COMMISSION EUROPEENNE MÉMO Bruxelles, le 15 avril 2014 L'union bancaire, pour restaurer la stabilité financière de la zone euro 1. L'union bancaire en bref Depuis le déclenchement de la crise en 2008, la Commission européenne a tout mis en œuvre pour en tirer tous les enseignements et créer un secteur financier plus sûr et plus sain. Elle a ainsi proposé 28 nouveaux instruments pour une régulation, une surveillance et une gouvernance plus efficaces du secteur financier, afin qu'à l'avenir, les contribuables n'aient plus à assumer les erreurs des banques. La plupart de ces instruments sont désormais en vigueur ou en voie de finalisation. Graphique n 1: éléments clés de la réforme financière conduite à l'échelle de l'ue L'évolution de la crise financière, puis son aggravation en crise de la dette de la zone euro en 2010-2011, ont mis en lumière la nécessité, pour les pays ayant une monnaie commune, les rendant d'autant plus interdépendants, de faire davantage, notamment pour rompre le cercle vicieux entre banques et finances publiques nationales. (Voir l'encadré n 1.) C'est la raison pour laquelle, en juin 2012, les chefs d État ou de gouvernement ont convenu de créer une union bancaire, complémentaire de l'union économique et monétaire et permettant l'application centralisée de règles définies à l'échelle de l'ue aux banques de la zone euro (et de tout État membre hors zone euro souhaitant adhérer au dispositif). MEMO/14/294
Le nouveau cadre réglementaire, qui établit des règles communes, réunies dans un corpus unique appelé «règlement uniforme», pour les banques de l'ensemble des 28 États membres, est le fondement de l'union bancaire. En premier lieu, ces règles communes (en particulier, la directive et le règlement sur les exigences de fonds propres, voir MEMO/13/690) contribueront à prévenir les crises bancaires, mais définissent, dans l'hypothèse où des banques se retrouveraient quand même en difficulté, un cadre commun pour gérer la sortie de crise, y compris une procédure de liquidation ordonnée (directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances, ciaprès la «DRRB», voir MEMO/14/297). Elles garantiront aussi à tous les épargnants de l'ue une protection de leurs dépôts à concurrence de 100 000 EUR (par déposant et par banque), à tout moment et partout dans l'ue (directive relative aux systèmes de garantie des dépôts, voir MEMO/14/296). L'union bancaire assure une mise en œuvre commune de ces règles dans la zone euro. Premièrement, à dater de novembre 2014, la Banque centrale européenne (BCE) sera l'autorité de surveillance de l'ensemble des 6000 banques que compte la zone euro, dans le cadre du mécanisme de surveillance unique (MSU) (voir MEMO/13/780). Afin de permettre à la BCE de disposer d'emblée d'une vision claire de la situation des banques soumises à sa surveillance, un bilan complet de leur santé financière est actuellement conduit. Deuxièmement, dans les rares cas où une banque devrait faillir en dépit de sa surveillance renforcée, le mécanisme de résolution unique (MRU) récemment adopté (voir MEMO/14/295) permettra une gestion plus efficace de sa résolution, via un conseil de résolution unique et un fonds de résolution unique. En cas de défaillance d'une banque, le conseil de résolution unique, doté de procédures décisionnelles claires pour les banques transfrontières et fort d'un personnel très expérimenté, pourra conduire la résolution de manière beaucoup plus efficace que l'actuelle mosaïque d'autorités nationales de résolution. Avec le nouveau cadre réglementaire de l'ue pour le secteur financier, l'union bancaire désormais achevée représente une avancée majeure dans l'intégration économique et monétaire de l'ue (voir MEMO/14/244). Elle mettra un terme à l'ère des renflouements massifs payés in fine par les contribuables et permettra de restaurer la stabilité financière, laquelle créera, à son tour, les conditions requises pour que le secteur financier prête à l économie réelle, stimulant ainsi la reprise économique et la création d'emplois (voir l'encadré n 2). 2
3
Encadré n 1: le cercle vicieux entre banques et finances publiques nationales La crise de la dette souveraine dans la zone euro a mis en évidence le risque de cercle vicieux entre banques et dette souveraine. Comment fonctionne ce cercle vicieux? L'union bancaire aidera à rompre le lien entre les banques et les emprunteurs souverains: Les banques seront plus fortes et plus résistantes aux chocs: leur surveillance commune garantira une application effective des exigences prudentielles plus strictes qui leur sont imposées et qui les obligent à conserver une réserve de fonds propres et une liquidité suffisantes. Ce nouveau dispositif consolidera les banques de l'ue et renforcera leur capacité à gérer adéquatement les risques inhérents à leur activité ainsi qu'à absorber les pertes qu'elles peuvent subir. La résolution des défaillances bancaires sera conduite sans recourir à l'argent du contribuable, ce qui limitera leur incidence négative sur la situation budgétaire des États membres: la résolution de la défaillance d'une banque sera financée par ses actionnaires et ses créanciers, ainsi que par un fonds de résolution financé par le secteur bancaire. Désormais, les banques ne devraient plus être renflouées, et la situation budgétaire des États membres affaiblie davantage. Les banques ne serons plus «européennes pour le meilleur et nationales pour le pire», puisqu'elles seront soumises à la surveillance d'un mécanisme véritablement européen et que toute défaillance bancaire sera également gérée par un mécanisme véritablement européen. 4
Encadré n 2: permettre aux banques de prêter plus facilement aux entreprises et aux ménages Des réponses nationales non coordonnées aux défaillances bancaires, avec parfois un cantonnement des financements à l intérieur des frontières nationales, et la forte interdépendance entre les banques et les États membres où elles sont établies ont conduit à une grave fragmentation du marché unique des prêts et des financements. Cette fragmentation s'est révélée particulièrement dommageable dans la zone euro, où elle a entravé le développement d'une activité efficiente de prêt à l'économie réelle et, par conséquent, la croissance. Des chiffres récents montrent que 80 % des PME allemandes qui sollicitent un crédit obtiennent la totalité des fonds demandés. Ce pourcentage tombe à 40 % dans les pays du sud de l Europe, et même à 25 % en Grèce. En outre, il existe toujours des différences dans les taux d'intérêt proposés aux entreprises et aux ménages, ce qui pourrait compromettre la reprise qui s'amorce. Dès lors que, dans le cadre de l'union bancaire, toutes les banques relèvent de la même autorité de surveillance et du même mécanisme de résolution, la confiance placée dans l'ensemble des banques devrait néanmoins augmenter. Leur crédibilité sur le marché dépendra de leur profil de risque spécifique, et de moins en moins de la solidité financière de l'état membre dans lequel elles sont établies. Les banques de tous les États membres devraient ainsi pouvoir accéder plus facilement aux financements aux mêmes conditions, ce qui, en contrepartie, leur permettra de reprendre plus aisément leur activité de prêt aux entreprises et aux ménages de toute l'ue. 2. Comment l'union bancaire va-t-elle donner naissance à un secteur bancaire plus sûr dans la zone euro? Nous tirons toutes les leçons de la crise. Et nous disposons aujourd'hui d'un ensemble d'outils pour appréhender globalement tous les problèmes que les banques peuvent rencontrer. Nous avons fait en sorte: d'abord et avant tout, de rendre toutes les banques plus sûres (prévention des crises), de garantir que, si une banque se retrouve quand même en difficulté, les autorités de surveillance peuvent intervenir rapidement (intervention précoce), de nous doter des outils nécessaires pour gérer efficacement la crise si le pire devait malgré tout se produire (résolution des défaillances bancaires). 5
2.1 Étape 1: prévention des crises La Commission européenne a élaboré 28 propositions législatives, couvrant tous les acteurs et tous les produits du secteur financier, en vue d'une régulation, d'une surveillance et d'une gouvernance plus efficaces de ce secteur. Ces actes législatifs forment ce qu'il est convenu d'appeler le «règlement uniforme». Les banques sont tenues de s'y conformer dans l'ensemble du marché unique. C'est essentiel pour assurer l'application d'une réglementation solide et sans faille, garante de conditions de concurrence équitables pour les banques et d'un véritable marché unique des services financiers. Le «règlement uniforme» sera profitable aux banques et au secteur financier au sens large, mais aussi aux citoyens, aux consommateurs et aux contribuables. 2.1.1 Une autorité de surveillance plus forte et indépendante, pour garantir que les banques appliquent les règles Le mécanisme de surveillance unique (MSU) confie à la Banque centrale européenne (BCE) la responsabilité de surveiller les banques de la zone euro (et des États membres hors zone euro participant au MSU). La BCE garantira l'application d'un mécanisme de surveillance véritablement européen, qui ne sera pas enclin à faire primer l'intérêt national, qui affaiblira le lien entre banques et finances publiques nationales et qui tiendra compte des risques menaçant la stabilité financière. La BCE prendra ses nouvelles fonctions d'autorité de surveillance unique en novembre 2014. Elle veillera à l'application systématique et cohérente du règlement uniforme dans la zone euro. En attendant, la BCE procède à une évaluation complète des principales banques et de leurs bilans. M me Danièle Nouy a été nommée première présidente du conseil de surveillance de la BCE (voir MEMO/13/1155). 6
2.1.2 Des exigences prudentielles renforcées pour rendre les banques plus résilientes Le paquet dit «CRD IV» sur les exigences de fonds propres applicables aux banques (qui se compose de la quatrième directive en la matière et d'un règlement) (voir MEMO/13/690) transpose les nouvelles normes internationales sur les fonds propres des banques (plus connues sous le nom d «accord de Bâle III») dans le cadre juridique de l'ue. En vigueur depuis le 1 er janvier 2014, les nouvelles règles imposent aux banques de détenir un niveau de fonds propres suffisant, tant en quantité qu'en qualité. Avec ces règles, l'ue a tenu l'engagement qu'elle avait pris au G20 de mettre en œuvre l'accord de Bâle III en temps utile. 2.1.3 Planifier par avance les mesures à prendre dans le cas où une banque se retrouve dans une situation critique Le secteur financier de toute l'ue peut désormais s'appuyer sur un cadre solide pour faire face aux difficultés des banques. Ce cadre de résolution des crises bancaires (voir MEMO/14/297) impose l'élaboration, par les banques, de plans de redressement décrivant les mesures qu'elles prendraient pour rester viables si leur situation financière devait se détériorer, ainsi que l'élaboration de plans de résolution aux fins de leur liquidation ordonnée si elles ne sont plus viables. Au sein de l'union bancaire, l'autorité compétente pour les plans de résolution est la BCE. Ces plans doivent définir les options possibles pour l'application des instruments de résolution (par exemple, le transfert d'actifs à une banque-relais ou la dépréciation d'instruments de fonds propres ou d'autres passifs dans le cadre d'un renflouement interne) ainsi que les moyens de garantir la continuité des fonctions critiques de la banque. 2.2 Étape 2: adoption, en temps utile, de mesures correctives lorsque des problèmes surviennent intervention précoce Nous disposons désormais de règles permettant d'intervenir rapidement lorsqu'une banque rencontre des difficultés. Des pouvoirs étendus sont octroyés aux autorités de surveillance des banques, pour leur permettre d'intervenir dès qu'un établissement se retrouve dans une mauvaise posture financière (par exemple, lorsqu'il ne respecte plus, ou est en passe de ne plus respecter, ses exigences de fonds propres réglementaires), avant même que les problèmes ne deviennent critiques et que sa situation financière ne se détériore irrémédiablement. Exposés dans les plans de redressement des banques, ces pouvoirs incluent la possibilité de congédier les dirigeants de l'établissement et de nommer un administrateur spécial, de convoquer une assemblée des actionnaires aux fins de l'adoption de réformes urgentes et d'interdire la distribution de dividendes ou de primes. L'autorité de surveillance compétente pourra également imposer d'autres mesures, comme exiger de la banque qu'elle réduise son exposition à certains risques, augmente ses fonds propres ou apporte des modifications à ses structures juridique ou opérationnelle. Au sein de l'union bancaire, si la viabilité d'une banque est jugée menacée, la BCE, en tant qu'autorité de surveillance unique, supervisera l'intervention précoce en coordination avec les autorités de résolution compétentes. 7
2.3 Étape 3: lorsque la situation financière d'une banque se détériore irrémédiablement: une gestion de crise qui protège les déposants et les contribuables 2.3.1 Protection des contribuables Les sauvetages bancaires répétés ont creusé les dettes publiques et prélevé un très lourd tribut sur les contribuables. Entre octobre 2008 et décembre 2012, ont été approuvés 591,9 milliards d euros d'aides d'état, équivalent à 4,6 % du PIB de l'ue en 2012, sous la forme de mesures de recapitalisation et de sauvetage d'actifs (source: Commission). Si l'on inclut les garanties, ce montant atteint 1600 milliards d euros, soit 13 % du PIB de l'ue, pour la seule période 2008-2010 (source: Commission). Voir IP/13/1301. Désormais, si la situation financière d une banque devait se détériorer irrémédiablement, la DRRB garantirait que ses actionnaires et ses créanciers assument leur part des coûts, dans le cadre d'un mécanisme de «renflouement interne». (Voir l'encadré n 3.) Le mécanisme de résolution unique assurera l'application effective et centralisée de ces règles dans l'union bancaire. Grâce à ce mécanisme, les décisions complexes qui doivent être prises lorsqu'une résolution doit être mise en œuvre, et notamment une résolution transfrontière, pourront être rapidement adoptées avec effet contraignant pour tous les États membres de l'union bancaire. Le mécanisme de résolution unique repose sur un conseil de résolution unique fort, composé de membres permanents ainsi que de représentants de la Commission, du Conseil, de la BCE et des autorités nationales de résolution. Dans la plupart des cas où la résolution d'une banque de la zone euro ou établie dans un État membre participant à l'union bancaire s'avèrerait nécessaire, la BCE en avisera le conseil de résolution unique, la Commission et les autorités nationales de résolution concernées. Les procédures décisionnelles ont été soigneusement pensées, de telle sorte qu'il soit possible de décider d'engager ou non une procédure de résolution en moins de deux jours. (Voir le graphique n 2.) 8
Graphique n 2 9
Pour que les contribuables ne soient plus mis à contribution, toutes les banques de l'ue seront tenues de contribuer à un fonds visant à faciliter la résolution ordonnée de leurs éventuelles défaillances. Au sein de l'union bancaire, ces fonds seront progressivement regroupés, de telle sorte que, si une banque a besoin de ressources supplémentaires pour disposer à moyen terme de financements lui permettant de poursuivre son activité tout en étant restructurée, ces ressources supplémentaires seront prélevées sur le fonds de résolution unique auquel toutes les banques établies dans les États membres participant à l'union bancaire contribueront à compter de 2016 et qui atteindra 55 milliards d'euros d'ici à 2024. Encadré n 3: comment le mécanisme de renflouement interne va-t-il concrètement fonctionner? Le renflouement interne consiste à recapitaliser un établissement en dépréciant ses passifs ou en les convertissant en actions, de façon à lui permettre de poursuivre ses activités, à éviter la perturbation du système financier qu'occasionnerait un arrêt ou une interruption de ses services essentiels et à donner aux autorités le temps de le restructurer ou de procéder à la liquidation ordonnée d'une partie de ses activités. Pour résumer, si une banque était contrainte de recourir à un renflouement interne, les autorités solliciteraient d'abord tous ses actionnaires, puis suivraient un ordre prédéterminé pour la dépréciation d'autres passifs. Les actionnaires et les détenteurs d'autres instruments tels que des obligations convertibles et des obligations subordonnées seraient les premiers à supporter les pertes. Les dépôts à concurrence de 100 000 euros ne seraient jamais touchés: ils sont intégralement protégés, quoi qu'il advienne. Dans toute la mesure du possible, la responsabilité d'absorber les pertes des banques sera assumée par leurs investisseurs privés et le secteur bancaire dans son ensemble non par les contribuables. 10
2.3.2 Protection des déposants Dans tous les États membres, les dépôts bancaires restent garantis à concurrence de 100 000 euros par déposant et par banque, même en cas de défaillance de la banque. Cette garantie procure aux épargnants un sentiment de stabilité financière, qui devrait les retenir de se précipiter pour effectuer des retraits trop importants de leur banque en cas de problème, avec les graves conséquences économiques que cela aurait. En outre, les déposants seront remboursés plus rapidement, dans un délai de 7 jours ouvrables (contre 20 précédemment), et les systèmes nationaux de garantie des dépôts seront bien mieux armés pour honorer leurs garanties, notamment grâce à un niveau important de financement ex ante: des fonds représentant 0,8 % des dépôts couverts seront collectés auprès des banques sur une période de 10 ans. Si les fonds collectés ex ante se révèlent insuffisants, le système de garantie des dépôts pourra immédiatement collecter des contributions ex post auprès du secteur bancaire et, en dernier recours, avoir accès à d'autres moyens de financement, tels que des prêts accordés par des tiers du secteur public ou privé. Il y aura aussi un mécanisme d'emprunts mutuels entre les systèmes de garantie des dépôts des différents pays de l'ue, fonctionnant sur une base optionnelle. (Voir MEMO/13/1176.) En vertu de la directive sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances (DRRB), les particuliers et les petites entreprises dont les dépôts dépassent 100 000 EUR bénéficieront d'un traitement préférentiel (on parle de «préférence aux déposants»). Ils seront les derniers à devoir assumer des pertes parmi les détenteurs de créances non sécurisées et figurent donc tout en bas de de la hiérarchie du renflouement interne. Les États membres peuvent même opter pour une certaine souplesse, permettant de les en exclure totalement. 2.3.4 Mécanismes de soutien Une fois toutes les mesures évoquées ci-dessus en place, aucun soutien public, financé en dernier ressort par les contribuables, ne devrait être nécessaire dans la grande majorité des cas. Le besoin de ressources supplémentaires dans des circonstances exceptionnelles ne peut toutefois être exclu, et il faut prévoir des règles claires et appropriées quant aux mécanismes de soutien devant intervenir dans ces circonstances. Tout soutien doit être neutre à moyen terme sur le plan budgétaire et être finalement remboursé par des taxes prélevées sur le secteur bancaire. Le règlement instituant le MRU dispose que le conseil de résolution unique, en coopération avec les États membres, devrait contracter une ligne de crédit pour renforcer la capacité d emprunt du fonds avant l'entrée en application du règlement. Mais il ne dote pas encore le fonds d'un mécanisme de soutien commun. Comme l'indique la déclaration du Conseil de décembre dernier, cette idée sera examinée dans les années à venir 1. 1 http://www.eurozone.europa.eu/media/502738/20131218-srm-backstop-statement.pdf 11
3. Que se passera-t-il si des problèmes surviennent avant que tout le système ne soit opérationnel? La BCE et l Autorité bancaire européenne procèdent actuellement à une évaluation complète de l état des banques, qu'elles soumettent à des tests de résistance, avant que le mécanisme de surveillance unique ne devienne pleinement opérationnel en novembre 2014. En cas de détection d'une sous-capitalisation de banques d'états membres de l'union bancaire, la chaîne de mesures de recapitalisation agréées, telle qu'elle existe actuellement, est enclenchée: en premier lieu, les banques concernées devraient lever des fonds sur le marché ou auprès d'autres sources privées. Si cela ne suffit pas, des fonds publics pourraient être mobilisés au niveau national, à des conditions strictes et dans le respect des règles en matière d'aides d État (voir l encadré n 4). En second lieu, si les mécanismes de soutien nationaux sont insuffisants, les instruments existant au niveau européen, et notamment le mécanisme européen de stabilité, pourraient être utilisés 2. Enfin, si elles ne sont plus viables, les banques peuvent être mises en liquidation selon les régimes nationaux applicables. Encadré n 4: règles en matière d'aides d'état La Commission européenne a adapté ses règles temporaires relatives aux aides d'état accordées aux établissements financiers durant la crise. Une communication de sa part expose les règles actualisées appliquées par l'ue à ces aides d'état à partir du 1 er août 2013. Le principal changement a consisté à accroître le «partage de la charge»: les banques sont tenues d'élaborer un plan solide en vue de leur restructuration ou de leur liquidation ordonnée avant de pouvoir bénéficier d'une recapitalisation ou de mesures de protection de leurs actifs. En outre, les exigences en matière de partage de la charge ont été renforcées: en cas de sous-capitalisation d'une banque, il incombe désormais d'abord à ses actionnaires et à ses créanciers de la renflouer, avant toute intervention publique. Voir IP/13/672 et MEMO/13/886. 2 http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=fr&f=st%2016201%202013%20init 4