Chapitre relatif à l énergie

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1 Chapitre relatif à l énergie R. Lamech, K. O Sullivan, et L. Lovei Table des matières 1 Introduction 1.1 Objectif et plan du chapitre 1.2 L énergie et les pauvres : quelques faits essentiels 2 Cadre de travail sur les liens entre la pauvreté et l énergie 2.1 Vue d ensemble 2.2 La réduction de la pauvreté et la demande d énergie L énergie et le bien-être du secteur domestique L énergie et la croissance 3 Buts et indicateurs du développement 3.1 Définir les buts du développement énergétique 3.2 Faciliter l accès aux énergies modernes 3.3 Améliorer la fiabilité de l approvisionnement énergétique 3.4 Assurer la viabilité financière 3.5 Améliorer la gestion et la réglementation du secteur 3.6 Réduire les coûts pour la santé et l environnement 4 Politiques et programmes d intervention 4.1 Politiques d établissement des prix à la consommation 4.2 Mécanismes de ciblage et d octroi de subventions 4.3 Allégement des contraintes liées aux coûts initiaux 4.4 Renforcement de la participation des collectivités 4.5 Déréglementation de l industrie des services énergétiques 4.6 Participation du secteur privé aux services énergétiques 4.7 Programmes d électrification rurale 4.8 Développement et utilisation du gaz naturel 4.9 Exploitation et gestion des ressources naturelles 4.10 Atténuation des effets sur la santé de l utilisation de l énergie de biomasse Annexe 1 : Étude sur la mesure des niveaux de vie (LSMS) pour les projets relatifs à l énergie 1

2 1 Introduction 1.1 Objectif et plan du chapitre Le présent chapitre a pour objectif d aider les gouvernements à identifier et à définir des politiques et des programmes énergétiques dans le cadre de l élaboration d une stratégie globale de réduction de la pauvreté. Il débute par un aperçu des concepts de base concernant l énergie et les pauvres ; ensuite, la section 2 donne un cadre d action énergie-pauvreté pour faire le lien entre les buts du développement énergétique et les résultats à atteindre en matière de réduction de la pauvreté. Nous proposons cinq objectifs du développement qui peuvent être utilisés pour identifier la pauvreté énergétique et la formulation des politiques. Leur impact sur la réduction de la pauvreté est examiné à la section 3, et des indicateurs sont définis pour établir des bases de référence et suivre les progrès réalisés. La section 4 met en relief les politiques et programmes qui peuvent être adoptés afin d atteindre les buts fixés en matière de développement. 1.2 L énergie et les pauvres : quelques faits essentiels Les pauvres utilisent les services énergétiques pour satisfaire leurs besoins vitaux tels que la cuisine, l éclairage et le chauffage. Ils dépensent des sommes considérables relativement au peu d énergie qu ils obtiennent. Après s être procuré de l énergie en quantité suffisante (dans une certaine mesure en se consacrant à la collecte de combustibles traditionnels) pour satisfaire leurs besoins vitaux tels que la cuisine et le chauffage, ils utilisent leurs ressources financières pour obtenir des services énergétiques modernes et en particulier les avantages que leur procurent l électricité et la radiodiffusion. Au-delà de cela, les revenus supplémentaires utilisés pour obtenir des services énergiques modernes seront généralement utilisés pour des investissements destinés à des activités énergétiques viables (rentables) et productives d utilisation finale. Pour que la croissance économique bénéficie aux pauvres, un approvisionnement énergétique fiable est nécessaire. Les pauvres préfèrent les sources d énergie commerciales modernes comme le kérosène, l électricité et le GPL (gaz de pétrole liquéfié), qu ils considèrent comme étant leurs combustibles de prédilection. En revanche, les combustibles traditionnels, comme le bois, le fumier et le travail manuel constituent souvent leurs seules sources d énergie, et sont donc perçus comme étant des combustibles de nécessité. Les femmes et les enfants (qui, d ordinaire, représentent la majorité des pauvres au sein d une collectivité) sont généralement les principaux usagers et fournisseurs de ressources énergétiques dans les collectivités marginalisées. Ils doivent souvent consacrer de longues heures et maints efforts à la collecte des combustibles traditionnels, et les fumées de combustion qu ils respirent présentent un danger pour leur santé. Les échecs du secteur public dans le secteur de l énergie atteignent le plus durement les pauvres du fait de la cherté des prestations et de l incapacité du 2

3 gouvernement à dispenser des services énergétiques. L État a un rôle fondamental à jouer dans la mise en œuvre des réformes. Il est possible que des subventions continuent à s avérer nécessaires en complément aux réformes, mais elles devront être soigneusement octroyées pour favoriser la création et non la réduction des opportunités commerciales. Les ressources publiques ne peuvent satisfaire les besoins en services énergétiques que pour une fraction réduite de la population pauvre. Les réformes du secteur énergétique destinées à stimuler les investissements privés sont indispensables pour obtenir le financement nécessaire à l amélioration des services énergétiques. Bien que la fourniture de services énergétiques aux pauvres ne soit probablement pas l activité la plus lucrative pour les investissements privés, la possibilité de faire des bénéfices n est pas exclue si le programme de réformes incorpore des mesures incitatives pour faciliter l accès et la distribution des services. 2 Cadre de travail sur les liens entre la pauvreté et l énergie 2.1 Vue d ensemble Historiquement, le secteur énergétique a été vu uniquement en tant que fournisseur d un facteur de production indispensable au développement économique. Cette perspective s est traduite par une politique gouvernementale favorisant les dépenses publiques destinées à de vastes projets d infrastructure axés sur la production et l approvisionnement énergétique. Les investissements affectés à l expansion des systèmes avaient pour but d augmenter l approvisionnement énergétique pour étayer la croissance économique et améliorer l accès à l énergie des collectivités non desservies. En réponse aux perpétuelles difficultés financières des services publics nationalisés qui menaçaient la viabilité des systèmes améliorés, de nombreuses interventions ont été réalisées au cours de la dernière décennie visant à renforcer le cadre institutionnel qui sous-tend l investissement et les prestations de services. Plus récemment, des interventions intersectorielles qui combinent la fourniture de toute une variété de services d infrastructure et sociaux ont élargi la conception du rôle du secteur énergétique en matière de développement. Au fur et à mesure que la réflexion sur les dimensions de la pauvreté a dépassé le cadre limité du revenu pour impliquer les capacités, la sécurité et l autonomie, les liens entre l énergie et la réduction de la pauvreté sont devenus plus apparents. Le cadre de travail résultant de cette démarche se concentre sur cinq buts du développement énergétique et établit le lien entre ces buts et les quatre dimensions de la pauvreté. (Voir la figure 1.) 3

4 Figure 1 Cadre de travail sur les liens entre la pauvreté et l énergie Buts du développement énergétique Impacts et liens relatifs à l'énergie Résultats sur la réduction de la pauvreté Faciliter l'accès aux énergies modernes Intrant indispensable aux entreprises Améliore la productivité du travail et du capital Macrostabilité (augmentation des recettes fiscales et réduction du fardeau fiscal) Revenu Améliorer la fiabilité de l approvisionnement énergétique Assurer la viabilité financière Améliorer la gestion et la réglementation du secteur Maîtriser les coûts sanitaires et environnementaux Indispensable aux services de santé et d'éducation Indispensable à l'infrastructure complémentaire (approvisionnement en eau, communication, transports) Améliorations en matière de santé (réduction de la pollution intérieure) Stabilité des coûts énergétiques Éclairage et sécurité Viabilité de l'environnement Choix de services énergétiques Accès à l'information (radio, télévision et communication) Augmentation de la responsabilité des producteurs Capacités Sécurité Autonomie 2.2 La réduction de la pauvreté et la demande d énergie Lors de l élaboration des stratégies de réduction de la pauvreté, la question fondamentale qu il faut se poser relativement à l énergie est la suivante : Quelles sont les sources d énergie qui alimenteront les interventions proposées? La demande énergétique provient des besoins en énergie des ménages et des entreprises. Ces besoins sont expliqués ci-après L énergie et le bien-être du secteur domestique Pour les ménages, l énergie est tout d abord un instrument indispensable à la satisfaction des besoins élémentaires, puis, avec l accroissement des revenus, elle leur permet d obtenir les équipements et services qui contribuent à l amélioration de leur bien-être. Besoins élémentaires. Les ménages nécessitent une quantité minimum d énergie pour satisfaire leurs besoins élémentaires vitaux. Ils utilisent l énergie pour : La cuisson des denrées alimentaires pour satisfaire leurs besoins nutritionnels. Pour les familles pauvres, la source d énergie utilisée à cette fin est souvent le bois de chauffage, la paille, le fumier ou d autres formes de biomasse. 4

5 L éclairage des alentours de leurs habitations pour pouvoir s y mouvoir le soir. Pour les familles pauvres, la principale source d énergie utilisée dans ce but est le pétrole lampant, les bougies et les piles sèches. Le chauffage des habitations pour assurer leur survie par très grands froids. Commodités qui contribuent à l amélioration du bien-être. Une fois ces besoins élémentaires satisfaits, on dénote l existence d une demande énergétique supplémentaire pour alimenter les équipements et services qui améliorent le bien-être. Par exemple : L utilisation de combustibles commerciaux pour la cuisson des aliments qui permettent d économiser le temps consacré à la collecte et à la préparation des matériaux combustibles traditionnels (biomasse), et de réduire les émanations de fumée intradomiciliaire qui résultent de leur utilisation. L amélioration de l éclairage électrique tant au niveau de l habitation qu au niveau de la communauté pour améliorer le niveau d instruction, faciliter les travaux domestiques et diminuer les risques pour la sécurité. L utilisation d appareils électroménagers, tels que les ventilateurs pour rendre les habitations plus confortables et les réfrigérateurs pour conserver les denrées alimentaires et le lait. L approvisionnement en eau potable et les systèmes d évacuation des eaux usées qui reposent sur l utilisation d énergie pour le pompage, ainsi que pour le suivi des systèmes et le traitement. L accès à l information, au divertissement et à la communication les radios et télévisions domestiques, les stations de réseau de réception et de commutation, ainsi que les centres d apprentissage à distance qui dépendent tous de l approvisionnement énergétique. L accès aux soins de santé et aux maternités, qui ont besoin d énergie pour l éclairage, les appareils de diagnostic et la conservation des vaccins. Les services de transports pour accéder à d autres intrants et se rendre au travail ou à l école. L ensemble de ces services et équipements qui améliorent le bien-être et la qualité de la vie exigent une énergie commerciale moderne. Les services se complètent mutuellement : la disponibilité de l un renforce et amplifie les avantages de l autre. Par exemple, lorsque les femmes ne font plus la collecte du bois de chauffage, leur santé s en trouve améliorée du fait de la réduction des efforts physiques déployés pour cette tâche ; elles peuvent aussi consacrer davantage de temps à des activités plus productives susceptibles d améliorer leurs revenus ou d accroître leur niveau d instruction. L énergie qui assure l éclairage et l approvisionnement en eau potable peut également contribuer à diminuer les taux de maladies et l analphabétisme, ce qui contribue à améliorer les résultats obtenus dans le secteur de la santé, par exemple par le biais de la réduction des taux de fécondité. 1 En revanche, il faut souligner que ces résultats ne découlent pas automatiquement de la disponibilité d une nouvelle source d énergie dans une collectivité. En effet, les premières tentatives de modernisation peuvent se solder par un échec, lorsque les populations pauvres ne peuvent pas accéder ou n ont pas les moyens de s offrir les 1 Une analyse exhaustive (Hoque) du lien entre l'électrification et la fécondité au Bangladesh indique que le taux de fécondité des filles âgées de 10 à 19 ans est de 0,67 dans les familles qui ont l'électricité, alors qu'il est de 1,17 dans celles qui ne l'ont pas. 5

6 services énergétiques qui sont mis à leur disposition. Ceci illustre, en particulier, la nécessité de la participation des collectivités à la sélection des infrastructures, traitée plus loin dans ce chapitre. L énergie et la condition féminine. Les femmes sont le plus durement touchées par les impacts négatifs associés à l absence de services énergétiques modernes adéquats. Dans les ménages les plus pauvres qui utilisent la biomasse pour la cuisson des aliments, ce sont les femmes qui s occupent le plus souvent de la collecte et du transport des fagots de bois pour le chauffage, ce qui les oblige souvent à marcher sur de longues distances, loin de leurs habitations. Le temps que les femmes passent à ces tâches pourrait être consacré à des activités plus productives. Ainsi, ce sont surtout les femmes qui subissent les conséquences des pertes d opportunité d éducation et d activités rémunérées entraînées par le manque d accès aux combustibles de cuisson modernes. Comme ce sont les femmes qui font la cuisine, ce sont également elles qui, le plus souvent, sont exposées aux émanations de fumée des feux de cuisson. Avec leurs enfants, elles souffrent plus que les hommes de leurs effets néfastes. (Voir également le chapitre Sexes.) Encadré 1 Les femmes et l énergie «L un des principaux problèmes auxquels les femmes des [bidonvilles marginalisés de] Tacna, au Pérou, étaient confrontées résidait en l absence d électricité dans leurs habitations, et ce pour plusieurs raisons : elles voulaient profiter du soir pour avancer leurs travaux textiles ; elles avaient besoin de se sentir en sécurité dans leurs habitations ; elles avaient besoin de s occuper de leurs enfants plus efficacement ; elles avaient besoin de lumière la nuit ; elles avaient besoin d électricité dans les rues qu elles et leurs familles utilisaient.» Yturregui, 1998 Actuellement, pour les femmes, la production et l utilisation de l énergie est source de risques professionnels. On estime à le nombre de femmes qui transportent du bois de chauffage à Addis Ababa, fournissant le tiers de la quantité consommée par la ville, et qui sont victimes de chutes fréquentes, de fractures osseuses, de problèmes oculaires, de rhumatismes, d anémie et d avortements spontanés à cause des fardeaux de 40 à 50 kg qu elles transportent et qui pèsent presque autant qu elles. Haile, 1991 Lorsque l énergie et la pauvreté sont désagrégées selon les sexes, il en ressort certaines considérations importantes dont il faut tenir compte lors de la conception des programmes car les femmes ressentent souvent différemment les modifications des régimes de travail, des prestations sanitaires, de l éducation, des loisirs, des dépenses domestiques, etc., amenés par un investissement ou une politique qui connecte les ménages à une source d énergie moderne. 6

7 2.2.2 L énergie et la croissance économique Les usines, les fermes, les commerces, les échanges, les transports et la construction sont les moteurs de la croissance économique. Les revenus des pauvres ont tendance à augmenter devant une croissance économique globale. 2 La demande d énergie augmente presque parallèlement à cette croissance. 3 Tous les commerces, formels ou non, grands ou petits, ruraux ou urbains, ont besoin d énergie pour le fonctionnement de leurs bureaux, établissements manufacturiers ainsi que pour les transports. Le secteur formel. Les modes d utilisation de l énergie par les commerçants sont extrêmement variés. Lorsque l approvisionnement énergétique est interrompu, la production et le commerce s arrêtent tout simplement de fonctionner. L énergie est utilisée pour : Transformer les matières premières en plastique, ciment, verre, papier et produits alimentaires. Actionner les machines nécessaires aux industries manufacturières, que ce soit l industrie textile et du vêtement, ou l industrie de la conserverie, de l embouteillage et de l imprimerie. Faire fonctionner l infrastructure commerciale essentielle communications, éclairage et équipement. Assurer le transport des marchandises vers les marchés et le transport des gens vers leur lieu de travail. Le lien entre l utilisation de l énergie et la croissance économique est aussi confirmé par des données contre-factuelles indiquant que l insuffisance de l une provoque le ralentissement de l autre. Dans des pays comme l Ouganda, l Inde, l Indonésie et d autres pays en développement, où l approvisionnement en électricité est à la fois erratique et de mauvaise qualité, les entreprises ont dû investir dans la production d énergie électrique sur place. Si cette démarche aide les entreprises à résoudre leurs problèmes d énergie dans l immédiat, elle a aussi pour effet de diminuer considérablement les investissements productifs. De plus, elle constitue un coût économique supplémentaire, car elle fait perdre aux services publics prestataires les recettes associées aux entreprises industrielles, mais aussi les points d ancrage qui facilitent l expansion des services aux ménages. Le secteur rural non agricole. Les petites entreprises des centres ruraux peuvent représenter une source considérable d emplois et de revenus ruraux. La présence d industrie de transformation des fruits et légumes et l industrie de la conserve, l industrie légère, l industrie du meuble et du bois, du vêtement, du cuir et l industrie laitière (voir l encadré 2) est étroitement corrélée avec la qualité de l approvisionnement énergétique, en particulier l électrification. 4 Même lorsque des considérations 2 Cette constatation a été démontrée par Dollar et Kraay (2000) dans une étude examinant le rapport entre le revenu du quintile inférieur de la population et le PIB par habitant dans 80 pays sur une période de 4 décennies. 3 Gately et Streifel (1997) ont découvert qu'au cours d'une période de temps prolongée, la croissance économique et l'utilisation de l'énergie commerciale avaient évolué de façon quasiment identique dans les 37 pays en développement étudiés entre 1971 et Une enquête auprès des ménages réalisée en Équateur a montré que les entreprises rurales généraient 40 pour cent des revenus ruraux, qu'elles employaient 40 pour cent des hommes et 50 pour cent des femmes économiquement actives, et qu'il existait d'étroites corrélations entre l'établissement de ces entreprises et l'électrification. (Lanjouw et Lanjouw 1995). 7

8 économiques du côté de l offre ne favorisent pas l extension du réseau électrique au point d obtenir une capacité illimitée d approvisionnement en électricité de bonne qualité, un approvisionnement énergétique limité est capable d engendrer et de soutenir les petites entreprises. Il peut être assuré par de petits moteurs diesel ou par une petite centrale hydroélectrique. Il peut également provenir d une sucrerie qui produit déjà de l énergie pour ses propres besoins et est en mesure d alimenter les commerces et ménages voisins. Ainsi, l exploitation d un centre commercial peut être économiquement efficace et réalisable. Encadré 2 Histoire d une réussite dans l industrie laitière : L énergie en tant que «main invisible» En Inde, aujourd hui, il existe 75 mille coopératives laitières situées dans tout le pays, comptant 10 millions de membres dont la plupart sont des agriculteurs sans terre, marginaux, ou de petits exploitants agricoles possédant seulement une ou deux vaches ou buffles. Outre la création d emplois dans les usines laitières, la commercialisation, le transport et la distribution, ces coopératives sont le centre des transports du village et ont permis aux agriculteurs d obtenir leurs seuls revenus réguliers. La plus grande partie de la demande de lait provient des populations pauvres des régions urbaines et se monte à des millions de litres par jour. Pour que le lait soit à leur portée, il est emballé dans des sachets de polyéthylène de 250 ml ou moins. L énergie est essentielle pour cette industrie, qui ne pourrait fonctionner sans elle : l énergie sous forme de vapeur utilisée pour pasteuriser le lait cru et pour produire les sous-produits laitiers, d électricité pour emballer et maintenir la chaîne du froid entre l usine laitière et le point de vente et de carburants de transport pour l acheminement vers les marchés urbains. Certaines entreprises ou industries artisanales rurales exploitées par des individus ou des ménages agissant en tant que producteurs indépendants, fonctionnent sans avoir recours à l énergie. Parmi ces activités, citons la confection de paillasses, le décorticage du riz, la transformation du poisson, la fabrication de produits en fibre de coco, la sculpture sur bois, la fabrication d articles de maroquinerie, la brasserie et le tissage. Cependant, même dans ces cas, une petite quantité d énergie pour s éclairer la nuit, prolonger la journée de travail ou introduire une mécanisation partielle, peut contribuer à accroître la production et améliorer la productivité. En outre, l énergie, et en particulier les carburants de transport, ont un rôle à jouer dans l intégration de ces industries artisanales aux marchés régionaux et nationaux. Quoi qu il en soit, l électrification rurale qui permet la mécanisation de certaines activités traditionnelles contribue à l amélioration des processus et de la productivité, tout en provoquant une diminution de l emploi dans ces activités traditionnelles (voir l encadré 3). Ce type de transition est inhérent au développement rural, et il est probable que les rizeries commerciales, tout en supplantant les emplois traditionnels de décorticage, stimulent l emploi dans d autres activités rurales non agricoles. 8

9 Encadré 3 Les décortiqueurs de Dhenki contre la rizerie Le décorticage du riz est une des industries dominantes du Bangladesh. Jusqu aux années 60, toutes les opérations de décorticage étaient accomplies selon la technique traditionnelle appelée dhenki un instrument composé d une lourde barre de bois dotée d un pilon à une extrémité et manié par deux ou trois personnes, souvent un ménage pauvre. La solution de remplacement la plus courante à la technique dhenki consiste à utiliser une petite rizerie rurale équipée d une décortiqueuse en acier fonctionnant grâce à un moteur diesel ou électrique. Les entreprises de ce type emploient également deux ou trois personnes. Les rizeries plus importantes, elles, possèdent quatre ou cinq décortiqueuses actionnées par des turbines à vapeur entraînées par un moteur diesel ou électrique, et emploient environ 20 personnes. Enfin, il existe des rizeries intégrées automatisées qui emploient environ 30 personnes. Le remplacement de la technique dhenki par des méthodes de décorticage mécanisées réduit les effectifs employés et fait reculer l emploi féminin. Elles contribuent toutefois à une diminution des coûts unitaires, et favorisent une utilisation plus performante de la main-d œuvre et des capitaux. Enfin, l existence d une infrastructure énergétique revendeurs de produits pétroliers, personnel d exploitation des systèmes photovoltaïques (PV) peut également constituer une source importante de main d œuvre non rurale. Secteur agricole : En favorisant l accroissement de la mécanisation de l irrigation, du travail du sol et de l élevage du bétail, l énergie concourt à l accroissement des revenus des agriculteurs par l amélioration de la productivité. (L énergie fut un facteur clé de la «révolution verte» en Inde). L énergie facilite le pompage de l eau des nappes phréatiques ou des réservoirs d eau permettant d augmenter le nombre de cycles culturaux par année. Par exemple, l irrigation a permis d obtenir trois récoltes annuelles de riz dans le sud du Vietnam et deux ou trois récoltes annuelles dans la région encline aux sécheresses du nord du lac Tchad. 5 Le choix des sources d énergie retenues (diesel, PV, énergie éolienne, système mini-hydroélectrique ou raccordement au réseau) pour assurer le fonctionnement des pompes est fonction du bon sens économique, et dépend des conditions locales. 5 Les agriculteurs tchadiens de la Préfecture du Lac furent en mesure de surmonter les contraintes auxquelles la production de millet sous pluie dut faire face en utilisant des pompes pour irriguer les cultures pendant la saison sèche. 9

10 3 Buts et indicateurs du développement 3.1 Définir les buts du développement énergétique Lorsque les gouvernements entreprennent l élaboration de leur stratégie de réduction de la pauvreté, ils doivent tout d abord définir les buts du développement énergétique de façon à choisir les politiques et les programmes les mieux indiqués pour atteindre les objectifs spécifiques. Les cinq buts du développement énergétique proposés permettent de concentrer les efforts en matière d évaluation de la pauvreté et de développement stratégique. Faciliter l accès aux énergies modernes Améliorer la fiabilité de l approvisionnement énergétique Assurer la viabilité financière Améliorer la gestion et la réglementation du secteur Réduire les coûts pour la santé et l environnement Les buts du développement proposés sont étroitement liés et se renforcent mutuellement autrement dit, l amélioration de la gestion entraîne une augmentation du taux de couverture et la viabilité financière favorise la qualité et l accès aux services. Compte tenu de ces synergies, il est préférable de ne pas appliquer ces buts de manière sélective. Ils ont été sélectionnés parce qu ils couvrent de façon exhaustive les impacts énergie-pauvreté. D autre part, ils peuvent être facilement identifiés et suivis. Des buts subordonnés peuvent s avérer utiles selon les circonstances particulières. Cette section explique la raison pour laquelle chacun des buts proposés revêt une importance particulière dans la réduction de la pauvreté. Elle définit également les indicateurs pouvant être utilisés pour : Évaluer la situation actuelle et établir la pertinence des buts ; Identifier des politiques et des programmes appropriés pour atteindre les buts fixés ; et, Assurer le suivi des progrès réalisés lors de la mise en œuvre des politiques et programmes. Les indicateurs proposés ressortent de données aisément disponibles ou peuvent être relativement facilement obtenus à partir d enquêtes simples. S ils n ont pas toujours la précision nécessaire pour assurer le suivi détaillé au niveau d un projet, ils sont néanmoins suffisamment précis pour aider les décideurs à déterminer l étendue du problème et à identifier les priorités. Quoi qu il en soit, il convient de souligner l importance de la collecte de données relatives à la disponibilité et à la consommation d énergie désagrégées par catégorie de revenu, par exemple par décile, pour affiner les bases de référence pour l élaboration des politiques et le suivi des programmes. Si des informations détaillées sur la consommation énergétique au niveau des ménages ne sont pas disponibles, on veillera 10

11 à obtenir ces statistiques par le biais d enquêtes ultérieures. L annexe 1 offre certains principes directeurs à appliquer lorsque l on envisage d inclure des questions sur l énergie dans une enquête sur la mesure des niveaux de vie (LSMS). 3.2 Faciliter l accès aux énergies modernes L accès aux énergies modernes peut être considéré comme la capacité d un ménage d obtenir, s il le souhaite, des services énergétiques. Il est fonction du niveau de disponibilité et de l abordabilité. La première suppose une proximité au réseau énergétique ou au fournisseur afin que la connexion soit économiquement et techniquement faisable. La seconde fait référence à la capacité financière des ménages pauvres à payer le coût initial du raccordement au réseau, ainsi que les coûts d utilisation de l énergie. Des coûts initiaux élevés peuvent les dissuader d adopter un mode d énergie moderne. 6 La disponibilité et l abordabilité sont étroitement liées. Par exemple, une décision administrative de l État de maintenir les prix de l énergie au-dessous du prix coûtant, afin de faciliter l accès des ménages les plus pauvres à l énergie, risque en réalité d en réduire la disponibilité, car les prestataires de services estimeront qu il n est pas rentable d étendre la zone desservie pour inclure les régions où résident les pauvres. Le but faciliter l accès aux énergies modernes sera atteint lorsque tous les ménages à faible revenu utiliseront un combustible moderne pour la cuisson des aliments kérosène ou GPL et l électricité pour la satisfaction de leurs besoins. 7 L «échelle énergétique» représentée à la figure 2 est un moyen utile de comprendre les liens qui existent entre la pauvreté et la consommation d énergies modernes. Au fur et à mesure que les ménages gravissent l échelle énergétique, augmentant leur consommation d énergies modernes, on constate une amélioration de leur bien-être économique et une augmentation de leur potentiel de revenu. Les ménages les plus pauvres, qui occupent le dernier rang de l échelle énergétique, n ont généralement pas ou peu accès aux services énergétiques modernes, et doivent utiliser les combustibles biomassiques traditionnels tels que le bois de chauffage et le fumier. Les populations pauvres accordent une grande valeur aux services d énergie modernes et, dans la mesure où ceux-ci sont disponibles et accessibles, elles sont prêtes à payer le prix fort pour les obtenir. On trouve plusieurs raisons à ce phénomène : La commodité, l économie de temps, les avantages en matière de santé, 8 ainsi que l accroissement de l efficacité, 9 sont autant d atouts qui justifient le passage aux énergies modernes. 6 Ce phénomène résulte du fait que les populations pauvres utilisent un taux d actualisation plus élevé, qui réduit la valeur de prestations futures. En d'autres termes, les populations pauvres se préoccupent moins de l'avenir que des choix de consommation immédiats, préférant réserver leurs ressources à l'achat des denrées alimentaires et autres produits de première nécessité plutôt que de les consacrer au paiement des frais initiaux associés à l'adoption d'un combustible moderne. 7 L'expression «services énergétiques modernes» fait référence aux sources d énergie / combustibles qui ne sont pas primitives / traditionnelles (par exemple, le charbon, le bois, le fumier) et sont généralement produites par des entreprises commerciales. Les combustibles modernes utilisés pour la cuisine des aliments sont moins insalubres, et favorisent un environnement domestique plus propre et plus sain dont les femmes et les jeunes enfants sont les principaux bénéficiaires. 8 Ditto 11

12 Les moyens d existence sont créés lorsque les services d énergie sont utilisés dans le cadre d activités finales productives comme les petites exploitations non agricoles, les pompes d irrigation ou les activités de meunerie et de battage mécanisées. Figure 2 L échelle énergétique Sources d'énergie Modernes ne Traditionnelles Cuisine Bois, résidus, fumier Éclairage Bougies, pile sèche, kérosène Chauffage Bois, résidus, fumier Pompage d'eau Manuellement Énergie mécanique Fonctionnement manuel Transports Marche Communication / Divertissement* Batteries d'accumulateurs Cuisine Biogaz, kérosène, charbon Éclairage Kérosène, bougies, piles sèches Chauffage Charbon, bois Pompage d'eau Diesel, électricité Énergie mécanique Diesel, électricité Transports Transports publics Communication / Divertissement* Électricité, batteries d'accumulateurs Réfrigeration Électricité Cuisine Gaz (GPL), kérosène, Électricité Éclairage Électricité Chauffage Gaz, charbon Pompage d'eau Électricité Énergie mécanique Électricité Transports Publics et privés Communication / Divertissement* Électricité Réfrigeration Électricité Bas Niveau de revenu Élevé *Divertissement : Radio, TV 9 L'efficacité fait référence au rendement énergétique utile, par exemple la chaleur pour la cuisson des aliments, l'intensité (luminosité) du flux lumineux, qui est obtenu à partir d'une unité d'intrant énergétique. Les combustibles modernes sont plus faciles à contrôler et donc plus performants. Ainsi, l'accroissement de l'efficacité peut se traduire par une réduction des dépenses pour un rendement énergétique identique. 12

13 Pour évaluer la disponibilité et l abordabilité des combustibles modernes pour les ménages à faible revenu, nous disposons de plusieurs indicateurs décrits au Tableau 3.1. Tableau 3.1 Indicateurs d accès Indicateur Disponibilité 1.1 Disponibilité de l électricité Nombre de clients d un district 10 (provenant des statistiques de ventes des compagnies de services publics) en pour cent du nombre total des ménages (provenant des estimations censitaires disponibles). Nombre de districts du pays ayant accès à l électricité. 1.2 Disponibilité de kérosène et de GPL Le niveau de fonctionnement le plus faible d un distributeur formel ou informel par district administratif. Rapport de consommation : niveau de consommation par habitant, par district administratif, provenant des statistiques de vente des distributeurs Analyse / Identification Si ce rapport est inférieur à un seuil donné, par exemple 10 %, on peut conclure que la plupart des ménages pauvres du district ne sont pas situés à proximité du réseau. Un rapport faible indique que la plupart des pauvres du pays m ont pas accès à l électricité. would be to increase the coverage at a financially sustainable rate (voir la section 4.6) Si les distributeurs formels ou informels ne desservent pas une certaine région, ou si le rapport de consommation est inférieur à un seuil donné (par exemple, 6 litres par habitant, par mois, pour le kérosène, et 5 kg par habitant, par mois, pour le GPL), cela indique une disponibilité faible ou inexistante dans cette région, notamment pour les pauvres. Abordabilité 2.1 Coût du raccordement Coût du raccordement : coût (initial) pour accéder à l énergie moderne. - Coût du raccordement électrique à domicile - Coût d une cuisinière au kérosène - Versement d un dépôt de garantie ou achat de la plus petite bouteille de GPL et cuisinière possible. Si ce taux est élevé, dépassant 25 % du revenu mensuel, on devra peut être prendre des dispositions pour rendre ces coûts moins difficiles à supporter (voir la section 4.3). De toute manière, il faut tout d abord s assurer de l efficacité de l offre en comparant ces coûts aux normes internationales. Si les coûts de production sont trop élevés, on devra prendre des mesures visant à améliorer l efficacité (voir les sections 4.5 et 4.6). 10 Le terme district est utilisé ici pour faire référence à la plus petite zone administrative du pays où sont collectées les statistiques censitaires et économiques. Le choix dépend du zonage administratif en vigueur préfectures, comtés, communes, municipalités, quartiers, etc. peuvent être utilisés le cas échéant. 13

14 Indicateur 2.2 Niveau d utilisation Taux d abordabilité de l électricité et du kérosène / GPL : coût afférent à l utilisation de combustibles modernes, tels que l électricité, le GPL et le kérosène, pour satisfaire les besoins énergétiques, en pour cent du revenu moyen des ménages les plus pauvres, de préférence par décile de revenu. Approximations relatives aux besoins énergétiques de subsistance : 1) coût que représente le paiement d une facture d énergie typique pour un ménage à faible revenu ; 2) prix unitaire pour les petits consommateurs résidentiels multiplié par le seuil de subsistance, par exemple 20 à 30 kilowatt-heures d électricité ou 6 litres de kérosène par mois Analyse / Identification Si ce rapport est élevé, entre 10 et 15 % globalement, cela peut représenter un argument en faveur de la subvention de combustibles modernes pour les ménages les plus pauvres (voir la section 4.2). Ici encore, l efficacité de l offre doit être évaluée pour s assurer que le problème concerne l abordabilité du côté de la demande et non l inefficacité du côté de l offre. 3.3 Améliorer la fiabilité de l approvisionnement énergétique La fiabilité peut être définie comme une offre stable de services énergétiques d une qualité et en une quantité qui n imposent pas de coûts supplémentaires excessifs aux consommateurs. Elle est essentielle pour garantir des améliorations soutenues du bienêtre des ménages et comme intrant pour les entreprises, favorisant leur croissance économique. Les normes de fiabilité nécessaires varient en fonction de l utilisation. En général, les entreprises en exigent de plus élevées que les ménages. Par exemple, même une courte interruption de l alimentation peut se traduire par des coûts monétaires extrêmement élevés et des pertes pour les entreprises, tels que des temps d arrêt, des matériaux et des ventes perdus, mais n avoir aucun impact sur les ménages mis à part les dérangements occasionnés. Pour les ménages pauvres ayant accès aux énergies modernes, mais qui ne les utilisent pas, le manque de fiabilité de l approvisionnement énergétique peut constituer un frein à l investissement nécessaire à la transition vers des énergies modernes. Fondamentalement, dans un ménage pauvre, une alimentation fiable en kérosène et d électricité sera un facteur dans leur perception de la sécurité d approvisionnement, nécessaire pour leur permettre d envisager l investissement relativement important dans une cuisinière au kérosène, l électrification de leur habitation et enfin l achat d appareils permettant d accroître la productivité, tels que des pompes pour l irrigation et des batteuses mécaniques à moteur. 14

15 Pour les ménages qui utilisent les formes d énergie modernes, le manque de fiabilité des approvisionnements les contraint à obtenir des sources d énergie de remplacement à des prix plus élevés par exemple, en les obligeant à se rabattre sur des approvisionnements plus coûteux sur les marchés parallèles clandestins, dits marchés noirs. 11 Une telle volatilité des prix affecte les consommateurs les plus pauvres qui, n ayant pas la capacité financière suffisante pour faire face à ces hausses de prix, sont contraints de renoncer à consommer. Pour les entreprises, le manque de fiabilité des approvisionnements a les résultats immédiats suivants : 1) l augmentation des coûts de production des biens et services, qui constitue un frein à l investissement et 2) l érosion de l avantage comparatif dans d autres facteurs de production tels que la main-d œuvre et les ressources naturelles. Bien que ces coûts semblent être supportés par les détenteurs de capital, vraisemblablement plus riches, ils affectent cependant les pauvres, qui souffrent le plus de la réduction des opportunités d emplois qui seraient autrement créées par la croissance. 11 Un marché noir des carburants à base de pétrole résulte souvent de la décision gouvernementale de subventionner l'approvisionnement énergétique, entraînant leur détournement vers d'autres marchés et / ou l'incapacité du gouvernement à satisfaire la demande énergétique au prix subventionné. 15

16 Une combinaison des indicateurs suivants (Tableau 3.2) peut être utilisée pour déterminer l étendue du problème de fiabilité dans le pays. Tableau 3.2 Indicateurs de fiabilité Indicateurs Analyse / Identification 1. Pertes de jours productifs pour les commerces et les entreprises. Ce taux peut être calculé par rapport au nombre total de journées ou d heures de travail. Cette information peut être obtenue par le biais d enquêtes informelles réalisées auprès de petites et grandes entreprises. 1. Si les pertes de jours productifs sont très élevées, supérieures à 10 %, on peut conclure que la fiabilité de l approvisionnement énergétique est mauvaise. Un rapport acceptable sera inférieur à 2 %. 2. Structures formelles et informelles d approvisionnement de substitution : 2.1 Quantité d auto-production dans le pays 2.2 Existence de fournisseurs non autorisés de produits pétroliers dans le pays, comme les marchés parallèles 3. Marge de réserve : rapport signalant la différence entre la capacité installée et la demande de pointe divisée par la capacité installée. 2.1 Un pourcentage d auto-production supérieur à 20 % des besoins des commerces et des entreprises indique des coûts d approvisionnement non compétitifs ou, le plus souvent, une mauvaise fiabilité. 2.2 Les fournisseurs non autorisés et les marchés parallèles, tout en constituant une réponse efficace aux goulots d étranglement au niveau de l offre, sont de bons indicateurs du manque de fiabilité de l approvisionnement et des distorsions dans la structure des prix. 3. Une marge de réserve peu élevée, inférieure à 15 %, indique une forte possibilité d interruption de l approvisionnement ainsi qu un approvisionnement de mauvaise qualité. Une marge de réserve de 20 à 25 % serait préférable Assurer la viabilité financière (voir également le chapitre Dépenses publiques) L instabilité financière et l accroissement des déficits contribuent à la hausse de l inflation, diminuant ainsi le pouvoir d achat des pauvres et augmentant leur vulnérabilité. La réalisation de la stabilité financière est fonction de plusieurs facteurs extérieurs au secteur énergétique. Cela dit, le secteur énergétique est unique quant à l étendue de son impact sur le budget public du fait de : 1) sa contribution aux revenus par le biais de taxes et de redevances pétrolières ; 2) sa dépendance du budget pour financer les subventions, le service de la dette et les dépenses courantes ; et 3) sa part de l emprunt de l État et du risque financier imprévu. L approche adoptée pour gérer ces facteurs dans le contexte d une réforme globale du secteur énergétique et d un programme de réforme fiscale aura un impact considérable sur la stabilité macroéconomique. 12 L'indicateur de marge de réserve doit être utilisé avec prudence et doit tenir compte de l ensemble des types d énergie générés dans le pays. Une plus grande dépendance de l énergie hydroélectrique exige généralement des marges de réserve plus élevées. 16

17 Comme exposé ci-dessous, le secteur énergétique contribue positivement à la viabilité financière et à l équilibre macroéconomique lorsque : Les impôts directs sur les entreprises énergétiques et les impôts indirects sur les ressources énergétiques constituent une contribution nette au revenu. Les produits pétroliers sont une excellente source d impôts indirects, contribuant une part importante des recettes. Les produits énergétiques sont souvent soumis à des impôts élevés car leur consommation tend à être inélastique c est à dire, moins sujette aux fluctuations de la demande comme conséquence des variations de prix. Bien que les impôts sur les revenus produits pétroliers constituent une excellente «base imposable», l imposition des produits tels que le kérosène, utilisés de manière prépondérante par les groupes à faible revenu, est généralement régressive. 13 Un compromis doit être atteint entre l objectif en matière de recettes et l équité de l impôt sur les produits pétroliers. Les subventions octroyées le cas échéant doivent être correctement ciblées pour éviter des coûts financiers excessifs (voir la section 4.2). D autre part, les taux d imposition différentiels sur les combustibles complémentaires doivent être évités, car ils ont tendance à fausser les choix du consommateur. La taxe sur les carburants utilisés par les pauvres doit être limitée à un niveau minimal correspondant au taux d imposition indirecte moyen sur les produits et services. En effet, ce sont les pauvres qui seront le plus touchés par toute tentative visant à prélever des droits indirects élevés sur les produits pétroliers dans le but d optimiser les recettes. Bien que les taxes sur les produits pétroliers soient faciles à prélever et représentent une excellente source de revenus, il est important de veiller à ce qu elles n aient aucun impact régressif. Les politiques doivent tenir compte des distorsions qui peuvent conduire à l utilisation des carburants moins fortement imposés pour d autres applications. Les entreprises énergétiques, dont la clientèle est relativement stable, peuvent être une excellente source de recettes fiscales directes prévisibles. Cette assiette de revenus est souvent érodée lorsque les gouvernements subventionnent indirectement les services énergétiques en empêchant les entreprises de recouvrer leurs coûts. Comme ces entreprises de services publics ne paient alors pas d impôt sur le revenu, les recettes fiscales correspondantes échappent à la Direction du Trésor. À long terme, les pauvres souffrent le plus de ces pratiques, car les services publics sont dans l impossibilité de leur offrir des services. Les redevances et les loyers provenant de l exploitation des ressources et de la production de pétrole, de gaz et d hydroélectricité peuvent constituer une source considérable de recettes publiques centralisées ou locales dans les pays dotés de ces richesses naturelles. Les politiques fiscales pour l exploitation des ressources doivent se fixer plusieurs objectifs, tels que l optimisation de la valeur économique de ces ressources, les effets sur l environnement, le profil risque-avantage des investisseurs privés et les préférences locales de ceux qui sont directement affectés par l exploitation des ressources. 13 Un impôt régressif est un impôt dont la charge frappe de façon disproportionnée les populations pauvres. Par exemple, l'imposition des combustibles qui sont principalement utilisés par les groupes à faible revenu (par exemple, le kérosène) sera régressive parce que les populations plus riches n'utilisent pas ce combustible. 17

18 Les besoins d investissement sectoriel ne sont pas satisfaits par le biais des emprunts gouvernementaux et le soutien budgétaire direct. Les entreprises énergétiques exigent d importants investissements dans l infrastructure de production et de distribution afin de satisfaire les besoins de l économie, de même que ceux des consommateurs pauvres. Parfois, les entreprises publiques obtiennent un financement de ces énormes besoins en investissements par des emprunts de l État ou par le biais de transferts budgétaires directs provenant des recettes fiscales. Il y a toutefois des limites quant au montant de financement public pouvant être utilisé pour l infrastructure énergétique sans contribuer à la hausse de l inflation et à l accroissement des taux d intérêt du marché. En même temps, le soutien budgétaire direct accordé au secteur énergétique réduit les ressources disponibles pour l investissement social. Ces formes de soutien public peuvent être remplacées par : 1) des subventions sélectives de raccordement et à la consommation et 2) la mise en place d une politique de privatisation et la restriction du soutien financier public transitoire en demandant à ces entreprises de financer leurs investissements en fonction de la solidité de leurs bilans respectifs. Les garanties du gouvernement en matière de recettes et risques politiques, qui sont un élément de passif pour l État et augmentent le risque financier, ne sont plus nécessaires. Les gouvernements peuvent parfois garantir, implicitement ou explicitement, le niveau de revenu pour des projets énergétiques privés. Ces garanties sont souvent offertes parce que les investisseurs privés ne sont pas en mesure ou enclins à assumer les risques de crédit associés. Tout en étant nécessaire à l obtention d investissements de la part du secteur privé, cette pratique d octroi de garanties constitue un risque fiscal considérable en l absence de réformes sectorielles fondamentales, et peut contribuer à des chocs fiscaux. Le tableau 3.3 définit quelques indicateurs qui permettent d évaluer l impact fiscal de l énergie et aider à l élaboration et au suivi des stratégies visant à atteindre à la viabilité financière. 18

19 Tableau 3.3 Indicateurs de viabilité financière Indicateur Analyse / Identification 1. Recettes nettes des impôts indirects sur les produits énergétiques par rapport au revenu total. Les recettes fiscales indirectes sur les produits énergétiques commerciaux produits pétroliers et électricité déduction faite des subventions à la consommation prévues au budget. 1. On peut s attendre à une contribution nette indirecte supérieure à environ 5 à 10 % des recettes totales. Un rapport négatif est un signe de crise financière. 2. Impôts sur le revenu payés par les entreprises énergétiques et les services publics. Recettes fiscales totales payées par les services publics et les entreprises énergétiques. Ces entreprises étant faciles à identifier, ces chiffres peuvent être fournis par les autorités fiscales. 3. Financement public des investissements du secteur énergétique : Identifier le soutien de l État des investissements du secteur énergétique, par catégorie : 3.1 Transferts budgétaires directs 3.2 Emprunt national de l État. 3.3 Emprunt international (commercial ou aide au développement officielle) 3.4 Garanties de l État concernant le risque commercial. 3.5 Garanties de l État concernant le risque politique. 2. Si toutes ou la plupart des entreprises énergétiques ne payent aucun impôt pendant deux ou trois ans, on peut conclure soit qu elles subissent des pertes, soit qu elles bénéficient de certains avantages fiscaux. Ces deux situations sont nuisibles à la viabilité financière à long terme. 3.1 En cas de soutien public tombant dans l une quelconque des quatre catégories, on peut conclure que des mesures doivent être prises pour minimiser le risque financier et le fardeau fiscal. Consulter le chapitre intitulé «Dépenses publiques» dans le Guide de référence PSRP, qui donne des conseils sur l analyse de l affectation sectorielle dans le budget. 3.2 Les crédits concessionnels accordés au secteur énergétique doivent être minimisés. 3.3 La dette multilatérale et bilatérale offre des ressources considérables qui sont moins coûteuses que les autres emprunts commerciaux publics. L impact de ces emprunts sur la dette publique doit être analysé. 3.4 Comme l État ne peut pas contrôler le risque commercial, il devra éliminer ces dettes petit à petit. 3.5 Les garanties du risque politique peuvent s imposer dans certains pays. 19

20 3.5 Améliorer la gestion et la réglementation du secteur Des mécanismes de marché, des organismes de suivi formels et des processus qui contribuent à l efficacité de l investissement, de la production et de la prestation des services énergétiques, sont des indicateurs de bonnes pratiques de gestion et de réglementation du secteur énergétique. Ces dernières sont des facteurs clés qui déterminent si les populations pauvres en particulier, et l économie en général, bénéficient de prestations de services adéquates, à des prix raisonnables. De mauvaises pratiques de gestion nuisent à la qualité du service fourni par les entreprises du secteur actuelles et réduisent l attrait du marché pour d éventuels nouveaux participants, affectant les populations pauvres de la manière suivante : Un secteur qui obtient de mauvais résultats n a peut-être pas la capacité financière de développer ses services ni de les dispenser aux ménages pauvres. Les entreprises non performantes ont des coûts d exploitation élevés qui mettent les services hors de portée des populations pauvres. La réglementation et les politiques qui aboutissent à de mauvais résultats protègent également les entreprises non performantes contre la concurrence au niveau des prix et de la qualité des services que pourraient fournir les nouveaux venus sur le marché. Il existe trois raisons principales expliquant la détérioration de la qualité des prestations de service. Premièrement, les effets indésirables des facteurs exogènes, tels que le prix mondial du pétrole, l accès à l emprunt extérieur, l augmentation des taux d intérêts intérieurs et l inflation. Deuxièmement, les politiques nationales inadéquates en matière de détermination des prix de l énergie et de l investissement. Troisièmement, les facteurs de gestion publique affectant certaines entreprises spécifiques, y compris les objectifs conflictuels, le manque de responsabilisation de la direction et l autonomie. Les facteurs des deuxième et troisième groupes indiquent le besoin de concentrer les efforts sur la gestion du secteur et sur les modifications de la réglementation. Il existe de nombreuses démarches visant à résoudre les problèmes relatifs à la gestion et à la réglementation du secteur. En général, les composantes principales en sont : L établissement d un cadre législatif et réglementaire qui mène à la transparence et à la cohérence au niveau des politiques d établissement des prix et d investissement ainsi que sur le plan des niveaux de service ; La mise en place de changements d ordre structurels qui soumettent les monopoles et les opérations centralisées à une concurrence accrue et à une gestion décentralisée ; et L accroissement de l orientation commerciale des entreprises par le biais d un gouvernement d entreprise ou de la privatisation, lorsque cela est possible. L échelle qualitative donnée au tableau 3.4 peut être utilisée pour évaluer la gestion et la réglementation en vigueur. Les scores sont affectés en fonction des attributs distinctifs de la structure et de la gestion du secteur ainsi que des dispositions réglementaires. Un score faible, c est-à-dire 2 ou inférieur, indique la nécessité de renouveler ou d accroître la priorité accordée aux réformes. Un score neutre, c est-à-dire 3, indique que le fondement juridique 20

21 nécessaire a été établi et que l on droit concentrer les efforts sur la mise en œuvre. Un score égal ou supérieur à 4 indique un secteur performant, et que la gestion et la réglementation du secteur ne sont pas nécessairement des priorités pour le pays. Score Tableau 3.4 Indicateurs de gestion du secteur énergétique Indicateurs Caractéristiques essentielles 1 Secteur géré en tant que département ministériel ; ingérence politique dans l exploitation de l industrie ; peu de libertés ou de pressions commerciales ; prix moyens inférieurs aux coûts, avec des subventions externes et implicites ainsi qu un interfinancement ; intégration de la structure du secteur depuis la production jusqu à la distribution. 2 Services publics séparés de l État, par exemple établis en tant qu entreprises d État à responsabilité limitée bien qu une ingérence politique existe et persiste ; tentatives d imposer des contraintes budgétaires, mais faibles mesures d incitation à l amélioration de l efficacité ; maintien des subventions ; implication minimale du secteur privé ; dans une certaine mesure, dégroupement vertical du secteur par le biais de la séparation comptable. 3 Approbation de législation existante pour le dégroupement vertical, la démonopolisation et la participation accrue des entreprises privées ; organismes et processus de réglementation établis avec une certaine indépendance par rapport au gouvernement ; projets de réformes des tarifs ; possibilités de participation privée et de libéralisation. 4 Mise en application des lois ; dégroupement des société du secteur ; réglementation sur la base de règles fixant des tarifs réfléchissant les coûts ; développement de mécanismes d accès au réseau ; importante participation privée. 5 Organisme de réglementation indépendant prenant des décisions crédibles ; intervention privée à grande échelle ; libre accès au réseau et concurrence au niveau de la production et de la distribution. Paradoxalement, les politiques gouvernementales qui tentent d utiliser des entreprises énergétiques publiques ou même privées pour mettre en œuvre des mesure d égalité sociale et d emploi favorisant les pauvres ont contribué à la détérioration des performances du secteur, ce qui a surtout nuit aux pauvres. En général, les groupes à hauts revenus sont capables d accéder aux services disponibles. 21

22 3.6 Réduire les coûts pour la santé et l environnement (voir également le chapitre Environnement) Une majorité écrasante des pauvres dans les pays en développement dépendent de la biomasse pour la satisfaction de leurs besoins énergétiques. Leur santé est mise en danger par la biomasse brûlée bois, charbon, fumier et paille du fait des niveaux d exposition élevés aux sous-produits de combustion, en particulier la poussière et la suie. Ces polluants locaux ont des effets nuisibles directs sur la santé, l espérance de vie et la qualité de la vie des personnes exposées, ceci que le degré d exposition soit important ou modéré. Le fait de respirer de l air qui contient de fines particules en suspension est une cause prépondérante des infections respiratoires chroniques et aiguës qui comptent parmi les causes principales de décès et de maladies chez les populations pauvres. 14 Ainsi, les problèmes de santé causés par la pollution atmosphérique dans les pays en développement sont tout aussi graves que ceux qui sont causés par un approvisionnement en eau et un assainissement inadéquats. Ces effets se font particulièrement sentir en Asie du Sud et en Afrique sub-saharienne (voir le tableau 3.5). Tableau 3.5 Pourcentage des maladies dominantes totales dans les DALY Pollution atmosphérique domestique Pollution atmosphérique urbaine Maladies liées aux lacunes an matière d approvisionnement en eau et d assainissement, pour comparaison Afrique Asie et Afrique Amérique Europe de Pays Tous les pays sub- Pacifique du Nord latine et l Est développés en saharien- ne Moyen- Orient Caraïbes développement 5,5 5 1,7 0, ,5 1,5 1 7 Remarque : DALY, les années de vie ajustées selon l invalidité (Disability Adjusted Life Years), combine les années perdues par suite de décès prématurés et les années de vie en bonne santé perdues par suite de maladie ou à l invalidité. Sources : Murray et Lopez 1996, Smith 1993, 1998, 1999, World Development Indicators (Indicateurs du développement mondial) 1999, personnel de la Banque mondiale. L utilisation de la biomasse peut avoir plusieurs effets nuisibles sur la santé (tableau 3.6), surtout lorsqu elle est brûlée à l intérieur des locaux d habitation, sans fourneau adéquat pour contrôler les émanations de fumées, ou sans cheminée pour assurer leur évacuation convenable. Les femmes et les enfants sont le plus touchés par les effets de la pollution atmosphérique domestique, car ce sont eux qui s occupent des feux pour la cuisson alimentaire. Ainsi, l utilisation de la biomasse entraîne une augmentation des coûts afférents aux soins de santé et réduit la capacité de production des populations pauvres. Ces effets sont encore renforcés par le fait que les utilisateurs de biomasse sont moins 14 Le Rapport mondial sur la santé de 1999 de l'oms estime que les infections aiguës des voies respiratoires inférieures constituaient la quatrième plus grande cause de maladies en Afrique sub-saharienne en 1998, représentant 7 pour cent du total, contre 17 pour cent pour le SIDA, 10,6 pour cent pour la malaria, 7,5 pour cent pour les maladies diarrhéiques et 6,2 pour cent pour les conditions périnatales. 22

23 susceptibles de faire bouillir l eau qu ils consomment, ce pour des raisons de coûts ou de coutume. Dans la mesure où l utilisation de la biomasse dans les régions urbaines contribue au déboisement, le recours à cette forme d énergie tendra à hausser les coûts futurs, ce qui abaissera davantage le niveau de vie des populations pauvres. L Organisation mondiale de la santé (1997) estime que 2,8 millions de personnes meurent chaque année du fait de la pollution atmosphérique domestique. En Inde, une étude portant sur des données collectées en 1992 et 1993 indique que le risque de mortalité lors d utilisation de combustibles solides ou de biomasse pour la cuisson des aliments augmente de 30 à 35 pour cent dans les ménages ruraux et de 15 à 20 pour cent dans les ménages urbains. 15 Processus Tableau 3.6 Effets sur la santé de l utilisation de la biomasse pour la cuisson des aliments Risques sanitaires potentiels PRODUCTION Confection / préparation des galettes de Infections fécales / orales / entériques, infections cutanées fumier - Production de charbon Asphyxie par l oxyde de carbone / la fumée, brûlures / traumatismes, cataractes COLLECTE Collecte / transport du bois de chauffage COMBUSTION Effets de la fumée Soins inadéquats aux nourrissons et aux enfants, morsures de reptiles / insectes venimeux, réactions allergiques, mycoses cutanées, fatigue excessive, douleurs musculaires, douleurs dorsales, arthrite Conjonctivite, irritation et inflammation des voies respiratoires supérieures - Effets des gaz toxiques (CO) Intoxication aiguë - Effets de l inhalation de fumées chronique Broncho-pneumopathie chronique obstructive (BPCO), bronchite chronique, effets préjudiciables sur la reproduction, cancer (pulmonaire) - Effets de la chaleur Brûlures, cataractes - Effets ergonomiques de s accroupir devant le fourneau - Effets de l emplacement du fourneau (sur le sol) Source : Goldemberg et Johansson, 1995 Arthrite Brûlures chez les nourrissons et les jeunes enfants Dans les villes, la combustion du charbon et d autres combustibles à forte teneur en soufre utilisés pour le chauffage des habitations, les petits commerces et les activités industrielles produit des fumées ou de fines particules en suspension, du brouillard de fumée et des précipitations acides. Les moyens de transport urbains et en particulier les autobus, les automobiles et les véhicules à moteur à deux temps mal entretenus sont une autre source de pollution locale nuisible aux populations pauvres vivant souvent dans des bidonvilles qui bordent des artères de circulation. La plupart des effets nuisibles pour la santé proviennent de l exposition aux fines particules en suspension dans l air en raison de la combustion du charbon et de la biomasse, ainsi que des transports. Les interventions visant à réduire la pollution atmosphérique peuvent s avérer extrêmement rentables en termes d avantages pour la santé publique. Bon nombre de ces interventions constituent également un avantage personnel pour lequel les populations sont disposées à payer. Elles peuvent donc parfois être justifiées en s appuyant sur des seuls critères 15 Hughes et Dunleavy, 2000 (Projet préliminaire) 23

24 économiques. Toutefois, la rentabilité reste très aléatoire, en particulier pour les interventions visant la réduction de la pollution atmosphérique urbaine. 4 Politiques et programmes d intervention Cette section donne des conseils sur l évaluation et l élaboration de politiques et de programmes d intervention spécifiques visant à promouvoir les buts du développement énergétique. La figure 3 illustre l impact potentiel de diverses politiques et programmes d interventions réalisables par rapport aux buts du développement. Figure 3 Schéma de l impact des politiques et programmes par rapport aux buts du développement Politiques et programmes Buts du développement énergétique Faciliter l accès aux énergies modernes Améliorer l approvisionnement en énergie Assurer la viabilité financière Améliorer la gestion et la réglementation du secteur Réduire les coûts pour la santé et l environnement 4.1 Politique des prix à la consommation 4.2 Mécanismes de ciblage et d octroi de subventions 4.3 Allégement des contraintes liées aux coûts initiaux 4.4 Renforcement de la participation des collectivités 4.5 Déréglementation de l industrie des services énergétiques 4.6 Participation du secteur privé aux services énergétiques 4.7 Programmes d électrification rurale 4.8 Développement et utilisation du gaz naturel 4.9 Exploitation et gestion des ressources naturelles 4.10 Atténuation des effets sur la santé de l utilisation de l énergie de biomasse Impact élevé Impact modéré 24

25 4.1 Politiques d établissement des prix à la consommation Deux éléments essentiels de la fixation des prix de l énergie ont un impact sur la décision d un ménage pauvre d acheter et d utiliser un service énergétique particulier. Le premier réside dans les coûts initiaux associés au raccordement et à l équipement indispensables à l utilisation du service énergétique, par exemple, le coût du raccordement au réseau et de l installation électrique intérieure, celui d une cuisinière au kérosène / gaz pétrole liquide et le versement d un dépôt de garantie pour le service. Le deuxième est le prix unitaire lié à l utilisation du service, c est à dire le prix du kilowatt-heure d électricité et le coût du litre de kérosène. Les mécanismes utilisés pour affronter les obstacles liés aux coûts initiaux sont traités à la section 4.3. La présente section traite des principes et questions concernant les prix au consommateur du service énergétique. Les prix au consommateur final exercent une influence sur le comportement du consommateur à tous les niveaux de la transition énergétique. Les prix de l énergie sont utilisés comme instruments de la politique énergétique de l État pour atteindre des objectifs sociaux particuliers spécifiquement à titre de subventions aux ménages à faible revenu. D autre part, le coût des services dispensés par les entités monopolistiques nécessiteront un système de contrôle exercé par l État, ou, de préférence, par un organisme de réglementation indépendant (voir la section 4.5). S il est vrai que certains systèmes de subventions visant à aider les ménages à faible revenu à satisfaire leurs besoins essentiels sont souvent utiles, ils doivent être conçus de sorte à minimiser les distorsions dans la structure des prix (voir la section 4.2). Quelques principes dont on doit tenir compte lors de l établissement des politiques de prix liés à l énergie figurent ci-dessous. Dans la mesure du possible, les prix de l énergie doivent refléter le coût total des biens. Si des subventions sont nécessaires, elles doivent être assez élevées pour assurer que les prestataires de services ont suffisamment d incitations financières pour satisfaire la demande des consommateurs subventionnés. Sans cette incitation, les consommateurs risquent de ne pas recevoir le niveau de service désiré. L utilisation d un mécanisme d interfinancement entre les différentes catégories d usagers a également tendance à dissuader les prestataires d approvisionner ceux qui ne paient pas le coût intégral du service. De plus, ce système repose sur une structure d approvisionnement monopolistique et donc freine l innovation et la concurrence au plan de la prestation de services, qui favorisent par ailleurs l accès à l énergie pour les populations pauvres (voir la section 3.2). Bien qu en principe les mécanismes d établissement des prix de l énergie doivent chercher à internaliser les coûts de la pollution résultant de l utilisation de l énergie, ces taxes écologiques ne doivent pas rendre le prix de l énergie utilisée par les pauvres prohibitif. Par exemple, une taxe sur le charbon, les briquettes de charbon ou le kérosène vendus dans le commerce risque d être supportée en grande partie par les pauvres. 25

26 4.2 Mécanismes de ciblage et d octroi de subventions Les subventions sont omniprésentes dans le secteur énergétique, quasiment à toutes les phases du développement économique et de la transition. Bien qu extrêmement utiles, peut-être même indispensables à la satisfaction des besoins des populations pauvres, si elles sont mal conçues, elles ne bénéficient souvent pas aux groupes auxquels elles sont destinées. Les subventions peuvent être utilisées pour : 1) aider les ménages pauvres à obtenir ou à pouvoir payer un minimum de service par exemple une subvention au consommateur ou à la consommation sous forme d une réduction du coût du service pour les très faibles niveaux de consommation domestique d électricité ou 2) entièrement ou partiellement couvrir les coûts de raccordement au réseau des pauvres sous forme d une subvention de capital. Les ressources financières nécessaires au paiement de subventions peuvent être obtenues : 1) directement à l extérieur de l industrie, en général grâce à une source de recettes affectées ou dans le cadre des dépenses générales de l État ou 2) grâce à l interfinancement, lorsque le prix payé par un groupe de consommateurs est inférieur au prix coûtant et que la différence est financée par d autres consommateurs. Cette section discute les moyens d améliorer le ciblage et l octroi de subventions à la consommation ; les méthodes utilisées pour octroyer des subventions pour le raccordement au réseau sont traitées à la section suivante. Six critères d évaluation des subventions et six mécanismes de subventions possibles sont traités ci-après, et une récapitulation est faite au tableau Les pays doivent réaliser une évaluation comparable pour déterminer le mécanisme de subvention approprié dans leur contexte. Critères d évaluation des subventions Couverture : la mesure dans laquelle les pauvres sont desservis. Il est évident que si les pauvres n utilisent pas les services subventionnés, la couverture est insuffisante. Ciblage : la part de la subvention qui profite aux pauvres. Si la majeure partie du produit subventionné est consommée en réalité par la classe moyenne et les riches, le ciblage est inadéquat. Ceci a été observé en Inde dans le cadre du subventionnement des tarifs du kérosène et de l électricité. Prévisibilité : la mesure dans laquelle les pauvres peuvent compter sur les subventions chaque mois. Distorsions : le degré de distorsion dans la structure des prix et d effets secondaires non voulus. Les subventions peuvent augmenter les goulots d étranglement du côté de l offre et contribuer à dissuader les entreprises privées de fournir des services énergétiques aux consommateurs pauvres. Par exemple : 1) le subventionnement du kérosène peut empêcher la transition vers le GPL non subventionné, ou son détournement vers d autres usages commerciaux comme les transports ; 2) le subventionnement de l électricité pour les usagers du secteur agricole en Inde a abouti à une utilisation illégale de l électricité à des fins non agricoles, comme par exemple pour l exploitation de petites industries. L objectif est de minimiser la distorsion. Rapport coût / efficacité : le coût direct ou indirect de la subvention, avec pour but la minimisation des coûts. Le coût élevé de l octroi de la subvention peut constituer un 16 Cette discussion a été empruntée au rapport préliminaire intitulé «Maintaining Utility Services for the Poor Policies and Practices in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union» (Maintenir les services publics pour les pauvres Politiques et pratiques en Europe centrale et de l'est et dans l'ancienne Union soviétique), par Laszlo Lovei et al. 26

27 fardeau budgétaire immédiat. S il est vrai qu une subvention d interfinancement minimise les coûts, elle a toutefois tendance à augmenter les distorsions et décourage la prestation de services. Coût administratif : simplicité et facilité d administration réduire le potentiel de délinquance et de corruption, et le comportement visant l obtention d une rente. Mécanismes de subventions Subventions générales aux prix. L approche visant à maintenir les prix des services publics au-dessous du prix coûtant pour tous les clients résidentiels est un système de subvention largement utilisé. Ce mécanisme de subvention peut résulter en un taux de couverture élevé pour un service de réseau (par exemple l électricité), mais il est mal ciblé. Les subventions générales peuvent constituer une lourde charge budgétaire. La prévisibilité des avantages reçus grâce à des subventions générales aux prix des services publics est relativement élevée pour les pauvres déjà desservis. En revanche, ces subventions créent des distorsions dans la structure des prix, résultant en des habitudes de consommation excessive des ménages. Ce mécanisme est facile à gérer. Subventions de service essentiel. Ces subventions sont réservées à un bloc de consommation initiale pouvant parfois correspondre à un niveau de besoin élémentaire. Le taux de couverture de ce mécanisme est égal au nombre de ménages raccordés au réseau parmi les pauvres. Étant donné que la consommation augmente avec le revenu, le ciblage s améliore à mesure que la dimension du bloc initial est réduite. Suivant l importance et la source des subventions de prix, les tarifs de services essentiels peuvent constituer un fardeau financier considérable pour le budget, les finances des services publics ou les autres consommateurs. Il existe plusieurs innovations structurelles telles que les subventions de services essentiels à deux blocs, les blocs mobiles qui doivent faire l objet d une étude plus approfondie pour améliorer le ciblage et la prédictibilité, et diminuer le fardeau financier. Rabais au mérite. Ces subventions peuvent être octroyées en fonction d un certain critère normatif de pauvreté par exemple, sous forme de rabais pour les populations vivant dans des bidonvilles ou des logements subventionnés. Elles sont difficiles à cibler et peuvent produire une forte distorsion dans la structure des prix. Un plafond du volume de consommation escompté, comme dans le cas d une subvention de services essentiels, peut réduire l impact de la distorsion dans la structure des prix, surtout si ce maximum se trouve au-dessous du niveau de consommation typique. En revanche, le coût de l établissement et de la gestion de ces mesures normatives de la pauvreté peut être très élevé. Fardeau financier maximum. Ici, le coût total du service est limité en fonction du niveau de revenu ou d une mesure comparable des dépenses énergétiques par rapport au revenu du ménage. Ce mécanisme a un mauvais taux de couverture des populations pauvres et est insuffisant en terme de ciblage. Son taux de ciblage réduit est imputable à la faible corrélation qui existe entre le revenu des ménages par habitant et la part des dépenses énergétiques dans ce revenu. Parmi les mécanismes de subventions des services publics, le fardeau financier maximum est probablement celui qui produit le plus distorsions au niveau des prix. En revanche, ce phénomène de distorsion est restreint aux ménages qui reçoivent une aide, alors que les distorsions générées par des subventions générales ont un impact sur tous les consommateurs. La fixation d un plafond pour la consommation domestique, totale ou 27

28 par habitant, compté dans le fardeau financier maximum, ou l utilisation de normes de consommation pour établir le niveau de dépenses pour les services publics pour les besoins des subventions, peuvent réduire considérablement cet effet de distorsion. Le fardeau financier maximum peut s avérer très coûteux pour le budget, particulièrement dans le cas d un maximum peu élevé. Non encaissement fait référence à la non exécution de l interruption de service pour non paiement des factures, permettant que l utilisation illicite du service puisse continuer. Ce phénomène se produit lorsque l État contraint les entreprises de services publics de ne pas interrompre les services dispensés aux ménages qui ne paient pas leurs factures. Ce mécanisme a un taux de couverture peu élevé. Il est associé à des distorsions considérables dans la structure des prix, parce que le prix réel du service public est inférieur au prix coûtant pour un grand nombre de consommateurs même si le prix théorique est correctement établi, si bien que la consommation est inefficace. Sa gestion par le gouvernement nécessite peu d effort. Transferts de fonds et prestations générales en espèces visant les ménages pauvres. Parmi les solutions exposées ici, le taux de couverture de cette subvention est le seul à ne pas être soumis aux contraintes relatives au pourcentage des pauvres bénéficiant de l approvisionnement en produits et services. Ce mécanisme est celui qui cause le moins de distorsions dans la structure des prix parce que les ménages peuvent dépenser l aide financière qu ils reçoivent comme ils le souhaitent. Bien que ce mécanisme présente des coûts financiers significatifs, il ne constitue pas un fardeau financier direct pour les services publics ou les autres consommateurs. Tableau 4.1 Évaluation des mécanismes de subventions Subventions générales aux prix Tarifs de services essentiels Rabais au mérite Fardeau financier Transferts de fonds Non encaissement Couverture des pauvres Ciblage des pauvres Prédictibilité pour les pauvres Réduction des distorsions dans la structure des prix Facilité de gestion Résultats : 4 Excellent ; 3 Bon ; 2 Moyen ; 1 Mauvais 28

29 4.3 Allégement des contraintes liées aux coûts initiaux Des coûts initiaux élevés réduisent sensiblement la capacité des populations pauvres à adopter des services énergétiques modernes. Par exemple, le coût du raccordement au réseau électrique peut se monter à l équivalent de 20 dollars et jusqu à plus de mille dollars selon la proximité du réseau existant. Même au niveau le plus bas, ce coût peut être prohibitif pour les ménages à faible revenu. Pour les ménages les plus pauvres, le coût d une cuisinière au kérosène ou au GPL représente parfois plusieurs mois de salaires, alors que le coût d installation d un système solaire domestique peut se monter à plus de 200 dollars soit un multiple important du revenu mensuel des plus démunis. Il est donc indispensable de trouver des moyens d alléger les contraintes liées aux coûts initiaux ; deux alternatives sont présentées aux paragraphes suivants. Abaissement des normes et des coûts de conception des systèmes Les normes de conception telles la capacité, la taille et la robustesse sont parfois plus contraignantes que nécessaire pour fournir aux populations pauvres un niveau de service de base. Pour fournir un accès à l électricité, de nombreux circuits électriques exigent que les raccordements domestiques soient calibrés pour une servitude électrique de 3 à 7 kilowatts alors que les ménages pauvres des régions rurales n ont besoin que de 0,2 à 0,5 kilowatts. Ces normes excessives nécessitent des câbles plus épais, des transformateurs plus grands et des contrôles plus sophistiqués, qui accroissent tous les coûts. La conception du système tout entier peut être «allégée» pour fournir le service à des prix plus raisonnables. Si bon nombre de ces composants électriques à prix modique entraînent des coûts d entretien plus élevés et une fiabilité réduite, ce qui explique pourquoi les prestataires de services publics ont tendance à les rejeter, il est possible de transférer au consommateur une grande partie des travaux d entretien grâce à la participation communautaire. L inadéquation du matériel et de sa taille existe également dans les systèmes domestiques vendus dans le commerce. Par exemple : 1) la disponibilité de panneaux photovoltaïques de 50 kilowatts de pointe ou supérieur alors qu un ménage pauvre ne peut se permettre et n a besoin que d un système de 12 à 25 kilowatts de pointe ; 2) la disponibilité de cylindres de GPL de 15 litres ou plus grands alors que les pauvres achètent plus facilement des bouteilles plus petites et moins chères, par exemple de 6 litres. Disponibilité du crédit à la consommation et des subventions de raccordement Étant donné que le coût initial lié à l accès aux services représente souvent plusieurs fois le revenu mensuel des ménages pauvres, le paiement doit pouvoir être réglé par mensualités réparties sur une durée raisonnable. Il existe de nombreuses possibilités d offrir de tels crédits permettant l accès aux énergies modernes. Crédit octroyé par les services publics : les compagnies d électricité peuvent permettre à leurs clients de payer les frais de raccordement à tempérament sur plusieurs mois en ajoutant ces coûts à leurs factures d électricité. Le fait de prélever des intérêts au client permet à la compagnie de services publics de faire des bénéfices, à condition qu elle puisse interrompre le service pour défaut de paiement, ce qui constitue pour elle une garantie efficace. Une compagnie d électricité en Bolivie a 29

30 doublé sa clientèle dans plusieurs villages en offrant de financer les coûts de raccordement sur une période de cinq ans. Microfinance : l octroi de crédit aux consommateurs grâce aux institutions de microfinance (IMF) constitue parfois une méthode possible d allègement des contraintes liées aux coûts initiaux. Ces institutions offrent de petits prêts standardisés aux ménages individuels ou à des groupes, et ciblent souvent les femmes des ménages les plus pauvres. À la différence des institutions financières traditionnelles, les IMF peuvent se permettre d être plus souples quant à leurs politiques de garanties. En fait, certaines d entre elles ont très bien réussi l octroi de crédits aux collectivités dans le cadre de l électrification rurale (voir l encadré 4). Cette approche a l avantage supplémentaire d être directement liée aux attentes des consommateurs, ce qui se traduit par l existence d une solution bon marché susceptible d être adoptée par un plus grand nombre de clients. Les initiatives en matière de microfinance semblent convenir particulièrement aux collectivités qui sont situées à proximité des réseaux d infrastructure, à savoir, celles dont les besoins en infrastructure peuvent être satisfaits à des coûts relativement peu élevés. L inconvénient de cette approche réside dans le fait que la plupart des institutions de microfinance ont des difficultés à refinancer leurs activités par des voies commerciales, et dépendent souvent des prêts consentis par les bailleurs de fonds et le gouvernement. Encadré 4 Crédit d équipement d infrastructure de Genesis Empresarial Guatemala Genesis Empresarial (GE) a été fondée en 1988 pour améliorer les conditions de vie des communautés à faible revenu au Guatemala. Elle est dotée d un vaste réseau de succursales, et est actuellement le fournisseur de microcrédit le plus important du pays. Sa mission est de mettre des produits financiers, tels que prêts pour les microentreprises, à la disposition des particuliers ou des collectivités, et d attribuer des prêts d infrastructure aux collectivités rurales. GE fournit également une assistance technique et une formation aux emprunteurs en cas de besoin. Les prêts d infrastructure sont conçus principalement pour satisfaire les besoins du programme d électrification rural du Guatemala, dans le cadre duquel les collectivités rurales mettent en place des projets d électrification et doivent contribuer à leurs coûts afin de se qualifier pour recevoir des subventions de l État. Tous les membres de la communauté doivent contribuer de manière équitable à ces coûts pour pouvoir être raccordés au réseau électrique. GE consent des prêts à des groupes de ménages plus pauvres, mettant à leur disposition les fonds nécessaires. Tous les membres du groupe sont responsables conjointement pour le remboursement intégral des prêts, ce qui contribue à un taux de remboursement élevé moins de 8 pour cent des prêts ne sont pas productifs. Les prêts se montent à 450 dollars par ménage et le délai de remboursement peut atteindre quatre ans, selon la capacité financière des ménages. En général, GE consent plusieurs prêts collectifs dans chaque communauté, après avoir regroupé les ménages par niveau de revenu, de façon à ce que tous les ménages appartenant à un groupe aient les mêmes modalités de paiement. Les banques commerciales locales s occupent de gérer les versements et les remboursements, et les taux d intérêt sont de 21 à 30 pour cent. GE a commencé à offrir des prêts d électrification en 1993 et, au cours des cinq premières années d activité, a octroyé pratiquement prêts collectifs, soit une valeur approximative de 35 millions de dollars, à familles dans près de 200 communautés. Source : Ruster, 1999 Subventions pour le raccordement électrique : bien que certaines contraintes associées aux coûts initiaux peuvent être allégées grâce à la réduction des coûts des systèmes et aux crédits à la consommation, il est parfois nécessaire d octroyer des subventions pour le raccordement au réseau afin d assurer l accès et l abordabilité des 30

31 services énergétiques aux ménages les plus pauvres. Les subventions peuvent être fournies grâce aux IMF ou par le biais des prestataires de services. Le programme d électrification rurale chilien constitue un exemple de réussite. L initiative des projets est laissée aux collectivités, et les services d électricité rivalisent pour obtenir des subventions en vue de développer le réseau et permettre aux communautés d être raccordées au réseau de distribution. Ces subventions sont accordées aux services d électricité qui en réclament le plus petit montant. Lancé en 1992, le programme a contribué à l accroissement de l électrification rurale de 53 à 72 pour cent en cinq ans à peine, avec une subvention moyenne nécessaire légèrement supérieure à dollars par raccordement. 4.4 Renforcement de la participation des collectivités Les méthodes de sélection et gestion des projets basées sur la collectivité ou la région peuvent satisfaire un créneau de services important entre deux solutions extrêmes comprenant d une part des petits systèmes pour les consommateurs individuels et d autre part des grands systèmes de réseaux desservant de vastes zones. Les programmes collectifs sont pertinents dans les situations suivantes : Choix d un service énergétique. La décentralisation du processus décisionnel en faveur des collectivités locales est indispensable pour que celles-ci soient en mesure de faire entendre leurs besoins en matière de services énergétiques. En général, les collectivités pauvres ont le choix entre plusieurs alternatives en matière d approvisionnement. De plus, elles doivent choisir parmi diverses infrastructures rurales établies au niveau de la collectivité, telles que postes sanitaires et d accouchement, écoles, approvisionnement en eau et assainissement, ouvrages de drainage et approvisionnement énergétique, et déterminer l étendue, la composition et l ordre de priorité de ces investissements. Le renforcement de l autonomie des collectivités locales, qui leur permet d assumer la responsabilité de ces choix, révèle leur volonté de payer pour obtenir ces services ainsi que la qualité des services exigés. (voir l encadré 5) Encadré 5 Pouvoir au peuple : le village de Pura en Inde Les habitants du village de Pura gèrent eux-mêmes l électricité domestique et l approvisionnement en eau qui sont assurés par de grands digesteurs de biogaz collectifs. Les premières tentatives d introduction de systèmes de biogaz collectifs à Pura échouèrent parce qu elles visaient à remplacer le bois par le biogaz en guise de combustible de cuisson. Cependant, l abondance des ressources ligneuses de Pura rend la collecte du bois assez facile, de sorte que les habitants du village n avaient aucune motivation pour entretenir le système. Ultérieurement, les discussions qui furent organisées avec les habitants confirmèrent qu ils auraient préféré obtenir un approvisionnement efficace en eau salubre à proximité de leurs habitations. Du fait du manque de fiabilité du réseau électrique, la collectivité décida de mettre en place un système de moteur diesel à biogaz pour commander un groupe électrogène. L électricité générée par ce dernier était distribuée aux habitations par le biais d un microréseau et alimentait également la pompe d un puits cylindrique qui fournissait l eau à un système local. Chaque ménage participant au programme fut doté d un robinet fournissant de l eau propre devant leur habitation, ce qui élimina les longues marches pour se procurer l eau et contribua fortement à l amélioration de la santé. Chaque ménage doit payer un tarif fixe pour l utilisation du robinet et le raccordement électrique. Gestion communautaire. Les coopératives et collectivités sont des véhicules d aide à l approvisionnement de services énergétiques aux populations pauvres dont il faut tenir compte. La gestion collective des activités de facturation et de recouvrement peut 31

32 contribuer à améliorer la volonté de payer. L utilisation de la main-d œuvre locale pour assurer les services d entretien peut contribuer à la création d emplois locaux, stimuler l esprit d entreprise au niveau local et réduire les coûts. Ces facteurs peuvent être extrêmement importants sur le plan de l accroissement de l accès et l amélioration de l abordabilité des services énergétiques. Le développement communautaire ne peut pas assumer la charge totale du développement de l infrastructure énergétique rurale par exemple, un réseau de distribution de pétrole ou un programme d électrification régional ne peut pas être géré par des collectivités locales. En revanche, leur participation à la planification de ces réseaux régionaux peut constituer un avantage pour leur réalisation. 4.5 Déréglementation de l industrie des services énergétiques Aucun prestataire de service, public ou privé, ne peut dispenser la gamme complète des services énergétiques requis pour satisfaire les besoins divers des entreprises rurales et urbaines ainsi que des ménages à faible revenu ou à revenu élevé. Des prestataires de services publics, privés et communautaires sont indispensables pour répondre efficacement aux besoins des populations pauvres. Cette diversité aboutit généralement à la fourniture de services complémentaires et favorise la concurrence, ce qui a tendance à faire baisser le coût des biens et constitue ainsi un double avantage pour les pauvres. Souvent, si les populations pauvres n ont pas accès aux formes d énergie modernes, ce n est pas parce que la demande est insuffisante, mais en raison de problèmes du côté de l offre dus à un manque de sensibilité des monopoles publics et privés à leurs besoins. Récemment, l expérience des pays industriels, et de plus en plus celle des pays en voie de développement, a montré que l approvisionnement énergétique par des réseaux peut devenir une activité concurrentielle. Cette approche contribue à l extension des services et à la réduction des coûts à la fois du réseau et hors réseau. De plus, de nouvelles technologies ont créé des opportunités pour la mise en place d un système de production à plus petite échelle et à moindre prix, et se prêtent pleinement à une concurrence accrue à l intérieur des réseaux, et à une gamme plus étendue de solutions d approvisionnement hors réseau. La technologie a également profondément modifié les moyens de gestion de la transmission d énergie et de gaz par les réseaux, ce qui augmente les chances des consommateurs d avoir accès à une énergie moins coûteuse et de meilleure qualité. La déréglementation de l industrie des services énergétiques doit viser les objectifs suivants : Inciter plusieurs entreprises publiques et privées à produire et à vendre de l électricité. Ouvrir les marchés de distribution et d importation de produits pétroliers à plusieurs fournisseurs concurrents en leur donnant un commun accès aux terminaux et réseaux de pipelines. Autoriser les petites entreprises et collectivités à dispenser des services énergétiques commerciaux aux régions rurales et pauvres, dans des domaines tels que l exploitation et la gestion de petits réseaux de distribution, la facturation, le recouvrement, et d autres fonctions de service d aide au consommateur, la distribution de produits pétroliers et de GPL, l installation d usines microhydroélectriques et la fabrication de 32

33 fourneaux améliorés, la production de charbon, et la location de systèmes et fourneaux photovoltaïques. Les contraintes et obstacles particuliers afférents à l entrée sur le marché de nouveaux prestataires de services sont : Les réglementations accordant des droits exclusifs d approvisionnement à une ou quelques sociétés du secteur public ou privé. Les pratiques d établissement des prix qui ne couvrent pas toujours les frais et n offrent pas aux investisseurs et aux exploitants un rendement ajusté selon le risque acceptable, constituant ainsi un frein à la création d entreprises de services énergétiques. Des profils et une intensité de la demande dans les zones non ou mal desservies qui ne présentent aucun intérêt pour les prestataires de services privés. Les stratégies devront être conçues différemment selon que les facteurs s opposant à l entrée sur le marché de nouveaux prestataires de services soient liés à la réglementation en vigueur, la structure de l industrie ou le type de ressources disponibles. Les principes directeurs à prendre en compte sont les suivants : Encourager l octroi de licences non exclusives aux entreprises de services énergétiques. Bien que la concurrence pour les consommateurs de services énergétiques fournis par réseau à l intérieur des zones déjà desservies soit difficilement envisageable, du moins au début, la non exclusivité devrait être possible dans le domaine de la distribution de carburant à base de pétrole et de GPL. Promouvoir la concurrence en vue d obtenir le droit de desservir une zone non encore desservie. Il est possible que des mesures incitatives, tels que des subventions d investissement, ou des stimulants fiscaux, soient nécessaires pour inciter les prestataires de services à effectuer des investissements pour desservir les pauvres des zones rurales à faible densité de consommateurs ou à faible demande. Si ces subventions ou mesures incitatives sont justifiées sur le plan économique, il est préférable qu elles soient octroyées dans le cadre d une structure concurrentielle. Restructurer les marchés énergétiques. La restructuration peut contribuer à favoriser l ouverture du marché et la concurrence, y compris dans le secteur de la distribution et de la vente au détail des services. Une réglementation transparente, crédible et cohérente des éléments monopolistiques des sous-secteurs énergétiques et de la qualité générale des services représente la condition nécessaire à la fourniture efficace des services. L expérience internationale concernant la mise en œuvre d institutions et de processus réglementaires performants est bien documentée. En ce qui concerne l amélioration de la prestation des services aux pauvres et l ouverture des marchés à divers prestataires de services, les deux points suivants concernant la réforme de la réglementation méritent d être cités : La réglementation concernant les normes de qualité des services offerts aux ménages à faible revenu ne doit pas être formulée de façon trop rigoureuse, car ceci a tendance à retarder la prestation de services (voir la section 4.3). Bien qu il faille en permanence garder à l esprit le problème de la sécurité du public et d autres questions, les normes sont parfois établies à des niveaux qui haussent inutilement les coûts et limitent donc 33

34 l extension des services aux ménages à faible revenu. Par exemple, les normes techniques relatives à la construction des systèmes, telles que les normes de construction des lignes de transmission, sont souvent fixées à des niveaux excessifs, ce qui a tendance à alourdir les coûts de démarrage et décourage l extension du réseau et des services hors réseau. Au niveau des ménages, la simplification des codes de câblage électrique et l utilisation de limiteurs de charge à la place des compteurs de consommation pour les faibles niveaux de consommation peuvent contribuer à la réduction des coûts d installation, de facturation et de recouvrement. Les consommateurs à faible revenu doivent, par le biais d organismes collectifs, être impliqués dans le suivi des petits prestataires de service et commerçants au niveau local (voir la section 4.4). 4.6 Participation du secteur privé aux services énergétiques La nationalisation des sociétés et des entreprises de prestation de services du secteur énergétique n est souvent pas la meilleure façon d atteindre certains objectifs clés du développement du secteur énergétique. La participation du secteur privé à la propriété et à l exploitation des entités de ce secteur peut s avérer très favorable, mais avoir un impact à court terme sur les populations pauvres, et doit donc être développée et mise en œuvre avec soin : Les propriétaires et opérateurs privés amélioreront l efficacité d exploitation de la production, du transport et du processus d approvisionnement de l énergie, ce qui réduira les coûts de prestation des services. Selon le degré de concurrence sur le marché, l établissement d une réglementation efficace pourra être nécessaire pour s assurer que les réductions de coûts sont transmises aux consommateurs. Les propriétaires privés exigeront des tarifs permettant le recouvrement des coûts. S ils sont initialement au-dessous du prix coûtant, ils devront être augmentés, au détriment à court terme des consommateurs. Bien sûr, à moyen terme, ces augmentations produiront les fonds nécessaires pour des investissements et un entretien supplémentaires, ce qui améliorera la qualité des services pour tous. Les opérateurs privés ont déjà montré qu ils étaient plus réceptifs que les organismes parapublics quant à leurs obligations à l égard de la prestation des services et aux besoins des consommateurs. Ils ne tolèreront sûrement pas les raccordements illégaux ou le vol des services. Les opérateurs privés pourront généralement obtenir des injections massives de capitaux et les utiliser de manière plus efficace, si l État s engage à mettre en place des politiques acceptables de réduction des risques en matière de réglementation. Ceci leur donnera la possibilité de procéder à l expansion du système et de prévenir les pénuries. Le gouvernement doit veiller à ce que les engagements en matière de réglementation soient respectés pour éviter le besoin de garanties et l augmentation du risque financier. La participation du secteur privé entraînera parfois une diminution de l emploi à court terme dans l industrie concernée, mais les progrès réalisés par la suite dans le domaine des coûts ou de la fiabilité des services se traduira par des augmentations de la création d emplois, parallèlement à la croissance. 34

35 Les avantages de la privatisation dépendront du type choisi. Il existe un vaste éventail de mécanismes qui peuvent être utilisés pour impliquer le secteur privé dans le secteur énergétique (voir le tableau 4.2). Par exemple, dans le cadre d un contrat de gérance pure, l opérateur privé percevra un montant forfaitaire pour améliorer la gestion de l entreprise, mais l intérêt à augmenter les ventes ou à améliorer les activités de facturation et de recouvrement est moindre que s il s agit d un contrat de bail, en vertu duquel l opérateur encaisse les recettes perçues et verse un loyer au gouvernement. Dans le cadre d une concession avec des obligations d investissement, d un contrat de construction-exploitation-transfert (BOT) ou d une vente ferme, l opérateur privé est responsable des décisions concernant les investissements, ce qui lui fournira une motivation plus forte que le contrat de bail de réduire le plus possible les coûts des investissements en capital, un facteur déterminant du prix final des services d infrastructure. Tableau 4.2 Options de privatisation Option Propriété du capital Exploitation et entretien Investissements en équipement s Risque commercial Durée typique (années) Contrat d entretien Publique Partagés Publics Public 1-2 Contrat de gestion Publique Privés Publics Public 3-5 Location Publique Privés Publics Partagé 8-15 Concession Publique Privés Privés Privé Contrat de constructionexploitation-transfert (BOT) Partagée Privés Privés Privé Aliénation Privée Privés Privés Privé ++ Source : Neil Roger, la Banque mondiale 4.7 Programmes d électrification rurale L électrification affecte profondément la vie des villages, et contribue à améliorer la qualité de la vie en suscitant des changements dans les pratiques rurales qui permettent d accroître la productivité. L éclairage électrique prolonge le temps consacré chaque jour aux activités productives et à la vie sociale. La radio et la télévision offrent un moyen peu coûteux d accéder au divertissement et à l éducation. L irrigation contribue à accroître la productivité et à améliorer les conditions de travail. L électrification apporte des espérances de progrès et d un avenir meilleur. Il n est pas certain que l électrification rurale puisse bénéficier directement aux populations rurales les plus pauvres, qui n ont pas les moyens de s offrir l électricité et les appareils électroménagers même si l on parvenait à alléger les contraintes liées aux coûts initiaux. 17 La plupart des avantages directs qui découlent de l électrification rurale vont aux populations plus riches. Ces ménages pourront toutefois bénéficier indirectement de l électrification grâce à un accroissement général des revenus 17 Des données indiquent que les populations dont le revenu par habitant est inférieur à 200 dollars par an ne sont pas en mesure de payer les coûts afférents à l'utilisation de l'électricité. 35

36 ruraux dû à la création d emplois agricoles et non agricoles consécutive à l utilisation productive de l électricité. Le développement de programmes d électrification ruraux viables repose essentiellement sur l estimation adéquate des avantages ce qui a contribué à l échec systématique d un grand nombre de programmes d électrification rurale et la conception correcte des mécanismes de recouvrement des coûts et de prestation de services au niveau institutionnel. Ces thèmes sont abordés individuellement ci-après. Estimation des avantages Estimation de la demande : Lorsque la demande est freinée par des facteurs autres que le prix, en particulier la nondisponibilité ou le manque d accès, les règles empiriques conventionnelles utilisées pour établir la courbe de demande sous-évaluent souvent les avantages que l électricité confère aux consommateurs. L erreur la plus courante consiste à supposer que le niveau de consommation observé représente un point sur la courbe de demande alors qu il se situe en réalité largement au-dessous de celle-ci car la consommation est ralentie par une offre inadéquate. Produits de substitution comme indicateurs de la volonté de payer : Les avantages économiques de l électricité sont souvent difficiles à évaluer sur la base du coût des produits de substitution. Par exemple, l éclairage électrique représentant une amélioration considérable par rapport à l éclairage à la bougie et au kérosène, il est beaucoup plus qu un simple produit de remplacement du kérosène. Même si l on considère qu il existe un produit de substitution pour l électricité, comme par exemple l utilisation de pompes diesel pour l irrigation, les calculs du taux de rendement microéconomique risquent d être inexacts, ceci pour deux raisons : premièrement, le comportement des consommateurs et les prix sous-jacents observés sont souvent faussés par les impôts, les subventions et la pénurie d information concernant l accès aux crédits ruraux ; deuxièmement, les hypothèses sur l électrification rurale (ER) et ses substituts qui sont valables pour un petit projet pris individuellement, ne s appliquent pas nécessairement à un programme d ER de grande envergure ; à cette échelle, l approvisionnement en carburant diesel risque d être insuffisant et les prix et avantages peuvent être différents. Élaboration de mécanismes de prestation de services Bien que la plupart des projets d ER aient apporté des avantages économiques considérables, ils ont aussi donné des résultats lamentables quant au recouvrement des coûts, même sans tenir compte des coûts de production des charges de pointe. Alors que les coûts d investissement et d exploitation afférents à la production, à la transmission et à la distribution d énergie sont considérablement plus élevés pour les collectivités rurales que pour les collectivités urbaines, les tarifs ruraux sont au mieux égaux, et même souvent considérablement inférieurs aux tarifs urbains. Seul 10 à 50 pour cent des coûts économiques sont généralement récupérés. En général, l électrification rurale a donc été fortement subventionnée, soit indirectement par les utilisateurs industriels urbains ou directement grâce à des aides publiques. Étant donné la faiblesse du pourcentage de recouvrement des coûts, la solvabilité des prestataires de services a été fortement compromise. 36

37 Sommairement, il existe deux mécanismes de prestations de services : l extension du réseau électrique et l approvisionnement hors réseau. Les programmes d extension du réseau électrique sont généralement peu rentables pour les services publics d électricité, ceci à cause du faible niveau de consommation, de la distance entre les usagers et les centres de distribution et de la dispersion géographique des ménages. Lors du choix du mécanisme, il est important de déterminer les limites économiques des programmes d extension du réseau. Il se peut que d autres participants soient en mesure de fournir des services d électricité hors réseau aux populations non desservies avec des délais plus courts que les programmes d extension du réseau. Toutefois, cette dernière présente l avantage de la disponibilité immédiate pour les consommateurs et ne nécessite pas le rationnement de l électricité, ce qui peut être le cas pour l approvisionnement limité provenant des sources de courant hors réseau. Quoi qu il en soit, dans la plupart des pays en développement, l analyse de moindre coût, qui tient compte des différences qualitatives entre les sources concurrentielles, donnera la préférence aux solutions hors réseau dans certaines situations. Programmes d extension du réseau : Lorsqu un programme d extension est justifié, on doit tenir compte des principes suivants : - S assurer que l objet principal du programme d extension est la création d une clientèle présentant un potentiel d augmentation de la demande. - Fixer des tarifs suffisamment élevés pour éviter la nécessité d octroyer en permanence des subventions d exploitation. Ces tarifs doivent au moins englober les coûts totaux de production, de transmission et de distribution, ainsi que les coûts d exploitation et d entretien. - Limiter les subventions à une partie des coûts d investissement initiaux du système de distribution, qui peuvent être contrôlés par les fonds disponibles au moment de l investissement. - Les tarifs réduits pour les services essentiels constituent une exception à la règle précédente, dans une optique de distribution des revenus, mais ils ne doivent porter que sur un bloc réduit de consommation électrique correspondant à un niveau d utilisation minimum. - La consommation doit être comptée. - Les services publics doivent tenir des comptes financiers séparés pour l électrification rurale de façon à ce que le financement, les coûts réels et les conséquences monétaires puissent être identifiées et analysées. Électrification hors réseau : L électrification hors réseau est basée sur des solutions telles que les systèmes photovoltaïques autonomes, les postes de charge de batterie, les microréseaux alimentés par l énergie solaire ou éolienne et les systèmes isolés utilisant le diesel, l énergie hydroélectrique et la biomasse. Il est possible que l électrification hors réseau administrée par le secteur privé constitue une alternative rentable à l électrification par réseau. Par exemple, entre 1995 et 1999, ménages kenyans ont acheté des modules solaires 37

38 alors que ont bénéficié d un raccordement au réseau. 18 Ces système photovoltaïques furent achetés principalement par les ménages à revenu moyen-supérieur. Cependant, au fur et à mesure de l accroissement des options du marché énergétique hors réseau, qui contribue à la diminution des coûts, à la multiplication des choix et à la réduction de la perception de risque, le marché est en mesure d atteindre des usagers plus marginaux, y compris les groupes à faible revenu. L emphase placée sur des approches décentralisées accompagnées d une participation locale a constitué le facteur clé contribuant à l amélioration de l accès aux services d électricité hors réseau. 4.8 Développement et utilisation du gaz naturel Pour les pays ayant un accès relativement facile au gaz naturel à des coûts raisonnables, la disponibilité et la qualité supérieure de cette forme d énergie en font une alternative très intéressante aux combustibles traditionnels et au pétrole pour les utilisations ordinaires. De plus en plus, la disponibilité du gaz naturel peut apporter aux pauvres un grand nombre des avantages directs liés à la diminution des coûts et à l amélioration de la qualité de l environnement généralement associées aux produits pétroliers. Le gaz naturel constitue parfois une source directe du combustible de cuisson GPL, car il peut être facilement extrait du flux de gaz. Pour les plus pauvres, il est probable que les avantages indirects du développement du gaz naturel seront considérables. Citons notamment l impact positif que la disponibilité accrue du gaz aura sur la croissance économique. En particulier, le développement et l approvisionnement en gaz naturel fourniront une incitation à augmenter la production d électricité et encourageront l expansion industrielle et commerciale, y compris pour des industries de base telles que la verrerie et la briqueterie, la boulangerie, et la restauration. De plus, ils peuvent également se traduire par des avantages fiscaux macroéconomiques qui découlent de la production locale de gaz (voir la section 4.9). Étant donné la nature de l industrie, par exemple le «monopole naturel» des gazoducs, le besoin d une réglementation efficace et la difficulté à promouvoir la concurrence sont plus grands que pour l industrie pétrolière. Les questions de réglementation et de subventions sont abordées aux sections 4.2 et 4.5. Les politiques spécifiques en matière de gaz naturel qui constituent une priorité pour les gouvernements sont les suivantes : Établir le prix du gaz de manière à refléter le coût des combustibles de substitution ou les coûts économiques à long terme de la production et de la distribution de gaz. Élaborer des régimes fiscaux (voir la section 4.9) et des cadres réglementaires réalistes (voir la section 4.5) qui encouragent le développement de la production et de la distribution de gaz par le secteur privé. Encourager les innovations technologiques qui contribuent à réduire les coûts de raccordement aux services du gaz pour les collectivités isolées. Il existe une 18 Ce programme a été mis en œuvre grâce à un soutien considérable de la part d organismes donateurs et dans le contexte d'une très faible performance du service public en place. Par conséquent, la réplication de ce programme exigera un examen minutieux. 38

39 expérience croissante en matière de développement de petits réseaux de distribution de gaz qui utilisent des ressources de gaz bloquées ou le gaz provenant de conduites principales à grand débit avoisinantes en appliquant des techniques de réduction des coûts, tels que les tuyaux PVC et les petits groupes électrogènes. Ces développements offrent aux collectivités isolées la possibilité d avoir accès à un combustible de qualité directement ou grâce à la production d électricité à petite échelle. Un exemple de réussite dans ce domaine est celui de Vilankullo au Mozambique, où 100 km de gazoducs à faible coût sont utilisés pour le transport du gaz vers une petite usine de production d énergie (3X150 kw) qui approvisionne la ville de habitants sur une base commerciale. Les gouvernements doivent être attentifs aux possibilités d établir de petites exploitations de gaz de ce type et veiller à ce que la réglementation fiscale ou autre, en particulier les monopoles d électricité, ne découragent pas ces initiatives. Intégrer les réseaux de gaz naturel à la planification urbaine. Dans certains cas, les populations pauvres peuvent bénéficier du gaz naturel si la distribution de gaz fait partie intégrante d une planification urbaine axée sur la construction de logements à loyer modéré et le réaménagement urbain. L ajout de conduites de gaz et de compteurs aux habitations existantes, par exemple, n est généralement pas justifiée lorsque la consommation résidentielle est faible. En revanche, l incorporation de conduites de gaz et de stations de comptage aux logements à loyer modéré au moment de leur construction réduit considérablement l investissement initial requis. Ces politiques doivent être appliquées le cas échéant par le biais des règlements de construction. 4.9 Exploitation et gestion des ressources naturelles L exploitation et la gestion des ressources naturelles telles que le pétrole, le gaz et l énergie hydroélectrique peuvent représenter une source de revenus considérable pour l État (et les collectivités locales), leur offrant des possibilités de réduire la pauvreté. Elles peuvent toutefois également entraîner des impacts négatifs si elles ne sont pas correctement gérées. Pour certains pays, la réussite des stratégies de réduction de la pauvreté dépendra essentiellement du succès des politiques de développement et gestion des ressources de pétrole, de gaz et hydroélectriques en particulier les pays aux ressources naturelles suffisantes pour avoir des exportations potentiellement importantes de pétrole (Gabon, Tchad, Vietnam, Yémen), de gaz (Bangladesh) et d énergie hydroélectrique (Népal, Mozambique, Laos). Cependant, même lorsque l exploitation des ressources naturelles est fructueuse et rentable, leur développement exige l élaboration de politiques macroéconomiques et sociales adéquates pour pouvoir contribuer à la réduction de la pauvreté. Certains principaux pays exportateurs de pétrole, par exemple, enregistrent une fréquence de pauvreté plus élevée après plusieurs années de développement du pétrole et du gaz qu avant le début de la production. La croissance économique entraînée par le développement des ressources peut contribuer à l augmentation considérable des inégalités de revenus, entre divers groupes économiques, et entre les régions riches et pauvres en ressources d un pays. Pour être fructueuses, l exploitation et la gestion des ressources naturelles exigent l intervention de politiques gouvernementales au niveau national et local. Les domaines clés du développement des politiques nationales sont : 39

40 Développer les ressources à un rythme compatible avec la capacité du pays à absorber et à mobiliser les ressources financières et l investissement. Choisir une proportion adéquate de développement de ressources privé et public et en particulier, l équilibre entre les investissements privés et la réglementation publique. Répartir les risques et les récompenses entre les investisseurs et le pays grâce à : 1) l utilisation de processus éprouvés et rationnels, tels que les appels d offres, et 2) l utilisation de régimes de redevances qui contribuent à attirer les investisseurs et soient incitatifs tout en veillant à l optimisation de l avantage net du développement des ressources pour le pays. Garder à l esprit les considérations environnementales et de réinstallation lors du développement à grande échelle de l énergie hydroélectrique et des hydrocarbures. Élaborer des politiques afin d encourager le développement du contenu local et des activités accessoires, soutenir le développement des industries et des services locaux et élargir l impact du développement. Élaborer un plan à long terme de dépense des recettes, qui peut inclure notamment : 1) des fonds pour les futures générations, reconnaissant que dans certains cas il convient de préserver directement certains avantages financiers du développement de ressources non renouvelables, comme les hydrocarbures par exemple, pour les générations futures ; 2) la consommation par rapport à l investissement, c est à dire le processus décisionnel lié aux politiques générales d affectation des recettes entre la consommation et l investissement. Mettre en place des politiques de stabilisation à court terme pouvant impliquer 1) la gestion macroéconomique des problèmes potentiels pouvant surgir du fait de l accroissement rapide des recettes et des dépenses par suite du développement des ressources, et 2) l établissement de fonds de stabilisation mise en place de mécanismes automatiques destinés à la gestion des fluctuations à court terme des recettes fiscales et d exportation résultant des variations de prix des produits de base. Les considérations clés au niveau local / communautaire comprennent : Politiques de partage des ressources de location pour bénéficier aux collectivités locales : la plupart des pays considèrent les ressources naturelles comme appartenant au pays dans son ensemble, bien que ceci dépende de la législation et des coutumes locales. Pourtant, l expérience a montré que les collectivités locales, qui comptent souvent parmi les plus pauvres, doivent être impliquées dans le développement et participer directement, d une manière ou d une autre, aux avantages fiscaux ou liés à l approvisionnement en ressources. La gestion des problèmes liés à l environnement et à la collectivité : la plus grande partie du développement des ressources se déroule dans les régions isolées. S il offre des avantages, sous forme d emplois et de services bénéficiant aux collectivités isolées pauvres par exemple, il peut également avoir des impacts négatifs. De bonnes pratiques environnementales et sociales sont indispensables pour s assurer que le 40

41 développement ne nuira pas aux collectivités locales. Ceci est particulièrement vrai pour les environnements sensibles et les populations indigènes isolées Atténuation des effets sur la santé de l utilisation de l énergie de biomasse Les interventions visant à réduire la pollution atmosphérique peuvent s avérer extrêmement efficaces en termes de coûts sur le plan des avantages qu elles offrent pour la santé publique et se mesurent favorablement aux autres interventions sanitaires publiques telles que la vaccination. Bon nombre d entre elles présentent également un avantage privé pour lequel les populations sont disposées à payer. Elles peuvent donc parfois être justifiées sur la base de seuls critères économiques. À long terme, les politiques qui atteindront le but d étendre l accès aux énergies modernes seront celles qui auront le plus d impact sur la réduction des effets néfastes de l utilisation de la biomasse. Les politiques qui visent la biomasse directement sont : Optimiser l efficacité de l utilisation des combustibles traditionnels en encourageant l emploi de cuisinières améliorées qui augmentent l efficacité de la combustion. L introduction de cheminées pour évacuer les émissions de fumées de combustion peut réduire de manière considérable les effets sur la santé de l utilisation de la biomasse. Encourager la gestion viable des biocarburants tels que le bois. La gestion et l utilisation des ressources en bois de chauffage doivent être transférées le plus souvent possible aux collectivités locales. Il se peut que le transfert de la propriété et des titres fonciers des zones forestières à ces dernières aide à assurer une utilisation viable des ressources en bois de chauffage. Procéder à la transformation de la biomasse et du charbon pour les rendre plus propres par exemple, en charbon de bois et biogaz ou en charbon sans dégagement de fumée et gaz de houille. En général, la pollution de l environnement causée par l utilisation finale de combustibles solides transformés est moins nuisible que celle produite par les formes d énergie brutes. Toutefois, de nouvelles sources de polluants sont générées pendant le processus de transformation, par exemple, par les fours de combustion, quoique celles-ci ne soient pas aussi nocives pour les pauvres que la combustion directe de la biomasse ou du charbon bruts. 41

42 Références Albouy, Y., Performance Monitoring for the Energy Sector, The World Bank, December Barnes, Douglas F., Willem M. Floor. Rural Energy in Developing Countries: A Challenge for Economic Development, The World Bank, Barnes, Douglas F., Energy and Poverty: Strategies for Assisting the Rural Urban Poor, The World Bank, Celelski, E., Enabling Equitable Access to Rural Electrification: Current Thinking and major Activities in Energy, Poverty and Gender, The World Bank, January Dollar, D. and Kraay, A., Growth is Good for the Poor, The World Bank, March Domdom, A. C., Abiad, V. G., Paimio H.S., Rural Electrification Benefit Assessment Study (Draft), The World Bank, September ESMAP, Energy Services for the Poor: Energy and Development Report 2000, The World Bank, Gately, D. and Streifel, S., Demand for Oil Products in Developing Countries, World Bank Discussion Paper No. 359, February Goldemberg, J., Johansson, T.B., edited, Energy as an Instrument for Socio-Economic Development, UNDP, Gray, Dale F., Evaluation of Taxes and Revenues from the Energy Sector in the Baltics, Russia, and other Former Soviet Union Countries, IMF Working Paper. Haile, F., Women Fuelwood Carriers in Addis Ababa and the Peri-Urban Forest, International Labor Organization, 1991 Hoque, N., Rural Electrification and Its Impact on Fertility: Evidence from Bangladesh, Ph.D. Dissertation, The Pennsylvania State University, 1998 Klein, M., and Roger, N., Back to the Future: the Potential in Infrastructure Privatization, Viewpoint, The World Bank, November 1994 Lovei, L., Maintaining Utility Services for the Poor: Policies and Practices in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union (Draft), The World Bank, January Lanjouw, J.O. and Lanjouw, P., Rural Non-Farm Employment: A Survey, The World Bank, Lanjouw, P., Ecuador s Non-Rural Sector as a Route Out of Poverty, The World Bank, Murray, C.J.L., Lopez, A.D., eds. The Global Epidemiology of Infectious Diseases, Cambridge: Harvard University Press Nellor, N. and Sunley, E., Fiscal Regimes for Natural Resources Producing Developing Countries, IMF Paper for Policy Analysis 1994 (PPAA/94/24), Newberry, N. and Stern, N, editors, The Theory of Taxation for Developing Countries, The World Bank, Operation Evaluation Department (OED), Rural Electrification: A Hard Look at Costs and Benefits, Precis No. 90, The World Bank, May Pouliaquen, L., Infrastructure and Poverty, Background Paper for the World Development Report, The World Bank, Reddy, A.K.N., Williams, R. H, Johansson, T.B., Energy After Rio: Prospects and Challenges, Ruster, J., Genesis Empresarial Community Infrastructure Lending Program A Case Study (Draft), The World Bank, The Stockholm Environment Institute, Energy Interventions and Poverty Alleviation: Strengthening the Linkages, World Bank, Rural Energy and Development: Improving Energy Supplies for Two Billion People, Development in Practice Series, The World Bank, World Bank, Oil Sector Liberalization of Small Petroleum: Markets in Africa, Case Studies - Ghana, Kenya, Mali, Uganda, May Yturregui, L.P., Coping with a Lack of Electricity in Marginal Urban Areas, ENERGIA News, Vol.2 No