Abandon de poste : contribution de la Cour administrative d appel de Lyon 1 Par Alain-Serge MESCHÉRIAKOFF et Fabrice RENOUARD Avocats, Cabinet Adamas Affaires publiques (Lyon/Paris) À la lumière des arrêts rendus par la Cour administrative d appel de Lyon au cours des années 2007 et 2008, l abandon de poste pourra être valablement prononcé dès lors que l agent a cessé sans justification d exercer ses fonctions, n a pas obtempéré à la mise en demeure de reprendre son travail et ne s est prévalu d aucun motif légitime avant la date fixée pour la reprise des fonctions. CAA Lyon, 29 janv. 2008, n 06LY00244, Brun ; CAA Lyon, 5 févr. 2008, n 05LY00708, Aguera ; CAA Lyon, 4 mars 2008, n 05LY00984, Leduc ; CAA Lyon, 15 mai 2007, n o 03LY01022, Peruchon ; CAA Lyon, 19 juin 2007, n os 04LY00280 et 06LY00543, Synd. départemental d électrification de Saône-et-Loire ; CAA Lyon, 10 juill. 2007, n 05LY00058, Chevant ; CAA Lyon, 2 oct. 2007, n 04LY00967, Berthet-Rambaud ; CAA Lyon, 2 oct. 2007, n 04LY00943, Benkobbi ; CAA Lyon, 27 déc. 2007, n 06LY00075, Gili-Tos ; CAA Lyon, 31 déc. 2007, n 05LY00253, CCAS de Monpezat Il y a quelques années, le Commissaire du gouvernement Touvet a pu dire que «l histoire de l abandon de poste est celle de sa lente et presque totale disparition» (conclusions sur l affaire CE, 20 nov. 2002, Poiteaux, n 215631). Il est vrai que cette notion est restée absente des textes en vigueur qui pourtant sont très prolixes s agissant du statut des fonctionnaires et agents publics. En effet, exception faite de la circulaire du Premier ministre du 11 février 1960 relative à l abandon de son poste par un fonctionnaire (Circ. n o 463 FP, 11 févr. 1960, JO 26 févr., p. 1895 : «Il y a lieu de considérer le fonctionnaire coupable d abandon de poste comme ayant renoncé délibérément aux garanties qu il tient de son statut. La sanction disciplinaire ou la radiation des cadres peut donc être prononcée sans accomplissement des formalités prescrites en matière disciplinaire») et bien que le statut général y fasse par deux fois référence sans pour autant l expliciter (L. n o 84-16, 11 janv. 1984, art. 69, portant dispositions statutaires relatives à la Fonction publique de l État ; L. n o 86-33, 9 janv. 1986, art. 88, portant dispositions statutaires relatives à la Fonction publique hospitalière), la notion d abandon de poste n a été définie par aucun texte législatif ou réglementaire. Le Conseil d Etat a comblé cette lacune et il a ainsi été posé que l abandon de poste est caractérisé dès lors que le fonctionnaire, en refusant de rejoindre son poste sans raison valable, a rompu, de sa propre initiative, le lien qui l unit à l administration et se place hors du champ d application des lois et règlements édictés en vue de garantir l exercice des droits inhérents à son emploi (CE, 21 avr. 1950, n o 1565, Gicquel, Rec. CE 1950, p. 225). La présente étude a pour objet d exposer la contribution de la jurisprudence de la Cour administrative d appel de Lyon à la définition de la notion d abandon de poste. Les arrêts sélectionnés, rendus au cours des années 2007 et 2008 sur les conclusions du Commissaire du Gouvernement Marc-Antoine Aebischer, viennent préciser la définition de l abandon de poste et les conséquences de l annulation d une telle décision. I - DÉFINITION DE L ABANDON DE POSTE L abandon de poste nécessite la réunion de deux éléments, à savoir : - la cessation de l exercice des fonctions de l agent, - la manifestation de son intention de rompre avec le service. 1 Nous remercions Monsieur le Commissaire du gouvernement Aebischer de nous avoir communiqué ses conclusions dans une série d affaires récentes jugées par la Cour administrative d appel de Lyon. 1
A.- Cessation de l exercice des fonctions Il faut immédiatement préciser qu il est des cas dans lesquels l agent, bien qu apparemment absent du service sans raison valable, ne sera pas regardé comme se trouvant en situation d absence irrégulière permettant de caractériser un abandon de poste. La simple présence de l agent dans le service, même sujette à critiques ou remarques, peut en effet contrarier l engagement de la procédure. Par un arrêt rendu le 10 juillet 2007 (CAA Lyon, 10 juill. 2007, n 05LY00058, Chevant), la Cour a ainsi jugé que l agent qui refuse de respecter ses nouveaux horaires de travail ne peut être regardé comme ayant, à son initiative, rompu le lien qui l unissait à son administration, dès lors qu il s est présenté sur les lieux de son service aux heures durant lesquelles il l exerçait précédemment (pour un cas similaire de refus opposé par un agent de signer un contrat réduisant le nombre mensuel de ses heures de travail tout en continuant de se présenter à son poste selon ses anciens horaires : CAA Bordeaux, 18 févr. 2003, n 99BX01264, Cne de Macouba, JCP A n 16, 14 avr. 2003, p. 514, note Taillefait). Dans le même sens, la Cour a estimé que l agent qui refuse de rejoindre la nouvelle affectation qui lui a été assignée ne manifeste pas son intention de rompre tout lien avec le service s il continue à être présent sur les lieux de son ancienne affectation et à y exercer des fonctions (CAA Lyon, 2 oct. 2007, n 04LY00967, Berthet-Rambaud). Toutefois, si ce refus d obéissance ne peut être regardé comme constituant un abandon de poste, il peut légalement justifier une sanction disciplinaire à l encontre de l intéressé (CAA Lyon, 19 juin 2007, n os 04LY00280 et 06LY00543, Synd. départemental d électrification de Saône-et-Loire). B.- Manifestation de la volonté de rompre avec le service Cette manifestation se prouve dans les faits a contrario par la réaction de l agent à une mise en demeure de reprendre son service. 1) Caractères de la mise en demeure Pour être valablement suivie d effets, la mise en demeure à adresser à l agent en situation d absence irrégulière doit répondre à un certain nombre de conditions de forme et de fond. Ainsi, selon une jurisprudence désormais bien établie, une mesure de radiation des cadres pour abandon de poste ne peut être régulièrement prononcée que si l agent concerné a, préalablement à cette décision, été mis en demeure de rejoindre son poste ou de reprendre son service dans un délai qu il appartient à l administration de fixer. Une telle mise en demeure doit prendre la forme d un document écrit (CE, 3 juill. 1991, n o 84.692, Cne de Saint-Maur-les-Fossés), notifié à l intéressé et l informant du risque qu il encourt d une radiation des cadres (CE, 11 déc. 1998, n os 147511, 147512, Casagranda, Rec. CE 1998, p. 474) sans procédure disciplinaire préalable (CE, 15 juin 2005, n o 259.743, Yoyotte, AJFP 2005-5, p. 269). Le non-respect des exigences de forme et de fond entourant la mise en demeure (simple méconnaissance des règles posées : CE, 17 janv. 1994, n o 133.264, Chapron ; ou absence pure et simple de la mise en demeure : CAA Nantes, 17 mai 2002, n o 99NT00232, Régine X) entraîne l illégalité de la décision de radiation des cadres pour abandon de poste. L arrêt de la Cour administrative d appel de Lyon «Peruchon» du 15 mai 2007 (CAA Lyon, 15 mai 2007, n o 03LY01022, Peruchon) est venu préciser les exigences de la jurisprudence «Yoyotte» précitée selon laquelle la mise en demeure doit informer l agent que la radiation des cadres pour abandon de poste peut être mise en œuvre sans qu il bénéficie des garanties de la procédure disciplinaire. Dans cette affaire, Madame Peruchon avait été avertie qu en cas de non-reprise du travail, elle serait considérée comme ayant abandonnée son emploi. Une telle mise en demeure qui ne précisait pas qu une radiation des cadres pour abandon de poste «pourrait intervenir sans procédure disciplinaire préalable» n a pas permis à l agent de prendre pleinement conscience du risque d une radiation immédiate sans possibilité de se défendre. La Cour a donc considéré que le licenciement de l intéressée était intervenu à la suite d une procédure irrégulière. Dans le même sens, la Cour administrative d appel de Nancy a jugé «trop imprécise et équivoque», la mise en demeure qui se borne à indiquer à l agent «je vous demande de reprendre vos fonctions le ( ) faute de quoi vous 2
perdrez vos droits» (CAA Nancy, 10 nov. 2005, n o 01NC00002, G., Collectivités territoriales- Intercommunalité n o 1, janv. 2006, comm. n o 5, note Bentolila P.). 2) Justification de l absence Par un arrêt abondamment commenté du 19 novembre 2007 (CE, 19 nov. 2007, n 296115, Cne de Neuhaeusel, RLCT 2008/33, n 937), le Conseil d État a considéré que l absence de précision donnée par la mise en demeure sur les tâches que comporte l emploi ne met pas l agent dans l impossibilité de se présenter sur son lieu de travail. Pour autant, cette jurisprudence ne précise pas comment doit réagir l administration lorsque l agent mis en demeure de reprendre ses fonctions demande que lui soient précisés par écrit les tâches confiées ainsi que ses horaires de travail. À cette question, la Cour administrative d appel de Lyon a répondu, par un arrêt lu le 4 mars 2008 (CAA Lyon, 4 mars 2008, n 05LY00984, Leduc) qu une demande de renseignements formulée par l agent «ne peut pas être regardée comme une justification de son refus de rejoindre le poste qui lui avait été désigné», dès lors que les éléments d information sollicités étaient parfaitement connus de l intéressé. En revanche, par un arrêt du 31 décembre 2007 (CAA Lyon, 31 déc. 2007, n 05LY00253, Centre communal d action sociale de Monpezat), la Cour a considéré que dès lors que la réponse apportée par l agent à la mise en demeure «appelait des précisions de la part de l administration», l intéressé «ne peut être regardé, en l absence d une nouvelle mise en demeure, comme s étant placé dans une situation d abandon de poste» alors même qu il ne s est pas présenté à son poste à la date fixée. Le refus opposé par un agent en situation d absence irrégulière de reprendre son service malgré une mise en demeure adressée par l administration manifeste, à lui-seul, la volonté de celui-ci de rompre ses liens avec le service, à la condition toutefois qu il ne trouve pas sa cause dans un motif légitime. En effet, une radiation des cadres pour abandon de poste ne peut légalement intervenir que si l agent concerné «a cessé d exercer ses fonctions sans justification» (CE, 10 janv. 2000, n o 197591, Boualaoui) ou «a abandonné son service sans raison valable» (CAA Paris, 8 juin 2004, n o 01PA00422, Centre hospitalier intercommunal André Grégoire). L abandon de poste sera caractérisé «dès lors qu aucune justification d absence [n est] présentée» (CAA Bordeaux, 16 févr. 2006, n 03BX00766, Gilbert X). Si cette justification ne peut être trouvée dans l illégalité prétendue de l affectation, elle peut en revanche tenir à l état de santé de l agent. a) Justification ne pouvant être trouvée dans l illégalité prétendue de l affectation L élément déclencheur de la procédure de radiation des cadres pour abandon de poste est la situation d absence irrégulière dans laquelle se trouve l agent à un moment donné. Celui-ci est par exemple tenu de rejoindre le poste qui lui a été désigné sans pouvoir utilement exciper de l éventuelle illégalité de son changement d affectation, la Cour considérant, selon les termes de l article 28 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, que cette mesure «n a pas le caractère d une décision manifestement illégale et de nature à compromettre gravement un intérêt public» (CAA Lyon, 4 mars 2008, n 05LY00984, Leduc ; CAA Lyon, 27 déc. 2007, n 06LY00075, Gili-Tos). Mais la plupart du temps, la justification de l agent tient à son état de santé. b) Justification tenant à l état de santé de l agent Le Conseil d État considère comme un motif valable, un motif d ordre médical (CE, 7 mars 1947, Chaminade, Rec. CE 1947, p. 99) et la production d un certificat médical fait obstacle à la poursuite de la procédure de radiation des cadres pour abandon de poste (CE, 25 juin 2003, n o 233954, Laroche). En faisant connaître les raisons qui le mettent dans l impossibilité de reprendre son service à la date 3
qui lui a été impartie (CE, 14 juin 1989, n o 82.826, Centre hospitalier Marcelin-Berthelot), l agent manifeste son intention de ne pas abandonner son poste (CE, 19 avr. 1989, n o 56.491, Hospices civils de Lyon c./ Chalandon), et de ne pas rompre tout lien avec le service (CE, 16 juin 1997, n o 153885, Cne des Ulis). Dans une affaire Benkobbi (CAA Lyon, 2 oct. 2007, n 04LY00943, Benkobbi), la Cour a été appelée à se prononcer sur la délicate question de la date à laquelle le certificat médical doit parvenir à l administration pour légitimer le refus d obtempérer à la mise en demeure. Madame Benkobbi, reconnue apte à l exercice de ses fonctions lors d un examen pratiqué le 26 juillet 2002 mais qui se prévalait d un certificat médical daté du 31 octobre 2002 adressé à l administration par télécopie du 5 novembre suivant, a été radiée des cadres pour abandon de poste pour n avoir pas repris son service à la date du 4 novembre 2002. Lors de l audience, le Commissaire du gouvernement a considéré, selon les termes de l arrêt du Conseil d État «Commune de Laroque d Olmes» (CE, 24 nov. 2003, n 242443, Cne de Laroque d Olmes), que l examen pratiqué le 26 juillet 2002 n était de nature, du fait de son ancienneté, à permettre de tenir pour infondées les mentions du certificat médical du 31 octobre 2002 prescrivant à Madame Benkobbi un arrêt de travail. En d autres termes, si l administration avait des doutes sur la réalité de l état pathologique de Madame Benkobbi et souhaitait contester la force probante du certificat médical, elle ne pouvait procéder à une radiation des cadres pour abandon de poste sans avoir fait préalablement procéder à une contre-visite révélant que l intéressée était en mesure de reprendre ses fonctions. La solution ainsi dégagée par le Commissaire du gouvernement n a pas été suivie par la Cour qui a considéré que Madame Benkobbi ne justifiait pas, par le simple envoi d un certificat médical le lendemain de la date fixée pour la reprise de ses fonctions, s être trouvée dans l impossibilité de reprendre son travail à la date prescrite. À la lecture de cet arrêt, il apparaît que le certificat médical doit parvenir à l administration avant l expiration du délai fixé par la mise en demeure. L envoi tardif du certificat médical n empêche donc pas, en dehors de circonstances particulières, l abandon de poste. Tel est d ailleurs le sens de l arrêt du Conseil d État «Centre hospitalier intercommunal André Grégoire» postérieur de quelques jours seulement à l arrêt «Benkobbi» de la Cour administrative d appel de Lyon (CE, 10 oct. 2007, n 271020, Centre hospitalier intercommunal André Grégoire, RLCT 2008/31, n 886). Il résulte de cet arrêt de principe «que lorsque l agent ne s est ni présenté ni n a fait connaître à l administration aucune intention avant l expiration du délai fixé par la mise en demeure, et en l absence de toute justification d ordre matériel ou médical, présentée par l agent, de nature à expliquer le retard qu il aurait eu à manifester le lien avec le service, cette administration est en droit d estimer que le lien avec le service a été rompu du fait de l intéressé». La Cour administrative d appel de Lyon a d ores et déjà été amenée à appliquer à deux reprises cette récente jurisprudence. Pour son Commissaire du gouvernement, il résulte de cet arrêt «que l appréciation à porter sur le comportement de l agent se situe, sous réserve de la régularité de l acte de mise en demeure, lors de la période allant de la réception de la mise en demeure à la date limite fixée pour la reprise de fonctions». Ainsi, la Cour a jugé, par un arrêt du 29 janvier 2008 (CAA Lyon, 29 janv. 2008, n 06LY00244, Brun), que l administration est en droit d estimer que le lien avec le service a été rompu du fait de l agent dès lors qu entre la date de réception de la mise en demeure de rejoindre son poste et celle de la reprise des fonctions, l intéressée «qui ne s est pas présentée dans son service d affectation, n allègue pas avoir fait connaître à l Administration son intention, ni avoir produit aucune justification d ordre médical de nature à expliquer le retard à manifester son lien avec le service». En sens inverse, la Cour a estimé, par un arrêt du 5 février 2008 (CAA Lyon, 5 févr. 2008, n 05LY00708, Aguera), que l agent qui ne s est pas rendu à une visite médicale de contrôle mais qui, par lettre adressée au Centre de gestion de la fonction publique territoriale, «a fourni des explications sur les raisons pour lesquelles il n avait pas déféré à cette convocation» n a pas rompu tout lien avec le service. II - CONSÉQUENCES DE L ANNULATION D UNE MESURE DE RADIATION DES CADRES POUR 4
ABANDON DE POSTE L annulation d une mesure de radiation des cadres pour abandon de poste implique nécessairement la réintégration rétroactive de l agent à la date de son éviction et la reconstitution de sa carrière telle qu elle se serait déroulée s il n avait pas été illégalement rayé des cadres (CE, 10 janv. 2000, n o 197591, Boualaoui). Toutefois, s agissant d un agent non titulaire recruté par contrat à durée déterminée, l obligation de réintégration ne saurait conduire à ce que la validité dudit contrat soit prolongée au delà de la date d échéance convenue (TA Nancy, 29 mars 2005, n o 0401412, M. X, AJFP 2005-4 p. 221). Par un arrêt rendu le 5 février 2008 (CAA Lyon, 5 févr. 2008, n 05LY00708, Aguera), la Cour administrative d appel de Lyon s est prononcée sur l indemnisation du préjudice subi par un agent illégalement radié des cadres pour abandon de poste. Dans cette affaire, en procédant illégalement à la radiation des cadres pour abandon de poste de Monsieur Aguera, la commune de Saint-Flour a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à l égard de l intéressé. Selon les termes bien connus de la jurisprudence «Deberles» (CE, 7 avr. 1933, Deberles, Rec. CE 1933, p. 439), il a été jugé que Monsieur Aguera n avait pas droit, en l absence de service fait, au rappel de son traitement mais à une indemnité calculée sur la base des traitements dont il a été privés pendant la période de son éviction illégale, à l exclusion de tout avantage lié à l exercice effectif des fonctions et déduction faite des revenus de toute nature dont il a pu bénéficier au titre de la même période. La Cour a par ailleurs fixé à un montant global de 5 000 euros l indemnité destinée à réparer le préjudice moral et les troubles dans les conditions d existence subis par l intéressé du fait de la mesure irrégulière prise à son encontre. Dans la fixation du montant de l indemnité accordée, la Cour n a pas tenu compte de la faute de l agent (manquement au devoir d indiquer le lieu de son domicile privé ; pour un exemple contraire : CAA Nancy, 10 nov. 2005, n 01NC00002, Madame X). CONCLUSION En appliquant strictement la jurisprudence «Centre hospitalier intercommunal André Grégoire», la Cour impose à l agent en situation d absence irrégulière de prendre toutes les dispositions utiles afin de faire connaître à son administration, avant la date fixée par la mise en demeure, les motifs qui le conduisent à ne pas pouvoir reprendre son poste à cette date. Ainsi, la jurisprudence récente de la Cour administrative d appel de Lyon semble apporter un contredit à la constatation du Commissaire du gouvernement Touvet rappelée en introduction, peut-être du fait de l évolution générale des mœurs qui rend plus instable la motivation de certains agents publics et plus incertain leur sens du service public. 5