La Russie et le Kazakhstan, proches par la géographie et l histoire récente, connaissent chacun des mutations en matière d adoption internationale, tout en ayant choisi des voies diverses qui tendent au même but, soit un contrôle plus strict tant des procédures que du choix des enfants proposés à l adoption internationale, et des familles étrangères candidates. S agissant de la Russie, c est à la demande de ce pays, qui n a pas pour l instant ratifié la Convention de la Haye de 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale (CLH93), que la France a signé le 18 novembre 2011 à Moscou une convention relative à la coopération dans le domaine de l adoption, suivant en cela l exemple de l Italie dès 2008, et des Etats- Unis d Amérique en juillet 2011. En effet, la question n était plus de savoir si l adoption individuelle allait pouvoir être maintenue (la partie russe n en voulait plus), mais si l adoption internationale de Russie vers la France allait pouvoir perdurer. Cet accord prévoit le recours obligatoire à un organisme agréé entre les deux pays afin de mieux accompagner les familles candidates à l adoption et de mieux sécuriser les procédures d adoption, en permettant aux familles d avoir un interlocuteur unique et de ne plus dépendre des services parfois coûteux et opaques d un facilitateur local. Il a déjà été ratifié par le parlement russe, et entrera donc en vigueur dès que les procédures parlementaires en France auront été menées à bien. Actuellement, la préoccupation principale du SAI est de trouver des opérateurs français désireux de s implanter en Russie, et notamment dans les régions où aucun n est encore présent. Les 3 opérateurs déjà accrédités dans ce pays (de Pauline à Anaëlle, Enfance Avenir et l AFA) sont eux-mêmes déjà engagés dans un renforcement de leur implantation, matérialisé par la désignation de correspondants dans de nouvelles régions de la Fédération de Russie. La formation des candidats à l adoption a récemment fait l objet d un nouveau décret précisant la durée et surtout le programme que doivent avoir suivi les familles candidates à l adoption en Russie, avec des aménagements possibles selon la région d origine de l enfant. S agissant du profil des enfants adoptés, ce sont le plus souvent des enfants jeunes (entre 1 et 3 ans), et présentant le cas échéant des pathologies légères. Compte tenu de ces changements de réglementation d une part, et des délais d accréditation de nouveaux opérateurs éventuels d autre part, il est manifeste qu à court terme, le nombre d adoptions réalisées par des familles françaises en Russie va connaitre une baisse. Si en 2011 elles se sont élevées à 286, on en dénombrait 164 au 30 septembre 2012. La part des enfants âgés de 0 à 3 ans est importante (55 %), tandis que celle des enfants de 3 à 5 ans atteint 22 %. La proportion d enfants à besoins spécifiques est relativement faible, et comporte 22 enfants adoptés en fratries (7.5 %), et 4 enfants avec des pathologies (1.4 %) La majorité des adoptions réalisées en Russie le sont encore au titre de procédures individuelles (80 % du total en 2011), mais la part des opérateurs professionnels, O.A.A. ou A.F.A., est amenée à représenter dans le futur la totalité des adoptions réalisées dans ce pays, en application du traité signé en novembre 2011. Kazakhstan : Riche en matières premières (pétrole, gaz naturel, uranium ) mais sous-peuplé (17 millions d habitants pour une superficie cinq fois supérieure à celle de la France), le Kazakhstan donne depuis longtemps déjà la priorité à l adoption nationale. Ainsi avant même l entrée en vigueur de la CLH93, près de 80 % des adoptions étaient déjà nationales (35 000 adoptions nationales sur les quelques 44 000 adoptions réalisées dans les dix ans précédant l adoption de la CLH93). Pour la France, le Kazakhstan est un pays d origine d importance moyenne (ce sont les Etats-Unis et, dans une moindre mesure, l Espagne qui adoptent le plus dans ce pays). Ainsi depuis l ouverture du pays à l adoption internationale, en 1998, 210 enfants kazakhstanais ont été adoptés par des ressortissants français. Je me suis rendu en mission au Kazakhstan en juillet 2012, accompagné de la directrice générale de l Agence Française de l Adoption et des représentants de deux organismes agréés pour l adoption, Médecins Du Monde et Enfance Avenir. 1
Ce déplacement visait à examiner avec les autorités kazakhstanaises les conditions de la reprise des adoptions internationales après deux années de suspension consécutives à la ratification par le Kazakhstan de la Convention de La Haye, en février 2010 et à l adoption d un nouveau code du mariage et de la famille promulgué en décembre 2011. A moyen terme, c est-à-dire courant 2013, il y a lieu d espérer que les 3 opérateurs susmentionnés seront accrédités par les autorités locales, et pourront donc commencer à instruire de nouveaux dossiers. En termes de procédures, c est le Comité pour la protection de l enfance, autorité centrale, qui tient à jour un registre des enfants proposés à l adoption internationale, et procède aux apparentements. Compte tenu de l évolution démographique, du développement de l adoption nationale mais aussi de la réticence des familles kazakhstanaises à adopter des enfants à besoins spéciaux, des fratries voire des enfants d une ethnie différente, une proportion significative des enfants proposés à l adoption internationale seront donc à l avenir de jeunes enfants à besoins spéciaux, et plus particulièrement des enfants présentant des pathologies. S agissant du profil des adoptants, les personnes «qui professent une orientation sexuelle non traditionnelle», selon les termes de la loi kazakhstanaise, ne peuvent pas adopter. Cette réticence à l égard de l homoparentalité devrait se traduire en pratique par un rejet de fait des candidatures de femmes célibataires, lesquelles pourraient pourtant, en théorie, se porter candidates si l on s en tenait à la seule lettre de la législation. En conclusion : en Russie comme au Kazakhstan, le respect du principe de subsidiarité et l encadrement de plus en plus strict des procédures d adoption internationale impliquent un renforcement nécessaire de l implication des opérateurs français, et une information accrue auprès des familles candidates, notamment concernant le profil des enfants proposés./. Thierry FRAYSSÉ Ambassadeur, Chef du Service de l Adoption Internationale 2
La Fédération de Russie se classe parmi les trois premiers pays d origine des enfants adoptés par des familles françaises. Avec 315 adoptions réalisées en 2008, 288 en 2009, 301 en 2010 et 286 en 2011, il s agit du premier pays d origine en Europe des enfants adoptés par des familles françaises. La France est le 4ème pays d accueil des enfants adoptés en Russie loin derrière les Etats-Unis (environ 1500 adoptions par an), l Espagne (800 adoptions par an) et l Italie (700 adoptions par an). Le SAI a reçu du 21 au 23 mai 2012 une délégation russe pour évoquer la mise en œuvre prochaine de ce traité : répartition des OAA et de l AFA dans les régions russes ; contenu détaillé du dossier de candidature des familles ; question des dons des familles aux orphelinats (transparence financière) ; conséquences du maintien de la nationalité russe de l enfant adopté ; gestion des rapports de suivi afin d uniformiser les exigences des différentes régions de Russie ; difficultés post- adoption. En raison de la baisse du taux de natalité en Fédération de Russie, le nombre d enfants adoptables devrait baisser, alors que les ressortissants russes candidats à l adoption sont de plus en plus nombreux. Si jusqu à présent, l âge des enfants adoptés en Russie oscillait entre 1 et 3 ans, le profil des enfants proposés à l adoption internationale tend à évoluer vers des enfants dits à besoins spécifiques (fratries, enfants grands âgés de plus de 5 ans, enfants présentant des pathologies). Ces enfants ne correspondent pas toujours au profil recherché par les candidats à l adoption et ne trouvent donc malheureusement pas systématiquement une famille prête à les accueillir. Parallèlement, l évolution du profil des enfants nécessite une préparation plus pointue des candidats à l adoption, afin d identifier clairement les limites propres à chaque projet et de préparer au mieux l arrivée d un enfant, avec ses particularités. S agissant de l état de santé des enfants, les autorités russes ont souhaité rappeler au SAI, lors de leur visite en mai 2012, que les enfants russes placés en institution bénéficiaient de soins médicaux gratuits à raison d un examen médical par an réalisé par 12 spécialistes. Des visites plus fréquentes pouvaient être organisées en présence d une maladie avérée. Elles ont également insisté sur l accès des candidats à l adoption au bilan médical de l enfant proposé à l adoption et sur la possibilité d effectuer, aux frais des candidats à l adoption, tout bilan médical supplémentaire. 3
La Fédération de Russie a pris, en 2009, la décision de mieux encadrer l'adoption internationale en proposant, aux principaux pays d accueil des enfants adoptés, des accords bilatéraux s inspirant des principes de la Convention de la Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d adoption internationale. La Russie a ainsi signé en 2008 un accord bilatéral sur l'adoption avec l'italie, entré en vigueur fin 2009, et le 13 juillet 2011 un accord avec les Etats-Unis d Amérique. La Fédération de Russie a en outre engagé des négociations avec l'espagne, l Allemagne, le Royaume Uni et les Pays Bas. La conclusion, par la France, d un traité bilatéral, relatif à la coopération dans le domaine de l adoption, a été présentée par les autorités russes comme une condition sine qua non de la poursuite des adoptions en Fédération de Russie par les familles françaises. Ce traité, signé à Moscou le 18 novembre 2011, prévoit notamment le recours obligatoire à un opérateur agréé et met ainsi fin aux démarches individuelles d adoption, jusqu à présent majoritaires en Russie (226 sur 286 adoptions réalisées en 2011). Toutefois, l accord autorise expressément les procédures engagées avant la date d entrée en vigueur de ce texte à se poursuivre selon le régime antérieur. La convention ne s appliquera donc qu aux procédures nouvelles sans porter atteinte aux procédures en cours. L entrée en vigueur du traité bilatéral est subordonnée à sa ratification par la Russie, intervenue le 28 juillet 2012, et par la France. Une ratification côté français peut être espérée en début d année 2013. Le délai de ratification permettra d introduire de nouveaux OAA en Russie et d organiser le renforcement des opérateurs déjà présents (Agence française de l Adoption, Enfance Avenir, De Pauline à Anaëlle), afin que les candidats à l adoption qui recourraient jusqu alors à des démarches individuelles d adoption puissent être accompagnés au mieux en Russie. Ainsi, l AFA, déjà présente dans 10 régions, mène actuellement des missions exploratoires dans de nouvelles régions de Russie, dans lesquelles des enfants pourraient être proposés à l adoption internationale. Il convient en outre de rappeler que la réalisation en masse d adoptions individuelles par l intermédiaire de réseaux privés a contribué aux difficultés d implantation des opérateurs français dont les conditions financières sont moins attractives pour les facilitateurs locaux. Le Traité bilatéral prévoit enfin que les adoptions prononcées dans ce cadre auront les effets d une adoption plénière, ce qui permettra à tous les adoptants en Russie de pouvoir déposer une demande de transcription directement auprès du Procureur de la République de Nantes. Vers un encadrement renforcé des procédures d adoptions en Fédération de Russie 4
Selon la Loi fédérale russe n 351/FZ du 30 novembre 2011, entrée en vigueur au 1er septembre 2012, les personnes désireuses d adopter en Russie doivent avoir suivi une formation en ce sens. Cette mesure a pour objet de vérifier que les familles adoptives sont aptes à accueillir les enfants dans leur foyer. Cette obligation de formation s applique aux familles qui déposent une demande d adoption auprès d un tribunal russe à compter du 1er septembre 2012 : la plupart des procédures en cours sont donc concernées, qu il s agisse des adoptions individuelles ou des adoptions via des OAA et l AFA. Seules les familles ayant déjà adopté (en Russie ou dans un autre pays d'origine) ou les candidats à l adoption de l enfant de leur conjoint en sont en principe dispensés. L Arrêté du ministère de l Éducation et des Sciences de la Fédération de Russie n 623 du 20 août 2012 précise les conditions s appliquant aux adoptants étrangers et définit en détail le programme de cette formation. La durée précise de la formation, qui doit être comprise entre 30 et 80 heures, sera définie par chaque région de la Fédération de Russie. Le SAI en informera les candidats à l adoption dès qu il disposera d informations précises. Les Conseils généraux devraient pouvoir délivrer une attestation décomptant le temps de préparation dont ont déjà bénéficié les candidats à l adoption, dans le cadre de la phase d instruction de la demande d agrément. Dans le cas des familles ayant recours à l AFA ou à un OAA français accrédité en Russie, il reviendra à l opérateur de compléter la formation déjà dispensée aux familles candidates par les conseils généraux, pour aborder l ensemble du programme et couvrir la durée totale de formation fixée par les autorités régionales russes. Pour les familles engagées dans une procédure individuelle d adoption, le SAI pourra valider la formation suivie, sur présentation des justificatifs afférents (tels que attestation délivrée par les Conseils Généraux, les associations œuvrant dans le domaine de l adoption et les universités, organisatrices de conférences et de réunions d informations ). Ces justificatifs devront détailler la formation reçue qui doit correspondre strictement au programme défini par les autorités russes. Des organismes privés sont susceptibles de délivrer une formation (payante) aux familles françaises engagées dans une procédure d adoption individuelle en Russie. Ils ne font l objet d aucune forme de labellisation ou de recommandation de la part du SAI. Par ailleurs il n'est pas certain, à cette date que les autorités russes reconnaîtront, les attestations de formation émanant de tels organismes privés. Il est à noter que les adoptants peuvent également suivre cette formation en Fédération de Russie (formation assurée gratuitement) avec l aide d un traducteur assermenté. 5
Avec un total de 210 enfants adoptés depuis 1998, la France est restée un pays d accueil restreint s agissant de l adoption d enfants au Kazakhstan, alors que les familles américaines et, dans une moindre mesure, espagnoles, adoptent en nombre au Kazakhstan. Le Kazakhstan a ratifié le 25 février 2010 la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, qui y est entrée en vigueur en novembre 2010. Le Comité de protection des Droits de l'enfant, placé au sein du ministère de l Education et de la Science, a été désigné comme autorité centrale au sens de la Convention. Après deux années de suspension depuis mai 2010, les adoptions internationales devraient reprendre dans les mois qui viennent dans un cadre sécurisé. Une Sécurisation des Procédures d Adoptions au Kazakhstan Jusqu en mai 2010, les candidats français à l adoption engageaient des démarches individuelles d adoption, aucun opérateur français n ayant été habilité et accrédité pour travailler dans ce pays. Conformément aux dispositions de la Convention de La Haye du 29 mai 1993, le nouveau code du mariage et de la famille, promulgué le 26 décembre 2011, impose le recours à des organismes étrangers accrédités. Les démarches d adoption doivent désormais être encadrées par un opérateur agréé et la proposition d apparentement relève de la compétence de l Autorité centrale du Kazakhstan. Il est ainsi mis fin aux adoptions individuelles dans ce pays. 3 OAA français, justifiant de 10 ans d'expérience dans le domaine de l'adoption, sont en cours d accréditation par le Kazakhstan. 16 opérateurs étrangers ont d ores et déjà été accrédités : américains, canadiens, espagnols, belges, suisses Le Profil des Adoptants La réforme du Code de la Famille limite l éligibilité à l adoption au Kazakhstan aux seuls couples mariés hétérosexuels, ayant au maximum 45 ans de plus que l enfant. En vertu de l article 91 du nouveau Code du mariage et de la famille, «ne peuvent adopter les personnes qui professent une orientation sexuelle non traditionnelle». Cette méfiance à l égard de l homoparentalité devrait en outre se traduire par un rejet de toutes les candidatures de femmes célibataires, pourtant en théorie autorisées par la législation à adopter. Les autorités kazakhstanaises ont en effet fait savoir que les candidatures de célibataires femmes ne seraient, en pratique, plus acceptées lors de la reprise des adoptions internationales dans ce pays. Le Nouveau Profil des Enfants Proposés à l Adoption Internationale : Les enfants à besoins spéciaux Selon l autorité centrale kazakhstanaise, 12.925 enfants se trouvaient en institution au début de l année 2012. Afin de trouver une solution pour ces enfants, une politique de désinstitutionalisation est actuellement menée, par le développement du recours aux familles d accueils. Pour des périodes plus courtes, l enfant peut également être placé dans une famille dans le cadre d une forme de parrainage. Dans les deux cas, les familles sont formées et rémunérées par l Etat. Les autorités kazakhstanaises ont indiqué vouloir appliquer strictement le principe de subsidiarité : une priorité absolue est ainsi donnée à l adoption nationale (qui représente déjà 80% des adoptions totales, soit 35.000 adoptions nationales sur les quelques 44.000 adoptions réalisées dans les dix ans précédant la ratification de la Convention de La Haye). Des campagnes officielles d information incitent d ailleurs régulièrement les familles kazakhstanaises à adopter. Si les deux tiers des enfants adoptés étaient âgés de moins de 2 ans en 2009 la moitié des enfants adoptés a désormais, en 2010, entre 2 et 7 ans. Cette tendance devrait se confirmer lors de la reprise des adoptions internationales au Kazakhstan. Compte-tenu du développement de l adoption nationale mais également de l évolution démographique et de la réticence des familles kazakhstanaises à adopter des enfants à besoins spéciaux, des fratries voire des enfants d une ethnie différente, les enfants proposés à l adoption internationale devraient être prioritairement des enfants à besoins spécifiques (enfants âgés de plus de cinq ans ou présentant des pathologies). S agissant des bilans médicaux des enfants, des examens médicaux complémentaires devraient pouvoir être réalisés dans des hôpitaux privés à Astana ou Almaty. Les autorités kazakhstanaises ont cependant insisté sur la prise en charge des enfants au niveau national, sur le suivi médical déjà réalisé pour tous les enfants (bilan médical chaque semestre) ainsi que sur les traitements proposés aux enfants malades, avant même qu ils soient proposés à l adoption internationale. 6
A l invitation du Service de l Adoption Internationale, le «Groupe pilote» des pays d accueil européens, groupe informel d échanges d expériences et d informations, s est réuni à Paris les 20 et 21 septembre, faisant ainsi suite à la réunion qui s était tenue les 25 et 26 avril derniers à Berlin, à l invitation de l Autorité centrale allemande pour l adoption internationale. Ont ainsi participé à ces deux journées de travail les représentants des autorités centrales des Pays-Bas, de Suède, de Suisse, d Allemagne, d Italie, de Norvège, du Danemark, de Belgique (autorité centrale flamande), et de France. Les échanges ont permis à chaque représentant de présenter l état de leur législation nationale au regard de la question de la «gestation pour autrui» et d examiner librement les implications éventuelles possibles que cette dernière pourrait induire pour l adoption en général, et l adoption internationale en particulier, dans leurs pays d accueil respectifs et dans les pays d origine. Par ailleurs, les travaux se sont attachés à passer plus particulièrement en revue la situation de l adoption internationale et des procédures correspondantes dans un certain nombre de pays, parmi lesquels ont figuré principalement, la Russie, le Kazakhstan, la Roumanie, le Mali, l Ethiopie, le Vietnam, le Cambodge, l Inde, la Chine, Haïti, la Colombie et le Brésil. La liberté dans les échanges, la qualité des interventions et la grande sincérité et franchise des uns et des autres sur des sujets pour lesquels existe parfois une large diversité d approche et de sensibilité, ont assurément démontré une nouvelle fois tout le profit qui pouvait être retiré de ces échanges informels entre autorités centrales des pays d accueil dont il a été convenu qu ils seraient régulièrement renouvelés. 7
MALI Le Service de l'adoption Internationale souhaite informer les candidats à l'adoption que les autorités maliennes viennent de faire part de l'entrée en vigueur effective de la loi n 2011-087, adoptée le 30 décembre 2011, portant Code des Personnes et de la Famille. L'article 540 de cette nouvelle législation prévoit que désormais seuls les couples ou les personnes célibataires de nationalité malienne n'ayant ni enfant ni descendant légitime, et âgés d'au moins 30 ans, sont autorisés à adopter un enfant malien. L'adoption internationale sera dès lors limitée aux seuls ressortissants maliens résidant à l'étranger. CÔTE D IVOIRE Depuis le 21 septembre 2012, la Direction de la Protection Sociale (DPS) du Ministère de l Emploi, des Affaires sociales et de la Solidarité ivoirien a transféré ses compétences en matières d'adoption internationale à la Direction de la Protection de l Enfant (DPE) du Ministère de la Famille, de la Femme et de l Enfant. Les attributions de cette nouvelle direction demeurent les mêmes que celles de la DPS, et les procédures restent inchangées. Dans le droit fil de la DPS, la DPE contrôlera la régularité des procédures d'adoption afin d'apporter des garanties indispensables quant à l adoptabilité des enfants. Le SAI se réjouit de collaborer avec la DPE dans la mise en œuvre d'une réforme législative ayant à terme pour objectif la signature et la ratification de la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d adoption internationale. ROUMANIE Alors que les adoptions internationales sont suspendues en Roumanie depuis le moratoire de juin 2001, plusieurs fois reconduit, une nouvelle législation a été adoptée le 05 décembre 2011. Cette loi, entrée en vigueur le 07 avril 2012, modifie et complète la loi n 273/2004 relative au régime juridique de l adoption et autorise désormais, outre les adoptions intrafamiliales, les adoptions d'enfants roumains par des ressortissants Roumains résidant à l étranger. Les procédures devront être menées conformément aux dispositions de la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale (par l'intermédiaire du SAI). Ces dispositions excluent encore toute adoption d enfant roumain par des adoptants non roumains. HAÏTI Le parlement haïtien a voté la loi de ratification de la Convention de La Haye du 29 mai 1983 sur la protection des enfants et la coopération en matière d adoption internationale le 11 juin 2012. Toutefois, ce texte n entrera en vigueur que le premier jour du mois suivant l expiration d une période de trois mois après le dépôt des instruments de ratification au Royaume des Paysbas. Dès à présent, l IBESR s attache à mettre en conformité la règlementation locale avec les dispositions de la Convention de La Haye. Dans l attente de l adoption d une nouvelle législation, l IBESR a d ores et déjà élaboré une nouvelle procédure dans le respect de l éthique de la Convention de La Haye (attributions renforcées de l IBESR, apparentements validés par l IBESR, vérification de l adoptabilité des enfants ). Cette procédure est entrée en vigueur le 1 er octobre 2012, s agissant notamment de la ré-accréditation des opérateurs étrangers et de la délivrance des autorisations de fonctionner accordées aux institutions accueillant des enfants. - 10 14 juin : séminaire organisé par le SAI au Bénin - 9 juillet : mission de l ambassadeur chargé de l adoption internationale au Kazakhstan - 2 3 octobre : visite en France d'une délégation malgache - 15 17 octobre : intervention du SAI à l Ecole Nationale de la Magistrature (ENM) - 19 octobre : visite en France de l autorité centrale albanaise - 22 octobre : visite en France d'une délégation de la République Démocratique du Congo - 23 octobre : réunion du CSA - 31 octobre 1 er novembre : mission de l ambassadeur chargé de l adoption internationale au Laos - 8 9 novembre : visite en France d'une délégation du Burkina Faso à l invitation du SAI - 13 novembre : colloque au Centre de Conférence Ministériel (CCM) à l attention des conseils généraux autour de la question du suivi des enfants adoptés - 22 23 novembre : visite en France d une délégation de Guinée Conakry 8