Centrales solaires au sol et droit de l'urbanisme : les apports du décret du 19 novembre 2009 Journée de formation des commissaires-enquêteurs 19 mai 2010 Serge SOUMASTRE DREAL Aquitaine/MCE Ministère de l'écologie, de l'énergie, du Développement durable et de la Mer en charge des Technologies vertes et des Négociations sur le climat www.developpement-durable.gouv.fr
PREMIERE PARTIE Le contexte réglementaire global La création de centrales au sol repose sur un corpus juridique étoffé à différents titres. Énergie Pour les installations dont la puissance est supérieure à 4,5 MW : autorisation préalable d'exploiter délivrée par le ministre chargé de l'énergie (L.2008-18 du 10/02/2008, art. 8 et décret n 2000-877 du 07/09/2000 modifié par décret du 06/06/2007. A noter que le décret du 19/11/2009, article 8, a allégé les contraintes pour les installations dont la puissance crête est inférieure à 250 KW ; celles-ci sont réputées déclarées. 2
A noter aussi que dans un souci de coordination des procédures, les récépissés de déclaration préalable au dossier de demande de permis de construire seront joints à la demande d'autorisation d'exploiter. Autorisation de raccordement au réseau public (cf. notamment L. 2000-108 du 10/02/2000 modifiée Décret du 13/03/2003 relatif aux prescriptions techniques générales de conception et de fonctionnement pour le raccordement des installations de production du réseau public de distribution de l'électricité.. 3
Délivrance du certificat d'obligation d'achat Ces certificats sont délivrés par la DREAL Service Climat Énergie. Ces procédures et régimes d'autorisation ne donnent pas lieu à consultation publique. Procédures des appels d'offres Cf. Décret 2002-1434 du 04/12/2002 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les centrales photovoltaïques (modifications introduites par le Décret du 19/11/2009). A noter : C'est en application de ce décret que le ministre chargé de l'énergie a lancé, en 2009, un appel d'offres pour créer d'ici 2011, une centrale solaire pour chaque région pour une puissance de 300 MW. Dans le cadre de l'appel d'offres, il a été demandé aux pétitionnaires de produire une évaluation préliminaire environnementale des projets (il ne s'agit pas à ce stade d'une étude d'impact). 4
Au titre du Code de l'environnement et du Code forestier Code de l'environnement Projets dont le coût est supérieur à 1,9 millions d'euros, réalisation d'une étude d'impact (Code de l'environnement, art. R.122-8). Autorisation au titre de a loi sur l'eau (si asséchement zones humides, drainage, cf. seuils nomenclature IOTA document d'incidences / étude d'impact + enquête publique. A noter : Dans certains cas, obligation pour les pétitionnaires de demander une dérogation pour la destruction exceptionnelle d'espèces protégées. Critères très stricts institués par le Code de l'environnement (cf. art. L.411-1 et suivants). 5
Code forestier Autorisation de défrichement, avec étude d'impact, si des défrichements sont opérés sur une surface de plus de 25 ha. A noter : Concerne aussi les zones de chablis en Gironde et dans les Landes. Dans ce cadre, mise en œuvre de boisements compensatoires. Ce schéma procédural est complété par la réforme du Code de l'urbanisme résultant du décret du 19/11/2009. 6
DEUXIEME PARTIE Le nouveau régime au titre du Code de l'urbanisme Les «ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol» sont désormais expressément visés par le Code de l'urbanisme. le régime qui leur applicable dépend de leur puissance crête, de leur hauteur et de leur localisation. A noter que la notion d'ouvrage de production d'électricité, à partir de l'énergie solaire, installé sur le sol n'a pas été définie dans le décret, d'où des interrogations sur le régime des serres agricoles équipées de structures photovoltaïques. 7
Le régime antérieur au décret du 19/11/ 2009 Les panneaux solaires installés au sol ne créant pas de surface hors œuvre brut n'entraient pas dans les catégories de construction soumises à permis de construire ou à déclaration préalable au titre du Code de l'urbanisme. Des exceptions concernant les implantations dans les secteurs sauvegardés ou les sites classés (régime déclaration préalable). Les installations connexes (postes de raccordement, lignes électriques) pouvaient être soumises à déclaration préalable ou à permis de construire. 8
Trois catégories d'installations soumises à un régime juridique différencié en fonction de la puissance et de la hauteur, et de leur localisation. Caractéristiques de l'installation Zone Démarches d'urbanisme requises Textes applicables Puissance < 3 kwc Hauteur < 1,80 m Hors secteur sauvegardé et site protégé Aucune Article R. 421-2 Code de l'urbanisme Puissance < 3 kwc Hauteur < 1,80 m Site sauvegardé et site classé Déclaration préalable travaux Article R.421- Code de l'urbanisme Puissance sup 3 kwc Hauteur < 1,80 m Toutes zones Déclaration préalable travaux Article R.421-9 Code de l'urbanisme Puissance comprise entre 3 et 250 kwc quelle que soit la hauteur Toutes zones Déclaration de travaux Article R.41-9 Code de l'urbanisme Puissance > 250 kwc Toutes zones Permis de construire - étude d'impact - avis de l'autorité environnementale - enquête publique Article R.122-8 et annexe I à l'article R.123-1 Code de l'environnement 9
A noter que depuis l'entrée en vigueur du décret 2009.496 du 30 avril 2009, les projets soumis à étude d'impact, doivent satisfaire à l'avis de l'autorité administrative de l'état compétente en matière d'environnement. L'avis de l'autorité environnementale est obligatoirement joint au dossier d'enquête publique. En application de l'article R.122-13 du Code de l'environnement, cet avis doit être mis en ligne sur le site Internet de la préfecture. Il doit être précisé qu'en l'état des textes (projet de décret modifiant le régime des études d'impact), un avis de l'autorité environnementale est délivré de façon distincte pour chaque procédure exigeant la réalisation d'une étude d'impact. 10
Attention : L'avis de l'autorité environnementale est un avis simple qui porte sur : la complétude du dossier, l'analyse de la qualité du contenu de l'étude d'impact, la prise en compte de l'environnement dans le projet. Il ne doit pas être énoncé de termes favorable ou défavorable : ce qui n'exclut pas bien sûr des observations et réserves. Il ne doit pas définir des prescriptions. 11
Les projets de centrale photovoltaïque relèvent de différentes procédures et nécessitent la réalisation, suivant les cas, de différentes études d'impact (permis de construire, défrichement...) ; la qualité de ces études doit être homogène. Il faut éviter, par exemple dans le cadre d'une étude d'impact au titre du Code de l'urbanisme, de multiplier les renvois aux autres études réalisées dans le cadre d'autres procédures. Dans certains cas,le pétitionnaire a pu être contraint à demander la «désaisine» de l'autorité environnementale afin d'améliorer la qualité et l'homogénéité des études d'impact;ce qui est préjudiciable pour le pétitionnaire en termes de calendrier mais,en retour,contribue à conforter la sécuité juridique des autorisations. 12
Un dispositif transitoire Afin de ne pas remettre en cause les centrales existantes ou en projet, l'article 9 du décret du 19/11/ institue un régime transitoire. Son ainsi dispensés de toute formalité complémentaire (déclaration préalable ou permis de construire), d'une part, les ouvrages comportant des installations ou constructions ayant fait l'objet d'une décision préalable ou d'un permis de construire avant le 1er décembre 2009 et, d'autre part, les ouvrages dispensés de toute formalité au titre du Code de l'urbanisme avant le 1er décembre 2009 (à condition, dans cette seconde hypothèse, que les travaux correspondants aient été entrepris ou achevés à cette date). La réalisation des centrales s'effectuant souvent par tranches,les tranches postérieures au 1er décembre 2009 sont de ce fait soumises à permis(c'est le cas,par exemple de la tranche 8 de la centrale de Gabardan. 13
L'extension du champ de la procédure de modification simplifiée des PLU Dans le but de lever certaines contraintes dans les documents d'urbanisme à l'implantation de centrales au sol, l'article 4 a institué un nouveau motif de recours à la procédure de modification simplifiée des documents d'urbanisme. Cette procédure a été créée par l'article 2 de la loi 2009-179 du 17/02/2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissementspublics et privés. Cette procédure n'exige qu'une simple mise à disposition du public, pendant un délai d'un mois, du projet de modification préalablement à son approbation. 14
Elle ne s'applique que dans des cas limitativement énumérées par le décret du 15/06/2009, Code de l'urbanisme, art. R.123-201. Cette liste comprend déjà certaines modifications destinées à faciliter l'installation de système ENR dans les immeubles bâtis (Code de l'urbanisme, art. R.123-20-1). Le décret du 19/11/2009 étend cette liste aux modifications destinées «à supprimer des règles qui auraient pour seul objet ou pour seul effet d'interdire l'installation d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol d'une puissance crête inférieure ou égale à douze mégawatts (MW), dans les parties des zones naturelles qui ne font pas l'objet d'une protection spécifique en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages et qui ne présentent ni un intérêt écologique particulier ni un intérêt pour l'exploitation forestière». 15