Bibliothèque numérique ASSAS.NET www.assas.net Partiel (février 2013) : Droit International Public, Licence 3 Monsieur le Professeur Alland Commentaire d arrêt : CE, Ass., 11 avril 2012, «GISTI» www.assas.net Remerciements ASSAS.NET souhaite remercier, très sincèrement, Arnaud de contribuer à cette opération et de donner ainsi aux étudiants les outils nécessaires pour assurer leur réussite. www.assas.net - 1 e édition - Page 1
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Commentaire d arrêt : CE, Ass., 11 avril 2012, «GISTI» Note : 16/20 A propos de l invocabilité des normes internationales devant le juge interne, le professeur D. Alland constatait encore récemment que «la complexité de la jurisprudence française, dont il est très difficile de donner une image d ensemble bien nette, montre une fois encore la totale dépendance du droit interne (prétorien en l occurrence) dans laquelle le droit international se trouve». Il semblerait qu en réponse à cette critique doctrinale, l Assemblée du contentieux du Conseil d Etat, dans un arrêt «GISTI» du 11 avril 2012, ait souhaité éclaircir les conditions d applicabilité directe des conventions. En l espèce, un décret du 8 septembre 2008 insère un article R300-2 dans le code de la construction et de l habitation qui détermine, pour les personnes qui ne sont ni de nationalité française ni ressortissants d un Etat membre de l Union européenne et de l espace économique européen ou de la confédération Suisse, les conditions de permanence du séjour en France qui leur ouvrent un droit au logement opposable. Le GISTI forme un recours pour excès de pouvoir à l encontre du décret de 2008, recours qui, conformément à l article R311-1 du Code Justice administrative, est porté directement devant le Conseil d Etat. Le requérant fait valoir que le décret, en ce qu il subordonne le droit au logement opposable de certains travailleurs migrants à une condition de résidence préalable de deux ans sur le territoire national qui ne s applique pas aux ressortissants nationaux, et en ce qu il exclut de son champ d application des titres de séjour susceptibles d être attribués à certaines personnes pouvant avoir la qualité de travailleurs migrants, méconnait les dispositions de l article 6-1 de la convention internationale du travail n 97 du 1 er juillet 1949. Le requérant invoque également la méconnaissance du principe d égalité, mais cela ne nous intéresse pas ici 1. Afin de pouvoir répondre à la question principale qui lui était posée, à savoir la compatibilité du décret de 2008 avec la Convention de 1949, l Assemblée du contentieux devait d abord déterminer si le requérant pouvait invoquer cette convention devant le juge interne. Plus précisément, se posait la question de savoir si l article 6-1 de la Convention devait être doté d un effet direct pour être invoqué devant lui et dans l affirmative, quelles en sont les conditions. Le Conseil d Etat prononce ici l annulation de l article 1 er du décret litigieux, notamment en ce qu il violerait l article 6-1 de la convention de 1949. S inspirant de la jurisprudence internationale, le Conseil d Etat va éclaircir les conditions nécessaires à l invocabilité d une convention internationale (I) ; ces conditions traduisant un assouplissement certain mais qu il convient de relativiser (II). I) L éclaircissement des conditions d invocabilité des normes conventionnelles 2 Le Conseil d Etat confirme ici l invocabilité de conventions internationales devant le juge interne (A) et en ose explicitement les conditions pour la premières fois (B). A) L admission confirmée de l invocabilité des conventions internationales Le début du considérant de principe de la décision énonce la possibilité d invoquer utilement les stipulations d un traité ou accord à l appui d un recours en annulation ou d une exception d illégalité. En cela, la jurisprudence du Conseil d Etat est en conformité avec la jurisprudence internationale pour qui il faut admettre cette invocabilité et plus précisément l invocabilité d exclusion, c'est-à-dire permettre au requérant de 1 Certes mais maladroit. 2 En introduction vous nous laissiez espérer une distinction entre invocabilité et effet direct (NDLR : un peu plus loin en grand A, le correcteur mentionne «OK»). www.assas.net - 1 e édition - Page 3
demander le bénéfice de droits qui lui seraient conférés par une convention. On parle le plus souvent d «effet direct» ou «applicabilité directe». En effet, très tôt la Cour permanente de justice internationale (CPJI) a considéré qu en principe un accord international ne peut créer directement des droits et des obligations pour des particuliers, mais qu on ne saurait contester que l objet même d un accord international, dans l intention des Parties contractantes, puisse être l adoption, par les parties, de règles déterminées, créant des droits et obligations pour les individus, et susceptibles d être appliquées par les tribunaux nationaux (CPJI 3 mars 1928, Compétence des tribunaux de Dantzig). Il en résulte que, par exception, certaines stipulations seront dotées d un effet direct, et les particuliers pourront se prévaloir des droits ainsi créés. La Cour de Justice de l Union Européenne (CJUE) est allée encore plus loin, en considérant que le droit de l Union crée par principe des droits subjectifs ; cela explique que l effet direct soit admis beaucoup plus largement en Droit de l Union (CJUE 1963 «Van Gend en Loos»). Le Conseil d Etat admet depuis longtemps l invocabilité des normes conventionnelles devant le juge administratif (CE, 1952 «Dame Kirkwood»). Il recherche, stipulation par stipulation, si celles-ci sont dotées d un effet direct 3 (CE 1985 «Henriquez»). Cependant, là où le Conseil d Etat va à l encontre de la jurisprudence internationale, c est qu il considère qu aucune forme d invocabilité n est possible en l absence d effet direct (CE 1997 «GISTI»). Le problème, c est qu en 1997 il n expose pas les conditions nécessaires pour qu une stipulation soit d effet direct. La vertu principale de l arrêt de 2012 est de poser clairement ces conditions. B) L établissement des conditions d applicabilité directe inspirées de la jurisprudence internationale Notons d emblée que le Conseil d Etat réserve le cas particulier des normes du Droit de l Union européenne. Le Conseil d Etat se conforme désormais totalement aux exigences de la Cour de Justice (CE 2009 «Perreux»). Ce cas mis à part, il est vrai que la jurisprudence du Conseil d Etat était très casuistique, et qu il était difficile de prévoir si une norme internationale serait ou non considérée comme d effet direct (et donc invocable). Le Conseil d Etat pose ici des critères d appréciation pour la première fois. Ainsi, il se réfère à l intention exprimée des parties et à l économie générale, le contenu et les termes du traité. On reconnait ici la jurisprudence de la CPJI qui cherchait l effet direct par rapport à l objet du traité et à l intention des parties 4. Le Conseil d Etat pose ensuite deux conditions : - La stipulation ne doit pas avoir pour objet exclusif de régir les relations entre Etats. Sachant que le juge précise ensuite que le critère matériel n est pas déterminant, c est sans doute l intention des parties de conférer des droits aux particuliers. - La stipulation ne doit requérir l intervention d aucun acte complémentaire : elle doit être inconditionnelle. Peut-être doit-on estimer qu elle doit aussi être suffisamment précise, mais ce n est pas dit explicitement. On retrouve ici un critère subjectif et un critère objectif identique à ceux posés par la CPJI et la CJUE (même si pour cette dernière le critère subjectif est présumé). Ainsi, en plus d assurer une meilleure prévisibilité pour les justiciables et une meilleure harmonisation de la jurisprudence, l arrêt de 2012 permet une meilleure conformité de la jurisprudence interne aux exigences internationales. Mais cette meilleure coopération ne s arrête pas là : cette décision marque un assouplissement certain dans l admission de l invocabilité des normes conventionnelles. 3 Non, ce n était pas la terminologie 4 oui www.assas.net - 1 e édition - Page 4
II) L assouplissement relatif de l invocabilité des conventions internationales Si l invocabilité du droit international sera sans doute davantage admise à l avenir (A), elle reste grandement limitée par l assimilation critiquable que fait le Conseil d Etat entre invocabilité et effet direct (B). A) L admission plus souple de l effet direct des conventions En plus d être incertaine, la jurisprudence du Conseil d Etat était assez rigide quant à l admission de l applicabilité directe. Cet arrêt montre une certaine volonté d ouverture. En effet, le Conseil d Etat précise explicitement que le fait que la stipulation désigne les Etats partis comme sujet n empêche pas que puisse être reconnu l effet direct. On ne peut s empêcher de comparer cette précision avec l arrêt Van Gend en Loos de la CJUE qui estimait, de la même façon, que l effet direct pouvait se déduire explicitement, mais aussi implicitement du fait d obligations pesant sur les Etats. La société requérante avait alors pu se prévaloir d une interdiction d augmenter les droits de douane qui ne visait pourtant que les Etats. Ici, en l espèce, la situation est la même : la stipulation invoquée est une obligation inter-étatique de nondiscrimination. Pourtant, le Conseil d Etat estime que cette stipulation crée des droits pour les particuliers. D ailleurs, en l espèce, il raisonne à partir d une autre stipulation de la convention (l article 11), ce qui montre qu il se fonde effectivement sur l économie générale du traité. En outre, là où le Conseil d Etat a pour habitude de ne pas appliquer à l espèce une solution de principe qu il pose, il va ici prononcer l annulation du décret. Enfin, la formulation négative de la condition subjective («n a pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats») peut laisser penser que, comme dans la jurisprudence Van Gend en Loos, l attribution de droits subjectifs est de principe. Seule la jurisprudence postérieure apportera cette précision. B) Le maintien de l assimilation entre effet direct et invocabilité Par sa formulation «qu elles créent des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir», le Conseil d Etat a maintenu son assimilation entre invocabilité et effet direct, assimilation qu il avait posée en principe en 1997. Le rapporteur public avait pourtant proposé à l Assemblée d y mettre fin. En l espèce, on ignore pourquoi un effet direct est nécessaire : l annulation du décret ne supposait pas l attribution de droits aux particuliers. C est d autant plus critiquable que le Conseil d Etat distingue les deux s agissant du droit de l Union européenne : il admet par exemple l invocabilité d exclusion d une directive alors qu il considère qu elle n est pas dotée d effet direct. L assouplissement apporté, et la conformité à la jurisprudence internationale, sont donc grandement à tempérer. www.assas.net - 1 e édition - Page 5