Information presse Vendredi 23 mai 2014 Dossier de presse La politique de contrôle de la branche Famille de la Sécurité sociale pour lutter contre la fraude Point presse de la Cnaf Vendredi 23 mai 2014 Le Procope - Paris Daniel Lenoir Directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales La politique de contrôle de la branche Famille Le renforcement des moyens pour lutter contre la fraude Zoom sur les actions 2014 en matière de lutte contre la fraude Contact presse Guillaume Peyroles Tél. : 01 45 65 54 05 guillaume.peyroles@ cnaf.fr Les chiffres clés 2013 Retrouvez les Allocations familiales sur caf.fr et mon-enfant.fr
Sommaire La fraude, une partie non négligeable des indus 3 Un dispositif de sanctions gradué en réponse à la fraude 5 Des contrôles nombreux et maîtrisés 6 Le renforcement des moyens pour lutter contre la fraude 7 Zoom sur les actions 2014 en matière de lutte contre la fraude 9 Les chiffres clés 2013 12 2
La fraude, une partie non négligeable des indus de la branche Famille Les indus peuvent relever de deux origines : - Une origine interne à la branche Famille, au moment de la liquidation des dossiers des allocataires. La part de ces indus est en baisse depuis 2010, avec une stabilisation en 2013. - Une origine externe avec une part significative de fraudes, mais aussi à des raisons liées à des effets mécaniques de l évolution de la législation. Le part de ces indus est en hausse régulière. Un indu est une somme d argent versée à tort par la Caisse d allocations familiales à un allocataire. L erreur involontaire ou l oubli aboutit à une déclaration erronée ou une omission de déclaration de la part de l allocataire. Dans ce cas, elle génère des indus qui sont des sommes d argent «trop perçues». La Caf demande alors à l allocataire de rembourser ce «trop perçu». De cette erreur involontaire à celle délibérée, on glisse vers la fraude ; de la fausse déclaration à la fabrication de faux documents, on débouche sur l escroquerie. Il faut donc faire la part des choses entre les erreurs de déclarations qui génèrent des indus, et les fraudes et escroqueries qui donnent lieu à des sanctions administratives ou à des dépôts de plainte auprès des juridictions. Il y a un enjeu majeur à qualifier l intention frauduleuse. La qualification d un indu consiste à regarder son origine, interne (Caf) ou externe (déclaration de l allocataire), à déterminer s il a une intention frauduleuse et à comprendre comment et pourquoi une erreur a été commise. - La masse des indus s élèverait d après nos évaluations à 3,5 milliards d euros dont 995 millions d euros de fraudes. - La majeure partie des indus est causée par des déclaration inexactes ou des omissions de déclaration. La fraude proprement dite représente par conséquent 28.5% des indus. - Sur le montant estimé de 995 millions d euros de fraude, 700 millions d euros, soit plus de 70% du total, sont détectés et en grande partie recouvrés par les Caf : 141 millions sont qualifiés de fraudes et sanctionnés en tant que tel. - La fraude par fausse déclaration ou omission représente plus de 90% des fraudes : la qualification de l intention frauduleuse est bien un enjeu essentiel. Il faut donc bien distinguer indus et fraudes vu les masses financières en jeu. 3
Comment faire la part des choses? - Il faut distinguer les oublis des non déclarations volontaires. On estime qu au-delà de 6 mois, l oubli, l inadvertance, fait peser un soupçon de fraude - Il faut distinguer les erreurs involontaires des fausses déclarations délibérées. On estime qu une répétition d erreurs fait peser un soupçon de fraude. - Il s agit enfin de déterminer si l allocataire a failli volontairement ou non à ses obligations déclaratives. - On estime que dès lors que l information sur les obligations déclaratives existe et est claire, alors l allocataire est en mesure de les connaître et d y satisfaire. S il ne le fait pas, on est conduit à estimer que son comportement est intentionnel. Certaines conditions d accès au droit comme la résidence en France, la charge de grands enfants, restent complexes et probablement mal comprises des usagers. Dans ces cas, on ne peut retenir la fraude. L impossibilité pour l allocataire de faire ses démarches l exonère cependant de la qualification de fraude. Il peut s agir d une situation d hospitalisation, d un allocataire qui ne parle pas le français, ne comprend pas les démarches administratives En cohérence avec cette approche de la définition de la fraude, il convient donc de veiller à la qualité de l information donnée par la branche Famille, et aux actions préventives de communication à mener auprès des allocataires pour leur rappeler toute l étendue de leurs obligations déclaratives. Il est par ailleurs important que les allocataires se trouvant en difficulté pour accomplir leurs démarches soient orientés vers des travailleurs sociaux. 4
Un dispositif de sanctions gradué en réponse à la fraude En 2013, 90% des fraudes détectées au sein de la branche Famille de la Sécurité sociale correspondent à des «petites» fraudes dont certaines peuvent même être assimilées à des fraudes «de survie». Ces dernières se concentrent essentiellement sur les prestations Revenu de solidarité active (Rsa) et aides au logement. Les contrôleurs des Caisses d allocations familiales sont témoins de la progression de cette fraude «de survie» qui est le fait de personnes très modestes, bénéficiaires des prestations sous condition de ressources et le plus souvent de minima sociaux. Un dispositif de sanctions varié qui permet une réponse graduée à la fraude : - les avertissements, en cas de fraude de moindre gravité et de situation financière très difficile de l allocataire. Une part non négligeable de la fraude est une fraude dite «de survie», ce qui explique la fraude mais ne l excuse pas, d où la nécessité d une réponse sous forme de sanction non financière et du remboursement des sommes indûment percues. Mais en cas de récidive, une sanction plus lourde devra s appliquer. - les pénalités financières : elles sont prononcées par les Caf. Elles peuvent aller d un minimum de 313 à 12 516 et sont doublées en cas de récidive. - les poursuites pénales : elles sont déclenchées automatiquement en cas de fraude avec des montants élevés et après dépôt de plainte auprès du tribunal correctionnel. Elles peuvent donner lieu à des amendes. Cependant, 60 % des poursuites sont classées sans suite. En 2013 : Nombre d avertissements : 6 709 Nombre de pénalités : 9 642 Nombre de poursuites pénales : 3 601 Total : 19 952 En 2013, 9642 pénalités ont été prononcées, soit 36,24 % de plus qu en 2012, pour un montant total de 6 026 551 euros, en augmentation de 40,24 % par rapport à 2012. Le montant moyen des pénalités (625 euros) est supérieur au montant moyen des amendes (entre 300 et 400 euros). 5
Des contrôles nombreux et maîtrisés Les contrôles portent sur l ensemble de la situation de l allocataire : familiale, professionnelle et financière. On distingue quatre types de contrôles : - le contrôle sur place par contrôleur assermenté allant au domicile des allocataires et travaillant essentiellement sur les dossiers présentant le plus de risques, - le contrôle sur pièces administratives, - les vérifications internes des dossiers, la complétude et la cohérence des informations, leur conformité aux pièces justificatives, - le contrôle issu des échanges informatiques avec nos partenaires (le Fisc, Pôle emploi ). Les Caf ont chaque année un plan de contrôle avec des objectifs à respecter. Elles disposent pour cela de moyens modernes qui facilitent le travail de contrôle systématique. Les prestations les plus contrôlées sont le Rsa et les aides au logement. 647 contrôleurs dans les 102 Caf Le contrôleur est un agent assermenté, mandaté par la Caf et titulaire d une carte professionnelle. Il intervient en se déplaçant au domicile de l allocataire. Il prend en compte la situation dans sa globalité et précise à l allocataire ses droits et ses obligations à l égard de la Caf. Le droit de communication Ce droit permet d interroger différents services publics : Dgfip, Urssaf, Cpam, Carsat, Pôle emploi et d obtenir des informations de divers organismes comme les banques et les fournisseurs d énergies, d Internet et de téléphonie. L accès aux portails des partenaires Cet accès autorise une consultation à distance des bases de données des partenaires : - Le Répertoire national de la protection sociale (RNCPS) regroupe les informations sur les droits à la protection sociale de toute personne (prestations familiales, minima sociaux, aides au logement, prestations d assurance maladie, invalidité, maternité, accident du travail, de retraite, de chômage Des accès à des informations plus complètes (notamment montant des prestations) sont disponibles : - relevé de carrière (Carsat), - Portail Pôle emploi. Et aussi des accès à d autres informations : - fichier des comptes bancaires (Ficoba, hébergé à la Direction générale des Finances Publiques) - déclaration préalable à l embauche des employeurs. Le datamining Une nouvelle méthode d'analyse de données (datamining ou fouilles de données) à partir d'un gros volume de données) a été expérimentée à partir de 2011 et généralisée en 2012 dans l'ensemble des Caisses d'allocations familiales. Elle permet de mieux comprendre les caractéristiques des dossiers présentant des risques que les informations communiquées sur la situation professionnelle, familiale, financière, soient erronées ou non mises à jour. Ces caractéristiques sont modélisées et les dossiers ayant des caractéristiques comparables ou approchantes peuvent être sélectionnés pour faire l'objet de contrôles. Cette technique permet donc de mieux cibler les contrôles et d'obtenir de meilleurs résultats, mais aussi de moins solliciter des allocataires dont la situation ne présente pas de risques. Les résultats obtenus sont encourageants. Les régularisations financières réalisées à l'occasion de contrôles sur place au domicile des allocataires, par agents assermentés, ont progressé de 56% en deux ans En 2011, 100 contrôles étaient nécessaires pour détecter 39 redressements (indus et rappels). En 2013, 61 redressements pour 100 contrôles sont effectués. La progression des résultats s'observe à parts égales sur les indus et les rappels. 6
Le renforcement des moyens pour lutter contre la fraude Le CNLF Les instances Créé en avril 2008, le Comité national de lutte contre la fraude (CNLF) est chargé d'orienter la politique du gouvernement en matière de lutte contre les fraudes aux finances publiques (prestations et prélèvements sociaux ou fiscaux). Chaque année, le comité national approuve un plan national d'orientations qui est mis en œuvre par les comités départementaux de lutte contre la fraude (Codaf / cf. ci-dessous). Le comité est présidé par le Premier ministre et comprend le ministre chargé du budget, qui le supplée en cas d'absence, ainsi que les ministres respectivement chargés du travail, de la Sécurité sociale, de la santé, de la justice, de la défense, de l'intérieur, de l'agriculture et de l'immigration. Selon les affaires inscrites à l'ordre du jour, d'autres membres du gouvernement peuvent être appelés à siéger au comité. Le comité comprend également les responsables des organismes de Sécurité sociale, des organismes de gestion de l'assurance chômage, de l'association pour le régime de retraite complémentaire des salariés et de l'association générale des institutions de retraite des cadres, ou leur représentant. Enfin, des représentants des assemblées parlementaires sont invités à participer à ses travaux. Les CODAF Pilotés par la Délégation nationale à lutte contre la fraude (Dnlf), les comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf), constituent la structure locale de lutte contre la fraude aux finances publiques. Ils réunissent dans chaque département, sous l autorité du préfet et du procureur de la République, les services de l Etat et les organismes locaux de protection sociale dont les Caf. Depuis mars 2011, tous les membres du Codaf sont juridiquement déliés du secret professionnel en matière de fraude sociale. Cela permet à tous les acteurs de bénéficier régulièrement d'informations et de signalements opérationnels. Ainsi, les liens entre les Caf et les autres partenaires se sont renforcés grâce au Codaf, notamment avec l'autorité judiciaire (des conventions ont d'ailleurs été signées entre certaines Caf et procureurs), les préfectures, les unités de gendarmerie, les services de police (fraudes documentaires, fraudes en réseau), l'administration fiscale... La Caf transmet également des signalements à ses partenaires (Pôle emploi, Cpam...) dans le cadre du Codaf. Depuis 2011, les pouvoirs publics adressent un plan national de lutte contre la fraude aux Codaf et leur fixent des objectifs opérationnels. 7
Les derniers progrès en matière de lutte contre la fraude Le Répertoire national commun de la protection sociale (Rncps) Il s agit d un répertoire unique pour la protection sociale destiné à faciliter les démarches administratives, diminuer le temps de traitement des dossiers, améliorer la qualité du service rendu et réduire les risques de fraude aux prestations sociales. Le Rncps a été institué par l article L.114-12-1 du code de la Sécurité sociale et autorisé par le décret n 2009-1577 du 16 décembre 2009 après avis de la Cnil. Afin de le mettre en œuvre, un projet a été lancé fin 2007 qui regroupe l ensemble des organismes chargés de la gestion d un régime obligatoire de Sécurité sociale, Pôle emploi et les caisses de congés payés. Ces organismes alimentent et consultent le répertoire. Les Urssaf, ainsi que les collectivités locales, pour l attribution d une aide sociale, peuvent également le consulter. Le répertoire sera complété par un dispositif de gestion des échanges qui pourra être utilisé par ces organismes entre eux et avec les administrations fiscales. Le Rncps recense les bénéficiaires de prestations sociales et toutes les prestations qui leurs sont versées, sans les montants. Concrètement, il permet, sur la base du numéro de Sécurité sociale (Nir) qui constitue l identifiant des bénéficiaires et la clé d accès au répertoire, de connaître les organismes auxquels une personne est rattachée et les prestations qui lui sont servies, à l exception des montants. Chaque organisme indique l adresse déclarée par l assuré pour le versement des prestations. Ces informations sont partagées entre tous les partenaires. Le renforcement des opérations de contrôle La lutte contre la fraude à l identité et sur les documents est toujours une priorité de la politique de contrôle. Les opérations de contrôle des numéros d identification au répertoire (Nir), garantissant l existence physique des personnes, s intensifient et permettent de réaliser de réels progrès dans la détection des fraudeurs. En mars 2014, 99,04% des personnes sont certifiées. Par ailleurs, les travaux ont porté sur la détection des faux documents : ils ont donné lieu, d une part, à la réalisation d un référentiel de contrôle et, d autre part, à la définition d une procédure plus sécurisée de contrôle de l identification des personnes avec l accès à des sites avec des référentiels beaucoup plus développés pour repérer les anomalies. L application de pénalités et des autres sanctions Chaque année, la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) renforce l arsenal juridique au service des organismes de Sécurité sociale en matière de lutte contre la fraude. Ainsi, chaque Caisse d allocations familiales a, depuis 2007, la possibilité de sanctionner les allocataires frauduleux par le biais de pénalités proportionnelles à la gravité de la fraude. La procédure est contradictoire. L allocataire a un mois pour faire connaître ses observations auprès de sa Caf. Le directeur de la Caf décide du montant de la pénalité infligée à chaque contrevenant. Les pénalités sont infligées aux auteurs des fraudes les moins graves. Lorsque le préjudice est supérieur à 12 516 euros (montant valable jusqu au 31 décembre 2014), il y a obligation de dépôt de plainte avec constitution de partie civile auprès du procureur de la République. La sanction par pénalités n est pas cumulable avec le dépôt de plainte. En 2013, 9642 pénalités ont été appliquées pour un montant de 6 millions d euros (4,3 millions d euros en 2012) et 2544 dépôts de plainte. 332 peines de prison (ferme ou avec sursis) ont été prononcées. L alimentation d'une base nationale d'informations des fraudes Cet outil mis en place en 2012, en facilite la connaissance des dossiers frauduleux détectés dans les Caf et, à partir de là, organise mieux la lutte contre la fraude sur l'ensemble du territoire en permettant, notamment, de regrouper, en cas de fraudes multiples, les différents dossiers frauduleux. Les informations sont conservées trois ans. Cette base est automatiquement mise à jour de toute nouvelle fraude et de ses évolutions (sanction par exemple). 8
Zoom sur les actions 2014 en matière de lutte contre la fraude Les objectifs : mieux prévenir, mieux détecter, mieux repérer les indus frauduleux et mieux sanctionner. Cinq types d actions pour les atteindre Mieux prévenir La prévention passe essentiellement par des actions de communication. Cette communication atteint d autant mieux son but que la fraude est bien détectée et sanctionnée. Elle est contreproductive si les usagers constatent un discours trop en décalage avec la réalité. Il faut faire et faire savoir. La politique de lutte contre la fraude s appuie donc bien nécessairement sur les différents volets que sont la prévention, la détection et les sanctions. Consolidation des techniques de datamining Les résultats 2013 Mieux détecter Le datamining mis en œuvre depuis 2012 voit son rendement progresser fortement pour la deuxième année. - 2011 : 41 millions d euros - 2012 : 110,4 millions d euros. - 2013 : 174 millions : + 58% (indus + rappels). Les perspectives 2014/2015 : actualisation et amélioration des modèles de détection dans l outil datamining. Les modèles datent de 2011. Ils restent performants mais ont besoin d être actualisés pour s assurer que les situations à risque qu ils décrivent n ont pas évolué. Ils peuvent être améliorés notamment de deux manières : - Prise en compte de l ensemble des données de contact des allocataires : par mail, courrier postal, téléphone, visite aux guichets de la Caf : un «comportement», une propension de l usager à contacter plus ou moins sa Caf, associé à une situation, constitue également des facteurs explicatifs d un risque. - Prise en compte de données externes socio-économiques : nous avons pu modéliser les risques portant sur la situation professionnelle entre autres risques. Nous savons, ainsi, mieux déterminer, par exemple, dans quel dossier un allocataire, un conjoint sans activité, au chômage, est susceptible de reprendre une activité. Encore faut-il, pour que le risque se réalise, que la situation locale de l emploi le permette. La situation locale de l emploi, variable selon les régions, explique en partie, pourquoi les modèles n ont pas les mêmes performances sur tout le territoire. Il est donc important de parfaire les modèles avec ce type d informations. 9
Mieux repérer et quantifier les indus frauduleux La branche Famille détecte relativement bien les fraudes. En 2012, elle a détecté 1 euro de fraudes sur 639 euros de prestations versées. Plus de 70% du montant des fraudes estimées (995 millions d euros) sont détectés par les Caf (700 millions d euros). Sur ces 700 millions, 550 millions sont récupérés par les Caf. Les taux de récupération et de qualification des indus frauduleux progressent. Pour autant la fraude n est pas entièrement détectée et des progrès restent à faire : - Les fraudes représentent 28,5 % du montant des indus, soit 995 millions d euros. - Les fraudes qualifiées comme telles représentent 14% du montant des fraudes estimées (141 millions d euros), Toutefois, - Plus de 55% du montant des fraudes non détectées correspond à des indus effectivement détectés mais non qualifiés de frauduleux. - Restent environ 300 millions d euros d indus frauduleux qui ne seraient pas détectés, soit environ 30% des indus non détectés. Une part importante des fraudes, estimée à 550 millions (55% de la fraude estimée) correspond à des indus bien détectés mais qui n ont pas été repérés et qualifiés comme frauduleux. Il s agit de mieux les repérer pour bien sanctionner les comportements frauduleux et éviter des récidives. Comment? L essentiel de la fraude correspond à des non déclarations qui durent, ou à des répétitions d erreurs. Dès lors un repérage systématique par requête des indus présentant les caractéristiques suivantes devient possible : - les indus ont été détectés à l occasion de contrôles, - les indus sont de longue durée, ce qui veut dire que l allocataire a omis de déclarer un changement de situation, et ce, pendant une longue durée. Ce n est plus un simple oubli. - Ou les indus sont répétés à plusieurs reprises, ce qui signifie que l allocataire à commis des erreurs répétées. La technique est en cours de test dans l ensemble des organismes depuis octobre 2013. Sa généralisation opérationnelle est prévue début 2015. Quelles seront les suites données? Les allocataires recevront des lettres de rappel sur leur obligation déclarative. Toute récidive sera susceptible d être sanctionnée financièrement. Mieux sanctionner La politique de sanction est active : 95 % des fraudes repérées comme tel sont sanctionnées. Toutefois, il est nécessaire : - de veiller à l égalité de traitement sur le territoire, - d alléger la gestion de la fraude. Cette gestion est coûteuse, le processus de qualification de la fraude, puis le choix des sanctions nécessitent des moyens humains importants. La solution réside dans l édition d un guide Barème d aide à la décision, en cours de conception. Ce guide sera construit en tenant compte, notamment, du type de fraude, du montant du préjudice, de la récidive éventuelle, de la situation financière de l allocataire, de l existence et de la qualité de l information que les Caf mettent à disposition des usagers pour remplir leurs obligations. 10
Mettre en œuvre les conventions axées sur les typologies de fraudes difficiles à repérer Il s agit de fraudes aux prestations consécutives à des trafics divers ou d une manière générale, à des activités délictueuses : trafic de drogue, vols de métaux, ainsi que de fraude internationale. Une convention Cnaf/ Police / Gendarmerie Les actions de la Cnaf Un protocole a été signé entre la Police, la Gendarmerie, la Cnaf, la Direction de la Sécurité sociale (DSS), et la Délégation nationale de lutte contre la fraude (DNLF) ayant pour but d'intensifier leur collaboration. Partant du constat que des délinquants tirent des revenus substantiels de leurs activités illégales tout en bénéficiant dans le même temps, de prestations et aides, alors même que leurs revenus illicites sont très nettement supérieurs aux plafonds prévus pour ces prestations, la convention prévoit d'organiser des signalements entre les services de police et les unités de gendarmerie d'une part, et les Caf, d'autre part. Une expérimentation menée dans le Val-de-Marne au second semestre 2011 a démontré la pertinence de ce partenariat. Une convention entre les partenaires a été officiellement signée le 8 février 2013 puis mise en œuvre progressivement. Les signalements s effectuent au moyen de procès-verbaux type, élaborés par la DNLF, permettant aux organismes de les exploiter facilement afin d en tirer les conséquences concernant les prestations versées. Les fraudes découvertes ont trait aux revenus illicites tirés des trafics de stupéfiants, au travail dissimulé, et à divers trafics dont les vols de métaux. Ainsi en 2013, 2 346 signalements ont ainsi été reçus représentant un montant d indus de 2,9 millions d euros. Une convention avec le Ministère des Affaires étrangères Pour contribuer à la détection des fraudes pouvant survenir à l occasion soit de l entrée des étrangers en France, soit du fait d éventuels transferts de résidence de français vers l étranger, une convention a été signée entre les organismes de protection sociale, la DSS, la DNLF, et le MAE. En application de l article L. 114-11 du code de la Sécurité sociale, les parties à cette convention se communiquent toute information utile : - à l appréciation et au contrôle des conditions d ouverture ou de service des prestations et des aides qu elles versent, - au recouvrement des créances qu elles détiennent, - aux vérifications par les autorités consulaires des conditions de délivrance des documents d entrée et de séjour sur le territoire français, - aux anomalies ou de présomptions de fraudes susceptibles d affecter l ouverture de droits ou le service des prestations et aides qu elles versent. A l intérieur de l Union Européenne, les organismes se communiquent ces informations, en application des règlements CE 883/2004 et CE 987/2009. De même, certaines conventions bilatérales de Sécurité Sociale prévoient ce type d échanges. Concernant la branche Famille, les fraudes recherchées sont principalement les fraudes documentaires, celles concernant les ressources, les transferts de résidence non déclarés contribuant à la fraude aux aides au logement, et les mariages non déclarés induisant des fraudes à l isolement. Enfin, du point de vue des consulats, les fraudes recherchées concernent essentiellement les aides sociales versées aux français résidant à l étranger, et les bourses versées aux étudiants français scolarisés à l étranger. 11
Les chiffres clés 2013 20 937 : c est le nombre de fraudes recensées (17 974 en 2012) ayant donné lieu à des sanctions + 16,5 % sur un an, dont : 65.5 % pour les minima sociaux (dont Rsa : 37 %). 24.5 % pour les aides au logement. 10 % pour les prestations familiales. 141.4 millions d euros : c est le montant des fraudes détectées pour 64,4 milliards d euros de prestations légales directes versées aux allocataires (119,1 millions d euros en 2012) + 18.7% sur un an. Les deux prestations les plus fraudées sont le Revenu de solidarité active et l Allocation de logement à caractère social. 70 % des fraudes résultent de déclarations d activités ou de ressources non à jour. 22 % sont des dissimulations de concubinage. 8% sont des escroqueries, faux et usages de faux documents, non résidence en France. 2,51 milliards d euros : c est le montant des indus détectés dont 882 millions par contrôle. 46.8 millions : c est le nombre de contrôles réalisés (dont 38 millions avec les échanges avec la Dgfip et Pôle emploi). 12