Circulaire d'informations n 2011-07 du 24 janvier 2011 Annule et remplace la circulaire d INFORMATION n 2009/22 du 15 décembre 2009 Le cumul d activités Références : - Loi n 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique ; - Loi n 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique ; - Décret n 2007-611 du 27 avril 2007 relatif à l exercice d activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie ; - Décret n 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l Etat ; - Circulaire n 2157 du 11 mars 2008 relative au cumul d activités et portant application de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et du décret n 2007-658 susvisé ; - Décret n 2011-82 du 20 janvier 2011 modifiant le décret n 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l Etat (entrée en vigueur le 25 janvier 2011 Ŕ les dispositions du décret s appliquent aux demandes de cumuls d activités et aux déclarations en vue de créer ou de reprendre une entreprise industrielle, commerciale, ou artisanale ou agricole en cours d instruction à cette date). Les modifications introduites par ce décret sont signalées en rouge dans la présente note. 1/13
Sommaire : I/ LES ACTIVITES INTERDITES... 3 II/ LES EXCEPTIONS AU CUMUL... 4 A. Le cumul d activités à titre accessoire... 4 B.Le cumul d activités au titre de la création, de la reprise et de la poursuite d activités au sein d une entreprise... 8 1) Création ou reprise d activités au sein d une entreprise... 8 2) Poursuite d activités au sein d une entreprise... 8 C. Le cumul d activités diverses... 10 1) Les activités autorisées par l article 25 III de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983... 10 2) Les autres activités autorisées... 11 D. Le cumul d activités des agents à temps non complet... 11 1) Le cumul avec une activité privée lucrative... 11 2) Le cumul d activités publiques (d emplois permanents)... 12 d) Limite au cumul... 12 III/ DISPOSITIONS DIVERSES... 13 A. Les conséquences de la violation des règles relatives aux cumuls et sanctions... 13 1) Retenues sur le traitement... 13 2) Sanctions pénales... 13 3) Sanctions disciplinaires... 13 B. Le dossier individuel de l agent... 13 C. Le compte de cumul... 13 2/13
La loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 a abrogé le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions. La rédaction de l article 25 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : - réaffirme le principe selon lequel les fonctionnaires et agents non titulaires consacrent l intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. - aménage le principe d interdiction du cumul par une série de dérogations. Le décret du 2 mai 2007, modifié par le décret n 2011-82 du 20 janvier 2011, fixe la liste des activités que les fonctionnaires et agents non titulaires peuvent exercer à titre dérogatoire. Il s agit : - des activités lucratives ou non, exercées à titre accessoire, auprès d une personne publique ou privée, dès lors que celles-ci sont compatibles avec les fonctions qui leur sont confiées et qu elles n affectent pas leur exercice, - de la possibilité pour un agent qui projette de créer (ou de reprendre) une entreprise, ou, pour toute personne recrutée dans la fonction publique, qui souhaite poursuivre l activité qu elle exerçait précédemment dans une entreprise (ou une association), de ne pas se voir appliquer l interdiction de cumul durant une période de deux ans, - des activités exercées par les agents à temps non complet nommés dans des emplois permanents pour une durée inférieure ou égale au mi-temps. La loi relative à la mobilité et aux parcours professionnels du 3 août 2009 a procédé à un assouplissement du régime de cumuls d activités I/ LES ACTIVITES INTERDITES Par principe, les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public consacrent l intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. La rédaction de l article 25 de la loi du 13 juillet 1983 fixe la liste des activités soumises à l interdiction de cumuls. Il s agit de: - La participation aux organes de direction de sociétés ou d associations non reconnues d utilité générale. - Le fait de donner des consultations, de procéder à des expertises et de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique (le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale), sauf si cette prestation s exerce au profit d une personne publique. - La prise d intérêts, par des fonctionnaires et agents non titulaires de droit public (directement ou par personnes interposées), dans une entreprise soumise au contrôle de l administration à laquelle ils appartiennent (ou en relation avec cette dernière), de nature à compromettre leur indépendance. 3/13
II/ LES EXCEPTIONS AU CUMUL A. Le cumul d activités à titre accessoire 1) Définition Il n existe pas de définition précise de la notion d activité accessoire. Selon l ancienne réglementation, le juge administratif avait été conduit à la définir par opposition à la définition de l emploi public contenue à l article 7 du décret loi du 29 octobre 1936. Ainsi, pouvait être considérée comme activité accessoire toute fonction qui, en raison de son importance, ne suffirait pas à occuper normalement à elle seule l'activité d'un agent, et dont la rémunération, quelle que soit sa dénomination, ne constituerait pas, à raison de sa quotité, un traitement normal pour ledit agent. Toutefois, le décret-loi ayant été abrogé par la loi du 2 février 2007, il peut être conseillé d utiliser ces éléments de définition, mais avec la plus grande prudence, en attendant l émergence d une nouvelle jurisprudence. 2) Bénéficiaires Peuvent être autorisés à cumuler des activités accessoires à leur activité principale et en dehors de leur temps de travail, sous réserve que ces activités ne portent pas atteinte au fonctionnement normal, à l indépendance ou à la neutralité du service : - les fonctionnaires - les agents non titulaires de droit public - les ouvriers régis par le régime des pensions des établissements industriels de l Etat. Les agents occupant un emploi à temps non complet ou exerçant à un service à temps non complet d une durée inférieure ou égale à 70 % de la durée légale du travail peuvent également exercer, en plus d une ou plusieurs activités privées lucratives, des activités accessoires, telles que celles définies ci-dessous (Art.15 du décret du 2 mai 2007 modifié par l article 9 du décret n 2011-82 du 20 janvier 2011). 3) Activités concernées Ce sont les activités professionnelles, exercées à titre lucratif ou non, auprès d une personne ou d un organisme public ou privé, dès lors qu elles ne portent pas atteinte à la dignité des fonctions, à l organisation, au fonctionnement normal, à l indépendance et à la neutralité du service public. Les activités exercées à titre accessoire susceptibles d être autorisées sont les suivantes : 4/13
- Expertises ou consultations auprès d une entreprise ou d un organisme privé (sous réserve qu elles n entrent pas dans le champ des activités interdites mentionnées ci-dessus au I), - Enseignements ou formations, - Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation dans les domaines sportif, culturel, ou de l éducation populaire ; - Activité agricole au sens du premier alinéa de l article L.311-1 du code rural 1 dans des exploitations agricoles non constituées sous forme sociale, ainsi qu une activité exercée dans des exploitations constituées sous forme de société civile ou commerciale, sous réserve que l agent public n y exerce pas les fonctions de gérant, de directeur général, ou de membre du conseil d administration, du directoire ou du conseil de surveillance, sauf lorsqu il s agit de la gestion de son patrimoine personnel et familial, - Travaux ménagers de peu d importance réalisés chez des particuliers, - Aide à domicile à un ascendant, à un descendant, à son conjoint, à son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou à son concubin, permettant à l agent de percevoir, le cas échéant, les allocations afférentes à cette aide, - Activité de conjoint collaborateur 2 au sein d une entreprise artisanale ou commerciale mentionnée à l article R.121-1 du code du commerce et s agissant des artisans à l article 14 du décret n 98-247 du 2 avril 1998 modifié relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers, - Activité d intérêt général exercée auprès d une personne publique ou auprès d une personne privée à but non lucratif, - Mission d intérêt public de coopération internationale ou auprès d organismes d intérêt général à caractère international ou d un Etat étranger, pour une durée limitée. L activité relative aux travaux d extrême urgence dont l exécution immédiate est nécessaire pour prévenir des accidents imminents ou organiser de mesures de sauvetage est supprimée de la liste limitative des activités accessoires fixée par l article 2 du décret du 2 mai 2007 et ne peut plus donc être exercée au titre des activités accessoires (art.2 du décret 2 mai 2007 modifiée par l article du décret n 2011-82 du 20 janvier 2011). L exercice d activités accessoires sous le statut d auto-entrepreneur L exercice de certaines activités accessoires devient possible sous le statut d auto-entrepreneur (Art.2 II du décret du 2 mai 2007). L activité accessoire ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l indépendance ou à la neutralité du service. 1 Sont réputées agricoles, toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal (ou animal) et constituant une (ou plusieurs étapes) nécessaires au déroulement de ce cycle, ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation. Les activités de cultures marines sont réputées agricoles, nonobstant le statut social dont relèvent ceux qui les pratiquent. Il en est de même des activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l'exclusion des activités de spectacle. 2 Est considéré comme conjoint collaborateur, le conjoint du chef d'une entreprise commerciale, artisanale ou libérale qui exerce une activité professionnelle régulière dans l'entreprise, sans percevoir de rémunération et sans avoir la qualité d'associé au sens de l'article 1832 du code civil. 5/13
Les activités pouvant être exercées sous le statut d auto-entrepreneur sont les suivantes : - Expertises ou consultations auprès d une entreprise ou d un organisme privé (sous réserve qu elles n entrent pas dans le champ des activités interdites mentionnées ci-dessus au I), - Enseignements ou formations, - Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation dans les domaines sportif, culturel, ou de l éducation populaire ; - Travaux ménagers de peu d importance réalisés chez des particuliers ; - Services à la personne ; - Et la vente de biens fabriqués personnellement par l agent. Les activités accessoires relatives à des services à la personne et à la vente de biens fabriqués personnellement par l agent ne peuvent être autorisées que sous le statut d auto-entrepreneur (Art.2 II du décret du 2 mai 2007 modifié par l article 2 du décret n 2011-82 du 20 janvier 2011). 4) Conditions d exercice d une activité accessoire L activité accessoire ne peut être exercée qu en dehors des heures de service de l agent concerné (Art.5 du décret du 2 mai 2007 modifié par l article 5 du décret n 2011-82 du 20 janvier 2011). a) Délivrance d une autorisation Le cumul d une activité accessoire avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d une autorisation par l autorité dont relève l agent intéressé. La demande de l agent : Elle est faite, par écrit, à l autorité dont relève l agent. Ce dernier doit en accuser réception. Elle comprend les informations suivantes : - Identité de l employeur ou nature de l organisme pour le compte duquel s exercera l activité envisagée, - Nature de l activité, - Durée de l activité, - Conditions de rémunération, - Toute autre information de nature à éclairer l autorité territoriale sur l activité accessoire envisagée. La décision de l autorité territoriale : La prise de décision est encadrée par des délais très stricts. 6/13
1 L autorité territoriale considère qu elle dispose d éléments suffisants pour se prononcer sur la demande de l agent : Elle notifie sa décision dans un délai d un mois à compter de la date de demande. 2 L autorité territoriale estime ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de statuer sur la demande : Elle invite l intéressé à fournir des éléments complémentaires qui doivent être retournés dans un délai de quinze jours à compter de la date de la demande. L autorité territoriale dispose alors d un délai de deux mois pour notifier sa décision à l intéressé à compter de la date initiale de demande de l agent. Absence de décision expresse écrite : Si l autorité territoriale ne fait pas connaître sa décision dans les délais susmentionnés, l intéressé est réputé autorisé à exercer l activité accessoire. b) Modification des conditions d exercice de l activité accessoire Tout changement substantiel intervenant dans les conditions d exercice ou de rémunération de l activité accessoire est assimilé à l exercice d une nouvelle activité. Une nouvelle demande d autorisation doit être formulée par l intéressé dans les mêmes conditions que la demande initiale. c) Retrait de l autorisation A tout moment, l autorité territoriale peut s opposer à la poursuite d une activité accessoire qui était jusqu alors autorisée, dès lors que : - l intérêt du service le justifie, - les informations sur le fondement desquelles l autorisation a été donnée apparaissent erronées, - l activité en cause ne revêt plus un caractère accessoire. 5) Bénévolat L exercice d une activité bénévole au profit des personnes publiques ou privées sans but lucratif, sous réserve qu elles n entrent pas dans le champ des activités interdites, est libre. Aucune demande d autorisation ne doit être formulée par l agent. 7/13
B.Le cumul d activités au titre de la création, de la reprise et de la poursuite d activités au sein d une entreprise 1) Création ou reprise d activités au sein d une entreprise a) Bénéficiaires Tout agent qui se propose de créer ou de reprendre une entreprise industrielle, commerciale, artisanale, libérale, ou agricole, sous réserve du respect de la procédure définie ci-après. b) La demande de l agent L agent présente une déclaration écrite à l autorité territoriale, deux mois au moins avant la date de création ou de reprise de l entreprise. La déclaration doit contenir les éléments suivants : - la forme et l objet social de l entreprise - le secteur et la branche d activité - le cas échéant, la nature et le montant des subventions publiques dont cette entreprise bénéficie. 2) Poursuite d activités au sein d une entreprise a) Bénéficiaires Tout dirigeant d une société ou d une association, lauréat d un concours ou recruté en qualité d agent non titulaire, qui continue à exercer son activité privée. b) Déclaration de l agent L agent déclare par écrit à l autorité territoriale dont il est appelé à relever, son projet de continuer à exercer une activité privée. Lorsqu il est recruté en qualité de fonctionnaire, il transmet cette déclaration à l autorité compétente dès sa nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire. Lorsqu il est recruté en qualité d agent contractuel, il transmet cette déclaration à l autorité compétente préalablement à la signature de son contrat. c) Procédure La saisine de la commission de déontologie 8/13
La commission de déontologie contrôle la compatibilité des projets de création et de reprise d une entreprise ainsi que des projets de poursuite au sein d une entreprise ou d une association, au regard des dispositions de l article 432-12 du code pénal 3. Elle examine également si le cumul d activité envisagé porte atteinte à la dignité des fonctions publiques exercées par l agent ou risque de compromettre, de mettre en cause le fonctionnement normal, l indépendance ou la neutralité du service dans lequel il est employé. L agent peut être entendu par la commission, soit à la demande de l agent, soit sur convocation de la commission. L agent peut se faire assister par toute personne de son choix. La commission peut par ailleurs recueillir auprès des personnes publiques et privées toute information nécessaire à l accomplissement de sa mission (Art.13-1 du décret du 2 mai 2007 modifié par l article 7 du décret n 2011-82 du 20 janvier 2011). Elle est encadrée par des délais stricts. 1 : L autorité territoriale saisit la commission de déontologie de cette déclaration, dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle elle l a reçue. Le secrétariat de la commission siège à la Direction Générale de l Administration et de la Fonction Publique (DGAFP) : Secrétariat de la DGAFP Bureau du statut général 32 rue de Babylone 75700 Paris SP 07 01 42 75 89 90 2 : Avis de la commission : - soit la commission estime disposer d éléments suffisants et rend son avis dans un délai d un mois ; ce délai peut être prorogé par la commission une fois pour une durée d un mois (Art.11 du décret du 2 mai 2007 modifié par l article 6 du décret n 2011-82 du 20 janvier 2011); - soit elle juge ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de donner son avis. Elle invite alors l intéressé à compléter sa déclaration dans un délai maximum de quinze jours. La commission dispose alors d un délai de deux mois pour rendre son avis. 3 : L avis est transmis à l autorité territoriale qui en informe l intéressé. L absence d avis de la commission dans les délais précités vaut avis favorable (Art.11 du décret du 2 mai 2007). La décision de l autorité territoriale 3 Le fait, par une personne dépositaire de l autorité publique (ou chargée d une mission de service public) ou par une personne investie d un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l acte, en tout ou partie, la charge d assurer la surveillance, l administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d emprisonnement et de 75 000 euros d amende. 9/13
L autorité territoriale se prononce sur la déclaration de cumul d activités au vu de l avis rendu par la commission de déontologie. Elle apprécie également la compatibilité du cumul envisagé au regard des obligations de service qui s imposent à l intéressé. la durée d autorisation et du retrait Sauf décision expresse écrite contraire, le cumul d activités peut être exercé pour une durée maximale de deux ans, renouvelable une fois pour une durée d un an après dépôt d une nouvelle déclaration un mois au moins avant le terme de la première période. La commission de déontologie n a pas à être ressaisie. L autorité territoriale peut à tout moment s opposer au cumul d activités qui contrevient ou ne satisfait plus aux critères de compatibilité examinés ci-dessus. d) Délai entre deux cumuls L agent qui a bénéficié d un cumul pour la création, la reprise et la poursuite d activités au sein d une entreprise ne peut solliciter l exercice d un nouveau cumul avant l écoulement d un délai de trois ans à compter de la date à laquelle le précédent cumul a pris fin (Art.14 du décret du 2 mai 2007 modifié par l article 8 du décret n 2011-82 du 20 janvier 2011). C. Le cumul d activités diverses 1) Les activités autorisées par l article 25 III de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 Parts sociales et patrimoine : Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public peuvent librement détenir des parts sociales et percevoir les bénéfices qui s y attachent. Ils gèrent librement leur patrimoine personnel ou familial. Œuvres de l esprit : La production des œuvres de l esprit (au sens des articles L.112-1, L.112-2 et L.112-3 du code de la propriété intellectuelle) s exerce librement, dans le respect des dispositions relatives au droit d auteur des agents publics, et des obligations de secret professionnel et de discrétion qui leur incombent. Professions libérales : Les membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d enseignement et les personnes pratiquant des activités à caractère artistique peuvent exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions. 10/13
2) Les autres activités autorisées Opération de recensement : Par dérogation aux règles de droit commun en matière de cumul, les agents publics peuvent exercer à titre accessoire, les fonctions d agent recenseur (article 156, V de la loi n 2002-276 du 27 février 2002). Contrats vendanges : les agents publics peuvent bénéficier d un contrat «vendange» de droit privé à durée déterminée (article L.122-3-20 du code du travail). Architectes : Les architectes, fonctionnaires ou non titulaires, employés à temps plein, peuvent exercer à titre individuel, sous forme libérale, des missions de conception et de maîtrise d œuvre pour le compte d autres collectivités publiques ou de personnes privées, dans les conditions fixées par le décret n 81-420 du 27 avril 1981 relatif au cumul de missions de conception et de maîtrise d œuvre par certaines catégories d architectes fonctionnaires ou salariés de l Etat ou des collectivités publiques. D. Le cumul d activités des agents à temps non complet 1) Le cumul avec une activité privée lucrative a) Bénéficiaires Les fonctionnaires et les agents non titulaires occupant un emploi à temps non complet pour une durée de travail inférieure ou égale à 70 % de la durée légale du travail des agents publics à temps complet peuvent exercer à titre professionnel une ou plusieurs activités privées lucratives, dans des conditions compatibles avec leurs obligations de service et sous réserve que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l indépendance ou à la neutralité du service. b) Information de l autorité territoriale L intéressé doit informer par écrit l autorité territoriale dont il relève, préalablement au cumul envisagé. c) Opposition de l autorité territoriale L autorité peut à tout moment s opposer à l exercice ou à la poursuite de l exercice d une activité privée qui serait contraire aux critères de compatibilité exposés ci-dessus. 11/13
2) Le cumul d activités publiques (d emplois permanents) a) Bénéficiaires Les fonctionnaires et les agents non titulaires occupant un emploi permanent à temps non complet quelle que soit la quotité peuvent cumuler cet emplois avec une ou plusieurs autres activités publiques, c est-à-dire avec un ou plusieurs autres emplois permanents. Il convient de souligner à cet égard que le cumul d activités publiques n est pas réservé aux agents à temps non complet. Les agents exerçant leur fonction à temps complet et à temps partiel sont également concernés par cette possibilité de cumul d activités publiques. Ainsi, par exemple, un agent à temps complet peut occuper un ou plusieurs emplois à temps non complet dans la limite exposée cidessous (voir d) Limite). b) Administrations et services concernés Ces activités peuvent être exercées auprès des administrations de: - l Etat, - des régions, - des départements, - des communes et de leurs établissements publics y compris les établissements employant des fonctionnaires hospitaliers et les services et établissements publics à caractère industriel ou commercial. c) Information de l autorité territoriale L agent est tenu d informer par écrit chacune des autorités dont il relève de toute activité qu il exerce pour le compte d une autre administration ou d un autre service. d) Limite au cumul Le cumul n est possible que dans la limite suivante : - Fonctionnaire : La durée totale de travail ne peut excéder de plus de 15% celle qui correspond à un emploi à temps complet, soit 40 heures, conformément à l article 8 du décret n 91-298 du 20 mars 1991. - Agent non titulaire : La durée totale de travail des agents non titulaires n est pas précisée par les textes. Le décret n 91-298 du 20 mars 1991 s applique en principe aux seuls fonctionnaires. Toutefois, des réponses ministérielles (QE n 11929 du 8 février 1996 Ŕ JO Sénat er QE n 07239 du 26 mars 2009 Ŕ JO Sénat ) ont précisé que, sous réserve de l interprétation du juge, la limite de 15 % exposée ci-dessus doit être également 12/13
appliquée aux agents non titulaires qui cumulent plusieurs emplois permanents à temps non complet. III/ DISPOSITIONS DIVERSES A. Les conséquences de la violation des règles relatives aux cumuls et sanctions 1) Retenues sur le traitement La violation des règles relatives aux cumuls donne lieu au reversement des sommes indûment perçues, par voie de retenue sur le traitement. 2) Sanctions pénales En cas de prise illégale d intérêts, l agent peut faire l objet de sanctions pénales ( article 432-12 du code pénal). 3) Sanctions disciplinaires En cas de non-respect des règles relatives aux cumuls, l agent peut faire l objet d une procédure disciplinaire. B. Le dossier individuel de l agent Les demandes d autorisation, les déclarations de cumul d activités ainsi que les avis de la commission de déontologie et les décisions administratives prise sur leur fondement sont versés au dossier de l agent. C. Le compte de cumul L obligation de tenir un compte de cumul de rémunérations publiques est supprimée. Le cumul de rémunération n est plus limité. Les autorisations de cumul qui ont été accordées en vertu du décret du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions sont abrogées à l expiration d un délai de deux ans à compter de la publication du décret du 2 mai 2007 si elles n ont pas fait auparavant l objet d une autorisation expresse par le chef de service. 13/13