvements du marché et donc détecter d éventuelles manipulations. La montée en puissance de pays qui tentent d attirer des opérateurs de paris grâce à des régimes de taxation attractifs et des contrôles peu sévères offre également des espaces propices aux criminels, attirés par les paradis de paris sportifs comme ils l étaient déjà par les paradis fiscaux. Formules de jeu attractives pour les criminels En réponse au développement des nouvelles techniques de l information et de la communication (NTIC), à l intensification de la concurrence et à l évolution de l offre, une complexification des types et formules de paris a été observée sur la dernière décennie et, avec elle, de nouvelles opportunités pour les tricheurs, de même que pour les régulateurs de nouvelles zones de risque à prendre en considération. Un événement sportif peut être le support de plusieurs formules de paris. Le risque propre à un événement sportif donné augmente avec la liquidité 14 correspondante, résultat de l agrégation de plusieurs formules et plusieurs types de paris, d où l expression : un événement, plusieurs formules, une liquidité. La différence de dangerosité (de «manipulabilité») qui peut exister entre les différents types et formules de paris invite à prendre en compte de manière appropriée chacun d entre eux, plutôt qu à considérer «les paris» en général. En particulier, dans une optique de protection de l ordre public comme de l intérêt des parties prenantes, il serait souhaitable d adapter les éventuelles restrictions en fonction de la dangerosité propre de chaque type et formule de paris. 14 Liquidité : volume total de paris sur les différentes formules liées à un événement sportif. 24

Les volumes de paris placés sur un événement sportif, premier facteur d attractivité pour les criminels De fait, ce sont les formules les plus prisées des parieurs, comme le 1X2 (pari sur le vainqueur d une rencontre) ou le handicap, où la liquidité est la plus élevée, qui attirent en premier lieu les criminels. Ceux-ci peuvent ainsi miser gros avec moins de risques d être détectés : l intérêt d une manipulation des compétitions concernées sera ainsi aiguisé. Les paris en direct, dont la part dépasse aujourd hui 70 % pour de nombreux opérateurs, doivent particulièrement retenir l attention. Étroitement associé au développement des paris en ligne, le livebetting accroît la valeur de l information : avec la même information privilégiée, on peut extraire des profits supérieurs à ce que permettent les paris a priori. Faute de liquidité relative suffisante, certaines formules de paris (paris portant sur les faits de jeu sans influence directe sur le résultat d une compétition - spot-fixing) ne présentent pas pour l heure de danger majeur. Pourtant, quelques affaires récentes (voy. le cas du football au Royaume-Uni) ont montré que des joueurs avaient accepté des sommes pour se faire expulser. Le risque de fraude individuelle est alors plus important que le risque de crime organisé, et ce d autant plus qu un individu seul peut aisément manipuler un fait de jeu. Si ces produits ont contribué à la transformation des marchés de paris traditionnels, leurs niveaux de liquidité respectifs limitent pour l instant leur attrait pour les tricheurs, et donc leur dangerosité pour le sport. La dissociabilité de l issue sportive et de l issue du pari représente un facteur de risque majeur Les formules de pari binaires (handicap, over/under) 15, parce qu elles autorisent une dissociation de l issue sportive et de l issue du pari, sont potentiellement porteuses d un risque relatif supérieur. De plus, l entrée sur le marché, désormais globalisé, des consommateurs asiatiques et américains aux préférences marquées en faveur des paris à handicap et over/under, est susceptible de porter la liquidité à des niveaux suffisants pour assurer la rentabilité des opérations criminelles : l évaluation du risque relatif de ces formules de paris doit tenir compte de ces phénomènes. La construction de matrices de risk-management 16, permettant l identification des risques propres aux types et aux formules de paris sportifs, a été entreprise dans le cadre de la Chaire Sorbonne-ICSS. Un indice de dangerosité 17 pour le sport en découle, permettant, à la lumière des arbitrages effectués par les tricheurs, d appréhender le potentiel de nuisance relatif de ces différents produits. Les tableaux suivants tentent d évaluer les principaux risques attachés : (1) à chaque type et 2) à chaque formule de paris. 15 Dans un pari à handicap, l une des deux équipes ou l un des deux joueurs part avec un handicap, ce dernier étant le plus souvent exprimé en termes de buts ou de points selon les sports. C est le «spread» anglais. Le handicap ne s ajoute qu à une seule équipe. D une manière plus générale, tout sport où le match est a priori ou devient déséquilibré peut donner lieu à la création d un marché handicap. Dans tous les cas, ce marché handicap ne comporte que deux issues (et éventuellement ce que l on nomme un «push», soit un remboursement). 16 L'expression risk-management renvoie à une série de pratiques disparates dont on ne perçoit pas nécessairement la cohérence. Bien que la communauté francophone des risk-managers soit bien structurée autour de l'association pour le management des risques et des assurances de l entreprise (AMRAE), il n'y a pas de textes de référence. Dans le contexte américain, l expression risk-management renvoie à une série d associations professionnelles clairement identifiées et à leurs pratiques très codifiées. De plus, la loi Sarbanes-Oxley impose depuis 2002 des obligations en la matière. La section 404 dispose en effet que les entreprises cotées doivent se doter d un cadre de contrôle interne qui inclut une analyse des risques, et en particulier des risques de fraude. La plupart des entreprises ont opté pour le référentiel (framework) COSO (l acronyme abrégé de Committee Of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) Internal Control Framework, qui comprend une évaluation des risques typique du risk-management ; des recommandations de la SEC ont contribué à renforcer les exigences de prévention de la fraude. En raison de leur statut associatif, les entités sportives échappent en général à cette obligation des sociétés commerciales (même si le rapport de la FIFA, par exemple, présente plusieurs analogies avec un rapport de société cotée). 17 (liquidité max) + (sévérité) x ( Vraissembl ancefraudeindividuelle 2( VraissemblanceFraude Organisée)). 3 25

(1) Types de paris Coût de la fraude Difficulté de détection Liquidité on-line 18 Liquidité en dur 19 Facilité du blanchiment Vraisemblance fraude individuelle Vraisemblance fraude organisée Sévérité Indice de dangerosité pour le sport Pari mutuel Paris à cotes exante Paris à cotes live Betting exchanges Spread betting 1 1 1 3 1 1 1 1 1 4 4 5 5 3 5 5 4 20 5 5 5 2 4 5 5 5 25 5 3 5 1 5 5 5 3 15 2 2 2 1 2 2 2 2 4 On expose donc un risque moyen sur la base des considérations suivantes : le coût de la fraude est lié au nombre d acteurs qu il faut corrompre (5 : un seul sportif, 1 : une organisation) ; la difficulté de détection a été appréciée par un panel d experts (1 : le plus facile à détecter, 5 : le plus difficile à détecter) ; la liquidité est mesurée par le log des volumes de transactions/le nombre de formules de paris disponibles ; la facilité de blanchiment est reprise de Kalb-Verschuuren (2013) ; les indices de vraisemblance sont calculés comme suit : vraisemblance de la fraude individuelle = 50 % (coût de la fraude) + 25 % (difficulté de détection) + 25 % (facilité de blanchiment) ; vraisemblance de la fraude organisée = 12,5 % (coût de la fraude) + 75 % (liquidité max) + 12,5 % (facilité de blanchiment) ; enfin l indice de dangerosité = (liquidité max) + (sévérité) x ( Vraissembl ancefraudeindividuelle 2( VraissemblanceFraude Organisée)) 3 (2) Formules de paris Coût de la fraude Difficulté de détection Liquidité on-line 20 Liquidité en dur 21 Facilité du blanchiment Vraisemblance fraude individuelle Vraisemblance fraude organisée Sévérité Indice de dangerosité pour le sport Match (1-X-2) Handicap Match (1-2) 2 2 4 5 3 2 4 5 17 3 3 3 3 2 3 5 5 20 Pari dérivé 4 3 2 2 2 3 2 2 5 (exact) 22 Pari dérivé (over/under) 4 4 3 2 2 3 3 3 9 Paris sur des 5 4 1 1 1 5 2 1 3 faits de jeu 23 18 Source : European Lotteries. (Pas nécessairement représentatif de la liquidité mondiale agrégée). 19 Source : European Lotteries. (Pas nécessairement représentatif de la liquidité mondiale agrégée). 20 Source : European Lotteries (pas nécessairement représentatif d une liquidité mondiale agrégée). 21 Source : European Lotteries (pas nécessairement représentatif d une liquidité mondiale agrégée). 22 Paris fortement corrélés à l issue du match (exemple : vainqueur mi-temps, marge de la victoire du favori, etc.). 23 Paris faiblement corrélés à l issue du match (exemple : 1 er corner, nombre de cartons jaunes distribués, etc.). 26

La structure des compétitions contribue à l existence de fenêtres d opportunités de déviance aux règles pour les participants sportifs Un risque de manipulations collusives mises en place par (et pour le compte) des participants apparaît dès lors que la structure d une compétition autorise une nette asymétrie d enjeu (sportif et/ou financier) entre compétiteurs. Parmi les recommandations pertinentes énoncées dans la littérature du contest design 24, on retiendra tout particulièrement : les bonus à la performance (match par match) par opposition à une distribution finale, pour s assurer l existence d une incitation financière même si il n y a plus d enjeu sportif ; la réorganisation de l ordre de jeu des rencontres dans un championnat à l avantage des équipes les plus faibles, afin de limiter au maximum les matchs sans enjeu. Si nous recommandons évidemment ces mesures, déjà appliquées par certaines fédérations internationales (l UEFA notamment), soulignons qu elles ne permettent de limiter l occurrence que d un certain type de manipulation (individuelle et collusive), qui présente une faible menace pour l intégrité sportive en comparaison des manipulations opérées par les organisations criminelles. Analogies avec les marchés financiers L analogie financière ne signifie pas que les paris aient «vendu» le sport à la finance, mais que certains instruments d analyse (par exemple les concepts de délit d initié et de hedging 25 ) et de détection de la fraude pourraient être empruntés utilement à la théorie financière. Les paris et les produits financiers ont en effet la même structure formelle de contrats aléatoires, c est-à-dire de contrats dont le résultat dépend d événements incertains. Si une des parties possédait une information sur le dénouement du contrat, elle serait bien évidemment en situation de profiter de l autre ; c est pourquoi la loi interdit à ceux qui possèdent des informations privilégiées sur un titre financier de l acheter ou de le vendre. Pareillement, on peut utiliser le concept d efficience informationnelle 26 pour comprendre la manière dont les bookmakers fixent leurs cotes en respectant les règles du calcul des probabilités. En pratique, les méthodes de la finance de marché s appliquent déjà aux paris sportifs : les algorithmes de détection en temps réel des manipulations sportives évoquent ceux qu utilisent les autorités de marché pour repérer les délits d initiés tandis que les bookmakers peuvent couvrir leur exposition en pariant eux-mêmes sur des marchés de paris à l instar des opérateurs financiers. Les méthodes des opérateurs de paris sont toutefois moins sophistiquées à l heure actuelle que celles des banques de marché et la détection de la fraude est rendue difficile par l absence de données en volume, les opérateurs de paris ne communiquant pas leurs données sur leurs propres volumes. Les difficultés constatées jusque sur des marchés financiers soumis à des obligations de transparence conduisent, par contraste, à s inquiéter justement de l opacité des marchés de paris sportifs et des conséquences possibles : un krach inattendu des opérateurs de paris ne paraît pas totalement invraisemblable. 24 Risques de fraude de type collusif associés à la structure de la compétition (pour l essentiel la dichotomie entre ligues fermées et ligues ouvertes). 25 Couverture du risque. 26 L intuition de base des marchés efficients est que les opérateurs prennent position sur le marché en fonction de l information dont ils disposent et de leur situation propre. Cette information est supposée commune à tous les agents et gratuite. Le prix de marché agrège l ensemble des comportements des individus et reflète ainsi, à chaque instant, toute l information disponible ; telle est la définition d un marché informationnellement efficient. Dès lors, le prix observé sur le marché est égal à la valeur fondamentale, définie comme la somme actualisée des dividendes futurs anticipés rationnellement par les agents. 27

Opportunités de blanchiment d argent Par ailleurs, les paris sportifs modernes offrent de nombreuses opportunités de blanchiment d argent. Basées la plupart du temps dans des paradis fiscaux, devenus des paradis de jeux, les sociétés de paris sportifs offrent régulièrement leurs services via Internet sans disposer des autorisations requises dans les pays dans lesquels résident les consommateurs. Comme le pari illégal ne constitue généralement pas un délit, de l argent sale peut être aisément transféré, sous forme de gains, d un compte-joueur offshore vers le compte bancaire d un pays réputé sérieux. Ensuite, les opérateurs en ligne concentrent la majorité des risques, en raison de taux de retour aux joueurs élevés, des nouveaux moyens de paiement qui favorisent l anonymat, du faible contrôle de l identité des parieurs ou de l offre illégale proposée tous azimuts. On estime à environ 140 milliards de dollars par an la valeur des sommes blanchies à travers les paris sportifs, ce qui signifie que plus de 10 % des recettes mondiales du crime organisé gagneraient une apparence légale par cet intermédiaire. Les effets combinés de la mondialisation des marchés sportifs (et de leur diffusion internationale, notamment via Internet) et des marchés de paris ont donc clairement contribué à l augmentation des opportunités de manipulation des compétitions sportives pour les organisations criminelles. 28

5. OÙ EN EST LA LUTTE CONTRE LES PARIS ILLÉGAUX? Lutter contre les paris illégaux constitue pour la communauté internationale et les gouvernements un enjeu d ordre public et, pour le mouvement sportif, un enjeu à la fois financier et d image. MOBILISATION ET RESULTATS : UNE CORRELATION INDENIABLE Quels que soient le modèle de régulation et le niveau de taxation choisis par un pays, il est très difficile aujourd hui d éliminer les paris illégaux. Cela provient du fait qu au plan technique, il est difficile de bloquer l ensemble des sites illégaux, ainsi que les paiements de transactions financières illégales liées aux paris. En outre, de nombreux pays n ont pas encore bien défini les contours juridiques du filtrage d Internet, qui reste un média très jeune. Enfin, la lutte contre les paris illégaux ne fait, en règle générale, pas partie des priorités des gouvernements, qui ciblent en premier lieu des sujets comme le terrorisme. Cependant, les pays qui ont pris la mesure de la menace des paris illégaux ont obtenu des résultats significatifs même si, à l exemple de la lutte contre le dopage, l éradication complète des paris illégaux ne semble pas envisageable. En revanche, la prévention vis-à-vis des parieurs, le ciblage des sites récalcitrants, la coopération avec les institutions financières et des actions policières ciblées permettent de réduire sensiblement le niveau des paris illégaux. MONITORING DES VARIATIONS DE COTES : UN TEST ANTI-MANIPULATION AISEMENT CONTOURNABLE Les systèmes de monitoring repérant les variations suspectes de cotes (comme le BFDS 27 de SportRadar) permettent de mettre en lumière des atypismes et d alerter les autorités publiques et/ou sportives en indiquant la possibilité de manipulations. Toutefois, les alertes de ces systèmes n ont pratiquement jamais conduit à des condamnations ; réciproquement, un nombre très réduit des affaires de fraude sportive ayant entraîné des condamnations n a démarré grâce à une alerte d un tel système. Contrairement à leurs homologues des marchés financiers, ces systèmes d alerte n ont pas accès aux volumes des paris. Dans ces conditions, il semble difficile d aller plus loin qu un état de suspicion avancée. En parallèle, les opérateurs de paris à cotes développent leurs propres systèmes internes de monitoring, ne serait-ce que pour maîtriser le risque de contrepartie financière lié aux paris à cotes. Ils ont l avantage d intégrer des informations précises relatives à la distribution des volumes transitant par leur réseau, à commencer par l identité de leurs clients. De ce fait, ils sont les mieux à même de juger de l intégrité des paris placés par leurs clients sur leur propre plateforme. Pour un criminel averti, il est donc important d éviter de provoquer des déviations importantes en plaçant des mises trop volumineuses par rapport à la liquidité d un marché donné, qui pourraient éventuellement déclencher une alerte des systèmes de monitoring. Toutefois, en évitant les opérateurs réputés pour leurs mécanismes de détection avancés et en répartissant judicieusement les mises entre plusieurs opérateurs, il n est pas très difficile de contourner cet écueil dans un marché de paris opaque et très faiblement préparé à lutter contre ce type de manipulation de manière coordonnée. Le contrôle en temps réel des paris en direct nécessite d ailleurs des moyens importants, qui peuvent s avérer prohibitifs pour certains bookmakers. Il convient cependant d être conscient que le démantèlement des systèmes d alerte se traduirait certainement par une augmentation de la fraude ; les systèmes de monitoring sont donc nécessaires mais pas pour autant suffisants. 27 Betting Fraud Detection System. 29

6. QUELLES FORMES PREND LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES? TYPOLOGIE DES CAS DE MANIPULATION DE COMPÉTITIONS SPORTIVES Il n existe actuellement que très peu de définitions de la notion de manipulation d une compétition sportive. Les termes de «manipulation», de «matchs truqués», de «fraude sportive», de «corruption sportive» ou encore d «arrangement» sont d ailleurs souvent utilisés indifféremment. Gorse et Chadwick semblent avoir été les premiers à donner, en 2011, une définition assez large de la notion de manipulation des compétitions sportives 28 avant que le ministère des Sports australien s y essaye également en proposant une autre définition 29. Plus récemment, en janvier 2014, l Accord partiel élargi sur le sport (APES, Conseil de l Europe) a tenté à son tour de définir la manipulation des compétitions sportives et proposé une définition qui semble convenir à la fois aux autorités publiques, au mouvement sportif et aux opérateurs de paris 30. Manipulation sans lien et en lien avec les paris sportifs En définitive, on doit distinguer les manipulations sans lien avec les paris sportifs de celles qui sont liées à de tels paris. Manipulation sans lien avec les paris sportifs Manipulation ayant un lien avec les paris sportifs Manipulation sans contrepartie proposée à un acteur sportif par autrui (1) Sports arrangement (Match de la «honte») Exemple : R.F.A./Autriche/football/coupe du monde 1982 CADRAN 1 Arrangement sur le score à la mitemps Exemple : Cesson- Montpellier/handball/2012 (Affaire en cours d investigation - pour l instant simple suspicion) CADRAN 2 Manipulation avec contrepartie proposée à un acteur sportif par autrui (2) Corruption avec pots de vins Exemple : Marseille/Valenciennes/football/ 1993 CADRAN 3 Crime organisé et manipulation de rencontres Exemple : Calcioscommesse/football/à partir de 2009 CADRAN 4 (1) La notion de contrepartie est ici employée lato sensu et non dans son sens juridique strict. Par contrepartie, on entend à la fois une rémunération financière, un avantage en nature (par ex. : un cadeau), ou une promesse (par ex. : un futur contrat dans une «grande» équipe, la possibilité d une meilleure rémunération, etc.). La contrepartie peut donc être sportive et/ou financière. Mais elle peut également consister en une «contrepartie» offerte à soi-même. Il s agit alors d une satisfaction personnelle recherchée par l acteur sportif à travers la manipulation. 28 «Toute activité illégale, immorale ou contraire à l éthique, qui vise délibérément à modifier le résultat d une compétition sportive (ou tout élément lié à son déroulement) dans le but de procurer un gain matériel au bénéfice d une ou plusieurs parties impliquées dans ladite activité». 29 «Le trucage de rencontres implique la manipulation du résultat ou d une phase d une compétition sportive par des sportifs, équipes, agents sportifs, personnel d encadrement, arbitres, officiels ou personnel travaillant pour l organisateur de l événement». 30 «La manipulation de compétitions sportives désigne «un arrangement, un acte ou une omission intentionnelle visant à une modification irrégulière du résultat ou du déroulement d une compétition sportive afin de supprimer tout ou partie du caractère imprévisible de cette compétition, en vue d obtenir un avantage indu pour soi-même ou pour autrui». 30

Cadran 1. Il en va ainsi dans l hypothèse d un arrangement conclu entre deux équipes. Pour que cet exemple remplisse les critères de définition de la catégorie de manipulations visée, il faut postuler que les deux équipes, avant ou pendant le match, se sont effectivement arrangées («pacte de nonagression») afin d obtenir un résultat «gagnant-gagnant», au détriment d un tiers, en l occurrence l Algérie lors du match de la «honte» (1982), et qu elles soient considérées comme un seul et même auteur de l infraction. En outre, et sous les mêmes conditions, et bien que là encore cet exemple soit sujet à controverses, le cas de l'attitude des quatre doubles féminins en badminton, soupçonnés, lors des Jeux olympiques de Londres de 2012, d'avoir «laissé filer» le match afin de faciliter leur progression dans le tournoi et affronter des adversaires moins redoutables lors des quarts de finale, peut être rangé dans cette catégorie. En outre, un acteur sportif peut être mû par des considérations purement personnelles qui l emportent sur le risque d être découvert et sanctionné. Par exemple un arbitre qui, dans un désir de revanche ou par chauvinisme, prendrait des décisions injustifiables au regard du comportement des sportifs rapproché des règles du jeu. Cadran 2. L avantage recherché par l acteur sportif peut être de nature financière. C est le cas lorsque la manipulation est en lien avec des paris sportifs pris par cet acteur. (2) La notion de contrepartie est ici employée au sens juridique strict (cadrans 3 et 4). Risques pour l intégrité du sport associés aux paris sportifs Il est également possible de dresser la liste des principaux risques que les paris sportifs repésentent directement et indirectement pour l intégrité du sport. Risques Sommes pariées illégalement très importantes : plus de 80 % des mises (plusieurs centaines de milliards d euros) Cas particulier des risques liés aux paris illégaux en Asie Conséquences pour l intégrité du sport Économie souterraine très importante Impossible de détecter des irrégularités liées aux paris illégaux Absence de recettes liées à ces paris illégaux pour les États et les institutions sportives, qui pourraient être investies dans la protection de l intégrité du sport Marché (paris sportifs) qui échappe en partie à tout contrôle par les États Sources de fraudes et de violation de l ordre public (organisations criminelles transnationales) Possibilités de liens entre le crime organisé et le sport Exemples concrets qui démontrent les points précédents avec des dégâts considérables pour le sport (notamment football et cricket) : perte de confiance dans le sport Interférences entre opérateurs légaux et illégaux Complexité juridique liée à la présence d opérateurs (même d opérateurs cotés en bourse) légaux sur un territoire mais illégaux sur un autre Intérêt pour les opérateurs partiellement illégaux de ne pas promouvoir des mesures plus strictes pour l intégrité du sport (car elles nuisent à leur profitabilité) Conflits d intérêts (ces opérateurs financent parfois le sport professionnel pour gagner de la légitimité) Progression très forte du live betting : plus de 60 % du PBJ des principaux opérateurs Difficultés pratiques à suivre les mouvements du marché des paris sportifs en temps réel et à détecter des cas de manipulations de rencontres 31

Taux de retour aux joueurs en forte croissance (notamment live betting) Pays qui tentent d attirer des opérateurs de paris grâce à des régimes de taxation motivants et des contrôles peu sévères Intérêt supplémentaire pour le crime organisé (blanchiment d argent grâce à des arbitrages permettant de flirter avec un TRJ de 100 %) Tout comme les paradis fiscaux ont créé des risques pour le système bancaire international, les paradis de paris sportifs créent des risques pour le sport (une fois encore en attirant le crime organisé) Modes de répression adaptés aux types de manipulation des compétitions À chaque type de manipulation peuvent être associés un ou plusieurs modes de répression. Dans chacune de ces catégories, la manipulation peut avoir ou non le but d obtenir un avantage direct ou indirect, pour l auteur ou pour autrui, ce qui n est pas sans incidence sur le type de sanction à lui appliquer : Manipulation sans lien avec des paris et sans avantage direct pour l auteur ou autrui (exemple : sportif déjà qualifié pour la phase ultérieure d une compétition, qui perd volontairement une rencontre pour éviter d affronter un adversaire redouté au tour suivant). Ces affaires sont clairement liées à un choix sportif de l acteur sportif, qu on peut condamner ou non au plan éthique ou moral. Elles relèvent, tout au plus, du droit disciplinaire. Manipulation sans lien avec des paris, mais où l auteur de la manipulation s est vu proposer un avantage (exemple : sportif qui perd volontairement pour «aider» l adversaire qui lui a promis l avantage) : la situation relève de la corruption, active pour celui qui la met en place, passive pour celui qui l accepte ou qui ne la dénonce pas, et donc à la fois du droit pénal et disciplinaire. Manipulation en lien avec des paris, mais sans avantage proposé (exemple : sportif qui perd volontairement parce qu il a parié sur sa propre défaite) : il s agit d une fraude interne, difficile à réprimer au plan pénal en l état actuel et qui relève donc surtout du droit disciplinaire. Manipulation en lien avec des paris et un avantage proposé (exemple : sportif qui perd volontairement pour permettre au tiers qui lui a promis l avantage de gagner des paris) : ce type de manipulation représente la principale menace pour l intégrité du sport et relève à la fois du droit pénal et du droit disciplinaire. Manipulation sans lien avec les paris sportifs Manipulation ayant un lien avec les paris sportifs Manipulation sans contrepartie proposée à un acteur sportif par autrui (A) Droit disciplinaire (C) Droit disciplinaire et éventuellement pénal selon les pays Manipulation avec contrepartie proposée à un acteur sportif par autrui (B) Droit pénal et droit disciplinaire (D) Droit pénal et droit disciplinaire 32

Ce tableau, qui ne prétend pas à l exhaustivité, présente les comportements qui sont susceptibles de constituer une infraction à l occasion la manipulation des compétitions sportives, notamment en lien avec des paris. Nombre de ces comportements sont d ailleurs déjà incriminés - ou ont vocation à l être en vertu de conventions internationales comme celles relatives à la corruption par exemple - par certains droits nationaux, et/ou par les codes disciplinaires de certaines organisations internationales sportives. L objectif de cette typologie, qui s inspire pour l essentiel de normes de droit positif, est de clarifier les éléments constitutifs de certaines infractions en ce domaine. Parmi les critères de classification des différents comportements sont notamment retenus l actus reus (l élément matériel ou objectif de l infraction), la qualité de l auteur de l infraction, la mens rea entendue dans un sens large (l élément subjectif ou psychologique, à savoir, outre l intention de commettre une infraction, le but concret que son auteur poursuit), et, enfin, le lien éventuel de ces comportements avec les paris sportifs. Enfin, on trouvera ci-dessous le tableau utilisé au cours des travaux préparatoires à la Convention du Conseil de l Europe contre la manipulation des compétitions sportives. Ce tableau a également pour objet de mettre en lumière ce qui peut relever de la répression pénale. Le Rapport propose une typologie des comportements, comprenant les actes et omissions nuisibles ou dangereux pour l intégrité des compétitions sportives, qui concourent à la manipulation des compétitions sportives et sont imputables aux acteurs de la compétition (athlètes, arbitres, entraîneurs, personnel d encadrement, officiels des clubs et des fédérations, clubs et associations eux-mêmes) ou à des tiers. Cette typologie prend en compte aussi bien les faits de manipulation «sur le terrain» (avec ou sans corruption, voire sous la contrainte) que des comportements liés aux paris sportifs (paris sportifs non autorisés, divulgation d informations d initié, etc.) ou d autres actes et omissions mettant en danger l intégrité des compétitions (abus de fonctions par des personnes chargées de superviser et contrôler des compétitions ou des opérateurs de paris, etc.). 33

7. QUELS ENSEIGNEMENTS TIRER DE L ANALYSE DE LA RATIONALITÉ ÉCONOMIQUE DES ACTEURS DE LA COMPÉTITION? IDENTIFICATION DES ACTEURS EN PRÉSENCE, DE LEURS INTÉRÊTS ET DE LEURS RISQUES (JOUEURS, ENTITÉS SPORTIVES, PARIEURS, OPÉRATEURS DE PARIS ET AUTORITÉS DE REGULATION) Il est possible de décrire l équilibre concurrentiel et l optimum des parties prenantes aux paris Graphique n 1 Équilibre concurrentiel et optimum des parties L équilibre du marché des paris sportifs met aux prises quatre catégories d acteurs : outre les autorités dont le rôle dépend du mandat qu elles exercent, les parieurs forment la demande, tandis que l offre résulte de l entente entre les opérateurs de paris et les entités sportives. Les premiers ont des coûts fixes importants (infrastructures) et donc des rendements croissants qui se traduisent par un prix d offre décroissant. Au contraire, le prix d offre des entités sportives est croissant car l abondance des paris attire les fraudeurs, ce qui entraîne des coûts croissants. Le graphique n 1 illustre ici deux équilibres distincts : en (P*,Q*), les opérateurs tiennent compte des coûts que les entités sportives consacrent à leur sécurité ; on aboutit donc à un prix des paris élevés qui entraîne une consommation modérée. Toutefois, les opérateurs pourraient ne tenir aucun compte des contraintes des entités sportives et casser les prix pour améliorer leur position dans un marché très concurrentiel : c est le cas de l équilibre (P**,Q**) qui n est donc pas coopératif. Les conflits d intérêts potentiels entre les parties intéressées aux paris sportifs : leur analyse est un préalable à la répartition des responsabilités et de l autorité en matière de régulation du marché des paris sportifs Si les parties ont un intérêt commun aux compétitions sportives, les risques auxquels ces parties sont exposées et les bénéfices qu elles en tirent peuvent être différents. 34

Les entités sportives n ont intérêt à l accroissement des volumes pariés que si cette évolution permet de financer la lutte contre la fraude. La situation des opérateurs de paris est plus complexe : si les opérateurs de paris à cotes peuvent être victimes d une manipulation, ils peuvent aussi se couvrir sur les marchés de paris (betting exchanges). Les opérateurs de paris correctement couverts, tout comme les marchés de paris, semblent donc avoir intérêt à l accroissement des volumes pariés. Leur intérêt s oppose dès lors à celui des entités sportives que la nécessité de lutter contre les manipulations conduit à militer pour une limitation du montant des paris. Détection, reporting et relation principal-agent : révélation de la fraude, quand l intérêt social se heurte à la maximisation de l utilité des opérateurs de paris Dans la lutte contre la manipulation sportive, l État-régulateur a besoin du concours des autres parties : les opérateurs de paris, en particulier, peuvent jouer un rôle important dans la détection de la fraude. Toutefois, cette coopération ne rapporte en général rien aux opérateurs car ces derniers disposent de moyens pour éviter des pertes en relation avec des compétitions manipulées (hedging). L asymétrie d information et d intérêts entre les parties qui peuvent concourir à la lutte contre la fraude risque donc de jouer au détriment de l intérêt social. Schéma n 1 : Circulation de l information, intérêts des parties et intérêt social La théorie de l agence (relation d agence entre un principal, déléguant un pouvoir décisionnel, et son agent) permet toutefois de concevoir des mécanismes qui conduisent les parties à coopérer. Le but est de faire en sorte que quels que soient ses intérêts, en ce compris la non révélation de certaines informations, l opérateur de paris (l agent) soit incité à fournir au régulateur (le principal) les informations dont ce dernier a besoin et, ainsi, réduire l asymétrie qui existe entre eux (régulateur sous informé, d une part, opérateur de paris, rationnel et détenteur de l information, d autre part). 35

Une telle incitation peut résulter, par exemple, de la création d une certification (construite sur d autres standards de mesure de la performance) accordée à l agent par le régulateur. L agent pourrait ainsi acquérir (par un processus d audit, entre autres) une caractéristique visible et vérifiable, contribuant à révéler l information privée qu il détient, et dont la non-communication est préjudiciable au principal). Une autre solution consiste à parvenir à obtenir une transformation de l organisation interne des entités sportives et des opérateurs de paris permettant, sur le modèle des institutions financières, de limiter les conflits entre intérêts commerciaux et obligations en termes de gestion des risques et de conformité (appelé communément «muraille de Chine»). Il s agit, concrètement, de faire en sorte que les départements en charge de l audit interne et de la gestion des risques demeurent strictement autonomes par rapport aux autres départements et que les résultats de leurs travaux puissent être transmis aux organes de régulation, étant rappelé que les principes de conformité (compliance) et de KYC («Know Your Customer») font partie intégrante des standards qui accompagnent les travaux de ces départements. À la différence des opérateurs de paris, les fédérations sont insuffisamment équipées pour lutter contre la manipulation des compétitions sportives Si les opérateurs de paris peuvent, dans une certaine mesure, et à l aide de coûteux dispositifs, assurer leur propre protection (par un risk-management bien calibré et une couverture des positions risquées), les fédérations sportives sont exposées à un phénomène globalisé contre lequel elles sont peu équipées. Graphique n 2 : Équilibre concurrentiel : perte des entités sportives et gains des opérateurs de paris 36

Des scandales répétés peuvent conduire à un effondrement d une équipe ou d une compétition À la suite de scandales répétés, la dégradation de l image d une équipe ou d une compétition peut conduire à l effondrement de son image et de son modèle économique, en particulier quand il apparaît qu elle ne lutte pas efficacement contre la corruption en son sein. C est évidemment cette issue qu il faut éviter. Schéma n 2 : Choc de demande négatif : impact d un scandale de match-fixing sur une fédération nationale 31 IDENTIFICATION DE LA RATIONALITÉ ÉCONOMIQUE DES ACTEURS L étude des méthodes opératoires des criminels truqueurs de matchs montre que ceux-ci obéissent indéniablement à une rationalité économique. Les truqueurs procèdent à un calcul coûts-avantages Les truqueurs choisissent soigneusement les événements qu ils décident de manipuler en fonction d un calcul coûts-avantages dans lequel entrent en ligne de compte en particulier, d une part, les possibilités de trucage, qui dépendent elles-mêmes notamment du vivier de sportifs et d officiels corrompus au sein duquel ils peuvent puiser et, d autre part, la liquidité des formules de paris correspondante à ces événements. Un projet criminel de match-fixing viable devra présenter un potentiel de gains réalisables (auprès de la masse de parieurs non informés) suffisant pour couvrir les coûts engagés, et générer les bénéfices justifiant la prise de risque. Une distribution habile des mises frauduleuses sur les marchés de paris sportifs permettra à l information privilégiée (issue du fait de manipulation sportive, ou fix) d être exploitée au maximum de son potentiel, c est-à-dire jusqu aux seuils de détection des systèmes de monitoring. Ce type «gestion de projet» criminel fonctionne par la mobilisation de ressources et de compétences multiples : face à ce constat, il apparaît indispensable de reconnaître le retard existant des organes de surveillance, et la nécessité d une lutte coordonnée, se saisissant simultanément des diverses facettes du même phénomène. 31 Deloitte, «Captains of Industry - Football Money League», January 2013. 37

La fraude, une activité à rendement croissant L accent mis par l Économie du crime sur le calcul individuel des coûts et des avantages peut laisser croire que la fraude sportive correspond à une activité artisanale. Toutefois le détail de la mise en œuvre du projet criminel montre que les fraudeurs disposent d un réseau de sportifs corrompus et d opérateurs qui placent les mises et récupèrent les gains : une fois cette organisation mise en place, il faut une activité soutenue pour l amortir si bien que le rendement de la fraude paraît nettement croissant. Dès qu une organisation criminelle commence à extraire des profits de son réseau corrupteur, ces sommes peuvent être consacrées à la corruption de nouveaux joueurs comme aux mises : l activité augmente donc rapidement. On peut donc penser qu après la phase d amorçage, la fraude se développe rapidement, et que la découverte d un cas de fraude est certainement le signe d une activité bien structurée et installée. Ces propriétés de la fraude sont illustrées par notre modèle qui prolonge l analyse de l Économie du crime par l étude de la demande de paris truqués : celle-ci augmente la demande générale de paris. Graphique n 3 : Propriétés de la fraude Sous certaines conditions, les opérateurs de paris peuvent être intéressés à la seule hausse des volumes pariés Les opérateurs de paris appliquant des techniques de couverture efficaces, tout comme les marchés de paris (qui mettent en relation les parieurs sans se porter contrepartie) ont un intérêt certain à l accroissement des volumes pariés. L analyse de la rationalité économique des acteurs confirme donc que les opérateurs de paris et les entités sportives n ont pas les mêmes intérêts. 38

Les États doivent assumer la responsabilité qui est la leur étant donné l existence de conflits d intérêts des parties prenantes L Économie du crime rappelle une évidence parfois oubliée : les criminels n évaluent pas leur exposition au risque sur des intentions, mais sur des actes. Le déchiffrage de la rationalité économique des entités sportives et des opérateurs de paris fait apparaître, pour des raisons différentes, leur intérêt au maintien du statu quo : les États-régulateurs, garants de l intérêt social, gagneraient en conséquence à ne pas se contenter des seules informations qui leurs sont fournies par ces deux types d acteurs, et à contrôler avec fermeté les progrès réalisés par ces derniers en matière de lutte contre la manipulation des compétitions sportives. Schéma n 3 : Communiquer sur les moyens ou sur les fins? There is such thing as bad publicity Sécurité publique Communication sur les moyens Communication sur les résultats Consommateurs + État-régulateur + Consommateurs État-régulateur + - Maximisation du profit = + Réduction du crime Les modèles de l Économie du crime permettant de rendre compte avec une certaine précision des faits, ils doivent dès lors permettre d avancer quelques recommandations. PRÉCONISATIONS FONDÉES SUR L ANALYSE DE LA RATIONALITÉ ÉCONOMIQUE DES ACTEURS Les renouvellements théoriques opérés permettent de proposer des recommandations novatrices tant aux entités sportives qu aux opérateurs et aux autorités. Une politique de risk-management adaptée à l innovation des procédés criminels Une étude du risque lié aux différentes types et formules de paris devrait permettre aux entités sportives et aux opérateurs d identifier celles qui sont les plus exposées au risque de fraude (voy. supra). Cette recommandation s ajoute aux conseils déjà bien connus sur les conséquences du choix par les organisateurs d évènements sportifs du mode d organisation des compétitions (contest design), chacun des modes d organisation appelant la mise en place d un risk-management actif spécifique. Que l étude de risque concerne le domaine des différents types et formules de paris ou celui des différents modes d organisation des événements sportifs, les choix arrêtés dans l un de ces deux domaines se répercutent sur l autre. 39

La centralisation par les autorités publiques de l organisation des actions à mener contre la fraude L organisation des actions à mener contre la fraude sportive devrait être centralisée par les autorités publiques : il leur appartiendrait en particulier de trancher les conflits d intérêts et de faire preuve d une résolution sans faille dans la lutte contre la criminalité. La collecte de taxes permettrait de financer ces missions. Une taxation pigouvienne paraît la plus adaptée afin que le coût effectif pour la firme corresponde au coût social 32. Une limitation du TRJ Afin de combattre les manipulations sportives qui se nourrissent du blanchiment, il faut limiter le taux de retour au joueur (dont les récentes augmentations ont davantage favorisé les fraudeurs que les joueurs honnêtes). Cette limitation pourrait être levée pour les joueurs acceptant de se conformer aux obligations du GAFI 33 relatives aux établissements financiers 34. Toutefois, les autorités de régulation des paris sportifs devraient alors contrôler strictement cette conformité. Un droit au pari 35 discriminant Afin de financer la sécurité des entités sportives, un droit au pari (voy. infra) constituerait un outil complémentaire de l action des autorités publiques. Celui-ci doit pouvoir être discriminant, en particulier pour encourager les formes de paris les moins susceptibles d entraîner des fraudes (comme le pari mutuel). Il constituerait un élément visible et significatif d une politique de maîtrise des risques. Dans le même temps, Il apparaît nécessaire d imposer un contrôle strict de l usage des fonds ainsi collectés. L assimilation des opérateurs de paris aux institutions financières Tous les opérateurs de paris devraient être considérés comme des institutions financières au sens du GAFI et soumis aux mêmes exigences. Relation d agence : des schémas incitatifs favorisant la convergence des intérêts des parties à la révélation de la fraude Des mesures peuvent améliorer la performance des agences de sécurité dans la lutte contre la manipulation des événements sportifs en permettant le contrôle de la relation d agence. 32 Une taxe dite «pigouvienne» est une taxe s'appliquant à des agents dont l'activité produit des externalités négatives sur la société. Le principal effet des externalités est que le coût privé diffère du coût pour la société. Par exemple, quand une usine pollue, son coût (dit privé) est plus faible que le coût social, puisqu elle n intègre pas la pollution qu elle génère dans ses coûts. Raisonnant uniquement sur le coût privé (qui est faible), elle va produire plus que si elle prenait en compte le coût social (qui intègre le coût de traitement des déchets). L externalité négative va donc engendrer une surproduction. Pigou propose de mettre en place une taxe du montant de l externalité, afin que le coût social soit le coût effectif pour la firme. La mise en place d une telle taxe devrait ainsi réduire les effets négatifs. 33 Le Groupe d action financière (ou FATF pour Financial Action Task Force). Le Groupe d action financière (GAFI) est un organisme intergouvernemental créé en 1989 par les Ministres de ses États membres. Les objectifs du GAFI sont l élaboration des normes et la promotion de l application efficace de mesures législatives, réglementaires et opérationnelles en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et les autres menaces liées pour l intégrité du système financier international. Le Groupe d action financière est donc un organisme d élaboration des politiques qui s efforce de susciter la volonté politique nécessaire pour effectuer les réformes législatives et réglementaires dans ces domaines, [http://www.fatf-gafi.org/fr/pages/aproposdugafi/]. 34 Voy. «La méthodologie d évaluation de la conformité technique aux recommandations du GAFI et de l efficacité des systèmes de LCB/FT» du GAFI, février 2013 et, en pp. 153-154 de ce document, «La note sur la base légale des obligations des institutions financières et des entreprises et professions non financières désignées», [http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/methodology/fatf-methodologie-2013.pdf]. 35 Le droit au pari consiste pour les organisateurs d événements sportifs (dont les fédérations) - qui en sont propriétaires - à recevoir une juste rémunération en contrepartie de l exploitation commerciale de ces événements par les opérateurs de paris. Une part de ces revenus doit être affectée à la mise en place de dispositifs de protection de l intégrité des compétitions par leurs organisateurs et leur financement. 40

8. QUELS DÉFIS POUR L ÉTHIQUE REPRÉSENTENT LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES ET LA LUTTE CONTRE CETTE PRATIQUE? Parmi les normes de la vie en société, il convient de distinguer, d une part, les normes juridiques, d autre part, les normes librement endossées par les individus ou les groupes afin d organiser leur propre vie et leurs rapports avec les autres. L éthique renvoie à cette seconde sorte de normes et peut aussi aider à orienter l organisation de la contrainte collective consentie (dans une direction plutôt qu une autre). La manipulation des compétitions sportives est inacceptable au regard des exigences éthiques. C est l enjeu d une approche humaniste du sport selon laquelle le sport n est pas enfermé dans des «valeurs» qui lui seraient propres et se trouve bien plutôt mis en corrélation avec des valeurs générales qui intéressent l humanité (telles que l éducation, la qualité des réalisations humaines, la santé, le respect de normes justifiées, les droits fondamentaux ou le développement personnel). Mais la promotion de ces valeurs se heurte à de nombreuses difficultés et pose la question en particulier de l existence ou non de conditions spécifiques de leur acceptation par le milieu sportif. L ÉTHIQUE DU SPORT : ENTRE DEMANDE DE RÈGLES ET CONTROVERSES SUR LES VALEURS QUI LES FONDENT Comment les valeurs humanistes qui donnent sens au sport peuvent-elles se concilier avec les réalités sociales, géostratégiques et économiques induites par la compétition? Tel est l enjeu central de l interrogation éthique sur le sport aujourd hui. Une approche éthique du sport (telle qu on l entend de nos jours) consiste à identifier les conflits de valeurs et à comprendre comment la référence aux jugements de valeur s insère dans les pratiques, les règles et les institutions. Le sport, confronté aux questions éthiques Le sport s enracine dans le «jeu», autrement dit, dans de libres activités pratiquées sans autre but qu elles-mêmes et l agrément qu elles procurent. Toutefois, le passage à la compétition est en grande partie à l origine du besoin d une éthique sportive, puisqu il y a, dans la compétition, des enjeux de reconnaissance et des récompenses (financières autant que politiques) qui se trouvent associés à des occasions de transgression de règles et à l appropriation éventuellement insuffisante de valeurs de référence jugées importantes. Au-delà des différences culturelles, le sport est aussi réputé contribuer au bien humain. L approche éthique du sport met en évidence cette contribution, notamment, aux enjeux de santé, à la recherche de l excellence dans l usage des facultés humaines, à la considération à témoigner aux compétiteurs malgré la rivalité qui les oppose, à la recherche de l équité et à l apprentissage du respect de règles communes. Aussi, dès lors que les activités sportives s'insèrent dans les transactions sociales, politiques et économiques qui sont la trame de la vie en collectivité, leurs enjeux deviennent-ils des enjeux plus larges pour la société. Le soutien du public au sport crée donc des attentes en termes de justification et renforce les attentes en matière éthique. Ce soutien du public n est cependant pas exempt de débats sur les valeurs du sport. 41

Le débat sur les valeurs du sport La critique des «valeurs du sport» contribue à dénoncer des mythes en obligeant à confronter les pratiques, les conditions matérielles et institutionnelles du sport et les pratiques effectives. Elle suggère des évolutions dans la formulation et la concrétisation des valeurs de référence. Le conseil éthique peut fournir des outils pour la critique et pour la structuration des débats institutionnels et du débat public. En effet, l éthique telle que l on cherche à la cultiver dans une perspective rationnelle ne saurait se limiter à la recherche d un «code» correct et immuable. Ses conclusions doivent demeurer ouvertes à la critique et ses formulations (ainsi que ses arguments et ses procédés d argumentation) sont susceptibles de progrès. L éthique de la discussion fournit à cet égard un cadre de référence. CE QUE LA DIMENSION SOCIALE ET PRATIQUE DU SPORT RÉVÈLE DES DIFFICULTÉS À METTRE EN ŒUVRE LES PRESCRIPTIONS ÉTHIQUES La traduction dans les pratiques sportives de l exigence éthique se heurte à trois difficultés : la primauté donnée aujourd'hui à la compétition, l insertion du sport dans la vie sociale et les valeurs évolutives de la société. La remise en cause de la fonction cathartique du sport Le principal risque réside dans l effondrement possible de l aptitude du sport à canaliser, à travers des tensions agréables et intéressantes (concernant l issue des compétitions en particulier), les formes de rivalité qui existent dans la société humaine. Le primat de la compétition Les tensions propres au milieu sportif mettent en jeu la santé et l intégrité morale des sportifs d une manière qui se trouve facilitée par la diffusion, hors et autour du sport, d une idéologie de la compétition et de la performance susceptible d accentuer l exposition à une prise de risque injustifiée. Le souci de l individu et de ses droits Pour que l option collective en faveur de la démarche éthique ait un sens authentique, on doit s attacher en toute priorité au respect de l intégrité morale du sportif, et tout particulièrement à l engagement de le traiter comme une personne libre, responsable de ses choix et méritant les égards dus à tout être humain. L APPORT DE L ÉTHIQUE INSTITUTIONNELLE AU SPORT : IDENTIFIER LES RESPONSABILITÉS ET PROPOSER DES REMÈDES L éthique du sport s incarne dans des dispositifs institutionnels qui permettent de garantir que les principes régulateurs des pratiques sportives ne restent pas lettre morte et peuvent évoluer. En effet, si la tradition a sa place dans le sport, elle ne doit pas se figer en usages sociaux dont la raison d'être serait perdue de vue. Identifier ce qui, dans le sport, relève de la responsabilité individuelle ou de la responsabilité collective La multiplicité des institutions impliquées dans le sport rend difficile l établissement des responsabilités mais il est essentiel de déterminer qui est responsable (de quoi, envers qui, pour qui, par quels moyens et pour quels objectifs). À cette fin, il est pertinent d étudier et d évaluer les leviers dont chacun dispose à son échelle, dans une perspective d éthique institutionnelle. Par ailleurs, la détermination de la frontière entre responsabilité institutionnelle et responsabilité individuelle pose certains problèmes, quelquefois pressants, à propos du sport. 42

Enfin, il convient de s assurer que la répartition institutionnelle des compétences est de nature à assurer la corrélation entre droits et devoirs et est ainsi propre à sauvegarder les droits respectifs des parties prenantes. Favoriser l adaptation des institutions aux défis éthiques La première fonction des institutions est de contribuer à la création (et au renforcement dans le temps) de routines sociales ou de pratiques institutionnelles permettant d orienter la vie commune dans des directions souhaitables, de manière à permettre aux personnes de retirer les fruits légitimes de leurs pratiques tout en évitant les risques ou dangers autant que faire se peut. Dans un contexte de mise en œuvre très imparfaite des normes et d efficacité assez relative de la sanction en cas de transgression de la norme, la sanction doit toujours être relayée par l éthique, par la confiance, par les marques crédibles d engagement sur des valeurs partagées et par des rapports adaptés entre les institutions ou organisations. L introduction de changements, pour des raisons éthiques, notamment à travers la consécration de nouvelles normes de comportement et de sanctions dans l hypothèse de leur violation, risque toujours d avoir des effets non intentionnels. Pour cette raison, l évaluation des risques liés aux changements de nature institutionnelle s avère déterminante. Ce risque pose la question des conditions de la promotion de l éthique dans le milieu sportif. Y A-T-IL DES CONDITIONS SPECIFIQUES A LA PROMOTION DE L ETHIQUE DANS LE MILIEU SPORTIF? L étude par les sociologues des cas dans lesquels l éthique a été mobilisée dans le champ sportif international pendant la période 1945-1975 permet de montrer de quelle manière s organise le rappel aux principes de «bonne conduite» dans le sport - ce qui peut éclairer les projets actuels. Ce type de rappel ne peut être envisagé avec succès qu en prenant en compte les valeurs générales à mobiliser mais aussi en éclairant les modes spécifiques de fonctionnement de la sphère sociale concernée, en l occurrence le monde sportif, de façon à s assurer que le corpus éthique mobilisé corresponde aux valeurs et à la configuration de relations propres au sport. Les analyses du monde sportif proposées par les sciences humaines et sociales ont pour finalité d éclairer le décideur sur ce point. Le contexte changeant d une mobilisation de l éthique en milieu sportif Les relations dans le sport changent à mesure que le monde change - spécialement les relations du milieu sportif avec les pouvoirs organisateurs du sport, mais aussi avec diverses forces sociales agissantes en ce domaine. Autant de mutations, autant de situations critiques dans l espace sportif international : à la fin de la Seconde Guerre mondiale, durant la «Guerre froide», lors des décolonisations, sous l effet de flambées de nationalisme dans diverses régions du monde, avec les mouvements pour l égalité raciale ou sexuelle, etc. Des adaptations sont entreprises par les organisations sportives. Des débats critiques, puis la production de principes éthiques, s enclenchent à partir de tensions autour des pôles de pouvoir dans le sport. Ils se développent à l initiative d acteurs qui sont en position de challengers face aux équipes dirigeantes en place. Les acteurs impliqués dans la mobilisation de l éthique en milieu sportif et leur légitimité L analyse de «ce qui ne va pas» dans l état des affaires sportives, et la formulation de principes éthiques qui devraient idéalement inspirer les conduites des dirigeants comme des sportifs de terrain, échoit à diverses catégories d acteurs : ce sont parfois les pouvoirs institués eux-mêmes, qui révisent leurs codes officiels (code de l amateurisme au CIO, principes de fair play à la FIFA, etc.) ; ce sont parfois quelques champions sportifs qui se prononcent en leur nom personnel 43

(voir l exemple du «Décalogue» des sœurs Williams en tennis) ; enfin, il peut s agir de groupements réformateurs constitués pour reformuler les grands principes éthiques du sport, les adapter à la «nouvelle donne» et faire pression sur les pouvoirs en place afin de redonner une ligne morale à l institution, perçue comme «dévoyée», «corrompue» ou «décadente». La constitution de «groupes» prenant l initiative d énoncer des principes éthiques, et les opérations qui peuvent leur conférer une crédibilité morale, posent un certain nombre de problèmes pratiques que l étude des réalisations passées et présentes a tenté d éclairer. Au vu de ces expériences concrètes, les questions suivantes se posent : quelles sont les ressources morales et culturelles dont doivent disposer les membres d un comité d éthique ou les composantes d un mouvement collectif de rappel aux valeurs du sport? De quelles dispositions doivent-ils être dotés? Quelle position un tel comité ou un tel groupe d initiative peut-il occuper face aux pouvoirs sportifs établis? Enfin, dans quel cadre peut-il émettre des jugements et des recommandations perçues comme «crédibles», «significatifs», «recevables»? Il ressort de l analyse que les initiatives de prédication éthique durables émergent de groupements qui possèdent une double caractéristique : une position de challenger vis-à-vis des pouvoirs sportifs et des institutions établies, ce qui peut se traduire, en certaines circonstances, par des luttes pour le pouvoir dans la sphère du sport, des dispositions à injecter de l éthique dans le sport, dispositions acquises au travers de l éducation, de l appartenance à une communauté morale ou de leur expérience personnelle (comme pour les athlètes de couleur subissant les effets d une ambiance raciste durant leur carrière sportive). Il ne s agit cependant pas de soutenir que seules les tensions autour du pouvoir d organiser le sport seraient le moteur de la production de principes éthiques en ce domaine pas plus que d affirmer que les manifestations de principes éthiques n ont qu un rôle fonctionnel au sein de luttes de pouvoir. Les regroupements porteurs de principes éthiques qui ont été étudiés se caractérisent par une distance aux centres de pouvoir qu on peut dire «intermédiaire» : ni «trop près» du pouvoir comme le sont les membres responsables du fonctionnement de l institution, ni «trop loin» comme le sont les sportifs et les personnalités qui s expriment en nom propre, mais sans implication dans l institution. Au contraire, ces entités porteuses d éthique peuvent à la fois : avoir prise sur les fonctionnements institutionnels sans être «pris» par eux, et développer une critique et des propositions de restauration d une orientation éthique de la pratique sportive. Les conditions d une mobilisation de l éthique en milieu sportif : authenticité et transparence La prise de position éthique est une attitude qui ne supporte guère les arrière-pensées calculatrices et intéressées : elle présuppose, au contraire, sincérité et franchise, c est-à-dire un mode d expression profondément enraciné dans les convictions et les pratiques personnelles ou collectives, et elle exige une grande transparence. Les outils d une mobilisation de l éthique en milieu sportif Mobiliser des éducateurs sportifs et d autres milieux d encadrement en vue d une approche éthiquement renforcée du sport consistera à constituer plusieurs équipes d acteurs étroitement articulées, mais bien distinctes. 1/ Un noyau de promoteurs qui conçoivent, selon une démarche stratégique, un plan d intervention en faveur d un sport «fair play», que ce soit par l éducation, la législation, la répression ou l incitation à choisir les «bonnes conduites». 44

2/ Des réseaux d acteurs de terrain, déjà convaincus de la supériorité et de la nécessité d un sport «franc jeu», et dont l action, toujours-déjà éthique, sera en quelque sorte «recrutée» dans le cadre des actions menées en faveur d une moralisation des pratiques dans l espace des sports. 3/ Des instances de légitimation de haut standard moral (de type UNESCO) venant étayer, supporter, cautionner, légitimer, les différentes initiatives, sachant qu il est très difficile de maintenir durablement une position légitime (un magistère) de conseil et de prescription morale dans un milieu profondément divisé comme l est le champ sportif international. 45

9. COMMENT LES INSTITUTIONS SPORTIVES SE SONT-ELLES HISTORIQUEMENT POSITIONNÉES PAR RAPPORT À L ÉTHIQUE DANS LE SPORT? Les institutions sportives, tout comme l éthique sportive, sont à la fois un produit et un moment de l histoire, ce qui signifie qu elles sont contingentes à des sociétés données, inscrites dans des espaces uniques, et localisées dans un âge singulier. En l occurrence, le processus de sportisation, pour reprendre un néologisme forgé par Norbert Elias, débute dans l Europe de la Renaissance et se poursuit continûment jusqu à nos jours. Il permet d articuler codification et diffusion des règles, quête de performance et pédagogie des gestes, autonomisation progressive des espaces de jeu et du calendrier sportif par rapport aux pouvoirs civils et religieux (communautés d habitants, corporations de métier, confessions et Églises, princes), adoption d une langue commune faite de mots et d images, apparition d une presse spécialisée. Force est de constater que les règles et valeurs des sports sont définies en Europe et diffusées vers le reste du monde dans le cadre colonial et impérial, et que les institutions sportives internationales ont toujours, en 2014, leur siège au cœur de l Europe. Le processus de transformation des jeux en sports ne se limite pas à la codification des règles. Il est complété par l introduction de systèmes de valeurs propres aux groupes sociaux dominant les pratiques (courtoisie chevaleresque, codes d honneur populaires). Ces systèmes sont constamment redéfinis comme l illustrent, au XIX ème siècle, le fair play britannique et la chevalerie du sport chère au baron français Pierre de Coubertin. Dans le cadre d une double dynamique de mise à distance du religieux (laïcisation) et du politique (neutralisation), le Comité international olympique prend, dès son origine en 1894, le contrôle de l espace mondial des sports : c est l idéologie olympique qui lui permet de fédérer dans le mouvement olympique les fédérations internationales sportives (FIS) pourtant régulièrement tentées par le sécessionnisme. Plus précisément, les FIS ont suivi un cheminement plutôt parallèle à celui du CIO : elles s évertuent d une part à contrôler les fédérations continentales, nationales, et les clubs liés à leur propre pratique, à l exception cependant des ligues sportives professionnelles et des compétitions sportives appartenant à des exploitants privés ; elles investissent d autre part la question éthique qui devient d actualité avec les années 1980, en réaction à des cas de corruption avérés. La question du dopage a pu mettre en situation de concurrence le CIO et les FIS, puis les faire se rapprocher en raison de la menace d intervention des États qui s érigent en garants de la santé publique et de l intégrité des compétitions. C est la création de SportAccord 36 en 2009 qui relance le processus fort ancien de répartition des pouvoirs à l échelle mondiale entre les FIS et le CIO. Pour comprendre comment les institutions sportives se sont historiquement positionnées par rapport à l éthique dans le sport, il faut déjà comprendre comment se sont formées les règles du jeu et comment elles ont été articulées à un socle de valeurs conçues comme propres au sport à travers, notamment, le corpus des valeurs olympiques promu dès son avènement par le Comité international olympique. Ce premier mouvement s est doublé d un jeu d acteurs subtil entre les FIS et le CIO, la promotion des valeurs du sport servant notamment à asseoir les positions de chacun d entre eux sur la scène internationale. 36 SportAccord se définit comme l union des fédérations internationales sportives olympiques et non olympiques et des organisateurs d événements sportifs internationaux. [http://www.sportaccord.com/en/who-we-are/mission-and-values/]. 46

LA REGLE SPORTIVE, LE FAIR PLAY ET LA CHEVALERIE DU SPORT L âge qui précède le temps des règles du sport, des clubs et des fédérations ne saurait être envisagé avec le mépris d une modernité qui aurait triomphé des archaïsmes. Dans le processus pluri-séculaire de codification qui conduit des jeux médiévaux aux sports contemporains, le jeu de paume semble occuper le premier rang historique avec l escrime et l équitation de manège. Mais il s en distingue dans la mesure où l escrime et l équitation sont des pédagogies de la guerre. D autres divertissements qui sollicitent moins le corps comme les fléchettes, le billard, les jeux de cartes, participent également de ce premier mouvement de régulation. Il s agit d adopter des règles du jeu qui permettent aux joueurs de se mettre d accord sur le lieu de la pratique, les limites du terrain, le matériel, les gestes et coups autorisés, le comptage des points. Et cela afin d éviter les disputes entre joueurs et également entre parieurs, lesquels sont souvent les mêmes, car les jeux sont consubstantiellement liés aux mises d argent. Les valeurs du sport auraient relevé d une histoire seulement anglaise et impériale - au sens où les valeurs du sport ont été adoptées par les élites indigènes soumises par Londres - si un jeune baron français ne s était pas attaché en 1892 à faire revivre les concours athlétiques de l Antiquité et à leur donner une dimension internationale. En l occurrence, Pierre de Coubertin (1863-1937) a opéré une greffe aristocratique sur des pratiques corporelles hétéroclites dans leur forme comme dans leur essence socio-culturelle : les arts corporels de la noblesse comme l escrime, le tir au pistolet, ou l équitation, les gymnastiques aux agrès à la fois populaires et d ambiance patriotico-militaire, les sports anglo-saxons, les nages devenues natation. Son projet qu il souhaitait au départ réserver aux jeunes gens issus de la bourgeoisie et de la noblesse s est non seulement diffusé en direction des couches populaires masculines, mais il a fini par recouvrir le monde au fur et à mesure de la disparition des empires coloniaux européens entre les années 1920 et 1970. L OLYMPISME, LE CIO, LE MOUVEMENT OLYMPIQUE Le Comité international olympique est la seule institution sportive de niveau international construite depuis son origine, en 1894, sur un corpus de valeurs présentées comme intrinsèques aux Jeux olympiques rénovés à Athènes en 1896. Constitué plus d une décennie avant les fédérations internationales sportives, le CIO est parvenu à se faire reconnaître comme l institution faîtière du sport mondial grâce à la ritualité quadriennale des jeux olympiques et à son magistère idéologique : par delà les conflits majeurs du XX ème siècle, il est parvenu à maintenir tant bien que mal sa domination sur ce qu il a fini par dénommer «le mouvement olympique». Les flux d argent engendrés par les médias à compter des années 1960 permettent au président Juan Antonio Samaranch d opérer une redéfinition copernicienne de l olympisme au seuil des années 1980 : la participation des athlètes professionnels aux Jeux olympiques se combine dorénavant avec la conclusion de riches partenariats commerciaux. Pour se protéger de nouveaux assauts de la part d éventuels concurrents, le CIO conduit une opération de séduction en direction des institutions supra-étatiques (ONU, Conseil de l Europe, Union européenne ) et tente de reconstruire son image éthique après le scandale de Salt Lake City 37. De l invention de l olympisme au neutralisme durant la guerre froide Même s il se donne les apparences de la tradition grâce à sa référence à l Antiquité, l olympisme n est rien d autre qu une construction idéologique inventée par Pierre de Coubertin en réponse aux dérives que connaissent les premières éditions des Jeux olympiques. Quant à l amateurisme, sa définition ne cesse d évoluer sous la pression de différents lobbies, au point que Pierre de Coubertin finit par lui 37 Célèbre affaire de corruption liée à l'attribution des Jeux d'hiver à la ville américaine de Salt Lake City. Six membres du CIO furent exclus, quatre démissionnèrent et dix autres reçurent un avertissement. Pas moins de cinq enquêtes, dont une du FBI furent diligentées. 47

préférer un serment de loyauté sportive : le serment olympique. La guerre européenne de 1914-1918 ébranle les convictions pacifistes du président du CIO et de ses collègues qui en viennent à exclure des jeux les nations considérées comme «responsables de la guerre» par les diplomaties des vainqueurs. L Entre-deux-guerres correspond donc à un moment de crispation idéologique sur une ligne amateur intransigeante et à une répartition des rôles entre fédérations internationales sportives et CIO dont témoignent les premières chartes olympiques. L organisation des Jeux olympiques à Berlin en 1936 par l Allemagne d Hitler pose de redoutables questions au CIO, qui est confronté pour la première fois à une dictature. Avec la guerre froide entre États-Unis et URSS qui dure plus de quatre décennies, le CIO adopte une position neutraliste au risque d être accusé de sacrifier la défense des libertés. La réinvention de l olympisme à l ère marchande Les années 1980 marquent un tournant dans l histoire du CIO : la fin d une morale de l amateurisme. L avance des télévisions américaines depuis les années 1960 et l invention du sponsoring sportif à l échelle mondiale par Horst Dassler dans les années 1970 sont au centre d autres transformations majeures opérées par le mouvement olympique : contractualisation avec médias et sponsors, financiarisation du CIO lui-même, développement d une administration interne... Depuis la Seconde guerre mondiale, le document de référence qu est la Charte olympique n a cessé de s étoffer. Chaque session annuelle du CIO est l occasion d amendements multiples proposés par les membres ou la commission exécutive pour répondre à des situations particulières et ponctuelles. Avec les années 1980, les chartes olympiques sont sans cesse réécrites au point de constituer un outil juridique complexe et dont les effets sont difficilement mesurables. D une certaine manière, le CIO contrôle le champ sportif global bien mieux que l ONU n organise la société mondiale. En effet, au-delà des Comités nationaux olympiques (CNO) et des FIS, il influence jusqu aux associations sportives et clubs d échelle simplement locale. En outre, il impose ses règlements aux Comités d'organisation des Jeux olympiques (COJO), ou bien encore aux athlètes et aux juges. Enfin, par le jeu subtil de la «reconnaissance olympique», d autres organisations et institutions lui sont redevables comme l Association olympique internationale pour la recherche médico-sportive, ou bien l Association internationale pour l'information sportive, l Association internationale de la presse sportive, la Fédération internationale cinéma et télévision sportifs. Le CIO reconnaît également des FIS de sports non olympiques. Il conduit également une politique d aimantation en direction d autres organisations sportives qui échappe à sa tutelle comme la Fédération internationale du sport universitaire, la Fédération internationale du sport scolaire, la Fédération internationale sportive de l'enseignement catholique, la Confédération sportive internationale du travail, le Conseil international du sport militaire, l Union sportive internationale des polices, l Association internationale des jeux mondiaux concernée par les sports non-olympiques. À la fin du cinquième mandat présidentiel de Samaranch, un scandale de corruption ébranle le CIO, qui l oblige à revoir son organisation interne et à promouvoir une nouvelle éthique auprès de l opinion mondiale et des sponsors inquiets. Cette crise profonde transforme radicalement le CIO, qui passe du fonctionnement d un «club privé» à celui d une entreprise moderne et dynamique. En 2001, le Belge Jacques Rogge, élu à la suite du Catalan, s emploie à redorer l image du comité, tout en assurant sa réussite financière. 48

LES FIS ET LE CIO : UNE HISTOIRE ENTRECROISEE Les défis auxquels sont confrontées les organisations sportives de niveau local, national ou international sont aussi vieux que le sport lui-même : tricheries, violence, corruption, matchs truqués et paris illégaux, dopage. Maints exemples en montreraient l existence et la réalité à la fin du XIX ème siècle, mais aussi dans les siècles antérieurs, pour ne pas dire dans l Antiquité si on veut se rappeler qu à Olympie les tricheurs, qu ils soient athlètes, juges ou organisateurs, étaient condamnés à offrir une statue au dieu Zeus en guise de réparation. La prise de contrôle de l espace mondial par le CIO et la réaction des FIS Les FIS vont lutter pour leur indépendance et obtenir dès 1925 le contrôle de la réglementation sportive, le CIO conservant l organisation des Jeux olympiques sans subir encore la concurrence des championnats du monde par sport. La difficile émancipation des FIS à l égard du CIO De fait, si les quatre cinquièmes des FIS correspondant aux actuels sports olympiques sont apparues avant la Seconde guerre mondiale, en trois vagues successives (1881-1892, 1900-1913, 1921-1934), elles ont éprouvé bien des difficultés à s émanciper du CIO comme en témoigne la création très souvent tardive de leurs propres championnats du monde. Une affirmation tardive des valeurs sportives En matière d affirmation de valeurs sportives et aussi d action éthique, les FIS ont longtemps été en retard par rapport au CIO qui en avait en quelque sorte le monopole. Il a fallu que l UNESCO lance une offensive dans les années 1960 en matière de lutte contre la violence dans le sport et en faveur du fair play pour que le CIO s empare de cette question au début des années 1980, puis que les FIS s y convertissent à leur tour très progressivement avec les années 1990 et 2000. Des dispositifs de lutte contre le dopage peu efficaces Force est de reconnaître qu en matière de lutte contre le dopage, le CIO et les FIS ont remporté peu de victoires. Rares ont été les athlètes de la République démocratique d Allemagne sanctionnés pour dopage alors que l on sait dorénavant qu un dopage systématique avait été organisé au plus haut sommet de l État et de la hiérarchie des sports dans les années 1960-1980. Et le nombre très faible d athlètes américains sanctionnés jusqu à nos jours, mis à part les cas très médiatisés de Ben Johnson à Séoul en 1988 et de Marion Jones en 2008 suite à «l affaire Balco» commencée en 2003, ne suffit pas à convaincre d une efficacité des dispositifs de lutte contre le dopage des FIS et du CIO. Les deux affaires «Festina» (1998) et «Armstrong» (2012) à une décennie d intervalle ont encore illustré cette impuissance malgré la création en 1999 de l Agence mondiale anti-dopage (AMA). La stratégie offensive de SportAccord à l égard du CIO Dans ce contexte de déstabilisation du CIO par les médias et par les États, lesquels tentent de reprendre la main par le biais de la lutte anti-dopage et anti-corruption, les FIS se sont réorganisées à l échelle mondiale avec la transformation en 2009 de leur assemblée générale (AGFIS) en une structure plus offensive dénommée SportAccord. Avec la présidence de Marius Vizer à la tête de cet organisme, il semblerait que les FIS soient en mesure, sinon de déconstruire le rôle faîtier du CIO, du moins de l obliger à renégocier le partage des compétences sportives à l échelle mondiale. 49

10. QUELLES REACTIONS LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES A-T-ELLE SUSCITÉES? La manipulation des compétitions sportives génère nombre de menaces, et pour l ordre public lato sensu en raison de la corruption qui peut l accompagner, du blanchiment d argent, de ses liens avec la criminalité transnationale organisée, etc., et pour les valeurs que le sport véhicule (supra). COMMENT LE MOUVEMENT SPORTIF A-T-IL INTEGRE LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES DANS LA CONSTRUCTION D UN «ORDRE PUBLIC» SPORTIF? Les institutions sportives se sont employées à transcrire en droit ces valeurs et à se doter des moyens juridiques de lutter - dans la mesure de leurs responsabilités et de leurs capacités - contre les atteintes à l intégrité des compétitions sportives. Construction d un ordre public sportif à protéger Cette transmutation du discours sur les valeurs du sport en un corpus juridique de normes de comportement assorties de sanctions est rendue possible par le fait que les organisations sportives sécrètent elles-mêmes leur propre droit, la lex sportiva. Bien qu inévitablement rattachée aux ordres juridiques étatiques, celle-ci constitue un ordre juridique sportif à part entière, s ordonnant selon ses propres mécanismes et selon des principes fondamentaux qui lui sont propres. La lex sportiva s organise autour d un «ordre public sportif» dont l objet, en tant que socle de la cohésion sociale au sein du mouvement sportif, est d assurer le respect et la primauté de certains principes fondamentaux opposables à toutes les organisations sportives et à l ensemble de leurs membres, sans possibilité d y déroger. Leur transgression est considérée comme une atteinte à l ordre sportif (et aux valeurs qui en justifient l existence) lui-même. Le Tribunal arbitral du sport (TAS), qui appartient au mouvement sportif et en constitue une sorte de tribunal suprême, participe de manière essentielle à l édification de cet ordre public sportif. Formulation d un principe général d intégrité des compétitions sportives Le TAS a procédé à la révélation de certains «principles of sport law», qui doivent être compris comme des principes spécifiques à l ordre juridique sportif. Par exemple, la règle de la responsabilité objective en matière de dopage a été qualifiée comme telle par le TAS après que celleci a été adoptée par le CIO, puis par la quasi-totalité des fédérations internationales, mais avant qu elle soit codifiée par le Code mondial antidopage. Mais c est surtout le principe général d intégrité, auquel on peut associer les principes de fair play et d équité, qui nous intéresse ici. Le principe a été défini dans la sentence AEK Athens et SK Slavia Prague c. UEFA, en 1999. En résumé, le TAS considère que l intégrité du sport - en l occurrence le football - est en lien direct avec l authenticité des résultats, le public devant percevoir que les compétitions sont des tests authentiques des capacités athlétiques, techniques, de coaching et de management des équipes en présence, et que ces équipes font tout ce qu elles peuvent pour gagner. Le TAS considère le respect du principe d intégrité comme la condition sine qua non de la survie du sport et du mouvement sportif. Sur son fondement, le TAS a développé une véritable politique judiciaire de tolérance zéro à l égard de ces comportements déviants. 50

Si le principe d intégrité trouve sa source matérielle dans les nombreux instruments adoptés par les organisations sportives qui en consacrent l importance, il découle de la jurisprudence du TAS que le principe s est imposé du fait de sa nécessité et des besoins du mouvement sportif. Répression disciplinaire des atteintes à l intégrité des compétitions sportives Le principe général d intégrité des compétitions sportives peut permettre de sanctionner certains comportements qui, sans être expressément interdits par le code disciplinaire applicable, n en apparaissent pas moins clairement contraires à l éthique sportive. Cette possibilité est d autant plus importante que la manipulation des compétitions sportives, par exemple, peut emprunter des voies aussi osées qu inattendues et que les règlements disciplinaires des fédérations sportives ne peuvent pas tout prévoir. Toutefois, tout n est pas permis aux instances disciplinaires sous prétexte que la protection de l intégrité des compétitions sportives est nécessaire. Elles se doivent en effet de respecter des principes généraux de droit issus des ordres juridiques étatiques (même si, du fait de la spécificité des litiges tranchés par le TAS, celui-ci adopte parfois une interprétation plus souple que celle retenue par les tribunaux étatiques). COMMENT LES AUTORITES PUBLIQUES ONT-ELLES REAGI AU DEFI QUE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES REPRESENTE POUR L ORDRE PUBLIC? La question de la manipulation des compétitions sportives est aujourd hui, incontestablement, une question d intérêt public international inscrite à l agenda d organisations ou d agences internationales universelles telles que l UNESCO - à travers le MINEPS en particulier -, l ONUDC, qui coopère avec le Comité international olympique, ou encore Interpol, mais aussi d organisations régionales, qu il s agisse de l Union européenne, préoccupée autant par la manipulation des compétitions sportives que par la régulation des paris sportifs, ou du Conseil de l Europe, à l origine du processus d élaboration d une convention contre la manipulation des compétitions sportives, ouverte à des États européens et non européens. Le texte provisoire de cette convention, élaboré dans le cadre de l APES, a été arrêté par le Groupe de rédaction le 22 janvier 2014 pour être soumis au Comité des ministres du Conseil de l Europe 38 (voy. infra ses grandes orientations). Entretenu par le plaidoyer d organisations non gouvernementales et légitimé par la révélation continue de nouveaux cas de manipulation de compétitions sportives, l intérêt pour ce défi lancé à l intégrité du sport et à l ordre public dont les États sont les garants ne faiblit pas. Son premier mérite pourrait être de persuader les États que, d une part, la manipulation des compétitions sportives ne peut plus être contrôlée et sanctionnée par les seules institutions sportives, d autre part, la nécessité de lutter contre les paris illégaux n est pas l apanage des États qui ont fait le choix d autoriser les paris sportifs mais est une responsabilité aussi partagée que la lutte contre le blanchiment d argent. Pour autant, la mobilisation internationale, à ce jour, n est pas allée au-delà de l adoption de déclarations de principes, de projets de convention ou d opérations ponctuelles qui auront attiré l attention soit sur des pratiques mesquines susceptibles cependant de devenir monnaie courante dans le sport et de ruiner ses vertus sociétales (voy. l affaire du handball en France), soit sur des pratiques pouvant relever de la criminalité transnationale organisée (voy. l affaire du Calcioscommesse). Les instruments d une lutte bien coordonnée contre la manipulation des compétitions sportives restent encore à adopter puis à compléter avec des outils opérationnels (voy. diagnostics et propositions infra). 38 La Chaire Sorbonne-ICSS a été associée, de même que l ICSS, au suivi des travaux préparatoires de ce projet de convention. 51

D ores et déjà, cet agenda international a eu des répercussions sur les agendas nationaux, plusieurs États ayant engagé des processus de révision de leurs dispositifs légaux en vue de mieux réguler le marché des paris sportifs, de mieux combattre les paris illégaux et/ou de mieux réprimer la manipulation des compétitions sportives. S il faut être sans illusion sur l issue de certains débats qui ont acquis un caractère aussi rituel que la manipulation des compétitions sportives elle-même, le perfectionnement des instruments forgés par les États en pointe dans le combat contre ces dérives mérite la plus grande attention, pour éclairer les États qui, moins bien informés ou moins bien dotés, en sont encore seulement à prendre conscience de la menace que représente cette forme de corruption sportive. En tout état de cause, en raison du caractère transnational tant des compétitions sportives, que des paris sportifs et de la manipulation des compétitions sportives, le meilleur dispositif national trouvera rapidement ses limites s il n est pas correctement articulé aux dispositifs des institutions sportives et à des mécanismes de coopération internationale. 52

11. COMMENT LES INSTITUTIONS SPORTIVES ET LES AUTORITÉS PUBLIQUES SE PARTAGENT-ELLES LA REPONSABILITÉ DE LUTTER CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES? La lutte contre la manipulation des compétitions apparaît comme une nécessité au nom de la protection de l ordre public sportif mais aussi des intérêts que les autorités publiques ont la charge de défendre. Cette lutte exige donc le concours du mouvement sportif et de la puissance publique mais elle suscite de ce fait même la crainte que «l autonomie du mouvement sportif» s en trouve compromise. Ces préventions ne peuvent être surmontées, au moment de coordonner les actions, que moyennant une meilleure compréhension des fondements, expressions et limites de «l autonomie du mouvement sportif». FONDEMENT DE «L AUTONOMIE DU MOUVEMENT SPORTIF» L autonomie du mouvement sportif s est peu à peu imposée comme un dogme, à la faveur de circonstances historiques. Le fait sportif s est en effet construit, initialement, comme un espace social et culturel très peu régulé. Plus précisément, les activités sportives se sont développées, et leur pratique s est peu à peu organisée et institutionnalisée, dans un champ que, pendant longtemps, l État n a pas souhaité investir par des règles spécifiques, soit par désintérêt, soit par absence de nécessité. Ainsi, les revendications articulées autour du principe d autonomie ont pu grandir jusqu à ce que celleci soit entendue, par certains acteurs du mouvement sportif, comme signifiant purement et simplement que le sport échappe à toute emprise du droit étatique. En réalité, le principe d autonomie n est reconnu par les États qu en tant que principe de rationalisation de l intervention respective des pouvoirs publics et des pouvoirs sportifs ; il ne peut donc ni être opposé à l État comme un principe limitant juridiquement et définitivement sa propre compétence, ni signifier une totale indépendance du mouvement sportif à l égard de la puissance publique. MANIFESTATIONS ORDINAIRES DE L AUTONOMIE DU MOUVEMENT SPORTIF La capacité du mouvement sportif à sécréter des normes constitue le principal vecteur de son autonomie (supra). Elle est encore renforcée par le fait que les organisations sportives sont soumises à leur propre juge. Afin de maintenir leur autonomie et d éviter les ingérences de la part des autorités étatiques, les organisations sportives cherchent en effet, dans toute la mesure du possible, à régler elles-mêmes les litiges survenant dans le cadre de leurs activités. Toutefois, la revendication d une exception sportive, même non absolue, doit être rejetée. Elle l a d ailleurs été dans le champ d application du droit communautaire européen (voy. les célèbres affaires Bosman, 1995, et Meca-Medina, 2006). Dans les ordres juridiques internes, la position des États est moins claire, ces derniers adoptant une doctrine ambivalente à l égard de l autonomie normative des organisations sportives, du moins lorsqu il s agit de définir les règles de la discipline sportive. Quoi qu il en soit, l étendue de l autonomie ne peut se définir qu au contact des règles de droit d origine étatique, qui lui ménagent l espace dans lequel elle peut se déployer. Les organisations sportives n échappent ainsi jamais totalement à la compétence des juges nationaux. Elles doivent agir dans le cadre de la légalité étatique et sont susceptibles de devoir rendre compte de leurs actes devant la justice ordinaire, laquelle peut tenir compte des spécificités du sport. 53

L autonomie du mouvement sportif peut être considérée comme acquise dans les limites suivantes : sont reconnus l autonomie du sport par rapport au pouvoir politique, le pouvoir d autorégulation de la discipline sportive elle-même (ce qui inclut l organisation de la discipline sportive et des compétitions en tant que telles, mais exclut les rapports économiques qui se greffent sur elles) et l autonomie institutionnelle du mouvement sportif en tant que condition d exercice du pouvoir d autorégulation. En définitive, le principe de l autonomie du mouvement sportif est une illustration du principe de subsidiarité, qui permet de confier à l entité la plus à même de satisfaire efficacement les objectifs visés - parce qu elle est plus experte ou parce qu elle est plus directement liée aux destinataires des normes à adopter, par exemple - les compétences correspondantes. Mais le principe de subsidiarité suppose aussi que la répartition des responsabilités soit flexible, selon leur objet et les enjeux, et que l action des différentes autorités compétentes soit articulée. RESPONSABILITÉS ET CONTRAINTES PARTAGÉES DANS LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES Protéger ensemble le bon ordre sportif et le bon ordre public national et international L emprise des normes publiques sur les normes sportives s est tendanciellement resserrée car les interactions entre les intérêts des organisations sportives, ceux de la société et ceux de l État (l intérêt général) sont de plus en plus nombreuses. Si l on distingue habituellement les États de tradition dirigiste et les États libéraux dans leurs rapports avec le mouvement sportif, force est de constater que tous, y compris les États les moins interventionnistes, ont développé des politiques sportives dont l objet est, au minimum, de définir les objectifs qui doivent être poursuivis par les organisations sportives pour bénéficier de subventions publiques. Les institutions sportives ne peuvent faire face seules à la multiplication des cas de manipulation des compétitions sportives - a fortiori s ils sont liés à des paris sportifs qui peuvent eux-mêmes être considérés comme les vecteurs de menaces pour l ordre public. Les autorités publiques ne peuvent pas davantage s en désintéresser. En effet, les dérives que l on observe aujourd hui dans le sport touchent de très près aux intérêts essentiels protégés par l État. D une part, l exemplarité attendue du sport (supra) et des sportifs est en passe de se retourner en étalage d une corruption systémique, que l on envisage ce terme de corruption sous son acception juridique ou morale. D autre part, la corruption dans le sport n est bien souvent qu un maillon d une chaîne de criminalité organisée constituant une menace pour l ordre public, un facteur de distorsion sur les marchés sportifs et, enfin, une menace pour l intégrité des systèmes politiques nationaux en raison de la porosité des milieux sportifs et politiques dans certaines sociétés. Il apparaît donc que les éléments constitutifs de l ordre public sportif, national et international coïncident objectivement dans une large mesure et que les responsabilités de la «puissance sportive» 39 et de la «puissance publique» doivent être envisagées comme complémentaires et non comme rivales en matière de lutte contre la manipulation des compétitions sportives. Lutter contre la manipulation des compétitions sportives sans attenter aux droits fondamentaux de la personne humaine Dans le domaine de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives, certaines mesures de prévention, comme la surveillance des athlètes ou l échange d informations entre différentes 39 Selon une heureuse formule de G. Simon. 54

plateformes de contrôle des compétitions sportives et des jeux et paris en ligne, peuvent directement porter atteinte au droit des sportifs au respect de leur vie privée et de celle de leur entourage ou à leur liberté de circulation. D autres, comme l interdiction pour un athlète et son entourage de parier sur sa propre compétition ou sur une rencontre dans le même sport, peuvent être contraires à la liberté de prestation de services, si cette interdiction n est pas strictement proportionnée au but poursuivi. Des risques spécifiques de violation des droits fondamentaux de la personne humaine apparaissent également dans le cadre de la répression de la manipulation des compétitions sportives et découlent aussi des procédures et des sanctions disciplinaires ou pénales, voire du cumul des deux types de sanctions prononcées dans le cadre de la manipulation des compétitions sportives. Il est donc nécessaire de concevoir les mesures de prévention et de répression en ayant à l esprit ces risques pour les individus concernés eux-mêmes, mais aussi pour les institutions sportives : la légalité des mesures de prévention et de répression pourrait en être fragilisée et la légitimité même de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives, affectée. Cela ne signifie pas pour autant que les garanties relatives aux droits de la personne interdisent toute mesure restrictive qui semblerait appropriée à lutte contre la manipulation des compétitions sportives, mais bien que si une contradiction apparaît avec un droit ou une liberté consacrés par un instrument de protection des droits de l homme (ou autre), elle ne sera acceptable, le cas échéant, que si l objectif poursuivi est légitime - ce qui est a priori bien le cas en matière de lutte contre le dopage ou la manipulation des compétitions sportives - et que la restriction imposée à l exercice des droits ou libertés est strictement proportionnée à l objectif poursuivi. Pour autant, la soumission des organisations sportives et du droit sportif au respect des droits de l homme ne doit aboutir ni à méconnaître les spécificités de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives (en particulier lorsqu elle est liée à la criminalité transnationale organisée), ni à nier toute «spécificité sportive». Les juges, comme ils le font dans d autres domaines, peuvent moduler, voire atténuer la rigueur des instruments qu ils appliquent, par voie de distinctions ou de restrictions propres à la matière sportive. Cette approche procède, là encore, de la reconnaissance d une certaine forme de subsidiarité, puisqu elle revient à reconnaître une «marge d appréciation» aux organisations sportives qui, dans certains cas, sont le plus à même de déterminer les moyens qui permettent de servir au mieux les intérêts du sport. En définitive, l adoption et la mise en œuvre effective d un principe «d autonomie responsable» du mouvement sportif officialiserait la prise de conscience par les institutions sportives qu un accroissement de pouvoir ou de puissance appelle inévitablement un accroissement corrélatif du contrôle. Le mouvement sportif en a pris conscience en esquissant déjà ce principe, par la voix du Président du CIO devant l Assemblée générale des Nations Unies à la fin de l année 2013. Il reste à accélérer la réflexion en vue d une définition précise et admise par tous du concept «d autonomie responsable». MISE EN ŒUVRE CONCRÈTE DU PARTAGE DES RESPONSABILITÉS ENTRE LA PUISSANCE PUBLIQUE ET LE MOUVEMENT SPORTIF La coordination de l action publique et de l action sportive La mise en œuvre des règles de droit applicables à un même fait, lorsqu il trouble gravement l ordre public placé sous la protection de la puissance publique et l ordre public placé sous la protection des institutions sportives, doit se fonder sur quelques principes. 55

Le pouvoir du dernier mot revient à la puissance publique en ce qu elle est garante de l ordre public dans la société tout entière. Elle peut donc à la fois faire prévaloir ses intérêts sur ceux du mouvement sportif et imposer aux institutions sportives - par des encouragements, des mesures incitatives, des politiques de conditionnalité, des obligations de faire et des obligations redditionnelles, voire des sanctions - de prendre les mesures qu elle-même juge indispensables à la résorption de la menace pour l ordre public, sans toutefois porter à l autonomie du mouvement sportif des atteintes excédant ce qui est nécessaire pour la préservation de l ordre public. Les institutions sportives et la puissance publique détiennent les unes et les autres des leviers qui leur sont propres (par exemple en termes d accès à des informations de natures différentes sur les faits contraires à l éthique sportive et aux lois nationales) et des pouvoirs irréductibles (l État ne saurait pas plus se substituer au pouvoir sportif disciplinaire qu une procédure disciplinaire ne saurait évincer une procédure pénale). Leurs actions doivent être présumées complémentaires et être coordonnées, structurellement et dans les cas particuliers qui l exigent. En matière de prévention par l éducation et la sensibilisation, les actions du mouvement sportif et de la puissance publique pourront - a priori sans grandes difficultés - soit s additionner, soit se substituer selon le modèle qui sera jugé le plus efficace et le plus efficient. En matière de prévention par la régulation, le contrôle, le monitoring et, surtout, de répression (disciplinaire et/ou pénale), il importe de définir, sur la base d une typologie des cas de manipulation des compétitions sportives (selon les protagonistes, leur gravité, leur lien ou non avec les paris sportifs, etc., voy. supra), si la lutte contre la manipulation des compétitions sportives incombe : exclusivement au mouvement sportif (en lien ou non avec les opérateurs de paris) ; ou parallèlement au mouvement sportif et à la puissance publique (pour ce qui est de la régulation du marché des paris sportifs) ; ou cumulativement au mouvement sportif et à la puissance publique à travers la conduite des actions pénale et disciplinaire dans une même affaire (même si tous les protagonistes ne sont pas nécessairement passibles des deux types de sanctions). Dans cette dernière hypothèse, il convient de régler les modalités pratiques d une collaboration resserrée entre le mouvement sportif et la puissance publique, afin d éviter que l action de l une ne puisse pâtir des initiatives de l autre, symboliquement, pratiquement ou légalement (par exemple si des informations communiquées par la puissance publique à une institution sportive «fuitent» ou si la discordance des actions pénale et disciplinaire affaiblit la légitimité même de la sanction). D évidence, les modalités d articulation des pouvoirs et actions du mouvement sportif et de la puissance publique ne se laissent pas définir dans les moindres détails de règles spécifiques. Pour partie, il faut s en remettre, d une part, aux principes généraux qui guident et encadrent l action publique et, d autre part, à la prudence et à l expérience des acteurs. 56

12. QUELLES SONT LES LIMITES DES INSTRUMENTS ACTUELS DE LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES? UNE COOPERATION INSUFFISANTE AU PLAN NATIONAL Un manque de coordination au plan national Très peu de pays ont mis en place une véritable coordination impliquant les principales parties prenantes à la question des matchs truqués, à savoir les pouvoirs publics (ministères des Sports, de la Justice, de l Intérieur, régulateur des paris sportifs et autorités compétentes en matière de lutte contre le blanchiment d argent), le mouvement sportif et les opérateurs de paris (légaux). Cet élément est essentiel pour espérer obtenir des résultats concrets. En effet, bien conduite, une telle coordination permet : d informer les parties prenantes sur les risques inhérents au phénomène ; d utiliser l expertise des opérateurs de paris coopératifs (détection de paris irréguliers, sportifs qui parient sur leurs compétitions, etc.) ; de définir les contours d une organisation adaptée (par exemple en nommant un responsable «intégrité» au sein de chaque structure et en déterminant des procédures opérationnelles en cas de crise) ; de partager les bonnes pratiques et l expérience des disciplines sportives les plus réactives ; d harmoniser certaines règles (par exemple des sanctions disciplinaires ou des conflits d intérêts) ; de mutualiser certaines ressources humaines et financières de manière à optimiser les coûts de prévention et de répression ; ce dernier élément est d autant plus important que les budgets dont disposent certaines disciplines sportives sont peu élevés. L Australie et la Norvège font partie des pays qui, avant les autres, ont mis en place une structure adaptée et un plan d action national coordonné. De son côté le DIF (Confédération des Sports) danois a déterminé des dispositions obligatoires pour l ensemble des fédérations sportives nationales (interdictions de parier et de divulguer des informations non connues du grand public à des fins de paris, obligations de reporter une approche, etc.). Une coopération opérationnelle entre le mouvement sportif et les opérateurs de paris sportifs encore fragmentaire Si la coopération entre le mouvement sportif et les opérateurs de paris dans la lutte contre la manipulation des compétitions liée aux paris est de plus en plus fréquente, elle reste pour l heure fragmentaire. Cela s explique par le fait que les intérêts des organisations sportives et des opérateurs de paris sont souvent contradictoires (supra) : profitabilité des opérateurs de paris, protection de l intégrité du sport et lutte conjointe contre la criminalité forment les variables d une équation complexe à résoudre. Néanmoins, ces deux groupes d intérêts ont développé un certain nombre d actions destinées à lutter contre la manipulation des rencontres sportives. Le Code de conduite sur les paris sportifs pour les athlètes en constitue un exemple important. Il montre que les opérateurs de paris sportifs peuvent, quand ils le veulent, soutenir activement les efforts des représentants de la société sportive en ce domaine. Ce code a été développé dans le cadre d un partenariat entre EU Athletes (le syndicat européen des sportifs 57

professionnels), l Association européenne des jeux et paris en ligne (EGBA), la Remote Gambling Association (RGA) et l Association européenne de sécurité des sports (ESSA) et entend compléter les règles établies par les lois et/ou les réglementations sportives spécifiques de chaque pays. Il a pour ambition de créer les fondements d un programme d éducation complet et proportionné à destination des athlètes, comprenant des conseils adaptés selon le sport et le pays et des exemples spécifiques illustrant chaque situation. Après une introduction, le Code établit six lignes directrices puis énumère quatre conseils d ordre général. Pourtant, établir des règles de conduite destinées à être adressées uniquement au monde sportif, et en particulier aux joueurs, ne suffit pas. Il faut également uniformiser les règles à destination des opérateurs des paris eux-mêmes. À cet égard, l instrument existant le plus important est le Code de conduite EL sur les paris sportifs, élaboré par The European Lotteries (association de droit suisse regroupant les loteries et totos d État et dont les revenus nets sont attribués pour la majeure partie selon une décision publique, aux bonnes causes et/ou au budget de l État - article 4.1.2 des Statuts). Le recours aux systèmes de monitoring des paris et l accès des institutions sportives aux alertes en temps utile constituent un outil de coopération indispensable même si, en tant que tels, les systèmes de monitoring se heurtent à certaines limites. UNE COORDINATION INSUFFISANTE AU PLAN INTERNATIONAL À plusieurs reprises, le Rapport souligne et démontre la difficulté de mener à terme des enquêtes et des investigations qui dépassent le cadre national. Il convient à cet égard de rappeler le schéma de fonctionnement du scandale du Calcioscommesse dans lequel celui qui finance les manipulations se trouve à Singapour alors que les corrupteurs agissent en Italie, pendant que les paris sont placés dans toute l Asie et l argent blanchi partout dans le monde via une structure au Panama. Carte n 5 : Schéma de fonctionnement du scandale du Calcioscommesse 58

Même si Interpol a créé une «Task force» dont l objectif est de coordonner les efforts d une vingtaine de services de police nationaux et de lutter contre les manipulations dans le football, il faut bien reconnaître que les difficultés opérationnelles restent nombreuses, notamment : la dématérialisation d une partie des actions délictueuses, grâce à Internet ; le manque de moyens humains et financiers alloués par les États, soit parce que le sujet n est pas prioritaire, soit parce qu il reste méconnu et insuffisamment compris ; une faible expertise en matière de paris sportifs et une faible connaissance des modes opératoires des criminels ; l absence, dans la plupart des cas, de preuves concrètes. La nécessité d une véritable «police du sport», qui pourrait simultanément remplir un rôle d observatoire de la corruption, pourrait par conséquent s imposer. DES MECANISMES DE RAPPROCHEMENT MULTIPARTITES ENCORE BALBUTIANTS Afin de lutter contre la manipulation des compétitions sportives, les différentes parties prenantes - États, organisations sportives et opérateurs de jeux et paris - ont entrepris des rapprochements institutionnels ou simplement conventionnels, aux plans national, international et transnational pour unir leurs efforts et mettre en place des outils de prévention, de détection voire de répression plus efficaces. Certains de ces mécanismes et réseaux de coopération sont établis entre homologues (par exemple entre autorités nationales de régulation) tandis que d autres, de portée transversale, associent différentes parties prenantes. De l avis général (États, organisations internationales, organisations sportives, industrie du jeu), c est cette dernière forme de coopération qui doit désormais être privilégiée. S agissant de la coopération institutionnelle, s il n existe pas, pour le moment, d organisation internationale comparable à l Agence mondiale antidopage, au sein de laquelle pourraient être représentés aussi bien les États que les organisations sportives, voire les opérateurs de jeux et paris, de nombreux arrangements plus ou moins formalisés existent déjà. Le mouvement sportif, qui repose sur une organisation institutionnelle pyramidale extrêmement hiérarchisée, peut profiter des réseaux préexistants pour véhiculer ses politiques de lutte contre la manipulation des compétitions sportives et pour diffuser dans toutes les strates du monde sportif les principes essentiels de la lex sportiva. Les régulateurs nationaux des marchés de jeux et paris se sont également organisés aux plans international et régional en se regroupant au sein d associations (l International Association of Gambling Regulators - IAGR - ou le Gaming Regulators European Forum - GREF - pas exemple) pour ébaucher les grandes lignes d une politique concertée de régulation des marchés. L industrie du jeu a également entrepris la mise en place de certains réseaux transnationaux, avec par exemple la création de European Lotteries (EL) et de la World Lottery Association (WLA). Les grands opérateurs de paris sportifs en ligne et hors ligne d Europe se sont même regroupés, en 2005, au sein d une association de droit privé - European Sports Security Association - ESSA - dont la mission spécifique est de lutter contre la corruption sportive en lien avec les paris sportifs. S agissant des formes de coopération sur une base conventionnelle, les initiatives sont beaucoup plus nombreuses et beaucoup plus hétéroclites. 59

Certains États, tout d abord, entreprennent de mettre en place, au niveau national, des unités ou plateformes de coopération entre les pouvoirs publics (les agences de régulation des marchés des jeux, les autorités de poursuites judiciaires, etc.), voire entre pouvoirs publics, organisations sportives et industrie du jeu. Au niveau international, les accords de coopération entre agences nationales de régulation des marchés de jeux et de paris, le plus souvent sous la forme de mémorandum d accord (memorandum of understanding - MoU), sont les plus nombreux et visent surtout à encourager et à faciliter, sur une base plus incitative qu obligatoire, l échange d informations. Mais on trouve aussi certains arrangements de portée transversale qui reposent sur une coopération entre différents acteurs de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives. Toujours dans le but de faciliter l échange d informations, certains accords sont passés entre les agences nationales de régulation et les organisations sportives ou entre les agences nationales de régulation, les organisations sportives et l industrie du jeu. Il n est pas rare qu un volet plus opérationnel soit ajouté à ces mécanismes de coopération, dans le but de mettre en place des mécanismes de détection des paris suspects qui reposent essentiellement sur les moyens plus développés à la disposition des agences de régulation et de l industrie du jeu (supra). Ce type d arrangement pourrait se généraliser, au moins pour les grandes manifestations sportives, si l on s en tient aux intentions les plus récentes du CIO de mettre en place un système de surveillance des paris baptisé «Integrity Betting Intelligence System - IBIS» pour toutes les compétitions olympiques 40. Enfin, la mise en commun des efforts et moyens de chaque partie prenante peut aussi servir la mise en place d outils de prévention destinés à sensibiliser les personnes concernées aux risques de la manipulation des compétitions sportives. L initiative conjointe lancée en 2011 avec la FIFA - INTERPOL-FIFA Training Education and Prevention Initiative - en constitue l exemple le plus abouti. Le champ des possibles en termes de coopération est donc extrêmement vaste. Aucune formule de coopération n est a priori exclue. La tendance est toutefois, à l heure actuelle, à des rapprochements très peu formalisés. Peu d engagements sont pris sur une base véritablement contraignante (même certains accords conclus par l Agence française de régulation des jeux en ligne, ou ARJEL, s ils constituent de véritables engagements juridiques dans le domaine de l échange d informations laissent une grande marge de manœuvre aux autorités parties). Par conséquent, l efficacité des réseaux de coopération existants repose essentiellement sur le bon vouloir des parties. En outre, les outils de coopération sont, pour le moment, essentiellement pris sur une base bilatérale. Les entreprises de plus grande envergure, à l échelle régionale ou mondiale, sont pour le moment très rares alors même que la dimension transnationale des réseaux de corrupteurs agissant sur le marché des paris sportifs exige un déploiement plus vaste de la coopération. En outre, si c est à l occasion des grands évènements sportifs que les parties prenantes se mobilisent le plus fermement, l efficacité de la lutte requiert la mise en place de dispositifs susceptibles de couvrir tout type d événement sportif et tout type de marché de paris sportifs. L expérience a en effet montré que parmi les compétitions sportives les plus exposées à la manipulation on trouve aussi celles présentant les enjeux sportifs les plus modestes, puisqu elles sont précisément les moins surveillées, même s il est plus difficile de placer un volume de paris important sans attirer l attention des opérateurs et des systèmes de surveillance. Finalement, ces mécanismes de coopération gagneraient sans aucun doute en efficacité s ils étaient rendus plus transparents et s ils reposaient sur des engagements plus fermes de coordination. 40 Communiqué du CIO en date du 14 décembre 2013. 60

DES DISPOSITIFS NORMATIFS INTERNES AUX INSTITUTIONS SPORTIVES ENCORE INEGALEMENT PERTINENTS Le TAS, comme on l a vu, joue un rôle important dans le contrôle des sanctions disciplinaires et l actualisation des principes généraux de la lex sportiva. Toutefois, il intervient nécessairement a posteriori - après la manipulation, et même après la sanction par les instances disciplinaires. Les actions concrètes engagées en amont par les institutions sportives afin d empêcher la manipulation des compétitions sportives et la sanctionner efficacement si elle survient néanmoins, sont donc primordiales. Le bilan des premières réactions des institutions sportives : des institutions sportives inégalement mobilisées et qui agissent souvent par réaction En 2013, SportAccord, en collaboration avec la Chaire Sorbonne-ICSS, a adressé à ses membres - 91 fédérations internationales - un questionnaire portant sur les questions d intégrité du sport. Les réponses reçues permettent d avoir une bonne vision des mécanismes, procédures et outils mis en place par les fédérations sportives internationales pour protéger l intégrité de leur sport. Pour ne prendre que quelques exemples, et s agissant d abord de la typologie des sports établie en fonction des risques de manipulation, il ressort de l analyse des réponses au questionnaire qu il est possible de classer les fédérations en trois groupes : Groupe n 1 : fédérations sportives où de nombreux événements sont supports de paris et qui ont déjà été confrontées à plusieurs cas de manipulation. Groupe n 2 : fédérations sportives où de rares événements sont supports de paris et qui n ont jusqu ici qu exceptionnellement été confrontées à des cas de manipulation. Groupe n 3 : fédérations sportives dont les compétitions ne font pas l objet de paris sportifs sur des sites Internet et où la question de la manipulation des rencontres reste pour l instant secondaire pour diverses raisons (cela ne signifie toutefois pas que le risque de manipulation n existe pas, chaque discipline sportive étant susceptible d être touchée un jour ou l autre). Tableau n 1 : Typologie des sports établie en fonction des risques de manipulation Groupe n 1 : Risques de manipulation élevés ou avérés Groupe n 2 : Risques de manipulation faibles Groupe n 3 : Risques de manipulation très faibles Baseball Basketball Cricket Cycling (Cyclisme) Darts (Fléchettes) Football Muaythai (Boxe Thaï) Rugby Tennis Aquatics (Natation) Archery (Tir à l Arc) Bobsleigh & Tobogganing Floorball Gymnastics (Gymnastique) Hockey Netball Aikido Air Sports (Aéronautique) Chess (Échecs) Draughts (Jeu de Dames) Fistball (Faustball) Polo Racquetball Sleddog Sports (Chiens de traineaux) Sport Climbing (Escalade) (9) (7) (9) 61

S agissant maintenant de la prise en compte de l intégrité du sport et de la manipulation des rencontres dans les statuts, missions et réglementations des fédérations internationales, il ressort des réponses au questionnaire que les fédérations directement concernées par le trucage de rencontres sportives ont réagi en adaptant leurs réglementations en conséquence (cricket, fléchettes, football, tennis). D autres, qui n ont pas encore été fortement touchées par le fléau, peuvent être citées en exemple pour, chacune à leur niveau, la qualité de leurs textes officiels (rugby et tir à l arc). Enfin, même si les phénomènes de manipulation d événements sportifs liés aux paris restent récents - la problématique est réellement apparue entre 2005 et 2008 -, on peut s étonner de la faible réactivité de certaines fédérations sportives. Tableau n 2 : Prise en compte de l intégrité du sport et de la manipulation des rencontres dans les statuts, missions et réglementations des fédérations internationales Groupe n 1 : Risques de manipulation élevés ou avérés Niveau 1 : prise en compte de l intégrité avérée, inscription détaillée dans les textes officiels, avec code de conduite pour les différents acteurs, mention explicite des paris sportifs - cricket, darts (fléchettes), football, rugby, tennis Niveau 2 : prise en compte de l intégrité avérée, inscription dans les textes officiels, avec code de conduite pour certains acteurs - baseball, boxe thaï Niveau 3 : prise en compte de l intégrité partielle, avec mention à portée générale dans les textes officiels, en cours d amélioration - basketball, cyclisme Groupe n 2 : Risques de manipulation faibles Niveau 1 : prise en compte de l intégrité avérée, inscription détaillée dans les textes officiels, avec code de conduite pour les différents acteurs, mention explicite des paris sportifs - archery (tir à l arc), floorball, hockey Niveau 2 : prise en compte de l intégrité avérée, inscription dans les textes officiels, avec code de conduite pour certains acteurs - aquatics (natation), netball Niveau 3 : prise en compte de l intégrité partielle, avec mention à portée générale dans les textes officiels, en cours d amélioration - bobsleigh & tobogganing, gymnastics (gymnastique) Groupe n 3 : Risques de manipulation très faibles ou nuls (aïkido) Niveau 1 : prise en compte explicite de l éthique sportive et de la manipulation dans les textes officiels : - Chess (Échecs), Draughts (Jeu de Dames) Niveau 2 : prise en compte de l éthique sportive dans les textes officiels avec adaptation à la spécificité de la fédération - air sports (Aéronautique), polo, sleddog sports (chiens de traineaux), sport climbing (escalade) Niveau 3 : pas de prise en compte de l éthique sportive dans les textes officiels : - fistball (faustball), racquetball, Non adapté à la spécificité de la discipline sportive : - aïkido (9) (7) (9) Enfin, s agissant des procédures en cas de manquement à l éthique sportive avérée ou suspectée (manipulation, paris sportifs, dopage, etc.), il ressort des réponses au questionnaire que lorsqu un sport a été réellement confronté à des affaires de manipulation ou liées à l intégrité sportive, il a en règle générale déterminé une procédure de qualité. Le cricket, le football et le tennis entrent clairement dans ce cadre. Notons toutefois que le rugby, voire dans une moindre mesure le basketball, qui n ont pas encore eu à gérer des cas de manipulation aussi importants, affichent de bonnes pratiques en la matière. Cela se traduit notamment, pour le cricket, le football et le tennis, par une bonne coopération avec les autorités nationales en charge des procédures pénales liées à la manipulation des rencontres sportives. 62

Tableau n 3 : Procédures en cas de manquement à l éthique sportive avérée ou suspectée (manipulation, paris sportifs, dopage, etc.) Groupe n 1 : Risques de manipulation élevés ou avérés Niveau 1 : organisation claire avec procédures bien structurées et interlocuteurs identifiés : - cricket, football, rugby, tennis Groupe n 2 : Risques de manipulation faibles Niveau 1 : organisation claire avec procédures bien structurées et interlocuteurs identifiés : - archery (tir à l arc), floorball Groupe n 3 : Risques de manipulation très faibles ou nuls (aïkido) Niveau 1 : organisation claire avec procédures bien structurées et interlocuteurs identifiés : / Niveau 2 : organisation claire avec procédures relativement bien structurées (notamment parce que le rôle des interlocuteurs n est pas très précis ou bien non adapté) : - baseball, basketball, boxe thaï, cyclisme, darts (fléchettes), Niveau 2 : organisation claire avec procédures relativement bien structurées (notamment parce que le rôle des interlocuteurs n est pas très précis ou bien non adapté) : - aquatics (natation), bobsleigh & tobogganing, gymnastics (gymnastique), hockey Niveau 2 : organisation claire avec procédures relativement bien structurées (notamment parce que le rôle des interlocuteurs n est pas très précis ou bien non adapté) : Niveau 3 : organisation non clairement déterminée Niveau 3 : organisation non clairement déterminée - netball Niveau 3 : organisation non clairement déterminée ou non adaptée à la discipline : - aïkido, air sports (aéronautique), chess (échecs), draughts (jeu de dames), fistball (faustball), polo, racquetball, sleddog sports (chiens de traineaux), sport climbing (escalade) (9) (7) (9) Plus généralement, il faut bien reconnaître que de nombreuses organisations sportives ont privilégié la réaction par rapport à l anticipation, tout simplement parce que ce n est pas là leur métier. À titre d exemple, pour 60 % des structures sportives interrogées en France dans le cadre d une étude (2011), la lutte anti-dopage restait un fléau qui bénéficiait d un niveau de maturité supérieur à la corruption liée aux paris sportifs. La première explication est temporelle et provient de l antériorité des questions de dopage. De manière plus générale, la plupart des organisations sportives rencontrées dans le cadre d un projet que l IRIS a mené pour le compte de la Commission européenne estiment que le risque de manipulation d une compétition sportive soit reste potentiel, soit est encore extrêmement limité. Un peu comme pour le dopage, où le cyclisme est le principal sport montré du doigt, la corruption liée aux paris semble - à tort - ne pouvoir toucher que le football ou le cricket, et ce uniquement dans des pays à fort risque de corruption. Généralement, c est uniquement lorsqu une affaire de manipulation a été fortement médiatisée que la mobilisation a lieu. Apprendre à gérer les risques en amont devrait par conséquent constituer une priorité pour les institutions sportives. Le tableau ci-dessous indique aux institutions sportives les mesures à prendre par ordre de priorité, selon le degré de risque auquel elles sont exposées. 63

Tableau n 4 : Outils à adopter selon le niveau de risque auquel sont exposées les institutions sportives NIVEAU DE RISQUE OUTILS Niveau de risque le plus élevé Niveau de risque assez élevé Niveau de risque modéré Niveau de risque très faible Dirigeant élu expert en Priorité 1 Priorité 2 Priorité 3 Priorité 3 «éthique/intégrité» Responsable opérationnel Priorité 1 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 3 en charge de l intégrité Unité dédiée à l intégrité Priorité 1 Priorité 2 Priorité 3 Priorité 3 (au moins une personne) Sensibilisation «intégrité» dirigeants Priorité 1 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 2 Sensibilisation «intégrité» sportifs & arbitres Acquisition de compétences à l égard des paris sportifs Acquisition de connaissances à l égard du Crime organisé Interdiction de parier pour les acteurs Interdiction de divulguer des informations sensibles Obligation de reporter toute approche / corruption Sanction forte en cas de manipulation Politique de désignation et de surveillance arbitres Contrôle des accès aux compétitions et des moyens de communication Coopération avec l industrie des paris sportifs Suivi du marché des paris sportifs Unité de renseignement et d investigation interne Remontée d informations anonymes et confidentielles Priorité 1 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 2 (éducation) Priorité 1 Priorité 2 Priorité 2 Priorité 3 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 3 Priorité 3 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 2 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 2 Priorité 3 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 3 Priorité 3 Priorité 1 Priorité 2 Priorité 3 Priorité 3 Priorité 2 Priorité 2 (uniquement événements majeurs) Priorité 3 Priorité 3 Priorité 1 Priorité 3 Priorité 3 Priorité 3 Priorité 2 Priorité 2 Priorité 3 Priorité 3 Une amorce de convergence entre les institutions sportives Au-delà des dispositifs spécifiques à telle ou telle fédération reflétés dans cette étude, un mouvement de convergence s amorce. Du point de vue de la soft law, un groupe de travail institué par le CIO a énoncé, le 2 novembre 2011, les cinq principes universels qui devraient être contenus dans un code de conduite qu il serait souhaitable que toutes les fédérations sportives internationales adoptent. Ces principes, qui s adressent aux sportifs, sont les suivants : 64

connaître les règles de son sport et des manifestations multisportives ; ne jamais parier sur son sport ni sur aucun sport figurant au programme d une manifestation multisportive ; ne jamais truquer une compétition ou une partie de celle-ci ; se montrer prudent avec les informations d initié, qu elles aient trait au sport pratiqué ou à n importe quel autre sport ; ne jamais divulguer ces informations ; signaler immédiatement chaque sollicitation en vue du trucage d une compétition ou d une partie de celle-ci. Ils se retrouvent pour l essentiel, sous une forme plus ou moins développée, dans certains codes de conduite et modèles de règles, à l exemple du Code de conduite sur les paris sportifs pour les athlètes de 2010 évoqué supra. Les cinq principes universels évoqués plus haut font déjà partie du droit de plusieurs fédérations internationales, à côté des dispositions relatives à la lutte contre la corruption. Les fédérations internationales accordent désormais une attention soutenue à la question de la corruption sportive et en particulier à la manipulation des compétitions sportives liée aux paris. Il serait ainsi souhaitable d uniformiser les règles de conduite, sur la base des cinq principes universels, et de clarifier leur régime juridique. UNE LUTTE INEGALE ENTRE LES ACTEURS DE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES ET LES AUTORITES QUI LA COMBATTENT Des faiblesses structurelles du milieu sportif exploitées par les groupes criminels Les groupes criminels ont très rapidement identifié les failles structurelles du milieu sportif : salaires payés en retard/déficits structurels de certains clubs ; sportifs qui vivent au-dessus de leur train de vie ; clubs sportifs en difficulté qui acceptent de l argent d une origine incertaine ; actionnaires/dirigeants d organisations sportives liés au crime organisé qui utilisent la bonne image du sport et son autonomie vis-à-vis des États pour se livrer à certaines activités délictueuses (fausses factures, surfacturations, blanchiment, faux transferts, etc.). La difficulté à détecter les manipulations Il existe trois manières de repérer les éventuelles manipulations de compétitions sportives : le suivi en temps réel du marché des paris sportifs et la détection des paris irréguliers (par variation anormale des cotes ou des volumes de paris) ; les actions de renseignement menées par les services étatiques compétents qui ont pour objet de comprendre, pour mieux les combattre, les comportements des organisations criminelles, et les procédures pénales engagées contre la criminalité transnationale organisée ; celles-ci sont parfois en lien avec le secteur des paris sportifs et du sport (cf. affaire de «Bochum», par exemple) ; les actions de renseignement des organisations sportives (supervision de rencontres, rapports d officiels et la remontée d informations issues d acteurs du sport ou de leur entourage, qui ont eu vent d une approche ou d une tentative de fraude sportive. 65

Chacun de ces types d action se heurte concrètement à des écueils pratiques : pour les systèmes de monitoring de paris sportifs, il existe deux difficultés majeures ; la première est liée au fait que les systèmes d alertes les plus sophistiqués (de type BFDS de l UEFA par exemple) n ont pas accès aux volumes de marché ; ils ne peuvent donc compter que sur l analyse des variations de cotes, sans connaître l identité des parieurs, leur distribution géographique et le montant des mises pariées ; par ailleurs, les organisations criminelles savent aujourd hui comment fonctionnent ces systèmes et tentent de rester «audessous des radars», préférant disperser leurs mises à travers une multitude d opérateurs ; le sport n est généralement pas une priorité pour les services de renseignement, qui doivent de surcroît se familiariser avec les subtilités d Internet et sa capacité à favoriser les flux transnationaux ; enfin, si de nombreuses actions se mettent en place pour tenter de faire remonter de l information «du terrain» (numéro téléphonique ou adresse électronique confidentiels, ombudsman - c est-à-dire intermédiaire de confiance -, application d alerte téléchargée sur un «smartphone», etc.), force est de constater que les acteurs du sport hésitent encore à signaler une approche ou une rumeur de corruption ; les raisons en sont multiples : peur que l information soit traitée sans la confidentialité requise, crainte d être jugé de manière négative pour une dénonciation, ou tout simplement angoisse de ne pas retrouver un contrat pour avoir brisé l omerta (cf. Simone Farina). Une prise en compte insuffisante des dangers de certains paris Les dangers intrinsèques à certains types et formules de paris sont accentués par des facteurs aujourd'hui bien identifiés : offre de paris qui poursuit son essor sans limites ; rareté des restrictions (exception : l Australie, qui interdit le live betting ; la France et l Allemagne, qui limitent les formules de paris autorisées ; la Finlande, qui limite les mises quotidiennes ; le Canada, qui interdit encore les paris simples, etc.) ; difficultés pour les pays qui cherchent à protéger l ordre public de composer avec les paradis de jeux/paradis fiscaux ; stratégie de certains operateurs, exposés à une forte concurrence qui, pour survivre, ne peuvent que rechercher l illégalité ou l extension de l offre. 66

13. QUELS SONT LES INSTRUMENTS À DÉVELOPPER EN PRIORITÉ POUR PRÉVENIR LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES? DÉVELOPPER DES INSTRUMENTS DE PRÉVENTION, D INFORMATION ET D ÉDUCATION : LA PREMIÈRE PRIORITÉ Parmi les instruments susceptibles de faire reculer les risques de manipulation des rencontres sportives, les mesures de prévention et d information sont sans aucun doute essentielles. Elles sont simples à mettre en œuvre, efficaces et directement opérationnelles. En effet, le risque que, par exemple, un sportif ou un arbitre sensibilisé participe au trucage d un événement sportif est fortement atténué. La prévention et l éducation représentent ainsi le principal outil susceptible d atteindre des objectifs à court terme. Des actions de plus en plus variées Aujourd hui, la palette des actions de prévention menées par les différentes parties prenantes est de plus en plus variée. Sans être exhaustive, la typologie ci-dessous permet de regrouper les différentes actions, parfois complémentaires, qui peuvent être entreprises : organisation et coordination des actions (unité dédiée à l intégrité du sport, réseau de référents intégrité, etc.) ; adaptation des procédures disciplinaires sportives (modèles, règles de conflits d intérêts, etc.) et codes de conduites ; information à destination des dirigeants sportifs, des pouvoirs publics et de cibles relais (par exemple les médias) ; formation approfondie des formateurs ; actions de prévention à destination des acteurs sportifs (face-à-face, e-learning, forums interactifs, utilisation des réseaux sociaux, guides pratiques, etc.) ; communication vis-à-vis du grand public ; divers (étude du comportement des acteurs sportifs vis-à-vis des matchs truqués, ombudsman, etc.). Dans tous les cas, il est intéressant de déterminer l élément fondateur qui préside à la mise en place des actions de prévention : anticipation des risques, réaction plus ou moins rapide à un problème concret, amélioration de l image, recherche de ressources financières, etc. Des programmes de sensibilisation et d éducation encore récents L analyse menée dans le cadre du Rapport s est attachée à recenser et analyser les actions significatives connues. Une soixantaine d actions concrètes ont ainsi pu être identifiées. Les campagnes de prévention et d information restent un phénomène récent. En effet, près de 60 % des actions identifiées ont été lancées il y a moins de dix-huit mois, et plus de 75 % des actions datent d il y a moins de trois ans. Cela s explique par le fait que la plupart des grands scandales ont éclaté assez récemment. Le constat reste d ailleurs sans appel : c est rarement de manière préventive, mais plutôt en réaction à une affaire que la plupart des organisations développent des programmes. Si l Amérique du Nord a été le premier continent à mettre en place des actions de prévention et d éducation en matière d intégrité du sport, depuis 2010, c est principalement l Europe, minée par les scandales à répétition, qui a mis en place des programmes sur la manipulation des compétitions sportives et les paris sportifs. Plus de 40 % des opérations recensées sont ainsi développées sur l ancien continent, principalement dans le football, le tennis, le cricket et le rugby. Sans surprise, le 67

football et les organisations multisports et étatiques (CIO, SportAccord, Gouvernement australien, Comités nationaux olympiques, etc.) représentent chacun environ un tiers des actions de prévention menées en faveur de l intégrité du sport. Les conditions du succès des actions de prévention et d éducation L optimisation des actions de prévention et d éducation relatives à l intégrité sportive nécessite de mettre en place, au plan national au moins, les conditions d une bonne coopération entre pouvoirs publics, mouvement sportif et opérateurs de paris. Il convient ensuite de former les dirigeants sportifs, de sorte qu ils anticipent les risques liés à l intégrité du sport. Dans chaque organisation sportive, un processus de circulation de l information en matière d intégrité du sport devrait être déterminé, de manière à atteindre l ensemble des acteurs sportifs. Ces organisations devraient en outre définir les personnes à former et adapter le contenu des programmes de prévention, ainsi que la meilleure manière de faire passer les messages. Un mécanisme d évaluation des résultats obtenus devrait être établi, en vue, notamment, d adapter les programmes de prévention. Enfin, il faut faire connaître les actions de prévention menées, ainsi que les résultats obtenus, auprès du grand public et des journalistes. Les actions auprès des fans et des supporters doivent également être encouragées. AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DES ORGANISATIONS SPORTIVES : UNE PRIORITÉ RÉCEMMENT RECONNUE D éventuelles défaillances de la gouvernance des institutions sportives sont susceptibles d accroître directement et indirectement leur vulnérabilité à l égard de la manipulation des compétitions sportives. Directement, en ne les protégeant pas contre le risque que des agents corrupteurs gagnent un pouvoir d influence dans certaines de leurs instances dirigeantes ou sur certains de leurs membres. Indirectement, en les empêchant soit d engager résolument la lutte contre la manipulation des compétitions sportives, faute d une réactivité suffisante par exemple, soit de conduire cette lutte efficacement, en raison d un déficit de légitimité par exemple. L analyse des risques liés à la gouvernance des organisations sportives susceptibles de rejaillir sur l intégrité du sport a permis de recenser les facteurs de risque suivants : contrôle de l organisation par le crime organisé ; difficultés financières de l organisation ; déni de la situation ou peur pour l image de l organisation en cas d «affaire» ; manque de prise de conscience des problématiques d intégrité du sport ; difficultés opérationnelles dans la gestion des questions d intégrité (incluant une réactivité insuffisante) ; insuffisante prise en compte des intérêts de l organisation dans la durée (pérennité) ; isolement de l organisation sportive vis-à-vis des pouvoirs publics (induisant un risque de réaction insuffisante) ; dilution des responsabilités entre acteurs d un sport donné sur le thème de l intégrité (induisant un risque de réaction insuffisante). 68

Comme les autorités publiques et comme d autres organisations privées, les institutions sportives sont aujourd hui confrontées à une exigence de bonne gouvernance qui repose sur trois piliers : la responsabilité, la transparence, la participation. Ces principes se déclinent en une série d exigences plus concrètes (la légitimité des dirigeants de l organisation, le développement d une vision stratégique, la prise en compte de la voix de tous les membres de l institution mais aussi de parties prenantes qui lui sont extérieures, l existence de mécanismes de recours, la transparence du processus décisionnel, la responsabilisation des décideurs, la lutte contre la corruption et les conflits d intérêts, le respect des droits fondamentaux et des libertés économiques des personnes privées, etc.). Or, certaines spécificités du mouvement sportif ont un impact direct sur sa gouvernance. Les principales institutions sportives sont en effet à la fois des régulateurs et des agents économiques de premier plan sur leur marché. Elles sont généralement appelées à adopter des normes et des décisions qui contribuent tout ensemble à la régulation de leur sport et à la promotion de leurs propres intérêts économiques et commerciaux. En outre, les organisations sportives ont des objectifs et réalisent des performances de natures très différentes (performances financières, nombre de licenciés, résultats sportifs, etc.). Plusieurs études ont d ores et déjà mis en avant des faiblesses dans la gouvernance des institutions sportives en général ou dans telle ou telle d entre elles. Leur fonctionnement - pour s en tenir à ce qui pourrait entraver la lutte contre la manipulation des compétitions sportives - fait en effet parfois apparaître des situations de blocage, un manque de réactivité, de transparence et une certaine paralysie dans la prise de décision. Spontanément ou sous la pression extérieure, certaines institutions sportives ont fait montre de leur volonté d adapter leur système de gouvernance à la fois à l évolution de leurs fonctions et aux exigences de l opinion publique et des autorités publiques. Ces initiatives vont de l adoption, en 2008, des Basic Universal Principles of Good Governance of the Olympic and Sports Movement par le CIO aux règles sur le fair play financier de l UEFA entrées en vigueur le 1 er juin 2012 Ŕ pour ne citer qu eux. Le premier instrument illustre bien le type de règles de gouvernance qui peut indirectement contribuer à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives : les mesures ciblées ne peuvent produire leurs effets que si elles s adossent à des structures institutionnelles saines. Le second instrument illustre les mesures de bonne gouvernance destinées à neutraliser un facteur précis, susceptible de favoriser la manipulation des compétitions sportives. En l occurrence, les règles du fair play financier doivent permettre d éviter que les clubs diffèrent trop longtemps le paiement des salaires des joueurs et de leur encadrement, ce qui contribue à prévenir un risque majeur de fraude. Sur la base des analyses contenues dans le Rapport et des préconisations déjà formulées par ailleurs (par exemple dans la résolution 1875 (2012) adoptée le 25 avril 2012 par l Assemblée parlementaire du Conseil de l Europe), plusieurs mesures qui devraient permettre d anticiper les risques rappelés supra peuvent être proposées, sans prétention ici à l exhaustivité : l intégrité des dirigeants sportifs devrait être garantie : la compétence des institutions sportives en matière d éthique peut être optimisée ou affaiblie par le mode d élection et le fonctionnement des organes de décision ; les organes de direction de l organisation sportive devraient privilégier un mode de fonctionnement préventif et proactif et pas seulement réactif ; les risques financiers des structures sportives amenées à rémunérer des sportifs devraient être limités ; le fonctionnement des organes dirigeants des fédérations et ligues sportives devrait être adapté à la problématique de l intégrité du sport ; 69

pour chaque organisation sportive, des procédures de gestion des incidents affectant l intégrité du sport devraient être établies ; pour chaque organisation sportive, la mise en place d un comité de l intégrité (Integrity Committee) dotés de véritables pouvoirs devrait être rendue obligatoire ; l ensemble des notions relatives à l intégrité devrait être inscrit dans les statuts et règlements des fédérations - et ligues - sportives nationales et internationales. Les observations de portée générale suivantes peuvent aussi être formulées : la fiabilité de l analyse ou du conseil juridique en amont de la prise de décision politique est déterminante pour l efficacité et la légitimité des dispositifs de prévention et de répression à mettre en œuvre ; la sous-estimation de certaines contraintes juridiques est susceptible d exposer les institutions sportives à des contentieux inattendus ; leur surestimation peut au contraire être un facteur de paralysie de l institution ; sous peine de ne pouvoir correctement remplir leurs missions, les institutions sportives doivent déterminer précisément, pour chaque question, de qui/de quoi elles doivent tenir compte et à qui/sur quoi elles doivent rendre des comptes : dès lors que la manipulation des compétitions sportives affecte les intérêts de tiers, elles supportent certainement une obligation de rendre compte de la situation et de leurs réactions aux autorités publiques (voire à d autres parties prenantes) ; le partage des meilleures pratiques et le recours à une expertise extérieure (débouchant éventuellement sur un ranking) ou à des mécanismes d évaluation mutuelle (peer review) pourraient entretenir la volonté des institutions sportives de rénover leur gouvernance et une saine émulation entre elles. La bonne gouvernance ne revêt pas, pour les institutions sportives, le caractère d une mode à laquelle il faudrait sacrifier. C est en un enjeu crucial : de la qualité de la gouvernance institutionnelle dépendra la qualité de la coopération avec les autorités publiques, notamment en termes de partage d informations (infra). DÉVELOPPER DES INSTRUMENTS DE RÉGULATION APPLICABLES AUX OPERATEURS DE PARIS SPORTIFS : LUTTE CONTRE LES PARIS ILLÉGAUX ET IRRÉGULIERS, RESTRICTIONS IMPOSÉES AU OPÉRATEURS DE PARIS, AUTO-RÉGULATION DES OPÉRATEURS Les risques que le développement exponentiel des paris sportifs fait courir à l intégrité du sport en favorisant la manipulation des compétitions sportives ne rend que plus urgent le développement d une régulation des paris performante. En effet, la mise en place d une manipulation devient plus délicate ou inopérante, sur un territoire donné lorsque certaines restrictions sont appliquées aux paris sportifs (par exemple de manière à éviter qu il soit possible de parier sur des phases de jeu aisément influençables) ou qu un régulateur contrôle de manière très stricte les opérateurs à qui il a octroyé une autorisation. Éventail des politiques publiques à l égard des paris illégaux Les politiques publiques en matière de paris sportifs, les instruments de lutte contre les paris illégaux, ainsi que les restrictions apportées à l offre de paris sportifs et du contrôle des opérateurs, se distribuent en deux grandes catégories : pour certains pays, les paris sportifs - et plus généralement les jeux en ligne - constituent une aubaine pour créer des emplois et augmenter de manière significative le niveau des recettes publiques ; la province de Cagayan aux Philippines, Gibraltar et Malte font, par exemple, partie de cette catégorie ; 70

à l opposé, pour d autres juridictions, les paris sportifs présentent des risques d ordre public et social qu il convient de strictement contrôler ; la Chine, les États-Unis et la Suisse peuvent être cités à ce titre. À ces deux premières catégories, il est possible d en ajouter une troisième : celle des États pour qui les paris sportifs sont une pratique socialement acceptable, mais qui doit être encadrée. Au-delà de leur volonté de lutter contre les paris illégaux, il semble intéressant de classifier les pays en fonction de la priorité donnée à l intégrité du sport (législation punissant le délit de fraude sportive, interdiction de parier pour les parties prenantes au spectacle sportif, restrictions sur les paris sportifs : types de paris autorisés, limitation du TRJ et des mises, échanges entre les opérateurs de paris et le mouvement sportif, contribution financière des opérateurs de paris pour protéger l intégrité du sport, etc.). Graphique n 4 : Classification des pays en fonction de la priorité donnée à l intégrité du sport 41 Strong fight against illegal betting USA BELGIUM GERMANY CHINA SOUTH KOREA DENMARK NL FRANCE Sports integrity: Weak priority POLAND SOUTH AFRICA ITALY AUSTRALIA CYPRUS SPAIN CZECH REPUBLIC MEXICO JAPAN SWEDEN SWITZERLAND FINLAND Sports integrity: Strong priority PHILIPPINES RUSSIA CANADA AUSTRIA ANTIGUA CAGAYAN COSTA RICA ALDERNEY ISLE OF MAN MALTA UK Weak fight against illegal betting On constate qu au-delà de certaines nuances nationales, les spécificités des typologies identifiées supra restent globalement respectées : hormis le Royaume-Uni, les pays du groupe 1 (cadran sud-est) n ont pas pris la mesure des risques liés à l intégrité du sport ; 41 Source : Chaire Sorbonne-ICSS. 71

les pays du groupe 2 (cadran nord-est) qui contrôlent le plus strictement les paris sportifs sont ceux qui protègent également le mieux l intégrité du sport (dont l Australie qui a notamment été précurseur sur nombre de sujets) ; les pays du groupe 3 (cadran nord-ouest) luttent en règle générale à la fois contre les paris illégaux et tentent de préserver le sport dans leur pays ; les pays du groupe 4 (cadran sud-ouest) n ont la plupart du temps pris ni la mesure des paris illégaux ni celle des risques pour le sport. Création, compétences et moyens des autorités de régulation des paris sportifs Au-delà de la mesure indispensable que constitue la création d autorités de régulation dédiées à la régulation des paris sportifs, la recension des compétences et moyens confiés aux régulateurs déjà institués et dont les résultats se sont révélés satisfaisants a été réalisée. On y trouve : l injonction envoyée aux sites illégaux ; la constitution d une liste noire d opérateurs illégaux ; le blocage des sites illégaux (via les fournisseurs d accès Internet ou FAI) ; le blocage du paiement des gains obtenus chez un opérateur illégal ; l interdiction de publicité pour les opérateurs illégaux ; le principe d exclusion mutuelle : les autorités publiques en charge de la régulation des paris peuvent décider de ne pas accorder de licence nationale à un opérateur qui ne respecte pas les règles établies dans un autre État ; elles peuvent également décider de retirer sa licence à un opérateur qui agirait illégalement dans un autre pays ; l instauration d un délit de pari illégal : dans cette hypothèse, parier sur un site illégal est condamnable pénalement ; c est donc à l individu qu incombe la responsabilité d identifier les sites légaux/illégaux et de ne pas parier sur un site illégal ; l implication des moteurs de recherche dans la lutte contre les paris illégaux. Au titre des meilleures pratiques en matière de lutte contre les paris illégaux, il convient en premier lieu de citer la Belgique, Israël et les USA. Si les dispositifs mis en place dans ces pays se sont avérés efficaces, la jurisprudence récente de la Cour de Justice de l'union Européenne (CJUE) sur les limites qui encadrent les exigences des États membres à l égard des FAI doit être gardée à l esprit. La solution retenue par la Cour au bénéfice des FAI, dans deux affaires, risque en effet de limiter les procédures de blocage préconisées par les autorités 42. Tous les autres pays mentionnés dans le tableau de synthèse ci-dessous ont également obtenu des résultats probants. Ces exemples démontrent, si besoin était, que des mesures répressives et des sanctions potentielles limitent fortement la part du jeu illégal. Ce postulat est valable quel que soit le modèle de régulation mis en place (prohibition : USA ; monopole : Israël, Norvège ; licences : Belgique). Cette conclusion est importante car elle permet clairement de prendre le contrepied de l argumentation classique des opérateurs illégaux. Ces derniers soutiennent en effet que, puisqu aucune mesure de blocage ne fonctionne de manière pleinement satisfaisante, les États feraient mieux d autoriser tous les opérateurs, dès le moment où ils disposent d une licence «quelque part» (même dans un paradis fiscal ou de jeu). 42 Voy. les affaires C-70/10 du 24 novembre 2011 et C-360/10 du 16 février 2012. Dans la première affaire, la CJUE a dit pour droit qu un État membre ne pouvait enjoindre à un fournisseur d accès à Internet de mettre en place un système de filtrage de toutes les communications électroniques, applicable indistinctement à tous ses clients, à titre préventif et à ses frais, sans limitation dans le temps, pour prévenir les atteintes à un droit de propriété intellectuelle. Cette solution a été confirmée d ans la seconde affaire jugée par la CJUE. 72

Mesures de lutte contre les paris illégaux Belgique Blocage des sites OUI (sanction pénale pour le FAI possible) Blocage des gains En cours Interdiction de publicité OUI (sanction pénale possible) Délit de pari illégal OUI Principe d illégalité Chypre OUI En projet OUI (non utilisé à NON NON ce jour) Danemark OUI OUI (non utilisé OUI NON NON à ce jour) Estonie OUI NON OUI NON NON France OUI OUI (non utilisé OUI NON NON à ce jour) Grèce OUI OUI (non utilisé OUI NON NON à ce jour) Israël OUI OUI OUI NON NON Italie OUI NON NON OUI NON Norvège NON OUI OUI NON NON Pays-Bas NON OUI OUI NON NON Pologne NON OUI OUI NON OUI USA NON OUI OUI NON Indirectement (Nevada, New- Jersey) Bien entendu, aucune mesure technique ne permet d éliminer complètement les opérateurs illégaux, d autant plus que certains d entre eux redoublent d ingéniosité afin de contourner les mesures susceptibles d être prises à leur encontre. L exemple de bwin.party est intéressant à ce titre. L opérateur, illégal sur certains marchés, utilise les services d un tiers pour gérer ses comptes clients (World Pay Ltd.). Dans ces conditions, le client inscrit chez bwin.party se connecte et mise chez World Pay, qui n est pas identifié comme un site illégal. C est World Pay, société de services de paiement électronique basée à Londres, qui parie alors chez bwin.party, alors que le client final serait bloqué s il voulait parier directement. Ce cas concret démontre l intérêt de la loi américaine, qui exige des institutions financières et des fournisseurs de transactions électroniques de tout mettre en œuvre pour déjouer eux-mêmes les ruses des opérateurs. Le schéma ci-dessous résume cette situation 43 : NON 43 Source : Chaire Sorbonne-ICSS. 73

En conclusion, on peut recommander aux États qui souhaitent réellement lutter contre les jeux en ligne illégaux d adopter des législations favorisant la mise en place d un ensemble de mesures techniques. Prises séparément, elles conduiront chacune à des résultats plus ou moins tangibles. Conjointement, elles permettront de limiter très fortement (95 % de succès est un objectif réaliste) la part du marché illégal. En effet, pour les opérateurs illégaux qui souhaiteraient continuer à enfreindre certaines législations nationales, la voie sera nécessairement plus complexe, plus onéreuse (donc moins attractive) et plus risquée d un point de vue juridique. Les techniques qui semblent à ce jour produire les meilleurs effets et peuvent être recommandées sont, par ordre de priorité, les suivantes : le principe d exclusion mutuelle (un régulateur des paris sportifs peut décider de n accorder de licence qu à des opérateurs qui ne sont inscrits sur aucune liste noire des pays avec qui le régulateur a passé un accord) ; le blocage des paiements selon une approche indirecte de type USA (la responsabilité des résultats est transférée aux institutions financières et assimilées) ; l établissement d une liste noire (non publique) d opérateurs illégaux et le blocage de leurs sites ; l interdiction de publicité pour les opérateurs illégaux, assortie d amendes significatives pour les médias qui accepteraient de leur vendre de l espace. Perfectionner les outils adoptés à l initiative des opérateurs de paris et des institutions sportives Certaines loteries membres d EL (European Lotteries) ont ainsi, dès 1999, créé un système de monitoring des paris sportifs capable de détecter certaines irrégularités sur le marché. Elles ont été suivies quelques années plus tard (2005) par ESSA (association d opérateurs privés), qui a développé un système analogue et passé de nombreux accords avec des fédérations sportives, de manière à générer des alertes en cas de suspicion de manipulation. Ces outils de monitoring doivent encore être perfectionnés. Lorsque les questions liées à la manipulation des compétitions sportives sont devenues un sujet majeur pour l avenir du sport, les deux groupes d opérateurs (loteries d un côté, bookmakers et «pure players» de l autre) ont chacun développé des codes de conduite destinés à limiter les risques de manipulation liés aux paris sportifs. Pour les loteries, les codes de conduite visent précisément à défendre un modèle de jeu encadré, où les formules de paris doivent rester raisonnables et sont destinées à des parieurs qui misent dans le cadre d une activité de loisir. Ils soulignent aussi explicitement qu il est nécessaire de recourir à des actions fermes pour lutter contre les paris illégaux. Pour les membres d ESSA, d EGBA ou de RGA (associations d opérateurs privés), qui opèrent parfois sans disposer d une autorisation dans la juridiction du consommateur où ils proposent leurs produits, il s agit avant tout de protéger le consommateur contre les risques de fraudes et de se doter d outils de monitoring et de contrôle internes. En outre, sans expertise, le sport reste démuni. Il faut donc que les opérateurs de paris s engagent à coopérer avec les entités sportives afin de former leurs membres et les informer. Enfin, on peut penser qu en vertu du principe de prudence, il ne serait pas inutile, en réunissant entités sportives, opérateurs de paris et autorités de régulation, de dresser une liste des paris autorisés et des paris interdits. S il est trop tôt pour savoir si une telle politique portera ses fruits et réduira les risques de fraude sportive au plan national, certains pays, comme l Australie ou la France, ont déjà emprunté cette voie. 74

Il faudrait donc : s agissant du monitoring des paris sportifs, que soit déterminé un standard d alerte avec obligation de vigilance pour les opérateurs (les opérateurs transmettent automatiquement une alerte au mouvement sportif à partir du moment où un indicateur passe au rouge : volume de mises supérieur de x% à une moyenne, répartition géographique qui s écarte d un standard, etc.) ; s agissant de l utilisation de l expertise des opérateurs de paris, il est essentiel que le sport identifie les risques liés aux paris sportifs ; par conséquent, les opérateurs doivent s engager à informer et éduquer les dirigeants sportifs, mais également à mettre à leur disposition un certain nombre d éléments, à l exemple du droit aux paris australien ou français, qui crée les conditions d une coopération ; s agissant de l identification des risques liés aux paris sportifs, il conviendrait de suivre la méthodologie suivante, en prenant en compte les spécificités de chaque discipline sportive ; il s agirait pour un comité d experts d établir chaque année une liste de paris autorisés (ou interdits) ; ce comité pourrait par exemple être administré par le CIO, le Conseil de l Europe (APES), l ONU ou encore l UNESCO ; cette liste serait ensuite transmise à la fois à tous les régulateurs de jeux d argent nationaux et aux opérateurs de paris. 75

14. QUELS SONT LES INSTRUMENTS DE R ÉPRESSION DE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES À DÉVELOPPER EN PRIORITÉ 14.1. COMMENT LA RÉPRESSION DOIT-ELLE ÊTRE CONDUITE PAR LES INSTANCES DISCIPLINAIRES DU MOUVEMENT SPORTIF? Il ne fait aucun doute que le mouvement sportif dispose d un ensemble d institutions et de normes, formant son droit disciplinaire, qui peut être mobilisé contre la manipulation des compétitions sportives - ou du moins certains de ses acteurs. Pour autant, l exercice de la répression disciplinaire est soumis à des contraintes juridiques qui sont pour partie endogènes et pour partie exogènes. LE POUVOIR DISCIPLINAIRE DES INSTITUTIONS SPORTIVES, UN ATOUT DANS LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES De manière générale, le droit disciplinaire sert à maintenir et, le cas échéant, à rétablir l ordre au sein d une organisation donnée (étatique ou privée) : il tend à la répression de fautes imputables à une personne soumise au pouvoir de cette organisation. Ce pouvoir revêt également un effet de prévention ou de dissuasion, la crainte de sanctions incitant leurs destinataires potentiels à se comporter comme ils le doivent. Le pouvoir disciplinaire des institutions sportives s inscrit très exactement dans cette logique, mais présente deux spécificités. D une part, le droit disciplinaire découle du pouvoir réglementaire et juridictionnel des fédérations sportives et exprime un très puissant rapport d autorité, à l intérieur de l institution, à l égard des sportifs. D autre part, afin de maintenir leur autonomie et d éviter des ingérences de la part des autorités étatiques, les organisations sportives préfèrent régler ellesmêmes les litiges survenant dans le cadre de leurs activités. Elles sont tentées de considérer la procédure disciplinaire comme préférable, voire exclusive de toute autre. Enfin, l exercice du pouvoir disciplinaire est soumis à une contrainte très forte, mais parfois perdue de vue. C est en effet un principe général qu un litige ne peut échapper au contrôle des tribunaux ordinaires étatiques qu à condition de pouvoir être soumis à un autre tribunal indépendant et impartial, ce qui suppose, dans les faits, qu il puisse être porté devant une juridiction remplissant les conditions posées pour les tribunaux arbitraux (par ex. le TAS) ; la procédure, dans son ensemble, doit être respectueuse des principes généraux de droit. Sous cette réserve, les décisions rendues par des instances internes sont évidemment valables et peuvent être exécutées lorsqu elles sont devenues définitives. Des mécanismes juridiques permettent de voir leurs effets reconnus dans les ordres juridiques étatiques et le cas échéant étendus, à l intérieur d une même fédération internationale. À condition d être exercé dans le respect des contraintes légales, le pouvoir disciplinaire des institutions sportives constitue un outil performant, rapidement mobilisable, efficace, de répression de la manipulation des compétitions sportives. LA PROTECTION DE L INTÉGRITÉ DES COMPÉTITIONS SPORTIVES, OBJECTIF GÉNÉRAL DES DISPOSITIFS DISCIPLINAIRES Les règles applicables aux cas de manipulation de compétitions sportives prennent leur source dans une pluralité de textes, comme des statuts de fédérations, des codes d éthique, des codes 76

disciplinaires, des codes de conduite, des règlements anti-corruption spécifiques ou d autres instruments plus ou moins similaires. Plusieurs types de dispositions existent en pratique. Elles peuvent se référer explicitement à de telles pratiques ou embrasser plus généralement les atteintes à l intégrité des compétitions sportives. Des contrats - de joueurs ou d autres employés d organisations sportives - peuvent aussi contenir des règles de comportement, dont la violation peut entraîner la résiliation du contrat. En général, il est admis que le droit disciplinaire droit associatif, de nature privée s interprète par référence aux objectifs sportifs, notamment à la nécessaire intégrité des compétitions, sans que des interprétations strictement légales ou techniques puissent faire obstacle à la poursuite légitime de ces objectifs. LE CUMUL DE LA RÉPRESSION DISCIPLINAIRE ET DE LA RÉPRESSION PÉNALE DE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES OU COMMENT REDOUBLER D EFFICACITÉ La répression disciplinaire de la manipulation des compétitions sportives n est pas toujours suffisante à elle seule. En effet, des affaires de manipulation des compétitions sportives peuvent, en raison de l identité de leurs protagonistes ou de leurs dimensions, échapper partiellement à la compétence des instances disciplinaires des institutions sportives. Pour autant, cela ne signifie pas que l action pénale doive lui être substituée. Plus probablement, la répression disciplinaire et la répression pénale doivent - du moins dans certains cas (voy. typologie supra) - être envisagées comme complémentaires. La répression pénale et la répression disciplinaire n ont pas le même but Alors que la première prend en considération l intérêt général de la morale et de la société, la seconde ne joue qu en considération de l intérêt du groupement considéré et a pour objectif de maintenir des standards de comportement au sein de ce groupement, dans l intérêt de ce dernier et du public. Les infractions pénales et disciplinaires ne coïncident pas nécessairement Si, généralement, les fautes pénales commises par un athlète dans le cadre d une compétition constituent aussi des fautes disciplinaires, l inverse n est pas toujours vrai : dans de nombreux cas, une faute à sanctionner disciplinairement ne constitue pas une faute pénale. Dès lors, il est logique que l action disciplinaire soit indépendante de l action pénale. En cas de concours entre infractions disciplinaires et pénales, les autorités pénales et organes disciplinaires peuvent en principe enquêter en même temps sur les mêmes faits, leurs décisions respectives pouvant d ailleurs diverger. Le droit pénal et le droit disciplinaire n ont pas le même champ d application ratione personae La répression disciplinaire ne peut s appliquer qu autant que le fautif appartient au groupement considéré ou entretient avec celui-ci une relation suffisante, alors qu évidemment une sanction pénale peut frapper sans condition préalable tout individu ayant commis une infraction pénale. Or, dans les cas de manipulation des compétitions sportives, il n est pas rare qu un tiers à l institution sportive soit impliqué alors que le droit disciplinaire ne peut pas s appliquer aux personnes qui, sans être elles-mêmes membres d une organisation sportive ou impliquées dans une telle organisation de quelque manière que ce soit, manipulent des compétitions sportives en se servant de contacts avec des acteurs du sport, sans relever ellesmêmes de la juridiction sportive au sens de ce qui précède. L exercice du pouvoir disciplinaire par les institutions sportives ne peut donc avoir qu un impact limité sur la manipulation de compétitions, dans la mesure où certains acteurs qui ont participé aux actes de fraude, et qui en sont même souvent à l origine, échappent à la justice sportive. 77

La répression disciplinaire et la répression pénale ne sont pas soumises au même régime juridique Ainsi, la règle «nulla poena sine lege», qui interdit de prononcer des sanctions non prévues expressément par les textes, s applique strictement en droit pénal, alors que le régime disciplinaire laisse parfois aux instances décisionnelles une c e r t a i n e latitude quant à la nature et à la quotité des sanctions pouvant être infligées. La règle «nullum crimen sine lege», qui interdit, en droit pénal, de retenir des infractions non définies de façon précise par les textes, ne s applique pas nécessairement au droit disciplinaire : tout manquement aux obligations, aux devoirs, à la morale, à l éthique ou à la déontologie sportive peut en principe constituer une faute disciplinaire et, en tout état de cause, les règles disciplinaires peuvent comprendre des formulations extrêmement larges quant aux fautes sanctionnables, ce qui serait inacceptable en droit pénal. Les règles sur l administration des preuves ne sont pas identiques Par exemple, des moyens de preuve peuvent être admissibles en procédure disciplinaire alors qu ils ne le seraient pas en procédure pénale. Le standard de preuve appliqué en droit disciplinaire peut être différent et moins exigeant que celui qui s impose aux tribunaux pénaux (infra). Pour toutes ces raisons, la répression disciplinaire de la manipulation des compétitions sportives est à la fois plus aisée que sa répression pénale et, en même temps, insuffisante dans les cas où un tiers est impliqué, et impuissante face à une corruption systémique dont la répression exige le déploiement de moyens de répression lourds. LES ADAPTATIONS DU DROIT DISCIPLINAIRE REQUISES POUR LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES Unification ou harmonisation des règles disciplinaires relatives à la manipulation des compétitions sportives Pour renforcer l efficacité et la cohérence de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives, il convient d envisager une réglementation uniforme (soit strictement identique pour toutes les fédérations sportives) ou au moins harmonisée (soit comportant les mêmes éléments, ou au moins un nombre minimal d éléments communs, en laissant aux fédérations le soin de les formuler). Une telle solution permettrait aussi d assurer une meilleure sécurité du droit. Pour l heure, des règles-modèles ont été proposées par des organisations sportives regroupant des fédérations internationales (SportAccord et l ASOIF) et, par ailleurs, les fédérations internationales peuvent édicter des règles obligatoires pour leurs fédérations affiliées, qui sont d application directe ou indirecte (reprise obligatoire des règles internationales dans leur propre réglementation). On pourrait imaginer, pour aller plus loin, qu une organisation comme le CIO impose des règles sur la manipulation des compétitions sportives à l ensemble des fédérations internationales qu il reconnaît, comme condition à cette reconnaissance et donc à l exercice de droits spécifiques. Mais d autres processus sont envisageables pour parvenir à une unification - ou au moins une large harmonisation - des dispositions réglementaires relatives aux différentes formes de manipulation des compétitions sportives. Cela pourrait passer par l adhésion des institutions sportives à un instrument récapitulant leurs obligations dans l exercice de leur pouvoir disciplinaire et les dispositions principales dont elles doivent se doter ou par l adoption d un code unifié, à mettre au point et adopter dans le cadre d une large coopération entre des institutions étatiques et/ou internationales (exemple : UNESCO), les fédérations internationales et les associations dont elles font partie et des organismes ayant pour vocation de promouvoir l intégrité du sport. 78

Quelle que soit la voie empruntée, l harmonisation devrait porter en tout cas sur les règles de comportement des acteurs de la compétition assujettis au droit disciplinaire. Elle est moins nécessaire en ce qui concerne les organes disciplinaires des différentes fédérations, les sanctions et les règles de procédure, le TAS exerçant d ailleurs déjà une fonction fédératrice. Extension limitée du champ d application du droit disciplinaire De manière générale, le droit disciplinaire vise en premier lieu les comportements intervenant en relation directe avec les compétitions sportives. S agissant de la manipulation de compétitions, il doit cependant s étendre à un domaine plus large, incluant des comportements en lien indirect avec les compétitions (exemples : contacts en vue d une manipulation ; paris sur une compétition), voire à d autres comportements encore (exemple : publicité pour une société de paris sportifs ; détention de parts dans une telle société). Le droit disciplinaire ne peut s appliquer qu aux personnes physiques et morales soumises à la juridiction sportive, soit à la compétence d une institution sportive. Pour que cette juridiction soit établie, il faut un lien juridique d une sorte ou d une autre entre la personne - physique ou morale - et l organisation sportive détenant le pouvoir disciplinaire. Le lien juridique peut résulter des règles internes de l organisation sportive, règles qui prévoient que tous les membres et le cas échéant leurs propres membres répondent disciplinairement de leurs fautes. Il peut aussi résulter d un contrat entre l organisation sportive et la personne concernée, ou du fait de la simple participation à un événement sportif, pour autant que les règles internes le prévoient (lien juridique de fait). Enfin, des sanctions disciplinaires contre des tiers supposent qu un lien plus formel existe entre eux et l organisation, par exemple sous la forme d une accréditation pour accéder à des espaces non publics lors de compétitions. L extension du champ d application ratione personae du droit disciplinaire est donc envisageable, mais en tout état de cause limitée. Elle ne saurait embrasser toutes les personnes susceptibles d être impliquées dans la manipulation d une compétition sportive. Définition des règles de comportement : préférer le général au particulier Par normes de comportement, on entend les règles statutaires et réglementaires, édictées par des organisations sportives et qui postulent, pour les personnes soumises à la juridiction de ces dernières, des obligations de faire ou de s abstenir d un comportement donné, ceci sous peine de sanctions disciplinaires. De nombreuses réglementations contiennent des dispositions très générales, qui visent à éviter des lacunes dans la répression en réprimant toutes formes de comportement nuisibles au sport, sans autres précisions (règles «catch all»). À titre d exemple, de nombreuses réglementations contiennent des dispositions qui répriment la corruption active et passive, dans un sens assez général. Ces règles générales sont parfois accompagnées de normes spécifiques illustrant le propos, mais sans prétention à l exhaustivité. La diversité des comportements inacceptables en matière d éthique et de morale conduit à une impossibilité de les appréhender tous par des règles précises. L insertion dans les dispositions réglementaires de règles larges constitue donc la seule solution pour une lutte efficace contre la manipulation des compétitions sportives. La définition de certains comportements spécifiques, constitutifs d infraction, parce qu ils peuvent favoriser la manipulation des compétitions sportives, devrait se référer à la typologie contenue dans le Rapport. Outre la manipulation en tant que telle définie en termes génériques, les comportements réprimés devraient notamment comprendre le fait, pour des acteurs du sport : 79

de parier sur toutes les compétitions du sport concerné (y compris le fait de faire parier des tiers à sa place), a fortiori celles auxquelles les acteurs participent ; de participer directement ou indirectement à toute forme d activité d un opérateur de paris sportifs ; de promouvoir directement ou indirectement toute forme de pari sportif ; de révéler des informations confidentielles, ce qui appelle les précisions suivantes : préférer une définition large des informations confidentielles (informations inconnues du public, acquises par l auteur du fait de sa fonction dans le sport et qui ne sont pas destinées à la publication, en raison de leur nature) ; prohiber la divulgation de ces informations à des tiers ; prohiber l utilisation de ces informations, notamment en relation avec des paris ; prévoir une clause discrétionnaire permettant aux organes disciplinaires de renoncer à poursuivre et sanctionner une telle divulgation s il apparaît, au vu des circonstances, que cette dernière n était pas de nature à entraîner un risque quelconque pour l intégrité des compétitions ; de méconnaître l obligation de rapporter des approches, ce qui appelle les précisions suivantes : lorsqu une personne a rapporté des faits à l organe compétent, elle reste tenue par l obligation de rapporter, pour les faits nouveaux susceptibles de survenir ou de parvenir à sa connaissance par la suite ; n importe quel soupçon abstrait ne saurait entraîner l obligation de dénoncer, cette obligation ne pouvant être imposée qu en présence d éléments concrets donnant à penser qu un tiers tente de corrompre la personne concernée ; le destinataire de la dénonciation doit être clairement identifié ; l obligation de dénoncer devrait être exécutée dans les plus brefs délais afin d étouffer toute tentative de manipulation ; de méconnaître l obligation de dénoncer des faits (la question de savoir à partir de quand l obligation de dénonciation est constituée se pose également dans cette hypothèse) ; de méconnaître l obligation de prêter sa coopération aux enquêtes : à la différence de la procédure pénale, la procédure disciplinaire ne reconnaît pas à la personne visée le droit de garder le silence et de refuser de fournir des éléments à sa charge (droit à ne pas s auto-incriminer) ; aussi importante soit-elle pour lutter efficacement contre la fraude sportive, l obligation de coopérer ne saurait servir de prétexte aux organes associatifs pour exiger des personnes concernées qu elles fournissent des informations sans lien avec la cause ou les faits à prouver, ou totalement disproportionnées par rapport au but poursuivi et à l importance de l affaire ; les organisations sportives devraient encadrer rigoureusement les informations à révéler dans le cadre de l obligation de coopérer. Qu il s agisse de comportements relevant de la corruption au sens large ou de l un de ces comportements spécifiques, toute forme de participation (instigation, complicité, co-action) devrait également être réprimée. 80

On aura garde d oublier que la délimitation entre ce qui relève de la tactique (en principe non sanctionnable) et ce qui relève de la corruption, au sens large (qui doit entraîner des conséquences disciplinaires), est délicate. Faut-il par exemple réprimer disciplinairement tous les cas dans lesquels un sportif n aurait pas consenti à fournir tous les efforts requis ou encore ceux dans lesquels une équipe, volontairement, n aligne pas sa meilleure formation? Plutôt que de tenter d opérer une distinction a priori entre ces situations, il paraît préférable de laisser à l instance disciplinaire une marge d appréciation importante, qu elle utilisera pour prendre en compte les paramètres inhérents au sport concerné. Enfin, l hypothèse dans laquelle le sort ou la position d un participant à une compétition dépend de la victoire d un autre participant sur un tiers (hypothèse dite des incentives) fait l objet d appréciations divergentes : le fait pour une équipe A de proposer une récompense à l équipe B (ou à l entraîneur ou à un joueur de cette équipe) en cas de victoire sur ce tiers (équipe C) est-il répréhensible? Dans l affirmative, les organisations sportives devraient s appuyer sur leurs règles interdisant les récompenses et promesses de récompenses, ou à défaut leurs dispositions «catch-all» afin de sanctionner ce genre de comportements. ADOPTION DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES : DE LA SÉVÉRITÉ SANS AUTOMATICITÉ EN CAS DE MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES Pour les organisations sportives et s agissant de leurs membres, les sanctions disciplinaires revêtent une plus grande importance que les sanctions pénales. En effet, aux yeux des organisations sportives, et plus particulièrement dans le domaine de la manipulation des compétitions sportives, l essentiel est d écarter de la discipline les personnes susceptibles de lui nuire. Or, les sanctions pénales n ont pas pour but d empêcher la personne concernée de prendre part à des activités sportives dans telle ou telle discipline, quelle que soit la nature de ces activités, et cela même si une sanction pénale comme la peine privative de liberté peut entraîner ce type d effet. En principe, les organisations sportives sont libres de définir, dans leurs statuts et règlements, quels types de sanctions elles veulent pouvoir infliger aux personnes soumises à leur juridiction. Pour les personnes physiques, les sanctions vont de l avertissement à la suspension pour une durée déterminée ou à vie, en passant notamment par l amende. S agissant des personnes morales, les règles peuvent prévoir, par exemple, l exclusion d un club de la fédération, sanction la plus lourde, l exclusion de compétitions en cours ou futures (sanction assez adaptée aux infractions de manipulation des compétitions sportives), ou encore l amende et la rétention de recettes provenant d une compétition. Les sanctions peuvent être assorties d un sursis total ou partiel, lui même assorti, le cas échéant, de conditions (exemple : sursis conditionné à la participation à des programmes anticorruption). Dans les affaires de fraude sportive, l amende est généralement prononcée en concours avec d autres sanctions, en particulier avec une suspension. L insertion, dans le dispositif statutaire ou réglementaire, d une disposition permettant de réprimer disciplinairement les infractions même après la perte de la qualité de membre par la personne visée constituerait un gage d efficacité supplémentaire. Il existe des sanctions plus originales, les organisations sportives pouvant par exemple prévoir que des prestations dues à des personnes physiques ou morales soient confisquées à concurrence du montant des sommes qui ont servi à commettre l infraction. On peut encore imaginer que les clubs fassent signer à leurs joueurs et autres employés des contrats de travail prévoyant la résiliation avec effet immédiat en cas d infraction avérée aux règles relatives à la manipulation de résultats ou aux paris. 81

Dans le cadre fixé, les organes disciplinaires décident de la sanction la plus appropriée dans chaque cas soumis à leur appréciation. Comme en droit pénal, la fixation des sanctions dans chaque cas particulier doit tenir compte autant des objectifs de prévention générale, soit de l effet dissuasif sur les tiers des sanctions prononcées, que des objectifs de prévention spéciale, soit de l effet de la sanction sur la personne qui en est l objet (effet punitif et prévention de la récidive). En outre, dans le domaine disciplinaire, les sanctions doivent permettre à l organisation sportive qui les prononce de maintenir ou rétablir l ordre dans ses rangs, ainsi que de préserver ou rétablir son image envers les tiers, soit les sponsors, les autres partenaires contractuels (exemple : diffuseurs de programmes télévisés), les supporters et le public en général. La plupart des organisations sportives ont renoncé à prévoir des barèmes de sanctions pour les différentes infractions en matière de manipulation de compétitions sportives. En l état actuel du droit et malgré certaines décisions judiciaires isolées, il faut considérer qu elles peuvent prévoir des sanctions minimales et/ou maximales pour certains types d infractions, voire imposer des suspensions - ou une sanction équivalente - à vie dans certains cas particuliers. Les organes disciplinaires doivent alors s en tenir au cadre fixé. Le principe de «tolérance zéro» semble guider les organes disciplinaires sportifs. Il n implique cependant pas que toute infraction soit sanctionnée de la peine maximale, mais bien que les organes disciplinaires ne sauraient faire preuve de faiblesse devant ce qui constitue une menace importante pour le sport. Toutefois, les associations sportives ne sont pas affranchies de l obligation de respecter les principes généraux de droit. En particulier, les sanctions ne doivent pas être contraires à l ordre public. Elles doivent avoir égard aux libertés individuelles des personnes visées, comme par exemple la liberté économique quand il s agit de la suspension d athlètes dont la pratique du sport constitue le métier (suspension qui équivaut à une interdiction professionnelle), ou le droit de la concurrence. Globalement, elles doivent respecter le principe de proportionnalité, au sens où, dans chaque cas concret, elles doivent être proportionnées au but visé, aux circonstances de l espèce et aux circonstances personnelles de la personne concernée. Ces principes n empêchent cependant pas de prononcer des sanctions sévères dans les cas d infractions disciplinaires graves. La pratique démontre que les sanctions disciplinaires prononcées contre les arbitres et joueurs ayant manipulé des compétitions sont généralement lourdes, et même très lourdes. Dans de nombreux cas, c est une suspension ou exclusion à vie qui a été prononcée. Cela correspond à une nécessité, d une part, pour éloigner du sport des personnes qui lui nuisent gravement et, d autre part, pour dissuader ceux qui pourraient être tentés de commettre des actes frauduleux. Il serait souhaitable que les organisations sportives et les tribunaux arbitraux publient non seulement leurs décisions mais également un rapport sur les sanctions prononcées en matière de manipulation, afin d accroître l effet dissuasif des sanctions et faciliter une harmonisation des pratiques. Les tribunaux arbitraux devraient également renforcer davantage la motivation de leurs décisions, afin de ne pas donner l impression d infliger systématiquement des sanctions graves. 82

LA PROCÉDURE DISCIPLINAIRE : UN CADRE PROCÉDURAL SUFFISAMMENT SOUPLE POUR DÉJOUER LES RUSES DES MANIPULATEURS DE COMPÉTITIONS SPORTIVES La grande liberté dont jouissent les institutions sportives et, en leur sein, les organes disciplinaires Les institutions sportives disposent en principe d une grande liberté pour instituer, organiser et constituer leurs organes disciplinaires et peuvent régler à leur gré la procédure applicable à ceux-ci. Cette liberté n est en fait limitée que par le droit des parties à une procédure équitable, qui respecte notamment le droit d être entendu, avec ses corollaires, en particulier le droit à une procédure conduite dans un délai raisonnable, le droit d être informé des charges, le droit d être assisté par un conseil juridique, le droit de prendre connaissance du dossier, le droit de proposer l administration de preuves pertinentes, le droit d exposer sa position par écrit ou en audience et le droit de recevoir une décision motivée. Les organes disciplinaires jouissent eux aussi d une assez grande latitude quant à la manière dont ils conduisent les procédures individuelles. En effet, la plupart du temps, les règlements n entrent pas dans le détail quant aux différentes étapes de la procédure et leur laissent donc une marge d appréciation. La nécessité d une incitation à la révélation des faits L une des difficultés principales auxquelles se heurte la lutte contre la fraude sportive vient de ce que les personnes approchées par des tiers voulant les inciter à manipuler des compétitions tout comme celles qui ont connaissance de faits de corruption ne dénoncent en général pas spontanément les auteurs de ces approches, respectivement de ces actes. En outre, les personnes qui se sont elles-mêmes rendues coupables d infractions ont évidemment tendance à ne pas les dévoiler, et cela d autant plus quelles savent les sanctions disciplinaires encourues sévères. Certains mécanismes réglementaires peuvent favoriser la dénonciation des approches et autres faits de manipulation des compétitions sportives. Il s agit essentiellement de l obligation de rapporter et de dénoncer, de mécanismes de lancement d alertes («whistleblowing»), d atténuation des sanctions ou de renonciation à celles-ci en cas de coopération et de systèmes permettant des sanctions négociées («plea barganing») et de l amnistie. Cette dernière devrait cependant être considérée comme une ultima ratio, à laquelle une organisation sportive ne devrait recourir que si d autres mesures, mieux accordées avec la morale, n ont pas entraîné les effets escomptés ou si la situation est telle qu une «mise à plat» immédiate s impose. La nécessité en certains cas de mesures provisoires Quand des soupçons fondés sont émis contre une personne relevant de la juridiction disciplinaire, pour des faits de manipulation des compétitions sportives, il peut s avérer nécessaire que les organes compétents de l institution sportive concernée décident de mesures provisoires, en particulier la suspension provisoire de la personne visée durant la procédure, et cela afin de préserver l intégrité des compétitions et l image du sport. Par nature, ces mesures interviennent à un stade de la procédure disciplinaire où les faits ne sont parfois pas encore établis à un degré suffisant pour qu une sanction apparaisse comme certaine et à un moment où la personne mise en cause n a pas encore pu Ŕ ou pas encore pu pleinement Ŕ faire valoir les droits de la défense. Elles reposent donc sur une appréciation prima facie de la situation, qui peut être démentie par les résultats des opérations d instruction ultérieures. Le risque est donc qu une personne soit frappée d une suspension provisoire, sur la base de soupçons, et soit ensuite blanchie ou sanctionnée d une suspension d une durée inférieure à celle de la suspension provisoire déjà subie, les faits s étant finalement révélés moins graves que ce que l appréciation prima facie pouvait laisser apparaître. Les institutions sportives doivent cependant assumer ce risque, dans l intérêt supérieur du sport, tout en veillant à éviter des décisions hâtives et injustifiées. 83

Le libéralisme des moyens d administration de la preuve Pour l établissement des faits dans le cadre de la procédure disciplinaire, les règles judiciaires sur l admissibilité des preuves ne s appliquent pas. Par exemple, les tribunaux anglo-saxons refusent la preuve par ouï-dire («hearsay»), mais cette interdiction ne s applique pas à la procédure disciplinaire. En outre, même des preuves obtenues de manière contraire au droit peuvent parfois être utilisées. Par ailleurs, il n existe pas de numerus clausus des preuves en procédure disciplinaire, et les faits peuvent être établis par tout moyen utile et pertinent. Ne sont donc exclus que les méthodes qui ne permettent pas la découverte de la vérité, du fait de leur caractère aléatoire, non scientifique ou non pertinent pour d autres motifs, et les moyens de preuve contraires à l ordre public, notamment lorsqu elles ne respectent la dignité humaine. Les parties ont le droit de proposer l administration de preuves. Ce droit n est cependant pas absolu, dans la mesure où l organe disciplinaire compétent peut refuser d administrer les preuves qui ne lui paraissent pas pertinentes et dispose d un large pouvoir d appréciation à ce sujet. La charge de la preuve revient en principe à un organe disciplinaire et non à la personne accusée. Cependant, des règles disciplinaires peuvent instituer des présomptions, dans une mesure proportionnée au but poursuivi et qui ne viole pas le principe du procès équitable. Par exemple, une institution sportive peut prévoir une présomption d exactitude des faits établis par un tribunal étatique, un tribunal arbitral, un organe disciplinaire ou une autre juridiction étatique ou sportive compétente Le TAS a en quelque sorte inventé un standard de preuve qui se situe entre la preuve au-delà du doute raisonnable (standard privilégié dans les procédures pénales) et la simple prépondérance des preuves (standard privilégié dans les procédures civiles). Le standard qu il a retenu est celui de la «satisfaction confortable» («comfortable satisfaction») en ce sens qu il faut, mais qu il suffit, que les preuves administrées soient de nature à ce que l organe de décision soit «confortablement satisfait» que les faits sont établis, l absence de tout doute n étant pas nécessaire. Le standard varie selon la gravité de l infraction en cause : plus le fait reproché à la personne visée sera grave et la sanction envisagée, importante, plus il faudra que le faisceau de preuves soit important pour emporter la satisfaction de l organe juridictionnel. En l absence de disposition contraire dans la réglementation de la fédération sportive concernée, c est le standard de la satisfaction confortable que le TAS applique. Il est légitime, pour les organisations sportives, de ne pas exiger, pour qu une sanction puisse être prononcée, que les faits soient établis au-delà de tout doute raisonnable. Certes, cela entraîne le risque et même une certaine probabilité que des personnes innocentes soient sanctionnées, mais ce genre d injustice doit être accepté dans l intérêt supérieur de l intégrité du sport. 14.2. COMMENT D AUTRES ACTEURS PRIVÉS PEUVENT-ILS CONTRIBUER À SANCTIONNER ÉCONOMIQUEMENT LES ATTEINTES À L INTÉGRITÉ DU SPORT? Quelque forme que prenne le sponsoring, l objectif pour le sponsor est de mettre en avant sa marque et de profiter de la notoriété du sportif ou de l événement pour se créer une image valorisante et en obtenir un bénéfice commercial. La renommée du sportif ou de l événement est donc essentielle, ce qui explique que les sponsors cherchent à se prémunir contre les phénomènes de dopage et de manipulation des compétitions sportives qui pourraient entacher ces manifestations ou impliquer le sportif sponsorisé. Il s agit donc dans un premier temps de protéger le sponsor. Le sponsor doit porter une attention particulière à la rédaction de son contrat afin de se protéger contre les phénomènes de dopage et de manipulation des compétitions sportives. Deux types de clauses ressortent de la pratique. Elles sont inscrites dans les contrats unissant sponsor et sportif, dont l intérêt est d inciter les parties à exécuter correctement le contrat : les «morals clauses» et les «specific provisions» et «warranties». 84

Les «morals clauses» étaient à l origine prévues dans les contrats signés entre les studios produisant des films et les acteurs, dans l objectif officiel de rassurer le public et dans l objectif officieux de protéger les investissements des studios. Les acteurs promettaient par exemple de ne pas «do or commit anything tending to degrade him (her) in society or bring him (her) into public hatred, contempt, scorn or ridicule; or tending to shock, insult or offend the community or outrage public morals or decency; or tending to the prejudice of the Universal Film Manufacturing Co. or the motion picture industry». Ces clauses ont ensuite été utilisées dans le mannequinat, puis, enfin, dans le sport. Dans ce dernier domaine, ces clauses, devenues de style, sont rédigées de façon suffisamment larges pour embrasser un maximum de comportements illégaux ou pouvant nuire à la réputation du sportif, et incidemment au sponsor. Quant aux «specific provisions» et «warranties», leur intérêt est de viser des circonstances et comportements bien particuliers, et de prévoir une sanction adéquate. Elles sont généralement stipulées à l égard de sportifs dont le comportement ne s est pas toujours révélé conforme à l esprit du sport et plus largement à ce que l on peut attendre d un athlète sponsorisé. Les sanctions pour le sportif peuvent être lourdes : si certains sponsors se contentent de rompre leur relation de sponsoring avec le sportif pour l avenir, en laissant intactes les relations passées, d autres vont jusqu à exiger la restitution des sommes versées en récompense des performances acquises par fraude. En l absence de clause contractuelle, il semble que rien ne s oppose à la consécration d obligations implicites à la charge du sportif mais qu il soit raisonnable que cette obligation implicite ne concerne que les comportements contraires aux valeurs sportives, mettant ainsi en cause les pratiques sportives relatives à la tricherie sportive au sens large. Inversement, et en raison des enjeux financiers, le sponsor lui-même peut être impliqué dans de telles pratiques. La partie à protéger sera alors le sportif ou l organisateur de l événement sponsorisé. Afin de se protéger, et même si ceci demeure concrètement rare, un sportif peut demander à son sponsor qu il soit lui-même lié par une clause de moralité. En effet, parce que l atteinte à la réputation de l athlète ou de l organisme sponsorisé peut être grave, il est important que ce dernier puisse mettre unilatéralement fin au contrat. Le sportif pourrait ici sanctionner son sponsor si ce dernier devait adopter un comportement contraire aux valeurs du sport, dans la mesure où ces soupçons pourraient également faire peser des doutes sur les performances de l athlète et ainsi ternir son image. Enfin, pour éviter que le contrat de sponsoring, en faisant varier la rémunération du sportif (ou de son club par exemple) en fonction de ses performances, ne puisse l inciter à entrer dans un projet de manipulation de la compétition sportive, il importe que seule une partie de la somme due par le sponsor au sportif varie en fonction de son résultat. 14.3. COMMENT LES ÉTATS ET LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES PEUVENT-ILS RENDRE PLUS EFFECTIVE LA RÉPRESSION PÉNALE DE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES? L INSUFFISANCE DES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX ACTUELLEMENT EN VIGUEUR Le cadre juridique proprement international (interétatique) reste à ce jour très peu développé. Il n existe en effet aucun instrument juridique international s appliquant spécifiquement à la corruption sportive, lato sensu, ou à la manipulation des compétitions sportives, liée ou non à des paris sportifs. Il n existe par conséquent aucune définition obligatoire et généralement admise de la manipulation des compétitions sportives sur le plan international, les définitions fournies par les quelques législations nationales qui contiennent des dispositions spécifiques en la matière étant par ailleurs loin d être parfaitement identiques (infra). La coordination de la répression et la coopération judiciaire internationales ne peuvent qu en pâtir. 85

Il n existe que des instruments internationaux d application partielle et aléatoire Il existe en droit international quelques instruments qui pourraient être applicables à certains des aspects du phénomène de la manipulation des compétitions sportives. Il s agit notamment de conventions en vigueur sur la corruption, la criminalité transnationale organisée et, dans une moindre mesure, la cybercriminalité. Les conventions relatives à la corruption ne s appliquent pas toujours au secteur privé, donc aux institutions sportives Les deux principales conventions dans le domaine de la lutte contre la corruption, la Convention des Nations Unies contre la corruption du 31 octobre 2003 et la Convention pénale sur la corruption du Conseil de l Europe du 27 janvier 1999, ne couvrent potentiellement qu un nombre relativement limité d infractions susceptibles d être qualifiées de manipulation d une compétition sportive. Tout d abord, leurs dispositions concernant la corruption dans le secteur public semblent difficilement applicables à la manipulation de compétitions sportives qui est en règle générale le fait de personnes privées n exerçant aucune prérogative de puissance publique. Ensuite, l incrimination des actes de corruption dans le secteur privé reste facultative pour les parties à ces instruments et, même si les dispositions de ces instruments concernant les actes de corruption dans le secteur privé sont applicables à certaines formes de manipulation impliquant un rapport de corruption entre deux personnes, elles ne le sont pas à des comportements frauduleux imputables à une seule personne. En outre, il ressort des premières conclusions du Mécanisme d examen de l application de la Convention des Nations Unies que non seulement moins de la moitié des États parties ont à ce jour incriminé les actes de corruption dans le secteur privé, mais aussi que leurs approches varient considérablement, que ce soit en matière d incrimination ou de coopération judiciaire internationale. Dans la mesure de leur applicabilité à la corruption dans le secteur privé, ces instruments internationaux permettront d appréhender les cas de manipulation faisant intervenir un acteur de la compétition et un tiers qui lui offre une contrepartie pour qu il réalise une (contre-)performance, au mépris de l éthique sportive et du droit disciplinaire. En revanche, paraît exclu de l applicabilité de ce régime le simple fait pour un opérateur de paris d offrir des paris sportifs irréguliers, lorsque cet opérateur est au courant de la manipulation de la compétition faisant l objet des paris, s il n a pas reçu un avantage indu de la part d un tiers ou n a pas offert une contrepartie à un acteur de la compétition. Semble aussi exclu le fait pour un arbitre de parier de sa propre initiative (donc sans avoir été corrompu) sur une compétition qu il va diriger et qu il a l intention de manipuler. En somme, les conventions sur la corruption ne semblent pouvoir couvrir qu une faible partie des phénomènes de corruption dans le sport. Les instruments relatifs à la criminalité transnationale organisée peuvent, en principe, s appliquer aux formes les plus pathologiques de manipulation des compétitions sportives Face à des pratiques qui relèvent du crime organisé, les dispositions de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée du 15 novembre 2000 paraissent applicables. Elles prévoient notamment que les parties doivent incriminer, dans leurs ordres juridiques nationaux, la participation aux activités d un groupe criminel organisé, le blanchiment du produit du crime, la corruption et l entrave au bon fonctionnement de la justice, dans la mesure où il s agit d infractions graves (soit celles qui sont passibles d une peine privative de liberté dont le maximum ne doit pas être inférieur à quatre ans ou d une peine plus lourde) et dans la mesure où les infractions concernées ont un caractère transnational. 86

L applicabilité effective de la Convention à la manipulation des compétitions sportives se heurte toutefois à des difficultés. D une part, l existence d une infraction grave dans le droit national des parties est une condition d applicabilité de la convention, ce qui impliquerait que la manipulation d une compétition sportive fasse l objet, que ce soit comme forme de corruption ou de fraude, d une incrimination nationale passible d une peine de la gravité requise. D autre part, le caractère transnational de l infraction est établi dans certains cas de manipulation, mais pas dans tous. Finalement, les législations nationales, lorsqu elles appréhendent le phénomène de la manipulation d une manière ou d une autre, sont loin d être uniformes sur la gravité de la sanction pénale permettant de déclencher l application de la Convention. À elle seule, la Convention ne saurait constituer un outil efficace contre la manipulation des compétitions sportives liée aux paris, car elle ne s applique potentiellement qu à un aspect particulier, bien qu important, du problème. Les instruments de lutte contre la cybercriminalité peuvent s appliquer utilement à titre complémentaire Quant à la Convention du Conseil de l Europe sur la cybercriminalité du 23 novembre 2011, premier instrument international applicable aux infractions pénales commises via Internet, elle pourrait être applicable aux infractions liées aux jeux en ligne. L incrimination obligatoire de certains comportements pourrait couvrir les infractions dans le domaine des paris sportifs, commises aujourd hui sur Internet, comme l offre, par un opérateur, de paris sportifs irréguliers en ligne, à savoir des paris portant sur une compétition dont le même opérateur connaît la manipulation. Néanmoins, à supposer que cette convention soit applicable à un ou plusieurs aspects du phénomène de la manipulation d une compétition sportive en lien avec des paris sportifs en ligne, il paraît en définitive que seul un dispositif spécifique en la matière pourrait permettre une lutte efficace contre cette dimension du phénomène. LA NÉCESSITÉ D ÉVALUER ET D ADAPTER LES NORMES NATIONALES APPLICABLES À LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES Depuis quelques années, de nombreuses initiatives nationales et internationales visent à adapter le cadre normatif destiné à réprimer pénalement la manipulation des compétitions sportives. Les raisons de l adaptation du droit pénal national à la répression de la manipulation des compétitions sportives Ces efforts sont justifiés par les menaces que fait peser la manipulation des compétitions sportives sur les effets bénéfiques du sport, quels que soient la forme qu ils revêtent et les secteurs dans lesquels ils se déploient, y compris sur les valeurs qu il entend promouvoir et, au-delà, sur l économie et l ordre public. La manipulation des compétitions sportives met en danger les fondements éducatifs, sociaux, culturels et économiques du sport, activité profitable à la collectivité, et offre un nouveau champ d activité aux groupes criminels. La lutte contre la manipulation des compétitions sportives ressortit dès lors à la compétence des autorités publiques. Par ailleurs, le droit international n apporte que des réponses partielles au problème de la manipulation des compétitions sportives. Partant, le recours au droit pénal est donc en soi nécessaire et légitime en ce domaine. Il permet en outre de recueillir des preuves qui peuvent être aussi utilisées dans un cadre disciplinaire, ce qui favorise la maîtrise globale du phénomène puisque les États ont intérêt à ce que les organisations sportives contribuent à la lutte contre la manipulation de compétitions sportives, y compris dans ses manifestations les moins graves. Cependant, bien que nécessaires et légitimes, les législations nationales, en raison de leur diversité, ne permettent pas aujourd'hui de garantir l efficacité et la cohérence des poursuites pénales, les affaires recensées présentant dans la grande majorité des cas des aspects internationaux. La répression des cas de fraude est alors au mieux aléatoire. 87

L adaptation des législations doit porter aussi bien sur le droit pénal matériel que sur la procédure pénale. La diversité des cadres normatifs nationaux et des incriminations retenues pourrait être préjudiciable à l efficacité de la répression 44 Actuellement, les législateurs nationaux ont adopté des solutions qui se signalent par une assez grande diversité, la fraude sportive étant réprimée de manière le plus souvent imparfaite et différente selon les pays. La diversité des solutions ne surprend pas. Ce n est que récemment, en effet, que les États ont pris conscience du phénomène de la manipulation des résultats sportifs, ou à tout le moins de son ampleur et des risques qu il entraînait pour l ordre public. Certains pays ont réagi rapidement afin d adapter leurs législations à la nouvelle situation, d autres pas. Dans certains d entre eux, la poursuite pénale de la manipulation de résultats sportifs peut se réclamer de l application des normes qui répriment la corruption (Belgique, République tchèque, Finlande, Luxembourg, Roumanie, Slovaquie, Suède). Cela suppose toutefois que ne soit pas seulement incriminée la corruption d agents publics, mais également la corruption privée (ce qui n est pas le cas par exemple en Argentine, ou seulement dans une mesure très limitée au Brésil, alors que l infraction de corruption active dans le secteur privé n existe pas aux Émirats arabes unis). En effet, les personnes corrompues dans les cas de manipulation sportive sont en principe des personnes privées (athlètes, entraîneurs, dirigeants de fédérations et de clubs, membres de l entourage d athlètes, etc.). À quoi s ajoute le fait que les législations nationales définissent parfois de manière restrictive le cercle des personnes visées, ce qui peut entraîner des lacunes dans le champ de la répression. Ainsi, et à titre d exemples, en Roumanie et en Suède, ce cercle ne comprend que les personnes liées par contrat à une personne morale, ce qui englobe certes les joueurs de football professionnels, mais pas les sportifs amateurs. En Belgique et au Luxembourg, la loi pénale incrimine la corruption active et passive dans le secteur privé, mais la définition retenue circonscrit l infraction au domaine des affaires. Un autre problème se pose quant à la définition de l avantage illicite («bribe»), qui n inclut pas toujours toutes les notions de bénéfice ou d avantage indu (exemples de la Russie et de l Ukraine). Enfin, les cas de manipulation sans corruption ne sont évidemment jamais couverts dans cette hypothèse (cas d athlètes ou d arbitres qui truquent une compétition à laquelle ils prennent part et parient eux-mêmes sur les éléments qu ils manipulent). Dans une majorité de pays, on peut - ou on peut aussi - se référer à l infraction générale de fraude pour tenter d appréhender les cas de manipulation de résultats sportifs (Allemagne, Autriche, Danemark, Estonie, Finlande, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Slovaquie, Argentine, Australie, Brésil, Canada, République populaire de Chine, Hong Kong, Nouvelle-Zélande, Nigéria, Qatar, République de Corée, Thaïlande, Trinidad and Tobago, Ukraine, Émirats Arabes Unis). Un lien entre la fraude et des paris sportifs doit généralement exister pour que l infraction puisse être retenue. L examen des législations amène à la conclusion que le recours à la notion de fraude pose de très sérieux problèmes pratiques, notamment de preuve, quant au lien entre la manipulation, l avantage illicite et le dommage. Une spécialité du Royaume-Uni et de certains territoires australiens est l incrimination du «cheating at gambling», qui sanctionne celui qui triche lui-même en relation avec des paris ou adopte n importe quel comportement dans le but de permettre à une autre personne de tricher en relation avec des paris, ou assiste une autre personne à cet effet ; un résultat n est pas nécessaire. Ce modèle a été critiqué en raison de la difficulté à établir un lien entre une mise et un incident dont le résultat est la manipulation d une compétition. 44 Voy. le rapport publié en juillet 2013 par le CIO et l UNODC intitulé «Criminalization approaches to combat match-fixing and illegal/irregular betting: a global perspective. Comparative study on the applicability of criminal law provisions concerning match-fixing and illegal/irregular betting». 88

Une infraction de «corruption sportive», ou un équivalent, peut être prévue par le code pénal (Bulgarie, Espagne, France), la loi sur le sport (Chypre, Grèce, Pologne) ou dans une loi spéciale sur la fraude sportive (Italie, Malte, Portugal). Hors Union Européenne, plusieurs États ont aussi constitué la fraude sportive en infraction spécifique (Japon, Fédération de Russie, Afrique du Sud, États-Unis d Amérique, sur le plan fédéral et dans certains États). Certaines de ces dispositions font l objet de critiques, en particulier parce qu elles semblent lacunaires, en particulier parce qu elles ne s appliquent qu au seul football professionnel (Japon), qu au seul sport professionnel (Espagne, Fédération de Russie), qu à la manipulation du résultat final d une compétition et pas à celle d autres faits de jeu (Espagne), qu aux compétitions officielles organisées par des fédérations spécifiques et pas aux autres, notamment pas aux matchs d entraînement, dont on sait qu ils sont parfois aussi manipulés (Italie) ou encore qu aux compétitions sur lesquelles des paris sont possibles et légaux (République de Corée). Un exemple de bonne pratique vient des États-Unis d Amérique, où le 18 United States Code 2006, Section 224, définit le «sporting contest» comme toute compétition, dans n importe quel sport, entre des concurrents individuels ou des équipes de concurrents (sans considération pour le statut amateur ou professionnel des concurrents), qui est annoncée publiquement avant son déroulement. Cette méthode présente l avantage évident de tenir compte des spécificités du sport et des manipulations frauduleuses possibles dans ce cadre, ce qui permet en principe de poursuivre et sanctionner pénalement les auteurs de telles manipulations, sans devoir recourir à l application de normes générales, dont les conditions sont, en pratique, parfois difficiles à remplir ou qui nécessitent une interprétation plus ou moins extensive afin de couvrir les actes de fraude sportive. En résumé, la situation dans son ensemble n est pas satisfaisante. Seule l adoption de normes pénales bien conçues - c'est-à-dire suffisamment larges - et spécifiques à la manipulation des compétitions sportives peut permettre une répression cohérente et efficace de ces comportements. Cette approche se heurte cependant encore à certaines résistances. Si, pratiquement, toutes les organisations sportives considèrent que des normes pénales spécifiques s imposent, il n en va pas de même des gouvernements. Il semble essentiel que les normes nationales soient harmonisées, d une part, parce qu il serait dommageable qu elles couvrent des champs différents selon les pays (cohérence, visibilité de la poursuite pénale) et, d autre part, parce que des différences rendraient plus difficile la coopération internationale, notamment pour l échange d informations entre autorités pénales. Une véritable amélioration passe donc par une harmonisation des législations et un alignement de ces dernières sur le plus haut standard juridique, soit celui qui permet de couvrir le champ le plus large que possible pour ne laisser échapper aucun acte de manipulation. Cette harmonisation ne va pourtant pas de soi. Elle nécessite de définir précisément le champ d application du droit pénal tout autant que celui des sanctions et de réfléchir aux possibilités d adaptation de la procédure pénale. Le champ d application du droit pénal doit être largement défini Il convient de se demander quels comportements peuvent être sanctionnés seulement par le droit disciplinaire et quels autres comportements créent un danger tel pour l ordre public qu ils doivent être appréhendés par le droit pénal. En opérant ce choix, soit celui qui consiste à définir quels types de comportements doivent être appréhendés par le droit pénal, le législateur consacre sa conception du sport et de la place de ce dernier dans la société. Il prend également en considération d autres critères, tels que le risque théorique et concret de manipulations, la prévalence - ou l interdiction - des paris sportifs dans l ordre juridique concerné, les traditions locales en matière de répression pénale en général, etc. Tous ces critères peuvent être évalués différemment, selon les pays, les époques et l existence d éventuels précédents de fraude sportive. Leur évaluation peut conduire les législateurs pénaux à vouloir embrasser l intégrité du sport dans tous ses aspects, ou au contraire à limiter le champ de la répression à un minimum, laissant le soin aux organisations sportives de poursuivre disciplinairement leurs membres pour le surplus. 89

En réalité, la seule solution pour une répression efficace de la manipulation des compétitions sportives consiste à définir de manière très large le champ d application du droit pénal. Les sanctions pénales doivent être modulées en fonction de la gravité des faits de manipulation En l état actuel, les sanctions pénales envisageables dans les cas de manipulation de compétitions sportives diffèrent fortement selon les législations. Au sein de l Union Européenne, le maximum va de deux ans d emprisonnement en Finlande à quinze ans en Roumanie, étant cependant précisé que, dans les cas les plus sérieux, les tribunaux pourraient retenir des circonstances aggravantes qui permettraient de prononcer des peines plus sévères que les maxima prévus dans les autres cas. Quoi qu il en soit, il devrait être possible de prononcer des sanctions pénales suffisamment significatives dans les cas qui le méritent, notamment quand il s agit de sanctionner les criminels organisés qui font métier de manipuler des rencontres sportives. À cet égard, un maximum de deux ans d emprisonnement seulement paraît discutable. La procédure pénale se heurte à des limites qui doivent être surmontées Un droit pénal matériel adéquat ne suffit pas - loin s en faut - pour garantir une répression efficace de la manipulation de résultats sportifs : pour traduire une personne devant un tribunal, il faut que ce tribunal soit compétent et que les autorités de poursuite pénale aient rassemblé des preuves suffisantes. C est souvent à cet égard que les procédures échouent : comme les autres comportements relevant de la corruption, ceux qui concernent la fraude sportive sont très difficiles à appréhender, car les auteurs agissent de manière discrète, souvent grâce à une organisation élaborée, et laissent peu ou pas de traces. Les transactions se font en argent liquide ou - s agissant des mises pour des paris sportifs - par des moyens électroniques difficilement détectables. La manipulation elle-même ne saute pas forcément aux yeux. L intention de tricher est pratiquement impossible à établir directement, sauf en cas d aveux. Le contexte international dans lequel les actes frauduleux se déroulent ne facilite pas les recherches policières. Les victimes ne se rendent généralement pas compte qu une infraction a été commise. Des pistes de réforme de la procédure pénale peuvent être proposées Seuls des instruments adéquats de procédure pénale peuvent permettre la découverte des infractions, préliminaire évidemment indispensable à toute poursuite. S agissant de la compétence, on peut noter que le principe de la territorialité, soit la juridiction locale pour les infractions commises sur le territoire considéré, est retenu par l ensemble des législateurs. Les principes de personnalité active et passive devraient aussi être appliqués. Dans la plupart des ordres juridiques, les citoyens ne sont pas tenus de dénoncer les infractions dont ils acquièrent la connaissance par un moyen ou par un autre. Pour la poursuite de la manipulation de compétitions sportives, une obligation de dénoncer les faits aux autorités pénales (et éventuellement aussi aux fédérations concernées), obligation qui s appliquerait aux acteurs du sport organisé, constituerait sans doute un instrument utile. Il faut cependant reconnaître qu en pratique, l introduction dans la législation pénale d une obligation de dénoncer les faits de fraude sportive se heurterait à un obstacle majeur : pourquoi faudrait-il obliger les citoyens à dénoncer ce genre de faits et pas d autres crimes plus graves? 90

Afin d inciter les personnes, y compris les auteurs d infractions, à révéler aux autorités pénales les faits dont elles ont connaissance, il faudrait en tout état de cause que les lanceurs d alerte potentiels aient connaissance de la possibilité de révéler les faits dans un cadre déterminé, que des mécanismes appropriés soient mis en place pour recueillir leurs confidences et que les lanceurs d alertes soient protégés contre les représailles auxquelles ils pourraient être exposés en relation avec leurs révélations. La détection des cas de manipulation de compétitions sportives, tout comme la phase d investigation qui la précède ou la suit, est toujours difficile. Ce type d infraction laisse en effet peu ou pas de traces matérielles et leurs auteurs utilisent peu ou prou les mêmes méthodes, discrètes, que les organisations criminelles. L expérience pratique montre que des mesures officielles de surveillance, en particulier les écoutes téléphoniques et les observations discrètes, ont joué un rôle essentiel et même décisif pour le succès de nombreuses enquêtes, en particulier celles qui ont permis de découvrir le plus de rencontres de football manipulées (affaire de «Bochum» en Allemagne, procédure Calcioscomesse en Italie, cas Fenerbahçe et autres en Turquie). Les autorités de poursuite pénale devraient donc pouvoir recourir à des mesures de surveillance discrète dans les enquêtes relatives à la fraude sportive (écoutes téléphoniques, surveillance de la correspondance électronique et postale, microphones et caméras cachés, agents sous couverture, observations discrètes, livraisons contrôlées, etc.). À l heure actuelle, les législations nationales n admettent pas toutes le recours à ce genre de procédés dans les enquêtes relatives à la manipulation des compétitions sportives, même si des mesures de surveillance sont possibles dans une large majorité de pays. Cette situation doit être corrigée. Les autorités de poursuite pénale, dans le respect des droits et libertés garantis, devraient aussi pouvoir recourir, dans les enquêtes pour fraude sportive, aux autres moyens de procédure, respectivement de contrainte prévus, en règle générale, par les législations relatives à la procédure pénale : arrestations, perquisitions, auditions, expertises, édition de documents (notamment les relevés bancaires, de cartes de crédit, d appels téléphoniques et courriels, extraits de registres comme le registre des sociétés et celui relatif aux propriétés immobilières, etc.), etc. Par ailleurs, le succès de l enquête peut dépendre de la volonté des suspects de coopérer avec les autorités pénales. Assurément, la collaboration des suspects s acquiert plus facilement si une contrepartie peut leur être proposée, sous la forme d une réduction de peine ou même d un abandon des poursuites. C est la raison pour laquelle de nombreuses législations prévoient la possibilité d accords entre l accusation et la défense, destinés à amener les suspects à dévoiler leur activité délictueuse et, le cas échéant, celle de tiers. Dès lors, les législateurs devraient adopter les dispositions appropriées, afin de faciliter le dévoilement de faits criminels dans le cadre d un «plea bargaining». Il conviendra cependant d éviter tout excès, tel que celui que constituerait à abandonner entièrement les poursuites contre des auteurs de crimes graves en échange de révélations sur des tiers. Enfin, les fédérations sportives devraient pouvoir accéder aux dossiers des procédures pénales dirigées contre les auteurs présumés de manipulations, le cas échéant avec la qualité formelle de parties à la procédure pénale (voy. également infra l échange d informations). Au vu du bilan mitigé des instruments internationaux applicables et du caractère disparate des dispositifs nationaux, l adoption d un accord international consacré à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives s impose comme une urgente nécessité. 91

NÉCESSITÉ D ADOPTER UN ACCORD INTERNATIONAL CONSACRÉ À LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES Il est nécessaire qu un accord international contraignant pour les États donne une définition claire et opérationnelle de la manipulation des compétitions sportives, oblige les parties à lutter contre les paris illégaux et les paris irréguliers et à ériger la manipulation en infraction pénale dans leurs ordres juridiques respectifs, et puisse servir de fondement à la coopération judiciaire internationale. Différents processus sont envisageables pour parvenir à un tel résultat. En tous cas, si un accord interétatique constitue une pièce essentielle d un régime international de lutte contre la manipulation des compétitions sportives, d autres instruments doivent lui être adjoints. L adaptation des instruments existants par voie de protocole n est pas la méthode la plus expédiente L idée d un protocole additionnel (par exemple à une convention portant sur la lutte contre la corruption) qui aurait eu trait spécifiquement à la manipulation des compétitions sportives a été envisagée sans finalement être retenue à ce jour. L inconvénient de cette formule est de ne pas vraiment se prêter à l appréhension de la problématique de la régulation des paris sportifs, dont il a été montré qu elle est aujourd hui centrale (supra). L adoption d une convention spéciale englobant la lutte contre la manipulation des compétitions sportives et la régulation des paris sportifs est l option qui a été et devait être retenue L option privilégiée dans le cadre de l Accord partiel élargi sur le sport (APES) du Conseil de l Europe a été, en associant aux discussions les trois principales parties prenantes (autorités étatiques, organisations sportives, opérateurs de paris) et en entendant d autres acteurs (représentants des sportifs ou de la société civile), de préparer une convention internationale spécifiquement consacrée à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives, en lien ou non avec les paris sportifs. Tous les éléments d analyse qui précèdent viennent conforter ce choix d articuler dans un même instrument la prévention de la manipulation des compétitions sportives et sa répression, la lutte contre la manipulation des compétitions sans lien avec les paris sportifs et une plus forte régulation des paris sportifs lorsqu ils emportent un risque de manipulation pour le sport, l adoption de dispositifs nationaux et la coopération, nationale et internationale entre les États, mais aussi avec les autres principales parties prenantes. Les difficultés pour parvenir à un accord sur la répartition des compétences de régulation des paris sportifs entre États, dans la mesure nécessaire à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives, sont indéniables. Les divergences de vues entre les États sur la bonne manière d appréhender le marché transnational des paris sportifs y concourent pour beaucoup. Pourtant, une convention qui viserait seulement la répression, essentiellement pénale, de la manipulation des compétitions sportives manquerait sa cible : il a bien été montré que la manipulation des compétitions sportives prospère, en partie, grâce à l opacité du marché transnational des paris sportifs. La définition de la manipulation des compétitions sportives et l insertion dans le projet de convention d une obligation claire de sanctionner cette infraction selon le droit national n auront pas été sans difficulté non plus. Dans l ensemble toutefois, le projet de convention jette les bases d une politique globale et coordonnée de lutte contre la manipulation des compétitions sportives qui mobilise l ensemble de moyens à la disposition des États. L engagement pris par les États de créer des plateformes nationales favorisant l échange d informations et facilitant leurs communications est emblématique des changements qui doivent être introduits dans les institutions et dans les pratiques pour que la lutte contre la manipulation des compétitions sportives soit efficace. 92

Un accord interétatique ne saurait cependant à lui seul permettre de juguler la manipulation des compétitions sportives Il serait illusoire de penser qu une unique convention internationale, fût-elle à vocation universelle, pourrait à elle seule consigner l ensemble des engagements de toutes les parties prenantes à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives. Aussi bien l étroitesse des liens entre prévention et répression - puisque la prévention de la manipulation des compétitions sportives passe en partie par la répression des paris illégaux et irréguliers - que la complémentarité des responsabilités du mouvement sportif et des États appellent l adoption d un ensemble coordonné d instruments reprenant : les engagements des États en matière de prévention et de répression de la manipulation des compétitions sportives, qu elle soit liée ou non aux paris sportifs (accord international) ; l engagement des institutions sportives internationales de prévenir et réprimer la manipulation des compétitions sportives (déclaration contraignante pour les institutions sportives, éventuellement reprise dans les instruments pertinents du CIO) ; un instrument d harmonisation des règles disciplinaires de fond applicables à la manipulation des compétitions sportives (lignes directrices d un code disciplinaire reprises par les institutions sportives adhérant à la déclaration précitée dans leurs instruments disciplinaires) ; des engagements subsidiaires des opérateurs de paris, notamment en matière de coopération volontaire avec les institutions sportives (code de bonne conduite et accord-type à passer avec les institutions sportives) ; les standards, typologies et règles techniques indispensables à la coordination de l action des différentes parties prenantes ; des accords (MoU, etc.) passés entre organisations internationales concernées (UNESCO, Conseil de l Europe, Interpol, ONUDC, etc.) ou entre elles et d autres parties prenantes (États, institutions sportives). L élaboration des instruments clés d un régime international de lutte contre la manipulation des compétitions sportives est seulement amorcée à ce jour. Pour l heure, le premier instrument international est en voie d élaboration au sein du Conseil de l Europe, tout en ayant vocation à élargir le cercle de ses participants bien au-delà de l Europe ; le cadre juridique transnational apparaît quant à lui encore fragmentaire faute d unification au niveau universel ; la coordination du droit transnational avec les droits étatiques et le droit international n est pas encore assurée de manière à permettre de lutter efficacement contre la manipulation des compétitions sportives à tous les niveaux - tout en respectant l autonomie du mouvement sportif telle que définie supra. 93

15. QUELS MECANISMES DE COORDINATION INSTAURER POUR UNE LUTTE MULTIPARTITE PLUS EFFICACE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES? 15.1. QUELS ENSEIGNEMENTS TIRER DE MECANISMES EXISTANTS DE COORDINATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE HIPPIQUE ET LE DOPAGE? LE MILIEU HIPPIQUE S EST DOTE DE MECANISMES EFFICACES QUI NE SONT PAS PARFAITEMENT TRANSPOSABLES AU SPORT La création de la British Horseracing Authority (BHA) : une réaction aux scandales de corruption qui ont frappé le milieu hippique britannique au début des années 2000 En Grande-Bretagne, la relation entre les courses hippiques et les paris est unique et remonte à plus de deux cent cinquante ans. En 2002, le secteur des courses hippiques a dû affronter une situation difficile, quand un programme télévisé a dénoncé les courses comme étant «institutionally corrupt», notamment en relation avec des manipulations en lien avec des paris. Ce scandale a été suivi d un nouveau scandale en 2004 qui a donné lieu à l arrestation de quatre jockeys, d un entraîneur et d un propriétaire et à leur mise en accusation. Toutefois, le magistrat en charge du dossier décida d interrompre le procès en raison de preuves jugées insuffisantes. Cet échec conduisit la Grande- Bretagne à créer en 2007 un nouveau régulateur des courses hippiques : la British Horseracing Authority (BHA). Après avoir commandé un rapport à un expert indépendant, Dame Elisabeth Neville, la BHA décida de se doter d un modèle efficace de lutte contre la corruption sportive. La stratégie et les pouvoirs de la British Horseracing Authority Il en est résulté une stratégie articulée autour de sept axes : l adoption de règles et de politiques anti-corruption claires ; un régime efficace de délivrance des licences pour les pratiquants ; le développement des capacités d enquêtes et de renseignements ; des procédures et des sanctions disciplinaires rigoureuses ; la promotion d une politique de coopération ; des programmes de sensibilisation et d éducation pour les participants et les officiels ; la mise en place d un environnement global propice à l intégrité. C est en considération de ces sept axes que la politique de prévention et de sanction de la BHA a été pensée et arrêtée. Ainsi, et pour ne prendre que quelques exemples, les règles sur les courses ont été amendées afin : d interdire aux propriétaires, aux entraîneurs et aux personnels d écurie de parier sur la défaite de leur propres chevaux ; de préciser la définition des informations privilégiées et d en sanctionner l utilisation ; au-delà des restrictions imposées aux jockeys quant à l utilisation des moyens de communication, d obliger tout participant à une course (Racing s participants) de communiquer à la BHA les informations contenues dans son téléphone relatives à cette course ; 94

d obliger toute personne partie à une course de coopérer aux enquêtes menées ; de permettre à la BHA d enquêter sur des tiers et de les poursuivre disciplinairement ; de subordonner la délivrance de licences à l engagement des bénéficiaires de se soumettre à un certain nombre de contraintes : communication de factures de téléphone et d informations sur des comptes ouverts auprès d opérateurs de paris, etc. ; de doter la BHA d outils de renseignent performants ; de doter la BHA de moyens d enquêtes poussés et variés ; etc. Les pouvoirs dont dispose la British Horseracing Authority ne sont pas parfaitement transposables au sport S il est possible de considérer que la stratégie globale de la BHA pourrait être transposée aux sports les plus touchés par la manipulation des compétitions sportives, il n en va pas de même s agissant des pouvoirs qu elle détient et des prérogatives qui lui sont consenties. Cette difficulté se heurte aussi bien à des raisons pratiques qu à la très grande diversité des législations nationales. D un point de vue pratique, on voit mal, par exemple, comment obliger les participants à une compétition de football ou de cricket à tenir à disposition de l autorité de régulation les informations dont celle-ci aurait besoin, ni même, à supposer qu une telle obligation soit consacrée, comment les recueillir. D un point de vue plus juridique, il suffira de rappeler les difficultés qui ont entouré, en France, la soumission des sportifs tenus à des contrôles anti-dopage, à l obligation de localisation 45, pour mesurer combien les mesures drastiques adoptées par la BHA seraient pour le moins compliquées à mettre en œuvre dans un autre contexte. Cela étant dit, et le Rapport milite en ce sens, les solutions adoptées par la BHA doivent pouvoir servir à la réflexion sur l amélioration des outils de de prévention, de détection et de sanction des cas de manipulation des compétitions sportives. LA LUTTE CONTRE LE DOPAGE NE CONSTITUE NI UN MODÈLE NI UN ANTI-MODÈLE Dans le domaine de la lutte contre le dopage, le séisme médiatique qui a suivi la découverte par les douanes françaises d un trafic organisé de produits dopants, à quelques jours du départ du Tour de France 1998 (affaire Festina) a conduit, dans un climat d abord tumultueux, à la création de l Agence mondiale anti-dopage (AMA). L instauration d un dispositif mondial anti-dopage associant États et mouvement sportif constitue une entreprise originale dont le bilan est toutefois mitigé. Cette création visait, d une part, à harmoniser les normes et pratiques adoptées par les différentes autorités sportives en la matière et, d autre part, à permettre aux États de participer à une lutte qu ils avaient auparavant largement ignorée, à quelques exceptions près. Inaugurée par le CIO à l occasion de la conférence de Lausanne en juin 1999, l AMA apparaît comme une fondation de droit privé suisse qui associe sur une base strictement paritaire mouvement sportif et autorités publiques. Elle a permis l adoption d un Code mondial antidopage en 2003 (entré en vigueur en 2004 et encore récemment révisé avec effet en 2015) signé par la vaste majorité du mouvement sportif et par des agences nationales antidopage et rendu opposable aux États par le truchement d une Convention 45 Voy. par exemple, CE, 18 décembre 2013, Mme A B, req. n 364.839. Le Conseil d'état était saisi d une demande de renvoi au Conseil constitutionnel de la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 232-5-3 et L. 232-15 du code du sport. 95

internationale contre le dopage dans le sport, adoptée sous l égide de l UNESCO en 2005, entrée en vigueur en 2007 et ratifiée par 174 États au 1 er août 2013. Le rôle de l AMA dans l harmonisation et la coordination de la lutte contre le dopage entre parties prenantes aux statuts, intérêts et agendas forts disparates est régulièrement souligné. Le Programme mondial antidopage a ainsi permis de doter ces différents acteurs de règles communes et de répartir les compétences entre eux, même si cette répartition fait l objet de contestations récurrentes. Ce résultat remarquable a été obtenu au moyen de mécanismes originaux, mais ne saurait masquer les difficultés structurelles du système international de lutte contre le dopage. Le mécanisme international de lutte contre le dopage se heurte à des difficultés structurelles Le mécanisme de lutte contre le dopage ne doit pas être surestimé. Les principales affaires de dopage révélées ces dernières années, dont l affaire Puerto puis, surtout, l affaire Armstrong, l ont en effet été en marge des procédures prévues par le Programme mondial antidopage, notamment grâce à une intervention publique importante et un recours abondant aux moyens d enquêtes nonanalytiques. Plusieurs éléments peuvent expliquer les limites du modèle promu dans le cadre de l AMA. Les uns tiennent aux modalités de prise de décision en son sein. Les procédures sont relativement lourdes et font se succéder plusieurs filtres, ce qui peut conduire, d une part, à un retard dans l adaptation des règles applicables aux réalités mouvantes des pratiques, d autre part, à un allégement des contraintes pesant sur les acteurs, pour des raisons essentiellement politiques. D autres sont liés aux défaillances du système de suivi de la mise en œuvre des règles communes. Les dispositions du Code laissent parfois une marge d appréciation à ceux qui doivent les mettre en œuvre et doivent en tout état de cause être transposées pour produire des effets. Or, cette étape de la transposition du dispositif a pu être utilisée par les États ou les instances sportives pour en retarder ou en limiter la mise en œuvre. Sans doute est-il temps que l AMA s assure effectivement du respect du Programme mondial antidopage par l ensemble de ses signataires. Le Code mondial antidopage constitue cependant certainement l avancée la plus importante à porter au crédit de l AMA, mais les résultats de l AMA sont peu probants en matière de stratégie de lutte et d élaboration des règles. Pour des raisons dépassant largement la seule problématique de la lutte contre le dopage, l objectif de facilitation du partage d informations entre les institutions étatiques et sportives est resté lettre morte. En la matière, la gestion de l affaire Armstrong par l agence américaine antidopage US Anti- Doping Agency (USADA) et, surtout, la révélation de ses conclusions le 10 octobre 2012 ont constitué un véritable «coup de pied de l âne» à l égard de l AMA. Pour réaliser son enquête, l USADA s est complètement affranchie du Code mondial, et même de l existence de l AMA. Elle a utilisé des procédures de nature policière ou judicaire, pris contact directement avec des autorités nationales pour récupérer des données utiles, et veillé soigneusement à ne communiquer aucune information ni à la fédération internationale concernée, considérée comme complice des infractions, ni même à l AMA, jugée trop «poreuse» à l égard de l Union cycliste internationale. L USADA a donc mis en exergue l inefficacité de l AMA, dans la plus importante affaire de dopage des q u i n z e dernières années. Le mécanisme international de lutte contre le dopage est cependant nécessaire et perfectible Des améliorations du fonctionnement actuel de l agence sont envisageables : adaptation du Code mondial pour prendre en compte l évolution technologique du dopage, interdiction de certaines substances actuellement tolérées (par exemple les corticoïdes), obligation de communication des données ADAMS (Service d administration et de gestion anti-dopage) à toutes les parties concernées, révision de la répartition des compétences concernant les manifestations internationales. D autres avancées encore sont certainement envisageables : rapprochement avec 96

l OMS et INTERPOL pour la recherche sur les molécules utilisées frauduleusement et pour la lutte contre le trafic de médicaments, modalités moins «politiques» (c'est-à-dire conçues sur des bases seulement scientifiques) d élaboration des listes, coordination des organisations nationales antidopage (ONAD), création d une structure indépendante d arbitrage des conflits entre fédérations et États. Cela étant, le problème essentiel réside certainement dans une évolution du périmètre d action de l AMA. Si le mouvement sportif semble souhaiter le réduire à des fonctions d appui et de coordination et récupérer ainsi la totalité du pilotage de la lutte contre le dopage, les États ne peuvent évidemment pas accepter cette mise à l écart de toute dimension stratégique. Une solution intermédiaire pourrait toutefois résider dans une plus grande responsabilisation de tous les membres de l AMA dans l application du Code mondial auquel ils ont souscrit, et dans l instauration d une entité indépendante dotée de larges pouvoirs d évaluation, de régulation voire de sanction pour en contrôler la bonne exécution. L expérience de l AMA contient à tout le moins des enseignements essentiels sur les écueils de l institutionnalisation de la coopération entre mouvement sportif et États, et plus généralement sur les écueils de toute organisation hybride ou associant des intérêts publics et des intérêts privés, à savoir : la dilution des objectifs, la dissociation des intérêts, la politisation du processus décisionnel, l insuffisance des mécanismes de suivi et de contrôle des obligations de natures bien différentes des uns et des autres, les discussions toujours ouvertes sur le financement équilibré de l ensemble. Pour autant, le bilan mitigé de l AMA ne saurait condamner une nouvelle tentative de faire coopérer dans un cadre formel stable les États et le mouvement sportif à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives. Il s agit là en effet d une impérieuse nécessité (supra). La lutte contre le dopage présente des différences importantes avec la lutte contre la manipulation des compétitions sportives En tout état de cause, la reproduction pure et simple du modèle normatif et institutionnel de la lutte contre le dopage à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives se heurte aux différences considérables qui séparent les deux phénomènes. En effet, d une part, à l inverse du dopage, qui implique pour l heure un nombre limité de personnes et est en règle générale plus facile à détecter, la corruption sportive, et tout particulièrement la manipulation des compétitions liée aux paris sportifs, est aujourd hui un phénomène transnational très complexe faisant intervenir une pluralité d acteurs (dont des réseaux criminels) et soulevant des enjeux économiques énormes. D autre part, la régulation des paris sportifs - qui, pour être périphériques par rapport au sport, n en constituent pas moins un élément d un contexte qui favorise la corruption dans le sport - n a pas d équivalent dans la lutte contre le dopage (à tout le moins telle qu elle a été conçue à l origine). Elle est indissociable de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives. Enfin, la répression pénale de certains faits de manipulation des compétitions sportives est indispensable alors que la répression pénale n a qu un rôle très accessoire dans le dispositif antidopage. 15.2. QUELS ENSEIGNEMENTS TIRER D EXPÉRIENCES DE RÉGULATION ET DE COOPÉRATION MULTIPARTITE EN DEHORS DU DOMAINE DU SPORT? Compte tenu de la complémentarité des responsabilités en matière de lutte contre la manipulation des compétitions sportives, qui se répartissent principalement, mais pas seulement, entre États et 97

mouvement sportif, c est en termes de régime global de lutte contre la manipulation des compétitions sportives qu il faut raisonner, plutôt que de considérer séparément des mécanismes intergouvernementaux et des mécanismes transnationaux. Un tel régime se définit comme un ensemble de principes, de normes, de règles et de procédures de décision, implicites ou explicites, autour desquels des acteurs se rassemblent pour agir de manière coordonnée dans un domaine spécifique, en dépit de leurs différences de nature et d intérêts particuliers. Le cadre de la coordination ou de la coopération peut être unifié, formel et personnifié ; il peut aussi simplement assurer, sans personnification ni formalisation systématique, la bonne coordination d une pluralité de mécanismes permettant de produire les normes nécessaires, d en contrôler l application, d en faciliter l exécution sur le plan opérationnel, d en évaluer les résultats, etc. En d autres termes, la création d un régime global ne se confond pas nécessairement avec la création d une organisation internationale qui serait chargée de la protection de l intégrité du sport sous tous ses aspects ou de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives dans toutes ses dimensions. Le régime global à définir ne saurait faire table rase de ce qui existe déjà dans un cadre plus ou moins institutionnalisé (supra) et devrait au contraire inclure et rationaliser les initiatives existantes présentées plus haut. LA CRÉATION D UN RÉGIME GLOBAL DOIT REPOSER SUR QUELQUES PRINCIPES ESSENTIELS Une définition très claire des fonctions, de leur hiérarchie et des règles de fonctionnement de chacun des mécanismes envisagés Un préalable apparaît indispensable avant toute identification d un mécanisme institutionnel susceptible de contribuer à la lutte contre la manipulation des compétitions : la mise en évidence précise des fonctions qui lui seraient assignées et de leur hiérarchie. L un des enjeux consiste ici à organiser simultanément et coordonner deux grandes fonctions : la lutte contre les paris illégaux et irréguliers ainsi que la détection des paris suspects, d une part, avec la prévention et la répression de la manipulation des compétitions sportives, d autre part. La distribution des pouvoirs et l équilibre entre les participants aux mécanismes destinés à servir ces deux grandes fonctions sont ensuite susceptibles de varier selon que l on entend mettre l accent sur l élaboration de normes, l administration d un système d échange d informations, le suivi de la mise en œuvre des règles par leurs destinataires, l enquête, ou encore la répression des violations, voire une combinaison de ces fonctions. En effet, des fonctions dépendent non seulement la structure à privilégier, les participants à mobiliser et les dynamiques de pouvoir qui peuvent se nouer entre eux, mais encore l identification des partenaires à prendre en considération et des contraintes légales. Si l élaboration de normes ne nécessite pas nécessairement la mise en place d une structure institutionnelle formalisée, d autres fonctions peuvent l impliquer. Mais la structure choisie dépendra encore des tâches précises, concrètes, qui lui seront assignées. À titre d exemples : la mise en place d un mécanisme capable d assurer un monitoring efficace des règles applicables peut nécessiter une indépendance organique ou fonctionnelle vis-à-vis des destinataires de ces règles ; un système d échange d informations relevant du renseignement (intelligence) n est pas identique à un système d échange d informations s inscrivant dans le cadre de la coopération policière et judiciaire internationale ; la constitution d une base de données commune susceptible de faciliter la détection de paris suspects ou irréguliers n implique pas d appareil administratif excessivement lourd mais suppose le respect de règles relatives à la protection des données personnelles, sans quoi la participation des autorités nationales compétentes pourrait être compromise. 98

Si une pluralité de mécanismes est créée pour remplir une série de fonctions clairement identifiées, il importe de prévoir une coordination entre eux et une évaluation régulière des performances du régime dans son ensemble. Des procédures assurant durablement la légitimité et l accountability de chacun des mécanismes La mise en place d un régime global n est possible que si sa légitimité et son accountability sont assurées. Il est ainsi essentiel que des mécanismes soient envisagés, afin que les institutions investies de fonctions internationales, quel que soit leur statut, tiennent compte des parties prenantes dans leur action et leur en rendent compte. Ces garanties sont essentiellement procédurales. Elles peuvent tenir à l exigence de transparence et de participation, d une part, à celle de motivation des actes, d autre part, voire à la possibilité d exercer un recours contre les décisions prises au sein du mécanisme. Le respect de tels principes peut non seulement accroître la légitimité, mais aussi renforcer l adhésion des parties prenantes et, dès lors, l effectivité du mécanisme. Seules des procédures de contrôle indépendantes sont à même d assurer aux parties prenantes que le mécanisme respecte les règles qu elles lui ont données ou qu il s est lui-même données. De tels contrôles peuvent être diffus, et intervenir au stade de la mise en œuvre des décisions prises dans le cadre du régime global, ainsi que l indique par exemple la pression indirecte que font peser la Convention et la Cour européennes des droits de l homme sur l AMA. Mais pour s en prémunir, les régimes globaux doivent se doter de mécanismes internes - médiateurs, points focaux et autres examens périodiques par des équipes indépendantes - permettant de renforcer leur accountability. Des règles de financement équilibrées et stables La pérennité d un tel régime global repose également sur l élaboration de règles de financement équilibrées et stables. Plusieurs types de contributions peuvent être envisagées, le régime pouvant être financé par les États, l ensemble des parties prenantes ou ceux qui tirent bénéfice de ses prestations. Ce financement doit être assuré de manière pérenne. Il peut être mixte, assis sur des ressources propres et sur des contributions obligatoires ou volontaires, sur des contributions en nature et sur des contributions monétaires. Les modes de financement classiques, reposant sur les contributions des participants, et notamment des États ou du mouvement sportif, pourraient ainsi être complétés par des modes de financement indexés sur une partie du droit au pari lorsque ce système est pratiqué (voy. infra) ou sur une partie des droits de retransmission des compétitions, la valeur médiatique des compétitions étant tributaire de l intégrité des compétitions sportives. En outre, certaines parties prenantes peuvent apporter une contribution en nature prenant la forme de mise à disposition de personnel compétent, d expertise, d informations ou du savoir-faire technique. Des procédures de contrôle des obligations des différentes parties prenantes La mise en œuvre d un régime global repose sur l implication de ses participants. La lutte contre la manipulation des compétitions nécessite ainsi une action résolue et conjointe des acteurs publics, du mouvement sportif et des opérateurs de paris. Dès lors, l efficacité d un tel régime dépend largement de sa capacité à mettre en place des procédures de contrôle des obligations des différentes parties prenantes. Ce contrôle ne doit pas être confondu avec celui qui s exerce sur le mécanisme lui-même. Il s agit ici d établir des systèmes d évaluation mutuelle (ou peer-review), à savoir d examen par ses pairs et/ou d autres parties prenantes de l action de chacune des parties prenantes au régime global (à l instar du Mécanisme d examen de la Convention des Nations Unies contre la corruption). Cet 99

examen peut être conduit par des équipes constituées de représentants d États, mais aussi du mouvement sportif, voire des opérateurs de paris. L association d organisations non gouvernementales intéressées à la défense et la promotion de l intégrité du sport n est pas exclue, que ces organisations regroupent des sportifs, des militants anti-corruption ou des amateurs d un sport intègre. Alternativement, on pourra préférer un mécanisme de contrôle par des experts parfaitement indépendants de toutes les parties prenantes. Ces mécanismes doivent être assortis de moyens suffisants pour effectuer un examen non seulement quantitatif mais aussi qualitatif de la mise en œuvre de leurs obligations par les parties prenantes. Ils doivent se conclure par l adoption de rapports de conformité ou de nonconformité assortis d indications sur la marche à suivre pour se conformer aux exigences du système, sur les meilleures pratiques des différentes parties prenantes, sur l interprétation la plus utile des normes faisant l objet de débats et enfin sur les amendements à leur apporter éventuellement pour qu elles puissent appréhender des pratiques qui, en matière de paris sportifs comme en matière de manipulation des compétitions sportives, évoluent rapidement pour déjouer les contrôles. DES MÉCANISMES EMPRUNTÉS À D AUTRES EXPÉRIENCES EN DEHORS DU DOMAINE DU SPORT PERMETTRAIENT D AMPLIFIER LES EFFETS DE LA COOPÉRATION MULTIPARTITE DÉJÀ AMORCÉE DANS LE CADRE DE LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES L examen des mécanismes développés en dehors du domaine du sport éclaire la façon dont la coopération multipartite peut se déployer, au-delà des schémas internationaux classiques. Il permet d envisager des pistes concrètes pour la construction d un régime global de lutte contre la manipulation des compétitions sportives. Les secteurs étudiés indiquent que les schémas institutionnels retenus peuvent être souples et faire participer acteurs publics et privés dans des proportions variables. Les mécanismes peuvent rester essentiellement publics, et associer sur un mode informel des régulateurs nationaux, comme c est le cas dans le secteur financier (Comité de Bâle, OICV, GAFI). Ils peuvent prendre la forme de mécanismes très faiblement institutionnalisés, tels que le Système de certification du processus de Kimberley, mis en place formellement par les seuls États, mais qui associe étroitement l industrie du diamant et la société civile. Quant à l action d une organisation internationale classique telle que l OMS, elle n empêche pas l établissement d institutions multipartites, telles qu IMPACT (International Medical Products Anti-Counterfeiting Taskforce), qui associe autorités nationales de régulation dans le secteur du médicament, organisations internationales et associations internationales de patients, de professionnels de santé ou de laboratoires pharmaceutiques. Quelle que soit la forme que prend l association des acteurs publics et privés, ces expériences indiquent que les intérêts des uns et des autres doivent être clairement identifiés, afin de prévenir les éventuelles tensions entre les objectifs parfois divergents poursuivis par ces acteurs hétérogènes, et les risques de «capture réglementaire» 46. Les mécanismes de régulation ne sont d ailleurs pas exclusifs et plusieurs systèmes peuvent se combiner pour la régulation efficace d un secteur (diamants, entreprises militaires et de sécurité privées). Sur le plan normatif, les secteurs étudiés conduisent à relativiser les distinctions entre droit dur et droit mou, instruments publics et privés, sources internationales, transnationales et internes. En effet, ces secteurs se caractérisent, comme celui de la manipulation des compétitions sportives, par une dimension globale et une pluralité d intervenants relevant d ordres juridiques divers. Or, les effets de régulation globaux sont recherchés au travers d une pluralité d instruments aux statuts variés. Tel est le cas dans le domaine de la régulation financière, mais aussi s agissant de la lutte contre le blanchiment, l encadrement des entreprises militaires et de sécurité privées ou encore la lutte contre les «diamants du sang». Dans tous ces cas, les instruments de soft law sont privilégiés. Ils permettent d associer toutes les parties prenantes au processus normatif, de dégager un consensus rapide et peuvent être aisément adaptés à l évolution des pratiques appréhendées. 46 On désigne par cette expression l ascendant pris par une entité régulée sur l autorité de régulation. 100

L effectivité de ces mécanismes est toutefois conditionnée par deux éléments. D une part, ils s appuient bien souvent sur une logique de marché et sur la pression exercée sur les acteurs, contraints d accepter ces normes formellement non contraignantes sous peine d être écartés, d être mis à l index d une société relativement intégrée, ou d être privés de certains avantages (régulation financière, GAFI, processus de Kimberley, entreprises militaires et de sécurité privées). D autre part, leur intégrité est conditionnée par la mise en place de systèmes de suivi et de contrôle efficaces, que cette fonction soit confiée aux parties prenantes ou à des équipes d experts indépendants. Toute défaillance de l évaluation, au stade de l enquête ou de la décision, conduit à faire douter de l intégrité du système, comme ce peut être le cas avec le processus de Kimberley. Sur le plan opérationnel, la coopération multipartite peut se traduire de diverses manières. L une des modalités privilégiées est celle de la certification ou, forme atténuée, de la notation. Elle permet de s assurer, via certains points de contrôle, étatiques (Kimberley) ou privés (entreprises militaires et de sécurité), que les acteurs d un secteur se conforment aux règles communes. Une autre modalité de coopération consiste dans la collecte et le partage d informations, notamment via des points de contacts nationaux (Kimberley). Cette collecte et ce partage servent toutefois essentiellement à recueillir des données sur l ampleur d un phénomène. Le développement de typologies des pratiques à combattre pour actualiser les méthodes des autorités de contrôle et de répression est aussi pratiqué avec succès. Mais la coopération multipartite peut aller plus loin encore. C est ainsi qu IMPACT peut être amenée à coordonner, avec Interpol, des opérations ciblées des autorités de police nationales en vue de lutter contre les médicaments contrefaits. 101

16. QUELS PRINCIPES COMMUNS L ENSEMBLE DES ACTEURS ENGAGÉS DANS LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES DOIVENT-ILS RESPECTER? Afin de lutter efficacement contre la manipulation des compétitions sportives, États et organisations sportives ont tout intérêt à mettre en commun leurs moyens d action et à coordonner leur politique de prévention et de répression. Dans le cadre de cette lutte concertée, certains principes viennent nécessairement encadrer aussi bien les actions des États que celles des organisations sportives. RESPECTER LES DROITS FONDAMENTAUX DE LA PERSONNE HUMAINE DANS LES PROCÉDURES DE PRÉVENTION ET DE RÉPRESSION DE LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES Montée des inquiétudes et multiplication des contentieux Les différentes parties prenantes, publiques ou privées, sont soumises à l obligation de respecter les droits fondamentaux des personnes concernées, par des mesures tant de prévention que de répression des atteintes à l intégrité du sport. La lutte contre le dopage a suscité de nombreuses inquiétudes (notamment au regard du droit au respect de la vie privée des athlètes ou de leur droit à la libre circulation) signalées dans des avis juridiques circonstanciés et appréhendées par la jurisprudence des juridictions nationales et disciplinaires. Celle-ci constitue un important précédent qui a conforté l idée que l élaboration d outils efficaces de lutte contre la manipulation des compétitions sportives ne pouvait être envisagée sans que les principes communs applicables à l ensemble des acteurs concernés soient identifiés. En outre, d ores et déjà, à propos des mesures de lutte contre la manipulation des compétitions sportives, les contentieux se multiplient devant les juridictions nationales, devant le Tribunal arbitral du sport et même devant certaines juridictions internationales (telle la Cour européenne des droits de l homme), les requérants n hésitant pas à contester la légalité des décisions prises par les organisations sportives au regard des règles protectrices de leurs droits fondamentaux. Une contrainte longtemps passée inaperçue : l applicabilité de la Convention européenne des droits de l homme aux institutions sportives L instrument de portée internationale susceptible de s appliquer le plus directement au mouvement sportif (par l intermédiaire du Tribunal arbitral du sport, dont les décisions peuvent faire l objet d un recours devant le Tribunal fédéral suisse) est la Convention européenne des sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales (CESDH), à laquelle la Suisse, État du siège du TAS, est partie). Mais d autres sources devraient être prises également en considération, comme les constitutions nationales ou certains autres instruments de portée internationale ou régionale. Les États (européens) sont liés Les États parties à la CESDH peuvent bien évidemment voir leur responsabilité engagée à raison de leur propre dispositif légal dans le domaine du sport en général et de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives en particulier. Mais les États peuvent également être tenus responsables des atteintes aux droits de l homme commises par des personnes privées - et notamment par des organisations sportives placées sous leur juridiction - lorsque ces atteintes ont été rendues possibles par un contrôle insuffisant sur les activités de ces personnes. On parle alors de responsabilité de l État pour ingérence passive ou ingérence négative. 102

et les institutions sportives (internationales) aussi! En tant qu organisations privées, les institutions sportives pourraient passer pour libres de toute obligation de respecter les droits de l homme, ceux-ci ayant principalement pour vocation de protéger les personnes privées contre les ingérences de la puissance publique. Il en va, en réalité, tout autrement. Tout d abord, l objet et les finalités des normes protectrices des droits de l homme, quelle que soit leur source, ont si bien évolué qu elles peuvent désormais encadrer non plus seulement l action des États mais aussi celle des personnes privées qui se trouvent en position de porter atteinte aux droits et libertés d autres personnes privées (les employeurs ou les bailleurs de fonds par exemple). En outre, la nature très spécifique du lien qui unit l organisation sportive à ses membres et l étendue des prérogatives que la première exerce sur les seconds (prérogatives de puissance privée exorbitantes du droit commun) - font que la «puissance sportive» doit être considérée comme supportant une responsabilité propre de respecter les droits de l homme. Toutefois certaines organisations sportives, placées en bas de la pyramide institutionnelle, ne disposent évidemment pas de la même puissance ni des mêmes prérogatives que les fédérations nationales ou internationales placées en situation de monopole. Il va de soi que ces différences de statut ont des conséquences sur le traitement de la question de la responsabilité propre des organisations sportives à l égard du respect des droits de l homme. Les dispositifs comportant un risque de violation des droits fondamentaux de la personne Les principales tensions qui peuvent survenir dans la mise en œuvre d une politique efficace de lutte contre la manipulation des compétitions sportives concernent : les mesures de prévention présentant un caractère intrusif (contrôle des communications, règles de comportement étendues à l entourage ) ; la procédure disciplinaire sportive, avec ses règles spécifiques : aussi bien les instances disciplinaires sportives que les tribunaux arbitraux chargés du contrôle des décisions disciplinaires (et notamment le TAS) sont soumis aux garanties procédurales des droits de l homme, au premier rang desquelles le droit à un procès équitable, au besoin avec quelques aménagements visant à tenir compte des spécificités et des besoins propres des organisations sportives ; les sanctions disciplinaires qui doivent obéir au principe de proportionnalité et être prononcées en tenant compte de certains droits et libertés tels que la liberté d exercer une activité. FACILITER MAIS ENCADRER AUSSI L ÉCHANGE D INFORMATIONS L échange d informations entre autorités judiciaires et institutions sportive fait se rencontrer deux types de pouvoir répressif : le pouvoir de répression pénale et le pouvoir de répression disciplinaire, qui ne disposent pas des mêmes informations et ne reposent pas sur les mêmes pouvoirs d investigation, mais sont appelés à s exercer de manière complémentaire dans un certain nombre de cas de manipulation. Convergence d intérêts, divergence d intérêts ou confiance réciproque? Deux points de vue tout à fait opposés peuvent être défendus sur l échange d informations. Selon le premier, les autorités judiciaires et les institutions sportives ont des intérêts suffisamment convergents pour s engager à coopérer en matière d échange d informations. Il peut être soutenu, à l inverse, que les intérêts des autorités judiciaires nationales et des institutions sportives ne sont pas suffisamment convergents et que l échange d informations risque de se retourner contre ses objectifs. 103

Sans chercher à trancher a priori cette querelle, on peut estimer que les autorités pénales devraient apprécier au cas par cas la nécessité de coordonner leurs opérations avec celles des organes disciplinaires : dans certaines situations, elles doivent pouvoir opérer sans informer qui que ce soit de leurs intentions. Les autorités pénales n ont pas nécessairement intérêt à ce que les fédérations sportives engagent des procédures disciplinaires tous azimuts, avec des auditions, etc., quand, par exemple, un sportif est mis en détention : les enquêtes disciplinaires peuvent gêner le déroulement des enquêtes pénales. Il est alors utile d assurer, dans une certaine mesure, une coordination des deux enquêtes, que ce soit en coordonnant les opérations prévues ou en stoppant momentanément l enquête disciplinaire (le cas échéant, la fédération sportive devrait alors avoir la possibilité, pour préserver son image, de faire savoir au public que c est à la demande de l autorité pénale qu elle n agit pas, pour autant - bien sûr - que le public ait déjà connaissance de l existence des enquêtes). Évidemment, une coordination passe par une certaine information des fédérations sportives quant aux buts et enjeux des enquêtes pénales en cours. Le degré de confiance entre autorités pénales et organisations sportives, dans chaque cas particulier, influencera aussi la position des premières quant à une éventuelle coordination avec les secondes. La communication d éléments par le mouvement sportif aux pouvoirs publics doit être distinguée du courant inverse. La communication d informations par le mouvement sportif aux pouvoirs publics est dans son intérêt bien compris La circulation d informations en ce sens ne semble pas poser de problème majeur sur le plan légal. Du côté des organisations sportives, une pleine collaboration avec les autorités pénales devrait aller de soi. Cependant, certains acteurs du mouvement sportif pourraient être tentés de protéger leurs membres contre les investigations policières, pour toutes sortes de raisons comme la protection de la personnalité, la camaraderie ou encore le risque d image pour l organisation sportive, lié à la révélation de faits délictueux commis par certains de ses membres. Des motifs de ce genre peuvent amener des responsables sportifs à ne pas coopérer pleinement et spontanément avec les autorités pénales. Il pourrait d onc être judicieux d imposer aux composantes du mouvement sportif de saisir les autorités judiciaires lorsqu elles décèlent des faits susceptibles de constituer une infraction pénale. En définitive, elles pourraient même y trouver avantage lorsque sont en cause dans ces affaires des tiers non impliqués dans la vie fédérale (membres du crime organisé, etc.) et plus encore lorsque ces faits, par leur nature ou leur complexité, relèvent beaucoup plus de la sanction pénale que de la sanction disciplinaire, qui peut ne trouver à s appliquer que marginalement. Une restriction légale doit être évoquée néanmoins. Dans certains cas, les organisations sportives recueillent des preuves qui heurtent les garanties de procédure existant en droit pénal (cf. devant le TAS les affaires Amos Adamu c. FIFA, 2012 et Amadou Diakite c. FIFA, 2012 - écoutes téléphoniques réalisées par des journalistes). Autrement dit, l échange de certaines informations Ŕ dans le sens organisations sportives vers autorités judiciaires Ŕ est impossible au regard des garanties procédurales entourant chacune des procédures. 104

La communication d informations des pouvoirs publics au mouvement sportif est nécessaire mais comporte des risques Si les autorités pénales ont souvent l utilité et parfois le besoin de renseignements détenus par les organisations sportives, ces dernières ne peuvent que rarement réprimer efficacement les manipulations de compétitions sans disposer d informations obtenues préalablement par les autorités pénales. Il est sans aucun doute dans l intérêt public que les athlètes, entraîneurs, arbitres et officiels corrompus puissent être sanctionnés sur le plan disciplinaire, en plus de l être sur le plan pénal (image du sport, rôle positif du sport dans la société, etc.). Pour pouvoir sanctionner les acteurs corrompus, les organisations sportives doivent pouvoir disposer des informations nécessaires. Dans de nombreux cas de manipulation de compétitions, les preuves essentielles résultent d enquêtes pénales et sont obtenues par des moyens dont les organisations sportives ne disposent pas (enregistrements de conversations téléphoniques, relevés bancaires, données relatives à des paris sportifs, etc.). Pourtant, la communication de documents de nature administrative ou judiciaire aux fédérations sportives pourrait présenter des inconvénients et susciter des résistances. Même si elles sont parfois investies de missions de service public ou d intérêt général, les fédérations sportives sont fondamentalement des organisations privées qui n ont pas vocation à agir dans un champ policier et encore moins judiciaire. Leurs statuts leur attribuent des compétences disciplinaires applicables à leurs seuls adhérents et essentiellement liées à la participation aux compétitions qu elles organisent (supra). La quasi-totalité des fédérations disposent de structures adéquates et d e compétences humaines qualifiées pour assurer cette fonction disciplinaire et recueillir des informations apportées par les pouvoirs publics pour les utiliser à bon escient. Cela étant, le circuit statutaire de ces procédures peut conduire à des saisines hiérarchiques ; au lieu d être cantonnées aux instances spécialisées, les affaires peuvent donc être évoquées dans des structures généralistes (bureau exécutif ou comité directeur) regroupant toutes les composantes de la «famille sportive» (dirigeants, sportifs, entraîneurs, médecins, arbitres, personnels administratifs). Des procédures pourraient donc être perturbées (voire annihilées dès leur origine) par des pratiques délibérées (accointance avec les mis en cause) ou maladroites (porosité du contenu des débats) ou l évocation trop ouverte de certains dossiers. On peut aussi imaginer que des fédérations s inquiètent des risques judiciaires et économiques qu elles pourraient encourir lorsque ces dossiers concernent des sportifs percevant des rémunérations élevées qui leur permettent de s attacher les services de conseils performants dont les voies de défense sont facilitées par les déficiences de ce type de procédure. Il reste que, sans préjudice de l indépendance des procédures pénales et disciplinaires (supra), le principal argument en faveur de l échange d informations entre autorités judiciaires et institutions sportives réside dans leur complémentarité, qui peut s avérer un atout pour démêler des affaires complexes, pour démanteler des «réseaux» de manipulateurs de compétitions sportives, et pour donner à chaque infraction, selon sa gravité, la sanction qu elle mérite (disciplinaire et/ou pénale). L échange d informations est soumis à des contraintes légales fortes Il convient toutefois de toujours rapporter le bénéfice espéré d un échange d informations et de sanctions complémentaires aux contraintes légales pesant sur lui. Par exemple, les informations détenues par les autorités judiciaires peuvent être d une nature telle - découlant par exemple de leur mode d obtention - qu elles ne peuvent être transmises à des tiers ou utilisées à d autres fins que celles pour lesquelles elles ont été obtenues ( inversement d ailleurs, les institutions sportives peuvent utiliser, dans la procédure disciplinaire, des éléments dépourvus de force probante dans la procédure pénale). 105

Les autorités publiques en général et les autorités pénales en particulier sont soumises, par la loi, au secret de la fonction et de l enquête. Sauf exception légale, elles ne peuvent donc pas, en principe, révéler à des tiers des informations résultant des dossiers pénaux, e t cela jusqu à la phase du jugement où les faits sont exposés en audience publique. Parmi les exceptions légales habituelles figure la possibilité laissée à certaines autorités pénales de donner des informations au public sur des enquêtes en cours, quand le besoin s en fait sentir (généralement, des règles Ŕ plus ou moins précises, selon les systèmes Ŕ encadrent l exercice de ce pouvoir ; il y est notamment question de l intérêt du public à connaître l activité des autorités, de parer au risque de publication de nouvelles inexactes, etc.). La révélation à des tiers d informations contenues dans des dossiers pénaux peut, selon le stade de l enquête et les circonstances de celle-ci, entraîner un risque de collusion. Par exemple, la révélation prématurée de surveillances téléphoniques en cours peut amener les personnes visées à se concerter sur les explications qu il faudra, le moment venu, fournir aux policiers qui les entendront. La révélation du simple fait qu une enquête a été ouverte peut aussi amener des suspects à détruire des preuves, par exemple en changeant les disques durs de leurs ordinateurs. Ces éléments constituent à l évidence des obstacles à une collaboration entre les autorités pénales et les organisations sportives, en ce sens que les premières devront souvent veiller à ce que les secondes n aient pas même connaissance des enquêtes en cours, et encore moins des informations réunies par ces enquêtes. Dans la plupart des cas, les organisations sportives dépendent des renseignements détenus par les autorités pénales pour pouvoir poursuivre disciplinairement les auteurs de faits répréhensibles. Or elles ne peuvent et ne doivent pas attendre la fin de la procédure pénale, qui prend généralement plusieurs années avant d aboutir à un jugement définitif et exécutoire, pour sanctionner les auteurs sur le plan disciplinaire : qu un athlète ou président de club sérieusement soupçonné de fraude puisse continuer à participer aux compétitions, respectivement à diriger son club, nuit gravement à l image du sport, à l intégrité des compétitions et à une prévention efficace. De ce qui précède, il pourrait résulter que les organisations sportives devraient pouvoir recevoir des informations tirées des dossiers pénaux, avant même que ces informations soient disponibles pour le public en général, donc avant que les faits soient évoqués en audience publique. Si on pose le principe que les organisations sportives doivent pouvoir recevoir des informations de la part des autorités pénales, avant la fin des enquêtes pénales, des mesures doivent être prises pour éviter ou au moins limiter les inconvénients mentionnés ci-dessus. Il devrait probablement prendre la forme d un complexe d instruments puisqu est nécessaire au moins un engagement formel pris par les institutions sportives quant aux conditions d utilisation, conservation, traitement, communication des données. À supposer que l échange d informations entre les autorités judiciaires nationales et les institutions sportives internationales puisse être doté d un cadre juridique offrant des garanties suffisantes de sécurité juridique, les conditions entourant la transmission d informations de l autorité pénale aux institutions sportives d un même pays, d une part, de l autorité pénale à des institutions sportives internationales, d autre part, devraient être sensiblement les mêmes, les États pouvant t o u t e f o i s légitimement exiger des clauses de sauvegarde leur garantissant le pouvoir de refuser la transmission d informations sans que leur responsabilité puisse être recherchée. Finalement, la mise en place pendant les grands événements sportifs comme les Jeux olympiques, d unités conjointes, revêt une importance particulière : d une part, elle est riche d enseignements sur les écueils et les bonnes pratiques du partage d informations ; d autre part, elle contribue à renforcer la confiance entre les institutions nationales et les institutions sportives, ce qui pourrait, le cas échéant, faciliter la définition de mécanismes d échange d informations entre les autorités judiciaires nationales et les institutions sportives internationales. 106

17. QUI FINANCE LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES? L EXEMPLE DU DROIT AU PARI Le financement de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives, bien qu essentiel, est un sujet assez peu abordé ou volontairement tu. Le financement de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives : un catalyseur des conflits d intérêts De fait, il met au jour assez crument les oppositions d intérêts entre acteurs du monde sportif que l analyse économique avait déjà soulignées. Alors que chacun s accorde sur la nécessité d allouer à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives les sommes tirées des revenus engendrés par les marchés des spectacles sportifs et des paris, les dissensions se font jour dès lors qu il est question de la méthode retenue, des montants perçus et du contrôle de leur affectation. L exemple du droit au pari témoigne de ces difficultés. L exemple du droit au pari Adopté par l Australie, la Nouvelle-Zélande, la Turquie et la France, avec quelques différences mineures, le droit au pari apparaît a priori comme une solution séduisante. Il s agit en substance de faire en sorte que les organisateurs d événements sportifs (dont les fédérations) - qui en sont propriétaires - reçoivent une juste rémunération en contrepartie de l exploitation commerciale de ces événements par les opérateurs de paris. Une part de ces revenus doit être affectée à la mise en place de dispositifs de protection de l intégrité des compétitions par leurs organisateurs et leur financement 47. Ce mécanisme, qui a donné quelques résultats, se heurte cependant aujourd'hui à un certain nombre d obstacles qui traduisent autant de divergences d intérêts et de priorités entre acteurs du sport : quel doit être le montrant du droit au pari, ce montant s ajoutant aux prélèvements auxquels est soumise l activité de jeux et de pari? quelle doit en être l assiette : les mises engagées ou le produit brut des jeux? quelles sont les manifestations et compétitions sportives visées par le droit au pari? le droit au pari n est-il pas contraire à la liberté d entreprendre et aux règles de la concurrence? le montant du droit au pari doit-il être régulé? comment s assurer que les sommes récoltées sont effectivement affectées pour partie à la mise en place de dispositifs de protection de l intégrité des compétitions par leurs organisateurs? etc. 47 Pour une analyse détaillée du droit au pari, voy. le rapport de l Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) du mois de février 2013. 107

Ces questions demeurent aujourd'hui en débat et témoignent de la difficulté des différentes parties concernées, au-delà des pétitions de principe sur l intégrité du sport, à s accorder. Le financement de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives constitue pourtant un vecteur essentiel de succès. La question du financement d une éventuelle plate-forme internationale de lutte contre la manipulation des compétitions sportives Dans l hypothèse où l idée de la mise en place d une plate-forme internationale de lutte contre la manipulation des compétitions sportives trouverait à se concrétiser, quelles qu en soient au demeurant la nature et la forme et quels que soient les pouvoirs dont elle serait dotée, il est à redouter que les mêmes conflits d intérêts se fassent jour. La question du financement de cette future plate-forme, au-delà des débats sur sa nature et ses pouvoirs, constitue pourtant l une des questions essentielles à résoudre. 108

TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION...2 1. QUELLE EST L AMPLEUR DE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES?...4 LA RECURRENCE DE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES : UN PHENOMENE PLANETAIRE QUI MENACE LES FONDEMENTS DU SPORT MODERNE.....4 Une dérive globale...4 Le football et le cricket : les disciplines les plus visées...4 Le palmarès des compétitions les plus gangrenées...4 Les cas recensés : la partie émergée de l iceberg...4 L efficacité des autorités ne se mesure pas au nombre d affaires détectées.4 LES ACTEURS IMPLIQUES : DES SPORTIFS, MAIS PAS SEULEMENT...5 LA RÉPARTITION DES CAS DE MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES : L EUROPE ET L ASIE EN DANGER...5 L Europe : le plus grand nombre de cas de manipulations révélées dans le plus grand nombre de disciplines sportives différentes 5 L Asie : des championnats souvent truqués...5 L Océanie, l Afrique et les Amériques : une situation moins alarmante pour l heure..5 2. DANS QUEL CONTEXTE SE DÉVELOPPE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES?...8 LE POIDS CROISSANT DU SPORT DANS L ECONOMIE MONDIALE...8 Les marchés du sport représentent presque 2 % du PIB...8 L AVENEMENT D UN MARCHE GLOBAL DU SPORT...9 Le spectacle sportif et ses dérivés immédiats : la composante la plus mondialisée de l économie du sport..9 La globalisation du marché du travail des sportifs de haut niveau et de l encadrement..9 La globalisation du financement des grands clubs sportifs...9 La soumission au droit de l Union européenne...10 L aléa sportif au péril de la globalisation économique du sport 10 LE DEVELOPPEMENT CORRELATIF D UN MARCHE TRANSNATIONAL DES PARIS SPORTIFS 10 LES DERIVES ASSOCIEES A LA MONDIALISATION DU SPORT ET DES PARIS SPORTIFS.11 3. QUEL EST L IMPACT D INTERNET SUR LE MARCHÉ DES PARIS SPORTIFS 12 ÉVOLUTION OU RÉVOLUTION?...12 Multiplication des nouveaux opérateurs de paris sur Internet, souvent dans des paradis fiscaux.12 Apparition d actionnaires privés.13 Création d autorités de régulation nationale des paris parfois insuffisamment dotées face aux phénomènes des compétitions manipulées et du blanchiment d argent...13 Modification sans précédent de l offre de paris sportifs..13 Augmentation considérable des taux de retour aux joueurs..13 Apparition de nouveaux types de parieurs, professionnels 13 L évolution inégale des modèles de régulation du marché des paris sportifs..13 L INCIDENCE DE LA REGULATION PUBLIQUE SUR LE MARCHE DES PARIS SPORTIFS..17 LA DYNAMIQUE DU MARCHE DES PARIS SPORTIFS..19 4. QUELS RISQUES POUR L INTEGRITÉ DES COMPÉTITIONS SPORTIVES PEUVENT ÊTRE ASSOCIÉS AU DÉVELOPPEMENT DES PARIS SPORTIFS?...24 JEU ILLEGAL, PARADIS FISCAUX ET TRANSACTIONS A HAUTE FREQUENCE 24 Paris illégaux.24 Formules de jeu attractives pour les criminels...24 Les volumes de paris placés sur un évènement sportif, premier facteur d attractivité pour les criminels...26 109

La dissociabilité à l issue sportive et de l issue du pari représente un fateur de risque majeur..26 La structure des compétitions contribue à l existence de fenêtres d opportunités de déviance aux règles pour les participants sportifs...27 Analogies avec les marchés financiers..27 Opportunités de blanchiment d argent 28 5. OÙ EN EST LA LUTTE CONTRE LES PARIS ILLÉGAUX?...30 MOBILISATION ET RESULTATS : UNE CORRELATION INDENIABLE...30 MONITORING DES VARIATIONS DE COTES : UN TEST ANTI-MANIPULATION AISEMENT CONTOURNABLE 30 6. QUELLES FORMES PREND LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES?...31 TYPOLOGIE DES CAS DE MANIPULATION DE COMPÉTITIONS SPORTIVES 31 Manipulation sans lien et en lien avec les paris sportifs.31 Risques pour l intégrité du sport associés aux paris sportifs.32 Modes de répression adaptés aux types de manipulation des compétitions 32 7. QUELS ENSEIGNEMENTS TIRER DE LA COMPRÉHENSION DE LA RATIONALITE ÉCONOMIQUE DES ACTEURS DE LA COMPÉTITION?...35 IDENTIFICATION DES ACTEURS EN PRÉSENCE, DE LEURS INTÉRÊTS ET DE LEURS RISQUES 35 Il est possible de décrire l équilibre concurrentiel et l optimum des parties prenantes aux paris 35 Les conflits d intérêts potentiels entre les parties intéressées aux paris sportifs : une interrogation nécessaire sur le bien-fondé de la répartition des responsabilités et de l autorité en matière de régulation du marché des paris sportifs...35 Détection, reporting et relation principal-agent : révélation de la fraude, quant l intérêt social se heurte à la maximisation de l utilité des opérateurs de paris..36 À la différence des opérateurs de paris, les fédérations sportives sont insuffisamment équipées..37 Des scandales répétés peuvent conduire à l effondrement d une équipe ou d une compétion...38 IDENTIFICATION DE LA RATIONALITÉ ÉCONOMIQUE DES ACTEURS..38 Les truqueurs procèdent à un calcul coût-avantages..38 La fraude, une activité à rendement croissant...39 Sous certaines conditions, les opérateurs de paris peuvent être intéressés à la seule hausse des volumes pariés...39 Les États doivent assumer la responsabilité qui est la leur étant donné l existence de conflits d intérêts des parties prenantes..40 PRÉCONISATIONS FONDÉES SUR L ANALYSE DE LA RATIONALITÉ ÉCONOMIQUE DES ACTEURS...40 Une politique de risk-management adaptée à l innovation des procédés criminels..40 La centralisation par les autorités publiques de l organisation des actions à mener contre la fraude..41 Une limitation du TRJ 41 Un droit au pari discriminant 41 L assimilation des opérateurs de paris aux institutions financières...41 Relation d agence : des schémas incitatifs favorisant la convergence des intérêts des parties à la révélation de la fraude..41 8. QUELS DÉFIS POUR L ÉTHIQUE REPRÉSENTENT LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES ET LA LUTTE CONTRE CETTE PRATIQUE?...42 L ÉTHIQUE DU SPORT : ENTRE DEMANDE DE RÈGLES ET CONTROVERSES SUR LES VALEURS QUI LES FONDENT..42 Le sport, confronté aux questions éthiques..42 Le débat sur les valeurs du sport 43 110

CE QUE LA DIMENSION SOCIALE ET PRATIQUE DU SPORT RÉVÈLE DES DIFFICULTÉS À METTRE EN ŒUVRE LES PRESCRIPTIONS ÉTHIQUES...43 La remise en cause de la fonction cathartique du sport..43 Le primat de la compétition..43 Le souci de l individu et de ses droits.43 L APPORT DE L ÉTHIQUE INSTITUTIONNELLE AU SPORT : IDENTIFIER LES RESPONSABILITÉS ET PROPOSER DES REMÈDES..43 Identifier ce qui, dans le sport, relève de la responsabilité individuelle ou de la responsabilité collective 44 Favoriser l adaptation des institutions aux défis éthiques...44 Y-A-T-IL DES CONDITIONS SPECIFIQUES A LA PROMOTION DE L ETHIQUE DANS LE MILIEU SPORTIF?..44 Le contexte changeant d une mobilisation de l éthique en milieu sportif..44 Les acteurs impliqués dans la mobilisation de l éthique en milieu sportif et leur légitimité...44 Les conditions d une mobilisation de l éthique en milieu sportif : authenticité et transparence.45 Les outils d une mobilisation de l éthique en milieu sportif.45 9. COMMENT LES INSTITUTIONS SPORTIVES SE SONT-ELLES HISTORIQUEMENT POSITIONNÉES PAR RAPPORT À L ÉTHIQUE DANS LE SPORT?...47 LA REGLE SPORTIVE, LE FAIR PLAY ET LA CHEVALERIE DU SPORT.48 L OLYMPISME, LE CIO, LE MOUVEMENT OLYMPIQUE..48 De l invention de l olympisme au neutralisme durant la guerre froide..48 La réinvention de l olympisme à l ère marchande 49 LES FIS ET LE CIO : UNE HISTOIRE ENTRECROISEE...50 La prise de contrôle de l espace mondial par le CIO et la réaction des FIS 50 La difficile émancipation des FIS à l égard du CIO..50 Une affirmation tardive des valeurs sportives..50 Des dispositifs de lutte contre le dopage peu efficaces..50 La stratégie offensive de SportAccord à l égard du CIO.50 10. QUELLES REACTIONS LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES A-T-ELLE SUSCITEES?...51 COMMENT LE MOUVEMENT SPORTIF A-T-IL INTEGRE LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES DANS LA CONSTRUCTION D UN «ORDRE PUBLIC SPORTIF»?...51 Construction d un ordre public sportif à protéger.51 Formulation d un principe général d intégrité des compétitions sportives 51 Répression disciplinaire des atteintes à l intégrité des compétitions sportives...52 COMMENT LES AUTORITÉS PUBLIQUES ONT-ELLES RÉAGI AU DÉFI QUE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES REPRÉSENTE POUR L ORDRE PUBLIC?...52 11. COMMENT LES INSTITUTIONS SPORTIVES ET LES AUTORITÉS PUBLIQUES SE PARTAGENT-ELLES LA REPONSABILITÉ DE LUTTER CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES?...54 FONDEMENT DE «L AUTONOMIE DU MOUVEMENT SPORTIF» 53 MANIFESTATIONS ORDINAIRES DE L AUTONOMIE DU MOUVEMENT SPORTIF.53 RESPONSABILITÉS ET CONTRAINTES PARTAGÉES DANS LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES.. 55 Protéger ensemble le bon ordre sportif et le bon ordre public national et international. 55 Lutter contre la manipulation des compétitions sportives sans attenter aux droits fondamentaux de la personne humaine.55 MISE EN ŒUVRE CONCRÈTE DU PARTAGE DES RESPONSABILITÉS ENTRE LA PUISSANCE PUBLIQUE ET LE MOUVEMENT SPORTIF 56 La coordination de l action publique et de l action sportive...56 12. QUELLES SONT LES LIMITES DES INSTRUMENTS ACTUELS DE LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES?... 58 UNE COOPÉRATION INSUFFISANTE AU PLAN NATIONAL.58 Un manque de coordination au plan national.58 111

Une coopération opérationnelle entre le mouvement sportif et les opérateurs de paris sportifs encore fragmentaire..58 UNE COORDINATION INSUFFISANTE AU PLAN INTERNATIONAL..59 DES MÉCANISMES DE RAPPROCHEMENT MULTIPARTITES ENCORE BALBUTIANTS 60 DES DISPOSITIFS NORMATIFS INTERNES AUX INSTITUTIONS SPORTIVES ENCORE INÉGALEMENT PERTINENTS 62 Le bilan des premières réactions des institutions sportives : des institutions sportives inégalement mobilisées et qui agissent souvent par réaction...62 Une amorce de convergence entre les institutions sportives... 65 UNE LUTTE INÉGALE ENTRE LES ACTEURS DE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES ET LES AUTORITÉS QUI LA COMBATTENT... 66 Des faiblesses structurelles du milieu sportif exploitées par les groupes criminels...66 La difficulté à détecter les manipulations.66 Une prise en compte insuffisante des dangers de certains paris. 67 13. QUELS SONT LES INSTRUMENTS À DÉVELOPPER EN PRIORITÉ POUR PRÉVENIR LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES?...68 DÉVELOPPER DES INSTRUMENTS DE PRÉVENTION, D INFORMATION ET D ÉDUCATION : LA PREMIÈRE PRIORITÉ.68 Des actions de plus en plus variées...68 Des programmes de sensibilisation et d éducation encore récents...68 Les conditions du succès des actions de prévention et d éducation...69 AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DES ORGANISATIONS SPORTIVES : UNE PRIORITÉ RÉCEMMENT RECONNUE..69 DÉVELOPPER DES INSTRUMENTS DE RÉGULATION APPLICABLES AUX PARIS SPORTIFS : LUTTE CONTRE LES PARIS ILLÉGAUX ET IRRÉGULIERS, RESTRICTIONS IMPOSÉES AU OPÉRATEURS DE PARIS, AUTO-RÉGULATION DES OPÉRATEURS 71 Éventail des politiques publiques à l égard des paris illégaux 71 Création, compétences et moyens des autorités de régulation des paris sportifs..73 Perfectionner les outils adoptés à l initiative des opérateurs de paris et des institutions sportives..75 14. QUELS SONT LES INSTRUMENTS DE RÉPRESSION DE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES À DÉVELOPPER EN PRIORITÉ.77 14.1. Comment la répression doit-elle être conduite par les instances disciplinaires du mouvement sportif...77 LE POUVOIR DISCIPLINAIRE DES INSTITUTIONS SPORTIVES, UN ATOUT DANS LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES 77 LA PROTECTION DE L INTÉGRITÉ DES COMPÉTITIONS SPORTIVES, OBJECTIF GÉNÉRAL DES DISPOSITIFS DISCIPLINAIRES.77 LE CUMUL DE LA RÉPRESSION DISCIPLINAIRE ET DE LA RÉPRESSION PÉNALE DE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES OU COMMENT REDOUBLER D EFFICACITÉ 78 La répression pénale et la répression disciplinaire n ont pas le même but..78 Les infractions pénales et disciplinaires ne coïncident pas nécessairement...78 Le droit pénal et le droit disciplinaire n ont pas le même champ d application ratione personae...78 La répression disciplinaire et la répression pénale ne sont pas soumises au même régime juridique...79 Les règles sur l administration des preuves ne sont pas identiques.79 LES ADAPTATIONS DU DROIT DISCIPLINAIRE REQUISES POUR LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES..79 Unification ou harmonisation des règles disciplinaires relatives à la manipulation des compétitions sportives..79 Extension limitée du champ d application du droit disciplinaire.80 Définition des règles de comportement : préférer le général au particulier.....80 ADOPTION DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES : DE LA SÉVÉRITÉ SANS AUTOMATICITÉ EN CAS DE MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES...82 LA PROCÉDURE DISCIPLINAIRE : UN CADRE PROCÉDURAL SUFFISAMMENT SOUPLE POUR DÉJOUER LES RUSES DES MANIPULATEURS DE COMPÉTITIONS SPORTIVES..84 112

La grande liberté dont jouissent les institutions sportives et en leur sein, les organes disciplinaires..84 La nécessité d une incitation à la révélation des faits..84 La nécessité en certains cas de mesures provisoires...84 Le libéralisme des moyens d administration de la preuve..85 14.2. Comment d autres acteurs privés peuvent-ils contribuer à sanctionner économiquement les atteintes à l intégrité du sport?...85 14.3. Comment les États les organisations internationales peuvent-ils rendre plus effective la répression pénale de la manipulation des compétitions sportives?...86 L INSUFFISANCE DES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX ACTUELLEMENT EN VIGUEUR..86 Il n existe que des instruments internationaux d application partielle et aléatoire...87 Les conventions relatives à la corruption ne s appliquent pas toujours au secteur privé, donc aux institutions sportives.87 Les instruments relatifs à la criminalité transnationale organisée peuvent, en principe, s appliquer aux formes les plus pathologiques de manipulation des compétitions sportives 87 Les instruments de lutte contre la cybercriminalité peuvent s appliquer utilement à titre complémentaire.....88 LA NÉCESSITÉ D ÉVALUER ET D ADAPTER LES NORMES NATIONALES APPLICABLES À LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES...88 Les raisons de l adaptation du droit pénal national à la répression de la manipulation des compétitions sportives.. 88 La diversité des cadres normatifs nationaux et des incriminations retenues pourrait être préjudiciable à l efficacité de la répression 89 Le champ d application du droit pénal doit être largement défini... 90 Les sanctions pénales doivent être modulées en fonction de la gravité des faits de manipulation...91 La procédure pénale se heurte à des limites qui doivent être surmontées..91 Des pistes de réforme de la procédure pénale peuvent être proposées..91 NÉCESSITÉ D ADOPTER UN ACCORD INTERNATIONAL CONSACRÉ À LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES..93 L adaptation des instruments existants par voie de protocole n est pas la méthode la plus expédiente..93 L adoption d une convention spéciale englobant la lutte contre la manipulation des compétitions sportives et la régulation des paris sportifs est l option qui a été et devait être retenue 93 Un accord interétatique ne saurait cependant à lui seul permettre de juguler la manipulation des compétitions sportives...94 15. QUELS MECANISMES DE COORDINATION INSTAURER POUR UNE LUTTE MULTIPARTITE PLUS EFFICACE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES?...95 15.1. Quels enseignements tirer de mécanismes existants de coordination de la lutte contre la fraude hippique et le dopage?...95 LE MILIEU HIPPIQUE S EST DOTÉ DE MÉCANISMES EFFICACES QUI NE SONT PAS PARFAITEMENT TRANSPOSABLES AU SPORT....95 La création de la British Horseracing Authority (BHA) : une réaction aux scandales de corruption qui ont frappé le milieu hippique britannique au début des années 2000. 95 La stratégie et les pouvoirs de la British Horseracing Authority 95 Les pouvoirs dont dispose la British Horseracing Authority ne sont pas parfaitement transposables au sport...96 LA LUTTE CONTRE LE DOPAGE NE CONSTITUE NI UN MODÈLE NI UN ANTI-MODÈLE 96 L instauration d un dispositif mondial anti-dopage associant États et mouvement sportif constitue une entreprise originale dont le bilan est toutefois mitigé..96 Le mécanisme international de lutte contre le dopage se heurte à des difficultés structurelles...97 Le mécanisme international de lutte contre le dopage est cependant nécessaire et perfectible...97 113

La lutte contre le dopage présente des différences importantes avec la lutte contre la manipulation des compétitions sportives.. 98 15.2. Quels enseignements tirer d expériences de régulation et de coopération multipartite en dehors du domaine du sport?...98 LA CRÉATION D UN RÉGIME GLOBAL DOIT REPOSER SUR QUELQUES PRINCIPES ESSENTIELS..99 Une définition très claire des fonctions, de leur hiérarchie et des règles de fonctionnement de chacun des mécanismes envisagés..99 Des procédures assurant durablement la légitimité et l accountability de chacun des mécanismes.100 Des règles de financement équilibrées et stables.100 Des procédures de contrôle des obligations des différentes parties prenantes...100 DES MÉCANISMES EMPRUNTÉS À D AUTRES EXPÉRIENCES EN DEHORS DU DOMAINE DU SPORT PERMETTRAIENT D AMPLIFIER LES EFFETS DE LA COOPÉRATION MULTIPARTITE DÉJÀ AMORCÉE DANS LE CADRE DE LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES...101 16. QUELS PRINCIPES COMMUNS L ENSEMBLE DES ACTEURS ENGAGES DANS LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES DOIVENT-ILS RESPECTER?...103 RESPECTER DES DROITS FONDAMENTAUX DE LA PERSONNE HUMAINE DANS LES PROCÉDURES DE PRÉVENTION ET DE RÉPRESSION DE LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES...103 Montée des inquiétudes et multiplication des contentieux..103 Une contrainte longtemps passée inaperçue : l applicabilité de la Convention européenne des droits de l homme aux institutions sportives..103 Les États (européens) sont liés....103 et les institutions sportives (internationales) aussi!...104 Les dispositifs comportant un risque de violation des droits fondamentaux de la personne.104 FACILITER MAIS ENCADRER AUSSI L ÉCHANGE D INFORMATIONS.104 Convergence d intérêts, divergence d intérêts ou confiance réciproque?...104 La communication d informations par le mouvement sportif aux pouvoirs publics est dans son intérêt bien compris 105 La communication d informations des pouvoirs publics au mouvement sportif est nécessaire mais comporte des risques...106 L échange d informations est soumis à des contraintes légales fortes...106 17. QUI FINANCE LA LUTTE CONTRE LA MANIPULATION DES COMPETITIONS SPORTIVES? L EXEMPLE DU DROIT AU PARI.108 Le financement de la lutte contre la manipulation des compétitions sportives : un catalyseur des conflits d intérêts..108 L exemple du droit au pari. 108 La question du financement d une éventuelle plate-forme internationale de lutte contre la manipulation des compétitions sportives 109 114