Priorités stratégiques :

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1 Chapitre 8 Priorités stratégiques : Un nouveau cadre de politique pour le développement des ressources en eau et en énergie Basé sur les conclusions de la Revue globale de la CMB, ce chapitre développe la démarche et les recommandations de la Commission sous forme de sept priorités stratégiques et les principes de politique relatifs à une future prise de décision. Il se fonde sur les chapitres précédents, à commencer par le Chapitre 1 qui situe le débat sur les barrages dans un contexte plus large. Ce contexte inclut l histoire de la gestion des ressources en eau et des grands barrages, l essor considérable de la construction des barrages durant la dernière moitié du 20 ème siècle, l émergence des conflits et des problèmes et les intérêts qui ont entraîné la création de la Commission. 224

2 Le Chapitre 8 s inspire énormément de la Base de Connaissances résumée dans les chapitres 2 à 6 qui examinent la performance et les impacts des barrages, le processus de prise de décisions et les options disponibles en matière de fourniture de services liés à l eau et à l énergie. L essentiel de ce travail a nécessité la revue des informations existantes, mais la Commission a aussi collecté d importantes nouvelles informations sur tous les aspects du fonctionnement et de la gestion des barrages, notamment sur leurs impacts sociaux et environnementaux. La vaste gamme de consultations avec les parties affectées est une importante contribution à la connaissance sur les barrages dans le développement et dans la pratique du développement en général. Dans le Chapitre 7, la Commission est allée au-delà de la revue des expériences passées, afin de jeter un regard sur les futures orientations. Le chapitre aborde le débat sur les barrages dans le contexte du débat plus large sur le développement équitable et durable et sur le cadre des normes et modèles internationalement acceptés qui lui correspond. Il introduit l approche droits-et-risques en vue d obtenir des résultats négociés. Le Chapitre 8 développe ceci en passant d une approche «top-down», axée sur la technologie, pour préconiser d importantes innovations dans l évaluation des options, la gestion des barrages existants et l obtention de l acceptation du public, ainsi que la négociation et le partage des avantages. La Commission définit cette voie constructive et novatrice du progrès pour la prise de décisions sous forme de sept priorités stratégiques énumérées ci-après et développées dans les sections suivantes du chapitre (voir Figure 8.1). Obtenir l accord du public Evaluer de façon exhaustive les options Aborder la question des barrages existants Préserver la durabilité des cours d eau et des m Reconnaître les droits et partager les avantages Assurer le respect des normes oyens de subsistance Partager les cours d eau pour la paix, le développement et la sécurité Figure 8.1 : Les sept priorités stratégiques de la CMB 225

3 Un message clé et un ensemble de principes de politique soutiennent chacune des sept priorités stratégiques. Ils sont exprimés sous forme de résultats obtenus. Une section consacrée à la démarche explique la réflexion de la Commission sur chaque priorité stratégique et jette un regard rigoureux sur des questions plus larges qui influent sur la réalisation de la priorité stratégique. Ces priorités stratégiques fournissent des lignes directrices pour toutes les parties affectées, concernant une nouvelle voie du progrès ; une voie qui est fondée sur la réalisation du développement équitable et durable, par un processus qui intègre avec succès des considérations sociales, économiques et environnementales dans la prise de décisions relatives aux grands barrages et à leurs alternatives. Le Chapitre 9 fournit une approche opérationnelle afin d appliquer ces priorités à la planification et aux cycles de projet. 226

4 Priorité Stratégique N 1 Obtenir l accord du public Message clé L accord du public sur les principales décisions est essentiel pour un développement équitable et durable des ressources en eau et en énergie. L accord découle de la reconnaissance des droits, de la prise en compte des risques et de la sauvegarde des droits de tous les groupes des populations affectées, en particulier des populations indigènes et tribales, des femmes et d autres groupes vulnérables. Les processus décisionnels et les mécanismes qui sont utilisés, permettent une participation avisée de tous les groupes et aboutissent à l acceptation irréfutable des décisions clés. Là où les projets affectent les populations indigènes et tribales, ces processus sont guidés par leur accord libre, préalable et avisé. La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l application des principes de politique ciaprès : 1.1 La reconnaissance des droits et l évaluation des risques constituent la base de l identification et de l intégration des parties prenantes dans la prise de décisions relatives au développement des ressources en eau et en énergie. 1.2 L accès à l information, l appui juridique ainsi que d autres formes d appui existent pour toutes les parties prenantes, surtout pour les populations indigènes et tribales, les femmes et les autres groupes vulnérables, afin de permettre leur participation avisée aux processus décisionnels. 1.3 L acceptation irréfutable de toutes les décisions clés, par le public, est obtenue à travers des accords négociés dans le cadre d un processus ouvert et transparent, mené de bonne foi et avec la participation éclairée de toutes les parties prenantes. 1.4 Les décisions relatives aux projets affectant les populations indigènes et tribales sont guidées par leur accord libre, préalable et avisé, obtenu à travers des organes représentatifs formels et informels. Justification A cause de leur importance et de leur complexité, les barrages affectent les droits de divers groupes et créent une vaste gamme de risques importants pour divers groupes d intérêts. Parmi ceux qui sont affectés, se trouvent les populations indigènes et tribales, les femmes et d autres groupes vulnérables qui ont souffert plus que les autres. Ceci est aggravé par une faible participation de ces groupes dans les processus décisionnels, avec Un processus décisionnel équitable, avisé et transparent, basé sur la reconnaissance et la protection des droits et titres existants, donnera à toutes les parties prenantes l opportunité de participer pleinement et activement au processus décisionnel. comme résultat le fait que les processus décisionnels relatifs aux grands barrages ont fréquemment négligé les considérations liées au genre et à l équité. La vulnérabilité de ces groupes provient du manque de reconnaissance, ou du non respect de leurs droits, ainsi que d importants risques qu on leur impose de façon involontaire. La non reconnaissance des droits de tous les groupes affectés, qu ils soient légalement constitués ou pas, alliée aux importants risques involontairement imposés aux groupes les plus vulnérables, est au centre du débat sur les barrages ainsi que des conflits qui leur sont associés. 227

5 Afin d être légitimes sur le plan social et de produire des résultats positifs et durables, les projets de développement doivent prévoir une plus grande participation de toutes les parties intéressées. Un processus décisionnel équitable, avisé et transparent, basé sur la reconnaissance et la protection des droits et avantages existants, donnera à toutes les parties prenantes l opportunité de participer pleinement et activement au processus décisionnel. Au lieu d exacerber les inégalités existantes, le développement des ressources en eau et en énergie doit offrir des occasions d atteindre un haut niveau d équité. Le processus de planification doit être sensible, tenir compte des disparités sociales et économiques et concevoir et mettre en œuvre des mécanismes pour les traiter. Reconnaître les droits des populations indigènes et tribales Les processus formulation des politiques au niveau national et international reconnaissent de plus en plus que les erreurs historiquement commises au détriment des indigènes et des tribus nécessitent que des mesures spécifiques soient prises afin de protéger leurs droits. Ces mesures incluent le consentement préalable, libre et avisé des indigènes et des tribus pour les développements qui peuvent les affecter. Pour réaliser ceci, la participation des populations indigènes et tribales doit faire partie intégrante du processus décisionnel. Ceci est de plus en plus reconnu par la loi sur les plans national et international. Les instruments juridiques utilisés sur le plan international, tels que les Conventions 107 et 169 de l Organisation international e du Travail et l avant-projet de Déclaration des Nations-Unies sur les Droits des Peuples indigènes, reconnaissen t et appuient le concept d accord préalable, libre et avisé. D autres organisations dont la Banque interaméricain e de Développement, expriment cette tendance à travers leur politique opérationnelle qui exige le consentement avisé des autochtones et des populations tribales pour les mesures de réinstallation et de compensation. On trouve des mesures similaires sur le plan national dans un certain nombre de pays. 1 Grâce à la reconnaissance des droits des groupes vulnérables et à l assurance de leur pleine et active participation au processus décisionnel, tous les risques inhérents à une décision peuvent être pris en compte. Exiger le consentement préalable, libre et éclairé des indigènes et des populations tribales leur donne un pouvoir à la table de négociations. Des négociations bien menées dans un esprit de bonne foi génèrent un résultat consensuel qui assure une plus grande acceptation des politiques de développement et des projets. Elaboration des principes de politique 1.1 La reconnaissance des droits et l évaluation des risques constituent le fondement de l identification et de l intégration des parties prenantes dans le processus décisionnel, en matière de développement des ressources en eau et en électricité. Les projets de développement des ressources en eau et en électricité peuvent affecter de différentes manières les groupes communautaires et créer ainsi une diversité de risques. Les droits légaux et d usage prennent plusieurs formes, y compris les moyens de subsistance, l habitat, les réseaux sociaux et le patrimoine culturel. La reconnaissance de cette diversité permet l identification des risques auxquels les communautés font face. Identifier les droits et risques et reconnaître la manière dont ils affectent les différentes parties permet aux planificateurs d avoir une base objective pour identifier les parties prenantes. Identifier les droits et risques et reconnaître la manière dont ils affectent les différentes parties permet aux planificateurs d avoir une base objective pour identifier les parties prenantes. Ces parties prenantes doivent participer pleinement et de manière active au processus décisionnel et prendre part à tous les accords négociés à travers le processus, de l évaluation des options à la phase finale de mise en œuvre, d exploitation et de contrôle. L engagement des femmes et d autres groupes vulnérables doit être assuré à tous les niveaux du processus de planification et de mise en œuvre. Il doit y avoir un examen précis des vulnérabilités qui exposent les femmes aux impacts des projets (déplacement, modifications dans la base de ressources et perturbations subséquentes des ressources et 228

6 des réseaux économiques et sociaux) et des obstacles spécifiques qui réduisent leurs chances de bénéficier des avantages générés par le projet. Au moment de l évaluation des besoins et des options, l évaluation des impacts stratégiques permet l évaluation des parties prenantes. L évaluation des risques d appauvrissement, réalisée au stade de la préfaisabilité va permettre l identificatio n des parties prenantes qui subissent de façon volontaire ou involontaire des risques, en vue de leur participation au processus décisionnel. 1.2 L accè s à l information ainsi qu à l assistance juridique et à d autres éléments doit être ouvert à tous, particulièrement aux populations indigènes et tribales, aux femmes et aux autres groupes vulnérables, afin de permettre leur participation avisée aux processus décisionnels. Diverses parties prenantes, de manière significative, sont dotées de différentes capacités de participer pleinement et activement au processus de planification du développement. Les communautés rurales, les populations indigènes et tribales, les femmes ainsi que d autres groupes vulnérables sont défavorisés dans l accès aux ressources juridiques et financières et dans leur capacité à participer aux négociations relatives aux prises de décisions. En vue de participer pleinement et activement aux négociations, ces groupes ont besoin d accéder à des ressources adéquates, parmi lesquelles l assistance juridique et d autres soutiens professionnels. Les communautés aussi ont besoin d assez de temps pour étudier les diverses propositions et pour se concerter. Les ressources engagées pour atteindre ces objectifs doivent se focaliser sur un processus permanent de renforcement des capacités. 1.3 L acceptation irréfutable de toutes les décisions-clés, par le public, est obtenue grâce à des accords négociés à travers un processus ouvert et transparent, mené de bonne foi et avec la participation éclairée de toutes les parties prenantes. Les processus de participation ont besoin d obtenir l acceptation du public pour les plans et projets de développement des ressources en eau et en énergie. Afin d obtenir des résultats consensuels, les parties prenantes doivent négocier à travers des entités reconnues. L adhésion du public à la décision, obtenue par les parties prenantes à travers ce processus, doit guider le progrès au niveau des principales étapes de l évaluation, de la sélection, de la planification et de la mise en œuvre du projet. Les principes clés suivants définissent la nature des processus décisionnels ouverts et transparents. Le processus : est démocratique, responsable et jouit de la confiance du public ; sauvegarde les droits et les privilèges des groupes vulnérables en réglant le problème des déséquilibres sur le pouvoir politique ; assure la participation des femmes et l équité relatif au genre ; est guidé par l accord libre, préalable et avisé des populations indigènes et tribales et est basé sur la participation volontaire de toutes les parties qui négocient de bonne foi dans toutes les étapes clés, de l évaluation des options à la phase finale de la mise en œuvre, de l exploitation et du contrôle. Les négociations doivent aboutir à l acceptation irréfutable, par le public, des accords formels contraignants entre les parties intéressées, avec des dispositions institutionnelles claires et applicables, en vue du suivi du respect des règles et de la satisfaction des réclamations. Un forum des parties prenantes peut faciliter ce processus. Ce forum peut être une institution de planification situé aux niveaux local, régional ou national. Les pays qui disposent déjà de ces institutions de planification doivent s assurer de la 229

7 représentation des communautés rurales, des populations indigènes et tribales ainsi que d autres parties prenantes en leur sein. Les pays qui ne possèdent pas ces institutions de planification doivent envisager de créer un forum des parties prenantes à cet effet (voir le Chapitre 9 pour les lignes directrices). Négocier des accords Obtenir des accords négociés peut, de temps à autre, nécessiter l assistance d une tierce partie indépendante et reconnue. Cette assistance est mieux fournie à travers un organisme indépendant de résolution des conflits qui : est constitué avec la participation et l accord des parties prenantes et qui a les capacités et la compétence juridique et administrative que requiert l objectif visé. Cette entité doit, au début, s accorder avec toutes les parties prenantes sur un processus de négociation. Les parties prenantes doivent soumettre tout désaccord, sur quelque aspect des négociations que se soit, à l examen de cette entité afin qu elle puisse leur apporter son assistance. Cette La preuve de l acceptation du assistance inclut également le fait de déterminer si les parties prenantes négocient de public et le maintien des décisions bonne foi et de suggérer les moyens de parvenir à un accord. négociées, sont mieux obtenus à travers des accords formels et La preuve de l acceptation du public et le maintien des décisions négociées, sont mieux contraignants. obtenus à travers des accords formels et contraignants. Ils doivent inclure les mécanismes permettant d écouter et de résoudre de futurs griefs. La Commission reconnaît que les communautés affectées par les barrages ont été l objet de coercition et de violence. Tous les adeptes de projets (publics ou privés) ont doivent s obliger à l interdiction stricte de tels actes d intimidation contre quelque partie prenante que ce soit. 1.4 Les décisions sur les projets qui affectent les populations indigènes et tribales, sont guidées par leur propre consentement préalable, libre et éclairé obtenu grâce aux entités de représentation formelles et informelles. La réglementation internationale intègre un certain nombre de conventions et de normes coutumières qui reconnaissent de plus en plus les droits des populations indigènes et tribales. Certains aspects des réglementations nationales de nombreux pays, reflètent maintenant les opinions contemporaines sur les droits des indigènes ². Certains de ces changements sont des réponses directes aux campagnes menées par des peuples indigènes réclamant des opportunités de justice et de développement sociaux (campagnes parmi lesquelles celle concernant les barrages). Cependant, ces dispositions n ont pas enregistré beaucoup de succès dans la protection des droits des populations indigènes et tribales. Dans la mesure où les injustices passées et présentes continuent de refuser aux populations indigènes et tribales le droit à l autodétermination, les pays reconnaissent de plus en plus qu elles ont droit à des mesures distinctes pour protéger leurs droits. Cette reconnaissance inclut des prescriptions relatives à la non-discrimination, à l intégrité culturelle, au contrôle des terres et des ressources, au bien-être social, au développement et à l autonomie. L identification des populations indigènes et tribales. Plusieurs pays ont des lois et procédures permettant d identifier clairement et de reconnaître les populations indigènes et tribales. Cependant, la situation demeure floue dans certains autres pays. Dans son sen s le plus large, l adjectif «indigène» est utilisé pour toute personne, communauté ou être qui a habité une région ou un endroit particulier avant la colonisation. Cependant, le terme «population indigène» a gagné du terrain sur le plan international et s applique plus spécifiquement aux résidents de longue date, ayant des liens coutumiers très forts avec leurs terres, qui sont dominées par d autres éléments de la société nationale. 230

8 La tendance générale au sein des Nations-Unies et d autres organisations internationales est d accepter que la plupart des populations d Afrique, d Asie et du Pacifique, appelées tribus, ne se distinguent pas des populations indigènes, selon la loi et les normes internationales 3. La Convention 169 de l Organisation internationale du Travail (OIT) s applique à la fois aux populations indigènes et tribales ; elle inclut par conséquent celles d Asie et d Afrique. Elle accorde les mêmes droits aux deux catégories sans discrimination. L article 1(2) de la Convention 169 de l OIT stipule : «L auto-identification au qualificatif indigène ou tribale doit être considérée comme le critère fondamental pour déterminer les groupes auxquels les dispositions de cette Convention s appliquent». Dans les pays où les populations indigènes et tribales ne sont pas explicitement définies, la Commission propose une approche alternative pour les définir. Plusieurs organisations et agences internationales ont adopté ou proposé cette approche qui utilise les critères ci-après pour reconnaître les populations indigènes et tribales 4. Du point de vue de cette approche, l exigence pour un consentement préalable, libre et avisé doit être appliquée aux groupes qui satisfont à ces critères : la continuité historique avec les sociétés précoloniales, déterminée sur la base des critères suivants, qu elles soient ou non officiellement reconnues comme populations indigènes ou tribales : systèmes de production axés sur la subsistance et basés sur les ressources naturelles, présence d institutions coutumières, sociales et politiques, une langue indigène, souvent différente de la langue nationale ; une expérience de subjugation, d exclusion ou de discrimination, que ces conditions persistent ou non ; la vulnérabilité au fait être défavorisé au cours du processus de développement ; l attachement étroit aux territoires ancestraux et aux ressources naturelles de ceux-ci ; l auto-identification comme un groupe distinct du groupe ou des groupes dominants de la société et l identification par les autres comme membres d un groupe différent. Garantir le consentement préalable, libre et éclairé La nécessité d un consentement préalable, libre et avisé donne aux communautés indigènes et tribales le pouvoir de consentir aux projets et de négocier les conditions dans lesquelles elles peuvent s engager. La mise en œuvre efficace de cette pratique marque un véritable progrès vers la reconnaissance des droits des populations indigènes et tribales, assurant ainsi leur vraie participation aux processus décisionnels et garantissant leurs avantages à long terme. Le concept de consentement préalable, libre et avisé obtenu à travers des entités de représentation formelles et informelles doit guider les prises de décisions sur les barrages et leurs alternatives. En outre, la Commission pense que tous les pays doivent être guidés par le concept de consentement préalable, libre et avisé, que celui-ci soit déjà ou non édicté par la loi. A défaut de cela, les décisions ne devront être prises que suivant un processus de négociation de bonne foi qui permette la représentation effective des populations concernées. Ce processus sera caractérisé par de véritables tentatives de concilier les différends à travers un processus de résolution des conflits mutuellement accepté, les désaccords étant soumis à une entité judiciaire désignée. Les l ois coutumières ainsi que les pratiques des populations indigènes et tribales, les lois nationales et les instruments internationaux guideront la manière d exprimer le consentement. Au début du processus, les populations indigènes et tribales doivent indiquer au forum des parties prenantes comment ils doivent exprimer leur consentement aux décisions. Un accord final sur la façon d exprimer un consentement doit être obtenu avant le début du processus de planification. 231

9 Priorité Stratégique N 2 Evaluation exhaustive des options Message clé Des alternatives aux barrages existent souvent. Afin d explorer ces alternatives, les besoins en eau, nourriture et énergie sont évalués et les objectifs clairement définis. La réponse appropriée au développement est identifiée à partir d une large gamme d options possibles. La sélection est basée sur une évaluation exhaustive et participative de la gamme complète des options politiques, institutionnelles et techniques. Dans le processus d évaluation, les aspects sociaux et environnementaux ont la même signification que les facteurs économiques. L évaluation des options se poursuit à tous les niveaux de la planification, du développement du projet et des opérations. La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l application des principes de politique ciaprès : 2.1 Les besoins et les objectifs de développement sont clairement formulés au cours d un processus ouvert et participatif avant l identification des options liées au développement des ressources en eau et en électricité. 2.2 Les approches de planification qui prennent en compte toute la gamme des objectifs de développement sont utilisées pour évaluer toutes les options politiques, institutionnelles, techniques et de gestion, avant de décider de passer à tout autre programme ou projet. 2.3 Les aspects sociaux et environnementaux ont la même signification que les facteurs techniques, économiques et financiers, dans l évaluation des options. 2.4 Dans le processus d évaluation des options, la priorité est donnée à l augmentation de l efficacité et de la durabilité des systèmes hydrauliques, énergétiques et d irrigation existants. 2.5 Si un barrage est choisi à travers un tel processus d évaluation exhaustive des options, les principes sociaux et environnementaux sont appliqués dans la revue et la sélection des options tout au long de la planification détaillée, de la conception, de la construction et des phases d exploitation. Justification Les barrages ont procuré beaucoup d avantages à la société, mais ils ont également causé de sérieux dégâts sociaux et environnementaux. Beaucoup de controverses sur les projets de barrages ont focalisé l attention sur la question de savoir si les barrages constituent la réponse la plus appropriée au besoin et à l objectif de développement et si ces derniers étaient correctement identifiés avant tout. Dans certains cas, les objectifs des projets n étaient pas clairement énoncés, particulièrement par rapport aux objectifs nationaux et locaux de développement plus larges. Dans d autres cas, la décision de construire un barrage spécifique a été prise avant l examen de toutes les options, ou à la suite d un fort soutien de l électorat qui sape l évaluation des options. Ce manque d évaluation rigoureuse au début du processus a entraîné un certain nombre de conflits. Souvent, les barrages mettent beaucoup de temps pour fonctionner à plein rendement, retardant ainsi la répartition des avantages. Comme ils ont souvent des coûts d investissement élevés, ils détournent des ressources et peuvent empêcher d autres options susceptibles de produire plus rapidement des avantages. Parmi ces options se trouvent la 232

10 gestion de la demande, les technologies alternatives de l offre, ainsi que l amélioration et L évaluation des options nécessite l accroissement de la performance des systèmes existants. Il y a également de nouvelles la détermination de la pertinence options qui ont atteint le niveau qui leur permette d être compétitives sur le marché, par des options individuelles ou un exemple les technologies renouvelables de production d électricité telles que l énergie mélange d options pour répondre éolienne et solaire. aux besoins de développement dans un end roit spécifique. L évaluation des options nécessite la détermination de la pertinence des options individuelles ou un mélange d options pour répondre aux besoins de développement dans un endroit spécifique. Le défi consiste à évaluer une plus large gamme d alternatives au début du processus. L expérience a montré que les besoins doivent être satisfaits d une manière transparente et participative, garantissant ainsi que les considérations humaines, sociales, environnementales, techniques et financières ont le même poids dans la décision finale. La disponibilité accrue d informations concernant la gamme croissante d alternatives fournit une bonne base à exploiter. Un accent, dès le début, sur l évaluation des options exclura la plupart des projets douteux. Ceux qui sont concluants bénéficieront d un important appui du public et d une légitimité. Les retards, les coûts supplémentaires et les conflits pourront ainsi être réduits en apportant des avantages à tous ceux qui seront affectés par un Un accent sur l évaluation des projet. En plus des avantages sociaux et environnementaux, de la croissance des options, dès le début, peut réduire investissements dans l évaluation des options, des avantages économiques et financiers les retards, les coûts additionnels peuvent également en résulter à long terme. et les conflits, bénéficiant ainsi à tous ceux qui sont affectés par un Le résultat peut ne pas être aussi simple que «construire un barrage» ou «ne pas projet. construire un barrage». Il peut aussi être une série d interventions parallèles et complémentaires qui, ensemble, atteignent les objectifs fixés. Quand un grand barrage est choisi, il y a un nombre d options liées au projet qui peuvent éviter, minimiser ou atténuer les impacts sociaux et environnementaux négatifs. Ces options sont relatives à la modification de la taille et à la situation du projet et en adoptant des règles opérationnelles appropriées. Elaboration des principes de politique 2.1 Les besoins et les objectifs de développement sont clairement formulés au cours d un processus ouvert et participatif, avant l identification des options liées au développement des ressources en eau et en électricité. La priorité stratégique nº 1 présente une nouvelle perspective sur l identification des besoins de développement basée sur la reconnaissance des droits et l évaluation des risques. Elle inclut la fonction planificatrice des gouvernements dans les secteurs de l eau et de l énergie, avec des processus locaux pour déterminer des besoins. Ceci est conforme au progrès vers un processus de planification plus stratégique qui identifie les options capables de répondre aux besoins exprimés. Les déclarations de politiques nationales sur les ressources hydrauliques, agricoles, énergétiques et environnementales doivent inclure des principes directeurs qui facilitent un processus plus ouvert d évaluation des besoins. La formulation des politiques doit être un processus participatif qui pose les fondements pour l engagement des groupes affectés jusqu aux derniers stades d évaluation des besoins et options. Une participation effective dépend des processus locaux appropriés qui définissent la forme de participation et la méthode de consolidation des besoins identifiés aux niveaux local, régional et national. Des institutions ou des entités représentant les communautés doivent être clairement définies. La priorité stratégique nº 5 traite d autres attributs clés de la participation. L évaluation des besoins fournira un canevas pour l évaluation des options, et l établissement d un lien entre les besoins exprimés et les objectifs de développement pour les groupes bénéficiaires spécifiques. 233

11 2.2 Les approches de planification qui prennent en compte toute la gamme des objectifs de développement sont utilisées en vue de l évaluation de toutes les options politiques, institutionnelles, techniques et managériales avant de décider de passer à tout programme ou projet. Une fois que le processus de planification a clairement défini les besoins, les objectifs de développement et les bénéficiaires désignés, il faudra des mécanismes pour évaluer la justesse des options et la participation des parties prenantes. L évaluation des options doit commencer dès le début du processus de planification et peut être intégrée aux schémas directeurs et aux plans sectoriels en utilisant l évaluation stratégique des impacts et d autres outils de planification. L évaluation exhaustive des options doit précéder la sélection de tout plan spécifique de développement, y compris un barrage ou une alternative. La gamme d options à examiner au début sera large et s étendra au-delà des techniques alternatives, afin d examiner des alternatives pertinentes en matière de politique, de programme et de projet. Elle devra également examiner : les changements institutionnels et les réformes de gestion qui pourraient influencer les tendances de la consommation, réduire la demande et affecter la viabilité d autres options d approvisionnement ; le contexte du bassin fluvial, les impacts cumulés et les effets interactifs, parmi lesquels l interaction entre les ressources souterraines et celles de surface ; les fonctions à objectifs multiples des alternatives ; les effets secondaires de développement local et régional des alternatives ; les subventions qui peuvent fausser la comparaison des alternatives ; l analyse du cycle de vie, pour comparer les alternatives de production d électricité et la période de gestation nécessaire avant la répartition des avantages. L évaluation de la capacité institutionnelle de mise en œuvre constitue un aspect important dans la sélection des options. Pour une option donnée, si la capacité est faible et si les mesures de renforcement ou d assistance externe ne sont pas viables, l option devra alors être rejetée. L analyse multicritère est un mécanisme d évaluation des options. Les critères de sélection utilisés dans l analyse doivent explicitement refléter comment chacune des options affecte la répartition des coûts, les avantages et les impacts sur chaque partie prenante et comment elle répond aux objectifs de développement. Les raisons du rejet des options doivent être claires pour les groupes concernés. 2.3 Les aspects sociaux et environnementaux ont la même signification que les facteurs techniques, économiques et financiers dans l évaluation des options. Les futures prises de décision doivent accroître le sens des considérations sociales et environnementales, les mettant ainsi au premier plan du processus de sélection comme c est déjà la pratique dans certains pays. La cible doit passer de l atténuation et la compensation à l évitement et la minimisation des impacts sociaux et environnementaux qui constituent L évitement et la minimisation des impacts sociaux et environnementaux doivent devenir les critères fondamentaux qui guident l évaluation des options. les critères fondamentaux qui orientent l évaluation des options. Cette approche offrira à la société une meilleure chance pour établir la base de ce qui est acceptable et ce qui ne l est pas, pour examiner les priorités à long terme et pour rejeter les options qui ne sont pas susceptibles de répondre aux principes d évitement et de minimisation. Les parties prenantes doivent s accorder sur des principes directeurs pour atténuer et compenser les conséquences sociales et environnementales des options qui sont restées sur la table, avant de prendre d autres décisions. Les questions environnementales qu il faut examiner incluent les impacts sur les écosystèmes naturels et la qualité de l eau, ainsi que les implications des différentes options pour les effets locaux, régionaux et transfrontières. Par exemple, les récentes recherches ont démontré que certains réservoirs émettent des gaz à effets de serre. Avec le changement 234

12 climatique qui émerge comme un facteur clé dans les décisions sur l option de l énergie, la réduction de l émission des gaz à effet de serre et le maintien de la stabilité climatique requièrent une réponse globale consensuelle. Chaque cas est spécifique à une localité et les décisions éclairées nécessitent une base de connaissances locale améliorée sur les facteurs environnementaux et sociaux. Les exigences incluent : des enquêtes de référence au tout début pour décrire les conditions et la dotation en ressources existantes ; la détermination du poids relatif des aspects sociaux et environnementaux en rapport avec les aspects techniques, économiques et financiers, à travers un processus ouvert ; une évaluation stratégique des impacts des alternatives, pour déterminer les impacts environnementaux, sociaux, sur la santé et sur le patrimoine culturel, ainsi que pour rejeter les alternatives inadéquates dès le début et l évaluation explicite des futures émissions nettes de gaz à effet de serre d un projet. 2.4 Dans le processus d évaluation des options, la priorité est donnée à l augmentation de l efficacité et de la durabilité des systèmes hydrauliques, énergétiques et d irrigation existants. La planification doit accorder la priorité afin de rendre les systèmes d hydraulique, d énergie et d irrigation existants plus efficaces et plus viables, avant de prendre la décision concernant un nouveau projet. Le potentiel est très spécifique à l emplacement, par conséquent l évaluation nécessitera des investigations détaillées au niveau national, lesquelles dépassent les frontières sectorielles et vont au-delà des réponses techniques pour inclure l examen des options politiques. La gestion des systèmes hydrauliques et énergétiques existants exigera une réponse plus proactive et intégrée, afin de produire ces avantages. La priorité stratégique nº 3 couvre les services rendus par les projets de barrage existants qui constituent un sous-ensemble des systèmes hydrauliques et énergétiques. Le secteur de l énergie peut appliquer une gamme de mesures pour encourager une production plus efficace, des pertes à la distribution plus faibles et une réduction de la consommation. Des opportunités similaires existent pour utiliser des sources alternatives et des mesures de conservation pour alimenter en eau les communautés défavorisées. Dans le secteur de l irrigation, l amélioration des systèmes existants, en exploitant le potentiel non développé et l augmentation de la productivité de l eau, offre la meilleure alternative à de nouvelles constructions. Cependant, l amélioration des systèmes existants n aide pas nécessairement à faire face aux besoins des couches les plus pauvres de la société. Le processus d évaluation des options a besoin d examiner les alternatives pour augmenter les opportunités liées aux moyens de subsistance et la sécurité alimentaire sur le plan local. Ceci doit inclure une évaluation objective du potentiel des projets axés sur la communauté locale et d autres mesures alternatives ou complémentaires. 2.5 Si un barrage est choisi à l issue d un tel processus d évaluation exhaustive des options, les principes sociaux et environnementaux sont appliqués dans la revue et la sélection des options tout au long de la planification, de la conception, de la construction et des phases d exploitation. Suite à une décision de poursuivre pour un projet de barrage, des décisions doivent être prises pour déterminer son emplacement précis, son centrage, sa hauteur, la disponibilité et les sources de matériaux de construction. Les décisions concernent également l impact du processus de construction, les caractéristiques opérationnelles du barrage projeté et les détails des systèmes de distribution d eau et d énergie. Chacune de ces décisions possède d autres gammes d alternatives. Le processus adopté en vue de la sélection des alternatives requiert la même approche multicritères proposée pour les précédents niveaux d évaluation des options. Il doit accorder l importance méritée aux considérations sociales et environnementales, ainsi qu aux processus décisionnels participatifs. Les principes acceptés durant la sélection initiale des options demeurent valables pour la décision sur les options relatives au développement du projet et aux phases opérationnelles. Les priorités stratégiques nº 1, 4 et 5 fournissent d autres orientations sur ces sujets. 235

13 Priorité Stratégique N 3 Aborder la question des barrages existants Message clé Il existe des opportunités pour optimiser les avantages de plusieurs barrages existants, aborder les principaux problèmes sociaux et renforcer les mesures d atténuation des impacts environnementaux et de restauration de l environnement. Les barrages et le contexte dans lequel ils opèrent ne sont pas considérés comme statiques tout le temps. Les avantages et les impacts peuvent être modifiés par des changements de priorités dans l utilisation de l eau, des changements physiques et dans l occupation des sols dans le bassin, des développements technologiques et par des changements dans la politique publique exprimés dans les règlements environnementaux, de sûreté, économiques et techniques. Les pratiques opérationnelles et managériales doivent s adapter continuellement aux changements de situations durant la vie du projet et traiter les principaux problèmes sociaux. La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l application des principes de politique ciaprès : 3.1 Un processus global de suivi et d évaluation post-projet et un système de revues périodiques à plus long terme de la performance, des avantages et des impacts de tous les grands barrages existants sont introduits. 3.2 Les programmes destinés à restaurer, à améliorer et à optimiser les avantages tirés des grands barrages existants sont identifiés et mis en œuvre. Les options qui doivent être examinées concernent, entre autres, la réhabilitation, la modernisation et le perfectionnement de l équipement et des installations, l optimisation de l exploitation des réservoirs et l introduction de mesures non structurelles afin d améliorer l efficacité de la fourniture et de l utilisation des services. 3.3 D importants problèmes sociaux liés aux grands barrages existants sont identifiés et évalués ; des procédés et des mécanismes sont développés avec les communautés affectées afin d y remédier. 3.4 L efficacité des mesures existantes d atténuation des effets environnementaux est évaluée et les impacts imprévus identifiés ; les opportunités d atténuation, de restauration et d amélioration sont reconnues, identifiées et suivies. 3.5 Tous les grands barrages ont formalisé les accords d exploitation avec des licences à durée déterminée ; là où des processus de replanification ou d octroi de nouvelles licences indiquent que d importants changements physiques sur les installations ou une mise hors service sont avantageux, une étude de faisabilité complète et une évaluation exhaustive des impacts environnementaux et sociaux est entreprise. Justification La plupart des grands barrages qui opéreront au 21 ème siècle existent déjà. Un certain nombre de pays n ont pas réalisé la plénitude des avantages des grands barrages existants à cause : de l inadéquation des investissements dans les systèmes de prestation ; du manque d intégration à des systèmes associés tels les réseaux locaux et nationaux ainsi que les services de vulgarisation agricole ; du manque d équité dans la répartition des avantages du projet ; du mauvais entretien et d une gestion inefficacité et désuète. 236

14 Dans d autres cas, les propriétaires de barrages n ont pas régulièrement investi dans le suivi, la maintenance continue, la modernisation et la rénovation en raison des insuffisances institutionnelles ou financières. Dans de nombreux cas, les propriétaires n ont pas fait d évaluation systématique des opportunités d optimiser ou d agrandir les installations afin d améliorer les services fournis par les barrages existants. Les opportunités d améliorer l efficacité et la performance environnementale et sociale des barrages existants et d optimiser leurs avantages doivent être prises en compte. L une des caractéristiques les plus frappantes reste la persistance des problèmes environnementaux et sociaux provenant des anciens projets. Souvent, les promesses d indemnisation et d autres avantages, tels que la fourniture d électricité au niveau local et des infrastructures sociales en faveur des communautés réinstallées et celles d accueil, ne sont pas tenues. Dans de nombreux cas, ces promesses ont été informelles et leur respect plus difficile à assurer. Les gouvernements, l industrie et les propriétaires de barrages reconnaissent aussi, souvent de manière informelle, que les erreurs du passé ne doivent pas se répéter ; seulement elles demeurent comme un héritage non résolu. L amélioration des barrages existants, avec des équipements et des systèmes de suivi modernes et plus efficaces, a permis d obtenir d importantes améliorations au niveau des avantages, de La Base de Connaissances de la CMB donne de nombreux exemples où les services fournis par les anciens barrages ont été restaurés ou agrandis avec le temps. Dans de nombreux autres cas, l amélioration des barrages existants avec des équipements et des systèmes de suivi modernes et plus efficaces, a permis d obtenir d importantes améliorations au niveau des avantages, de l extension des installations et de l optimisation des opérations. l extension des installations et de La tendance récente en matière d optimisation des opérations des réservoirs pour les l optimisation des opérations. nouveaux et anciens barrages, grâce à l utilisation des systèmes d aide à la décision, soutenue par des données plus précises et opportunes sur les débits, est particulièrement pertinente. Alors que les opportunités doivent être évaluées au cas par cas, la meilleure pratique consiste à considérer ces mesures comme une «nouvelle option d offre» dans laquelle l on présente des opportunités significatives et rentables. L expérience montre que si les conditions le permettent, cette approche peut accroître les avantages hydro-électriques de 5 à 10% supérieur aux critères d exploitation règlementaires sans affecter les autres utilisations de l eau. C est la tendance au Canada, aux Etats-Unis et en Europe où les opérateurs cherchent à tirer tous les avantages des actifs existants face à la déréglementation et à la concurrence dans le secteur de l énergie. Dans certains cas, l optimisation des opérations d un système de barrages peut ajourner la nécessité d entreprendre de nouveaux projets. Ces expériences ne se limitent pas aux pays développés 5. Enfin, il est évident que plusieurs barrages existants ne disposent pas d accords d exploitation, de licences ou de concessions, en particulier dans le cas des barrages d irrigation et d approvisionnement en eau appartenant à l Etat. Une participation accrue à d importantes décisions relatives à la gestion et à l exploitation exige des procédures claires et des mécanismes juridiques d appui, surtout lorsque ces décisions permettent de transformer ou de céder les avantages et les impacts. L absence de licences ou d accords formalisés supprime l opportunité d une contribution et d une responsabilité publiques. Là où ils existent, les licences et autres accords manquent souvent d objectifs de performance précis, ce qui limite la participation du public lors des revues de renouvellement de licences. 3.1 Un processus global de suivi et d évaluation post-projet, ainsi qu un système de revues périodiques à plus long terme de la performance, des avantages et des impacts de tous les grands barrages existants sont introduits. La Base de Connaissances de la CMB montre que, historiquement, peu d évaluations exhaustives post-projet ont eu lieu après la mise en service de grands barrages. Ceci s applique virtuellement à tous les pays et régions. Sauf de rares exceptions, il y a peu ou pas de suivi des effets physiques, sociaux et environnementaux des barrages, un élément nécessaire à ces évaluations. Là où des évaluations post-projet ont été effectuées, celles-ci se sont déroulées plusieurs 237

15 décennies après la construction, habituellement avec une focalisation étroite sur les aspects techniques et peu de contribution des parties prenantes. La première évaluation post-projet doit fournir des «leçons apprises» pour de nouvelles décisions concernant la planification, la conception et la mise en service des barrages. La restauration ou la prolongation de la durée de vie des barrages existants et, là où c est faisable, l accroissement et l amélioration des services fournis par les barrages existants offrent d importantes opportunités, pour satisfaire les besoins de développement. La Base de Connaissances de la CMB révèle que de nombreux problèmes imprévisibles sur les plans technique, social et environnemental émergent pendant la phase de mise en service et au cours des premières années d exploitation. Un suivi plus intensif, allant de la phase de construction aux premières années d exploitation, suivi d une évaluation exhaustive post-projet après 3 à 5 ans impliquant les parties prenantes affectées, aidera à identifier et à résoudre plusieurs problèmes dés le début. L évaluation encouragera le respect de tous les engagements et constituera un jalon pour la vérification de l adhésion du public. La première évaluation post-projet doit permettre de confirmer et de focaliser stratégiquement les programmes de suivi à plus long terme et de fournir des «leçons apprises» pour des décisions futures concernant la planification, la conception et l exploitation de barrages. Parce que la vie économique d un barrage s étale sur plusieurs générations, il est nécessaire de revoir périodiquement le fonctionnement du projet à la lumière des besoins qu il a pour objet de satisfaire et des services qu il peut fournir. Ces évaluations périodiques à intervalles de 5 à 10 ans doivent être exhaustives, intégrées, cumulatives et adaptatives. Lorsque les barrages font partie d un plus grand programme d aménagement de bassin fluvial et de développement local, les évaluations doivent tenir compte, au niveau des bassins, de toutes les composantes du projet et du programme liées au barrage qui affectent l environnement et la société (voir Priorité stratégique n 4). Les conditions propices aux évaluations sont spécifiques au contexte et les mesures doivent s inspirer des capacités existantes. Pour de nombreux barrages existants, ce sera la première évaluation de cette nature et une résistance à la transparence sur le plan institutionnel doit être surmontée. Les opérateurs du secteur privé bénéficiant d une licence tiennent compte de certains aspects de l exploitation comme étant des informations commerciales patrimoniales. Une première étape essentielle pour les gouvernements, ou leurs agences chargées de la réglementation, consiste à définir clairement les conditions de suivi et d évaluation dans les règlements, dans les licences relatives aux projets et dans les accords d exploitation. Les lignes directrices gouvernementales doivent définir clairement les rôles des propriétaires, des opérateurs et des parties prenantes des barrages qui participeront aux évaluations. Elles doivent également déterminer les ressources et les moyens de contribution et d interaction des parties prenantes. L amélioration des capacités de suivi posera des défis dans plusieurs pays, à cause des coûts et de l exploitation des instruments et des systèmes de données et parce que des agences autres que les propriétaires et les opérateurs peuvent être impliquées. Il faut définir des responsabilités claires qui s appuient sur des capacités et fournir des ressources financières. Les opérateurs de barrages et les agences impliquées doivent publier chaque année les résultats de suivi et rendre les résultats librement accessibles à toutes les parties prenantes. 3.2 Les programmes destinés à restaurer, à améliorer et à optimiser les avantages tirés des grands barrages existants sont identifiés et mis en œuvre. Les options à considérer incluent la réhabilitation, la modernisation et le perfectionnement de l équipement et des installations. Elles incluent aussi l optimisation des opérations de réservoir et l introduction de mesures non structurelles afin d améliorer l efficacité de la fourniture et de l utilisation des services. De nombreux pays industrialisés mettent l accent sur la réhabilitation et la modernisation, afin de restaurer ou de prolonger la vie économique des barrages existants. Au cours de la dernière décennie, de nombreux propriétaires de barrages ont mis en œuvre des techniques d optimisation des opérations de réservoirs, surtout pour les barrages produisant de l électricité. Ils sont en train d envisager d autres mesures destinées à améliorer la performance et la sûreté, telles que l augmentation de la capacité du déversoir afin de faire face à de plus grandes crues, l accroissement des capacités de stockage du réservoir et l amélioration des techniques d évacuation des sédiments. Alors qu on a besoin de nouvelles options d approvisionnement dans de nombreux pays, la restauration ou la 238

16 prolongation de la durée de vie des barrages existants et, si possible, le développement et l amélioration des services fournis par les barrages existants offrent d importantes opportunités, pour satisfaire les besoins de développement. La Base de Connaissances de la CMB a identifié trois catégories générales d amélioration : la modernisation et l amélioration de l équipement et des contrôles et la réhabilitation ou l agrandissement des installations liées aux barrages ; l optimisation de l exploitation des réservoirs existants, incluant les niveaux d eau journaliers et saisonniers et les systèmes de lâcher à des fins multiples ou spécifiques telles que la gestion des crues et la production de l énergie hydro-électrique. Ceci peut se faire pour un seul barrage, ou en coordination avec d autres réservoirs, lacs ou dérivations de cours d eau régulant l écoulement dans un bassin et l optimisation du rôle du barrage dans le vaste système qu il dessert. Par exemple, l optimisation de l utilisation conjointe des eaux souterraines et de surface dans l agriculture où l eau est un facteur limitant, ou l utilisation de pratiques de gestion des charges pour optimiser la coordination de la production de l énergie hydro-électrique avec d autres sources d énergie. Le potentiel permettant d accroître les avantages à partir d un barrage particulier ou un groupe de barrages dans un bassin dépend de conditions spécifiques. Les opportunités relatives à tous les trois domaines identifiés ci-dessus doivent être examinées. Le potentiel peut être considérable selon la situation. D autres mesures ont fait état du potentiel permettant d améliorer la performance des barrages existants et des services qu ils fournissent. Par exemple, l expérience augmente avec les pratiques de lâchers et d échappement par les vannes pendant les crues de mousson, afin de réduire la sédimentation et de restaurer le stockage naturel dans certains types de réservoirs. L accélération du rythme des investissements dans les systèmes de canalisation secondaires et tertiaires et dans les réseaux de drainage peut améliorer de manière significative la productivité des systèmes d irrigation de surface liés aux grands barrages. D autres pratiques institutionnelles, managériales et fiscales non structurelles peuvent améliorer l efficience des services d irrigation et d approvisionnement en eau fournis par les barrages existants ; mais elles nécessiteront des initiatives sectorielles qui peuvent être hors du mandat d un opérateur de barrage. L amélioration de la performance commence par l évaluation de chaque barrage pour obtenir de potentiels gains de la modernisation, de la rénovation, de l expansion ou de l optimisation des opérations. D autres gains peuvent provenir des investissements dans l équipement de suivi hydrologique, le logiciel informatique et la préparation de plans d optimisation aux niveaux du bassin et du système. Ceci doit être explicitement associé aux phases d évaluation des options de la planification, en indiquant clairement la portée des améliorations à apporter aux barrages existants. Le public doit avoir l occasion de faire des commentaires sur une enquête qui évalue les opportunités d amélioration pour tous les barrages. Cette enquête doit être suivie de plusieurs évaluations détaillées de barrages spécifiques qui disposent de potentiel pour d importantes améliorations. 3.3 D importants problèmes sociaux liés aux grands barrages sont identifiés et évalués ; des procédés et des mécanismes sont développés avec les communautés affectées afin d y remédier. Dans toutes ses consultations publiques, la Commission a été informée par les populations affectées, des problèmes actuels, des promesses non tenues et des abus sur les droits de l homme à la réinstallation non volontaire, ainsi que des impacts environnementaux provenant des barrages. La Base de Connaissances de la CMB dispose d importantes preuves concernant les pertes non compensées, les promesses de réhabilitation non tenues, les obligations contractuelles et lois nationales et internationales non respectées (voir Priorité stratégique N 6 et Chapitre 9). Bien que la Commission ne soit pas en mesure de juger de ces questions, elle a suggéré des voies pour remédier aux problèmes passés et actuels inhérents aux barrages existants. Les dispositions en matière de droit international ont développé une prémisse juridique relative à un droit de recours, ou de réparations, qui se reflète aussi dans les cadres législatifs nationaux de nombreux pays 6. La réparation se définit 239

17 comme des actions ou processus qui permettent de remédier, réparer, modifier ou dédommager, pour des manquements et des dégâts passés. Etant donné la nature des dommages issus de la perte de propriété foncière et d un mode de vie, la réparation peut comprendre des recours qui : reconnaissent la rupture de l obligation initiale et ses conséquences ; reconnaissent les revendications ; évaluent les dommages ; assignent la responsabilité et conçoivent et mettent en œuvre des activités correctives, afin de réparer l impact cumulé et à long terme de ces manquements. Evaluation des réclamations et indemnisation des populations affectées La responsabilité d initier le processus d indemnisation incombe au gouvernement. Les populations affectées peuvent aussi faire des réclamations auprès du gouvernement. Afin de résoudre les problèmes liés aux réclamations, le Afin de résoudre les problèmes liés aux réclamations, le gouvernement doit mettre en place un comité indépendant, avec la participation d experts juridiques, du propriétaire du barrage, des populations affectées et d autres parties prenantes. gouvernement doit mettre en place un comité indépendant avec la participation d experts juridiques, du propriétaire du barrage, des populations affectées et d autres parties prenantes. Le comité doit : développer des critères d évaluation des réclamations qui le méritent ; évaluer la situation et identifier les individus, les familles et les communautés répondant aux critères relatifs aux réclamations fondées, et permettre des négociations conjointes impliquant les populations affectées, en vue de formuler des dispositions d indemnisation agréés par chaque partie et légalement applicables. Les Etats sont parvenus à divers stades de développement des systèmes réglementaires et de la capacité institutionnelle, y compris la résolution des conflits ; ils adopteront diverses approches de résolution de ces problèmes. Cependant, s il existe des raisons pour prendre une mesure et soulager les difficultés qu ont connues les populations affectées par les barrages construits dans le passé, il y a deux façons pratiques de résoudre les problèmes urgents : Les opportunités permettant de restaurer, d améliorer et optimiser les avantages tirés des grands barrages et d autres aménagements de bassins fluviaux doivent servir de point d entrée pour résoudre les problèmes sociaux non atténués, qui sont inhérents aux barrages dans ce bassin fluvial. Dans des situations où aucun aménagement actuel n est envisagé mais où d importants problèmes sociaux liés aux barrages existent, les revendications fondées, pour la réparation, doivent être hiérarchisées et évaluées sur la base suivante : les personnes affectées font des réclamations sincères relatives à des pertes économiques, sociales et culturelles ainsi qu à des promesses non tenues ; la preuve qui accompagne les revendications faites montre qu elles continuent de subir des préjudices dus aux impacts non atténués et que le barrage est la cause même de l impact ; les mécanismes disponibles en vue de résoudre la plainte ont été épuisés ; et la nature ainsi que la portée du préjudice. Les conditions propices Afin d exercer leur droit à la recherche d une solution, les personnes affectées ont besoin d accéder aux systèmes politiques et juridiques et d avoir des moyens et des aptitudes leur permettant d y participer par les voies prescrites. Les personnes affectées doivent recevoir l assistance juridique, professionnelle et financière, afin de participer aux étapes d évaluation, de négociation et de mise en œuvre du processus de réparation. 240

18 Afin d exercer leur droit à la recherche d une solution, les populations affectées ont besoin d accéder aux systèmes politiques et juridiques et d avoir des moyens et des aptitudes leur permettant d y participer par les voies prescrites. La nature des réclamations Les personnes affectées doivent être définies en fonction de l expérience actuelle des impacts telle que décrit dans Priorité stratégique 5.2, et non par la définition restreinte contenue dans les documents originaux des projets et contrats. En outre, les dommages dus aux barrages peuvent requérir l évaluation sur la base d un bassin versant, s étendant en amont et en aval. Les évaluations de dommages doivent intégrer les pertes autres que financières. Les réparations doivent être basées sur l identification et la définition d un ordre de priorité des besoins par la communauté et sur la participation de cette dernière à la formulation des stratégies de compensation et de recours. Les réclamations peuvent comprendre la restitution, le dédommagement (ou compensation) et la satisfaction. La restitution peut inclure la cessation de la cause du dommage et la conduite ou l exécution de l obligation initiale. Le dédommagement implique le paiement d argent pour les pertes subies, tel que pour compenser les pertes d actifs, de biens et de moyens d existence, de même qu une variété de mesures de réparation, incluant les plans de réinstallation et les programmes de développement. La satisfaction comprend d autres formes de réparation permettant de prendre en charge les dommages non matériels, dont la reconnaissance publique du tort et une demande d excuse. Responsabilité des réparations Les réparations impliquent de multiples acteurs dont les Etats, les établissements financiers, les organisations internationales et les entreprises privées. L Etat a la responsabilité de protéger ses citoyens, y compris leur droit à une juste compensation. Cependant, les organisations internationales parties des accords d investissement étrangers ont aussi des obligations et des responsabilités relatives aux droits et devoirs stipulés dans les déclarations et instruments des Nations-Unies. Le panel d inspection du Groupe de la Banque mondiale et le bureau du Conseiller/Médiateur en matière de respect des normes de la Société financière internationale (SFI) / Agence multilatérale pour la garantie des investissements (MIGA) reconnaissent les responsabilités du financier à se conformer aux politiques spécifiques de réglementation et opérationnelles régissant ses opérations. Dans un certain nombre d exemples, les efforts permettant d assigner la responsabilité à l entreprise pour le non respect ou les violations relatives aux aspects sociaux et environnementaux d un projet ont abouti à des plaintes déposées dans le pays d origine de celle-ci. Les rôles et responsabilités de toutes les parties impliquées dans la planification, le financement, la construction et l exploitation du barrage doivent être clairement définis dans le processus de jugement et d évaluation d une revendication par un comité indépendant constitué par le gouvernement en consultation avec les populations affectées et d autres parties prenantes. Financement des réparations et de la compensation Si le financement des réparations peut poser d importants défis, il ne doit pas annuler des revendications légitimes. On doit accorder la priorité au financement d un plan de réparation négocié avant de financer de nouveaux projets de barrage dans un endroit ou un bassin fluvial particulier d un pays. Les réparations peuvent être financées à partir des budgets nationaux, provinciaux et/ou locaux, à hauteur d un pourcentage des prêts et dons ou d un pourcentage des revenus actuels des projets relatifs à la gestion des ressources en eau et en énergie. Ces ressources pourraient être affectées à un fonds fiduciaire afin de profiter à la communauté dans le long terme (voir Priorité stratégique N 6 pour plus d informations sur les fonds fiduciaires). Par le biais de changements dans les opérations liées aux barrages ou par d autres moyens, les réparations peuvent être sous forme d affectations de ressources autres que financières, y compris la terre, l eau, le poisson et l accès à des sites sacrés. Un comité indépendant doit être habilité à collecter, à gérer et à accorder les réparations. Afin de s assurer que les décisions se conforment aux lois du pays et aux lois internationales, ces comités doivent comprendre des représentants 241

19 légaux choisis par le gouvernement et les communautés affectées. Les parties qui contribuent au fonds doivent être représentées afin d assurer une utilisation transparente de leurs ressources. La responsabilité des parties chargées de réparation doit être assurée grâce à des contrats et recours légaux. 3.4 L efficacité des mesures existantes d atténuation des effets environnementaux est évaluée et les impacts imprévus identifiés ; les opportunités d atténuation, de restauration et d amélioration sont reconnues, identifiées et suivies. L impact des grands barrages sur les écosystèmes naturels et la biodiversité est une préoccupation majeure. Au cours des dernières décennies, certains pays ont fait d importants investissements pour réduire ces impacts. Une préoccupation largement répandue reste que les barrages continuent ailleurs de conduire à des impacts importants, et même non nécessaires et négatifs, sur une large gamme d écosystèmes naturels et sur les populations qui dépendent de ces derniers. Ces écosystèmes remplissent des fonctions telles que la réduction des inondations et donnent des produits comme la faune, les pêcheries et les ressources forestières. Ils ont aussi une importance esthétique et culturelle pour plusieurs millions de personnes. 7 Une gamme de mesures est disponible afin d améliorer et de restaurer les écosystèmes à partir de leurs modifications artificielles et plusieurs d entre elles sont déjà utilisées à travers le monde. Dans de nombreux cas, ces efforts sont motivés par des contraintes environnementales émergentes et des priorités communautaires en évolution, comme dans le cas des efforts visant à lutter contre la salinité dans le Bassin de Murray Darlin en Australie, ou dans celui de la nouvelle législation sur l eau en Afrique du Sud, qui réattribue les droits sur l eau. Au moins cinq pays (Etats-Unis, Japon, Australie, Brésil et France) sont en train d évaluer l efficacité des échelles à poissons existantes et de recommander des améliorations à la conception et à l exploitation. Le projet du barrage de Mohale au Lesotho a été modifié pour permettre des débits plus importants, en prévision des résultats des études relatives aux débits environnementaux actuellement en cours d achèvement. Des pays comme l Afrique du Sud, le Sénégal et le Cameroun ont introduit des lâchers de crues artificielles pour maintenir les plaines d inondation en aval qui ont de la valeur pour les populations locales. De nombreux barrages aux Etats-Unis ont été aussi modifiés pour permettre de plus grands débits. Des pays comme l Afrique du Sud, le Sénégal et le Cameroun ont introduit des lâchers de crues artificielles pour maintenir les plaines d inondation en aval qui ont de la valeur pour les populations locales. Cette technique est utilisée par le système du fleuve Columbia aux Etats-Unis, afin de limiter les problèmes liés à la dissolution totale des gaz qui peuvent tuer de précieux poissons. Il existe un certain nombre de barrières et de contraintes à surmonter. Un suivi continu est une condition préalable pour identifier et évaluer les impacts actuels et l effet éventuel de mesures d atténuation et de restauration. Les ressources destinées à la mise en œuvre du suivi doivent être intégrées au coût du projet. On a besoin de lignes directrices claires sur le suivi environnemental et d une réponse pour faire face aux impacts. Il faudra considérer d autres contraintes, en particulier dans le cas des projets hydro-électriques privés qui impliquent des contrats d approvisionnement à long terme négociés suivant des modes de lâchers antérieurs. Les contrats pour une période de temps définie peuvent ne pas prévoir ou attribuer des responsabilités concernant des changements spécifiques au cours de la durée du contrat et nécessiter une renégociation. 3.5 Tous les grands barrages ont formalisé les accords d exploitation avec des licences à durée déterminée ; là où des procédés de replanification ou d octroi de nouvelles licences indiquent que d importants changements physiques sur les installations ou une mise hors service sont avantageux, une étude complète de faisabilité et d évaluation des impacts environnementaux et sociaux est entreprise. De nombreux barrages, surtout les barrages d irrigation et d approvisionnement en eau, ne disposent pas de contrats ou de permis d exploitation. Lorsque ces contrats existent, ils sont limités par le temps. Ils définissent en général les obligations de l organisme public ou de l entité privée qui exploite le barrage et fournissent aux parties prenantes une base légale pour participer, de façon ouverte et transparente, à d importantes décisions concernant les modifications physiques des installations ou de l exploitation des bassins. 242

20 Les licences ou accords d exploitation fournissent les conditions de suivi des impacts physiques, environnementaux et sociaux, des plans de contingence, des stratégies opérationnelles et les conditions spécifiques pour la publication des résultats relatifs au suivi et à l exploitation. Ils fournissent également les conditions relatives à la revue périodique des performances et des besoins des barrages existants comme nous l avons indiqué plus haut. Compte tenu du nombre de barrages vieillissants, les problèmes de sécurité exigent plus d attention sous forme d inspections, de suivi de routine, d évaluations, de systèmes de surveillance et de mise à jour régulière des plans d action d urgence. Là où c est pratique et faisable, il est également important de mettre les barrages à jour par rapport aux normes contemporaines, surtout en ce qui concerne la capacité du déversoir et la résistance aux tremblements de terre. Il y a une tendance à accorder formellement les permis aux barrages nouveaux et existants, exploités par des agences publiques ou privées. Il y a une tendance à accorder formellement des licences aux barrages nouveaux et existants, exploités par des agences publiques ou privées. Ceci s applique en particulier aux barrages hydro-électriques à objectif unique et aux barrages à objectifs multiples ayant des composantes énergie. Les licences des propriétaires privés sont limitées dans le temps et sont renouvelées pour des périodes de 20 à 40 ans, ou plus fréquemment, dépendant de la politique et de la réglementation du pays. Il existe des exemples récents où les organismes publics, de même que les propriétaires privés ont eu à faire des demandes de licence pour les barrages existants lorsque de nouvelles dispositions ont été introduites. Ces licences identifient les activités auxquelles les propriétaires, y compris le gouvernement, doivent se conformer. Les activités vont de la présentation des rapports sur les programmes de suivi aux inspections relatives à la sûreté des barrages. L harmonisation des dates d expiration des licences, pour tous les barrages dans un bassin fluvial particulier, peut avoir des avantages dans certains cas ; par exemple une série de barrages en cascade où les effets interactifs et les impacts cumulés constituent une préoccupation. Là où les procédés de renouvellement de licence existent, la mise hors service peut être une option. Cette option apparaît habituellement lorsqu un barrage a dépassé sa durée de vie utile, lorsque des raisons de sécurité rendent la suppression du barrage moins coûteuse que sa réhabilitation, ou lorsque les coûts (y compris les coûts environnementaux) de la continuation de l exploitation dépassent les avantages. L expérience de la mise hors service est croissante en Amérique du Nord et en Europe. 8 Les effets de la mise hors service, surtout sur l environnement naturel où la restauration de l écosystème est une science jeune, qui reste encore à déterminer. Dans certains cas, la restauration de l environnement est bien servie par la mise hors service, dans d autres, on a observé des effets négatifs. La mise hors service de grands barrages, particulièrement de ceux avec une grande accumulation de sédiments dans le réservoir, peut être problématique, surtout si le barrage doit être supprimé et les sédiments dégagés en aval. La suppression des barrages peut avoir de nombreuses conséquences sur l utilisation des terres des zones en amont et en aval, ainsi que sur d autres valeurs socioéconomiques et doit être soumise à une évaluation environnementale, sociale, technique et économique de la même manière que pour les nouveaux barrages. Sur la base des problèmes qui peuvent surgir avec la mise hors service, on doit entreprendre une étude de faisabilité, afin de choisir la meilleure solution globale, en tenant compte des facteurs économiques, environnementaux, sociaux et politiques. Le défi posé par les licences est que de nombreux pays ont des cadres juridiques insuffisants et il peut ne pas y avoir de consensus sur le niveau adéquat de réglementation et d attribution de licences. De nouvelles dispositions institutionnelles peuvent être nécessaires, pour formaliser les accords de licence d exploitation dans de nombreux pays. Présentement, la responsabilité institutionnelle des différents aspects de l accord de licence peut se situer au niveau de diverses institutions. Une autre barrière à surmonter est que certains barrages n ont pas de dispositifs physiques leur permettant d accommoder tous les changements au niveau de la réglementation et de se conformer à toutes les normes actuelles. 243

21 Priorité stratégique N 4 Rendre les cours d eau et les moyens de subsistance durables Message clé Les fleuves, les bassins versants et les écosystèmes aquatiques sont les moteurs biologiques de la planète. Ils constituent la base de la vie et des moyens d existence des communautés locales. Les barrages transforment les paysages et créent des risques dont les impacts sont irréversibles. La compréhension, la protection et la restauration des écosystèmes au niveau du bassin fluvial sont essentielles pour promouvoir un développement humain équitable et le bien-être de toutes les espèces. L évaluation des options et la prise de décisions au sujet de l aménagement fluvial accordent la priorité à l évitement des impacts négatifs, suivi de la minimisation et de l atténuation des dommages à la santé et à l intégrité du système fluvial. Eviter les impacts grâce à une bonne sélection des sites et une bonne conception des projets est une priorité. Le lâcher de débits environnementaux adéquats peut permettre de conserver les écosystèmes en aval et les communautés qui en dépendent. La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l application des principes de politique ciaprès : 4.1 Il est nécessaire de comprendre les fonctions, valeurs et besoins de l écosystème à l échelle du bassin, ainsi que la manière dont les moyens d existence de la communauté dépendent d elles et les influencent, avant de prendre des décisions relatives aux options de développement. 4.2 Les décisions valorisent les questions sociales, celles relatives aux écosystèmes et celles relatives à la santé comme faisant partie intégrante du projet et de l aménagement du bassin fluvial et mettent l accent sur l évitement des impacts selon une approche basée sur le principe de précaution. 4.3 Une politique nationale est élaborée en vue de conserver dans leur état naturel les fleuves sélectionnés pour leurs fonctions et leurs valeurs écosystémiques élevées. Dans l examen des alternatives à l emplacement de barrages sur des fleuves non aménagés, la priorité est accordée aux emplacements sur les affluents. 4.4 Les options de projets sélectionnées sont celles qui évitent les impacts significatifs sur les espèces menacées et celles en danger. Lorsqu on ne peut pas éviter les impacts, des mesures de compensation viables, qui se traduiront par un gain net pour les espèces dans la région, sont mises en place. 4.5 Les grands barrages permettent des lâchers de débits environnementaux, afin d aider à conserver l intégrité de l écosystème et les moyens de subsistance des communautés en aval. Ils sont conçus, modifiés et exploités en conséquence. Justification Depuis les années 1970, une compréhension progressive de la nature comme étant la base pour le bien-être de l humain à long terme a remplacé l opinion selon laquelle la nature est un ensemble d apports au processus de développement, susceptibles d être remplacé. Le Sommet de la Terre, tenu à Rio de Janeiro (Brésil) en 1992, a établi pour tous les pays, un lien crucial entre un environnement sain et le développement économique, réfutant l idée selon laquelle ceci n est qu un luxe pour pays riches. Par la suite, 177 pays ont accepté, approuvé ou adhéré à la Convention sur la Biodiversité et 122 à la Convention de Ramsar sur les Zones humides. Les cours d eau et les bassins versants 244

22 Les cours d eau et les bassins versants sont particulièrement importants car même des changements relativement mineurs sur l utilisation des terres, la pollution ou l écoulement peuvent avoir des effets qui portent loin. Ceux-ci s étendent souvent à des milliers de kilomètres en aval jusqu aux deltas des grands fleuves et même jusqu aux Le Sommet de la Terre tenu à Rio de Janeiro, en 1992, a établi pour tous les pays, un lien crucial entre un environnement sain et le développement économique, réfutant l idée selon laquelle ceci n est qu un luxe pour pays riches. environnements côtiers et marins. La montée de la pression globale sur les ressources en eau et la fragmentation de 60 % des fleuves du monde par des barrages font de ces écosystèmes une préoccupation globale urgente 9. Les barrages perturbent le modèle d utilisation de l eau et réaffectent l eau à de nouveaux usages. Là où l eau est abondante, où peu de gens dépendent du poisson, des plaines d inondation ou des deltas pour leurs moyens d existence, ce processus peut souvent se dérouler sans problèmes. Là où l eau est rare, énormément utilisée ou soutient des écosystèmes économiquement ou socialement importants, cette redistribution peut conduire à des impacts, des pertes, des inégalités et des conflits irréversibles. Des changements sur le régime du cours d eau, l infiltration des éléments toxiques du fond du réservoir et la création de nouveaux habitats pour les vecteurs de maladies dans les canaux d irrigation à débit lent et les canaux de drainage peuvent tous avoir des impacts négatifs sur la santé humaine et écologique. Utilisation équitable de l eau L eau d un fleuve est une ressource commune qui doit servir l intérêt de tous les riverains et l environnement de manière équitable et durable. La réallocation des ressources en eau par le biais des barrages doit explicitement tenir compte des usages existants, ainsi que des espèces et des écosystèmes que l eau entretient. Plusieurs des valeurs plus étendues que les cours d eau fournissent sont trop souvent ignorées dans la planification et l évaluation des projets. Les ressources Les ressources naturelles liées aux fleuves supportent directement les habitats naturels, les moyens d existence et les valeurs culturelles de millions de personnes à travers le monde. naturelles liées aux fleuves supportent directement les habitats naturels, les moyens d existence et les valeurs culturelles de millions de personnes dans le monde. Les fleuves peuvent aussi revêtir une profonde signification spirituelle pour les communautés et les sociétés. L Etat doit utiliser des mécanismes efficaces pour le partage des eaux disponibles entre les usagers, en tenant compte de l équilibre entre les différents usages (irrigation, approvisionnement, production d énergie et écosystème) et les besoins relatifs aux moyens d existence, à la qualité de vie des communautés riveraines. La construction et l exploitation de nombreux grands barrages ont eu des effets considérables et souvent irréversibles sur plusieurs cours d eau, sur les communautés et sur les écosystèmes riverains. Ces activités menacent la durabilité des processus écologiques sous-jacents qui maintiennent l habitat et la biodiversité. Les pays qui ont ratifié la Convention sur la Biodiversité et la Convention de Ramsar sur les Zones humides peuvent utiliser les dispositions et les orientations de ces conventions pour aider à réaliser des objectifs de durabilité. Evaluation des impacts négatifs et positifs Les barrages peuvent réduire les risques d inondation. Cependant, surtout dans de nombreux pays en développement, la réduction des inondations peut aussi accroître les risques pour les populations locales en affectant les pêcheries en aval, les pâturages et la production végétale. Dans tous les cas, les impacts économiques et sociaux négatifs doivent également être évalués par rapport aux impacts positifs. Dans le passé, la construction des barrages a causé des dommages environnementaux dus à de mauvaises évaluations, à des intérêts acquis, au manque de connaissance, au manque d application des mesures d atténuation, à l insuffisance des ressources, à l absence de suivi continu ou à l ignorance des fonctions de l écosystème. Les recherches continueront à améliorer la connaissance et la compréhension de la complexité de l écosystème. Toutefois, il est difficile d atténuer tous les impacts sur l écosystème et les réactions de l écosystème sont rarement prévisibles en intégralité. Il faut une approche à étapes multiples qui établisse un ordre de priorités, surtout dans les zones sensibles, et dispose de contrôles intégrés qui s adaptent et réagissent aux changements observés sur l écosystème. 245

23 Les principes de politique présentés ici offrent un cadre pour la gamme de mesures dont on a besoin, pour assurer la protection et la santé des écosystèmes dans la planification, la construction et l exploitation des barrages et de leurs alternatives. Aucun principe ne peut être entièrement efficace isolément des autres ni un seul ministère ou agence ne peut se charger de tout cela. Les questions liées aux écosystèmes sont mieux abordées à travers une vue holistique du fleuve, avec tous les acteurs intégrant une approche écosystémiques à leur planification, leur exploitation et leur suivi. Formulation des Principes de Politique 4.1 Il est nécessaire de comprendre les fonctions, valeurs et besoins de l écosystème, à l échelle du bassin, ainsi que de la manière dont les moyens d existence de la communauté dépendent d elles et les influencent, avant de prendre les décisions relatives aux options de développement. L écoulement des eaux relie les écosystèmes riverains, créant un continuum du haut du bassin versant à l océan. Les aménagements des ressources en eau en amont ne peuvent pas être séparés de leurs implications en aval. Le bassin fluvial est l unité géographique naturelle permettant d évaluer les impacts sur les écosystèmes et les moyens d existence. Une action efficace qui permet d éviter, de minimiser et d atténuer les impacts environnementaux négatifs des grands barrages et de leurs alternatives nécessite une bonne information de base et la connaissance scientifique des écosystèmes riverains, rassemblées sur plusieurs années. L écoulement des eaux relie les écosystèmes riverains, créant un continuum du haut du bassin versant à l océan. Les aménagements des ressources en eau en amont ne peuvent pas être séparés de leurs implications en aval. Tenir compte de l écosystème Ainsi, les tenants des projets doivent évaluer les conséquences sur l écosystème de l impact cumulé des barrages, des aménagements induits par les barrages et d autres options sur toute la longueur du fleuve jusqu au delta, même si celui-ci se prolonge dans les provinces ou pays voisins. Là où les ressources des communautés riveraines peuvent être touchées, ces dernières doivent être consultées sur la proposition avant de prendre des décisions (voir Priorités stratégiques 5 et 7). 4.2 Les décisions valorisent les questions sociales, celles relatives aux écosystèmes et celles relatives à la santé comme faisant partie intégrante du projet et de l aménagement du bassin fluvial et mettent l accent sur la façon d éviter les impacts selon une approche basée sur le principe de précaution. Les projets de grands barrages ont fréquemment intégré les aspects environnementaux et sociaux trop tardivement dans la planification des projets afin de permettre leur prise en compte dans le choix et la conception des projets. Les évaluations d impact environnemental (EIE) sont souvent simplement considérées comme un obstacle qu il faut surmonter pour avoir l autorisation et l approbation des projets. Les consultants et les agences impliqués dans la planification doivent mettre l accent sur les questions sociales, les questions relatives à l écosystème et celles relatives à la santé, en même temps que débutent les études économiques et techniques pour l évaluation des options. Les équipes de planification doivent explicitement intégrer les résultats relatifs à l écosystème, à la santé et aux questions sociales dans le choix définitif des projets à travers une analyse multicritères. L évaluation stratégique de l impact au cours de l étape d évaluation des options doit comporter l évaluation indépendante et exhaustive de l écosystème, des impacts sociaux et des impacts sur la santé. Elle doit également comporter l évaluation de tout impact cumulé ou entre les bassins. Un panel indépendant pourrait être utilisé pour appuyer l évaluation des impacts. Les alternatives des grands barrages sont souvent disponibles. Les impacts négatifs des projets de grands barrages varient énormément en raison du choix du site et de l étude des éléments tels que sa hauteur, les prises d alimentation, 246

24 les voies d écoulement et les vannes. En choisissant délibérément d éviter les projets aux impacts négatifs les plus graves et les plus préjudiciables, les résultats de projet s avéreront plus viables et acceptables à l avenir. L approche basée sur le principe de précaution L approche basée sur le principe de précaution exige que les Etats et les tenants du développement des ressources en eau fassent preuve de prudence lorsque les informations sont incertaines, peu fiables ou inadéquates et lorsque les impacts négatifs des actions sur l environnement, les conditions d existence humaines ou la santé sont potentiellement irréversibles. Elle fait donc partie d une approche structurée à l analyse des risques émanant de propositions sur l eau et sur d autres projets de développement. L approche basée sur la précaution est également pertinente à la gestion des Déterminer ce qui constitue un niveau de risque acceptable doit être entrepris à travers un processus politique collectif. risques. Déterminer ce qui constitue un niveau de risque inacceptable doit être entrepris à travers un processus politique collectif. Le processus doit éviter le recours injustifié à l approche basée sur le principe de précaution lorsque celle-ci peut retarder de façon abusive la prise de décision. Cependant, les décideurs confrontés à des incertitudes scientifiques et à des préoccupations d ordre public ont un devoir de trouver des réponses aussi longtemps que les risques et l irréversibilité seront inacceptables à la société. Une approche basée sur le principe de précaution implique par conséquent l amélioration de la base d informations, la réalisation d une analyse de risques et la définition par précaution de seuils pour les risques et impacts inacceptables. Elle implique également de pas entreprendre des actions comportant des impacts graves ou irréversibles, à moins que des informations adéquates ne soient disponibles, ou que le risque ou l irréversibilité ne soit atténué, rendant ainsi les résultats plus prévisibles. Normalement, la charge de la preuve reposera sur le promoteur. 4.3 Une politique nationale est élaborée en vue de maintenir les fleuves sélectionnés, ayant des fonctions et des valeurs écosystémiques élevées, dans leur état naturel. Dans l examen des alternatives à l emplacement de barrages sur des fleuves non aménagés, la priorité est accordée aux emplacements sur les affluents. Les Etats doivent avoir une politique qui exclut une intervention majeure sur les fleuves sélectionnés, afin de préserver une partie de leurs écosystèmes aquatiques et riverains dans un état naturel. La politique doit faire partie intégrante de l ensemble de la politique nationale de l eau. Un nombre croissant de pays ont répondu à l augmentation de la pression des aménagements sur les cours d eau en privant certaines parties, ou des cours d eau entiers, d aménagements. Par exemple, en 1998 les Etats-Unis ont choisi 154 cours d eau dans le cadre de la «Loi sur les cours d eau à l état naturel et pittoresques», qui couvrent km sur un total de 5,6 millions de kilomètres de cours d eau dans le pays. La Suède a classé quatre fleuves entiers hors zones d aménagement hydro-électrique et la Norvège a «protégé» de tout développement 35 % de son potentiel hydroélectrique. Le Zimbabwe a voté une législation similaire pour des raisons spécifiques de protection des cours d eau. Le Président Kim Dae Jung de Corée a annulé un barrage sur le fleuve Tong en juin 2000 et déclaré la zone protégée pour ses valeurs naturelles et culturelles. Cette approche permet de concilier le développement de la base de ressources naturelles avec la nécessité de maintenir la diversité génétique comme ressource potentielle de développement humain dans des domaines tels que la médecine. Elle respecte aussi la valeur intrinsèque des fleuves. Pour mettre cette politique en pratique, l Etat, les instituts de recherche appropriés, les communautés et les ONG doivent collecter les informations de base essentielles, afin d éclairer la politique dans une perspective holistique national. La collecte de ces informations permet au pays de sélectionner les options les moins préjudiciables sur le plan environnemental chaque fois que les barrages apparaissent comme la meilleure option dans le processus de planification. Elle permet au pays d allier l aménagement des cours d eau à leur protection, obtenant ainsi un résultat équilibré qui répond aux objectifs de développement durable aux niveaux national et local. Les écosystèmes de plaines d inondation et les poissons migrateurs sont fréquemment associés dans les parties inférieures des bras principaux des fleuves et de leurs deltas. Ils sont souvent des ressources particulièrement importantes pour les populations locales, surtout dans les pays en développement. Dans de nombreux cas, les barrages 247

25 construits sur les bras principaux ont affecté les moyens d existence déjà fragiles des communautés riveraines en aval. Dans le cadre de la politique, la priorité doit être par conséquent accordée à des sites alternatifs sur les affluents où les impacts sont susceptibles d être moindre que sur le bras principal. 4.4 Les options de projets sélectionnées sont celles qui évitent les impacts significatifs sur les espèces menacées et celles en danger. Lorsqu on ne peut pas éviter les impacts, des mesures de compensation viables, qui se traduiront par un gain net pour les espèces dans la région, sont mises en place. Trop souvent, les mesures prévues afin d atténuer les impacts sur les espèces menacées ou en danger se sont avérées inappropriées. L échec est typiquement dû soit à l insuffisance de la connaissance et de la compréhension des écosystèmes concernés, soit à l inadéquation des plans, soit à l absence de capacité réglementaire et institutionnelle pour appliquer les mesures de mitigation environnementales. Plutôt que de les rendre fonctionnelles, les tenants des barrages ont souvent, par excès de confiance, supposé que les mesures d atténuation fonctionneront. La responsabilité de leur application peut être répartie entre de nombreux acteurs. Cette situation a contribué à accroître, de manière significative, le taux de disparition des espèces de notre planète. Respecter les lignes directrices internationales pour réduire les impacts Les gouvernements se sont souvent mis d accord sur des lignes directrices internationales relatives aux questions environnementales. Cependant, le résultat de leur application est médiocre. Les conventions internationales existantes intègrent des dispositions légales convenues pour la protection de la biodiversité et sur les questions liées au développement durable, y compris les mesures relatives à la conservation de la biodiversité des eaux intérieures, à l évaluation de l importance internationale des zones humides ou à la promotion de politiques nationales relatives aux zones humides. La plupart des Etats ont ratifié la Convention des Nations-Unies sur la Diversité biologique et la Convention de Ramsar sur les zones humides ; ils doivent appliquer d urgence leurs lignes directrices. Ceci permettra d éviter les impacts négatifs sur les espèces rares et menacées. Les Etats qui n ont pas encore ratifié les Conventions sont encouragés à le faire et, dans l intervalle, à respecter leurs dispositions. Plans d indemnisation Lorsqu on considère que des impacts significatifs sur les espèces menacées ou en disparition sont inévitables, après avoir épuisé d autres options de ressources en eau et en Les autorités chargées des projets énergie, ainsi que d autres options de projets de barrages, les autorités chargées des financeront le dédommagement projets doivent mettre en place un plan de d indemnisation crédible et suivi. Celui-ci doit comme partie intégrante des coûts assurer que l état des espèces à l intérieur de la région indique un gain net qui compense pour la durée de vie du projet. convenablement la perte d habitats par rapport au projet. Cette compensation peut inclure la protection d autres habitats, la restauration des espèces dans d autres endroits et des programmes de reproduction en captivité. Les autorités chargées des projets financeront l indemnisation comme partie intégrante des coûts du projet, pour la durée de vie du projet. Si le suivi indique que l indemnisation n est pas effective, alors des mesures additionnelles seront requises. 4.5 Les grands barrages permettent des lâchers de débits environnementaux, afin d aider à conserver l intégrité de l écosystème et les moyens d existence des communautés en aval. Ils sont conçus, modifiés et exploités en conséquence. Les propriétaires de barrages ont souvent perçu le fait de lâcher l eau d un barrage à des fins autres que la production d énergie ou l approvisionnement en eau comme une perte d une ressource précieuse. Certaines agences se sont données comme objectif d empêcher une seule goutte d eau d aller à la mer. Toujours est-il que vingt neuf pays utilisent les lâchers de débits environnementaux (LDE) des barrages pour maintenir un équilibre durable entre l objectif du barrage et les besoins des écosystèmes et des usagers des ressources en aval. Onze pays sont en train d examiner la mise en œuvre des LDE 10. Ceci reflète la prise de conscience croissante que l eau et les fleuves soutiennent de nombreux processus complexes qui doivent être maintenus pour atteindre un développement durable. Les barrages doivent 248

26 maintenant être spécifiquement conçus pour lâcher le flux d eau de bonne qualité nécessaire. Le fait de viser des objectifs particuliers relatifs à l écosystème aboutit de plus en plus à des lâchers qui transcendent la notion historique de «lâcher minimum», souvent fixé arbitrairement à 10% du débit moyen annuel. Un lâcher minimum peut servir à garder le cours d eau humide mais il peut ne pas être une mesure efficiente sur le plan écologique. Là où les moyens de subsistance en aval dépendent des plaines d inondation, le lâcher peut prendre la forme d une crue maîtrisée. Le Sénégal, l Afrique du Sud et le Cameroun exploitent les barrages de façon à inonder les riches plaines d inondation en aval qui profitent aux communautés rurales. Ces crues gérées entretiennent des centaines de milliers d hectares de pâturages et d importantes pêcheries. Les processus localement entrepris pour établir les objectifs des débits environnementaux conduiront à l amélioration et à la viabilité des résultats en faveur des cours d eau, des écosystèmes et des communautés riveraines qui en dépendent. Des mesures légales sont souvent requises afin de permettre la mise en œuvre des débits environnementaux. La nouvelle Loi sud-africaine sur l eau en est un exemple. Cette Loi reconnaît que l objectif principal de la gestion des ressources en eau est de réaliser la durabilité au profit des usagers et que la protection de la qualité et de la quantité est nécessaire pour en assurer la durabilité pour la nation. Par conséquent, la Loi indique une «réserve» qui doit être identifiée avant toute autorisation d extraction d eau à d autres fins. Cette réserve de base contient la quantité et la qualité minimales d eau requise pour satisfaire les besoins humains élémentaires, protéger les écosystèmes aquatiques, assurer le développement durable et utiliser la ressource en eau en question. La loi ouvre la voie à l établissement des débits environnementaux requis pour maintenir les écosystèmes. Les processus localement entrepris pour établir les objectifs de débits environnementaux conduiront à l amélioration et à la viabilité des résultats en faveur des cours d eau, des écosystèmes et des communautés riveraines qui en dépendent. Les réactions de l écosystème aux régimes d exploitation des barrages sont variables, aussi les propriétaires de barrages doivent-ils effectuer un suivi régulier et une évaluation quinquennale de la performance environnementale. Cette évaluation doit fournir des renseignements sur la modification des débits environnementaux, en cas de besoin (voir Chapitre 9). 249

27 Priorité Stratégique N 5 Reconnaissance des droits et partage des avantages Message clé Les négociations conjointes avec les personnes affectées aboutissent à des dispositions d atténuation et de développement mutuellement acceptées et légalement applicables. Ces dispositions reconnaissent des prérogatives qui améliorent les moyens d existence et la qualité de vie. Ainsi les personnes affectées sont bénéficiaires du projet. Une atténuation, une réinstallation et un développement réussis constituent des engagements fondamentaux et des responsabilités de la part de l Etat et du promoteur. Il leur incombe la responsabilité de satisfaire toutes les personnes affectées et de leur faire comprendre que quitter leur milieu et leurs ressources actuels améliorera leurs conditions d existence. La responsabilité des parties vis-à-vis des dispositions acceptées concernant l atténuation, la réinstallation et le développement est assurée par des moyens légaux tels que les contrats et par recours légal accessible à l échelle nationale et internationale. La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l application des principes de politique ciaprès : 5.1 La reconnaissance des droits et l évaluation des risques constituent la base de l identification et de l implication des parties prenantes affectées dans les négociations conjointes sur la prise de décisions relatives à l atténuation, à la réinstallation et au développement. 5.2 L évaluation de l impact inclut toutes les populations du réservoir, des zones en amont, des zones en aval et du bassin versant dont les biens, les moyens d existence et les ressources non matérielles sont affectés. Elle comprend également ceux qui sont affectés par les infrastructures liées aux barrages telles que les canaux, les lignes de transmission et les aménagements de réinstallation. 5.3 Toutes les personnes reconnues comme étant affectées négocient les droits de réinstallation, d aménagement et d atténuation mutuellement acceptés, formels et applicables conformément à la loi. 5.4 Les personnes affectées sont reconnues comme étant les premières parmi les bénéficiaires du projet. Des mécanismes de partage des avantages mutuellement acceptés et légalement protégés sont négociés, afin d assurer leur mise en œuvre. Justification Dans le passé, les barrages ont fait déplacer des personnes de leurs habitats et moyens d existence sans leur donner aucun contrôle sur les alternatives. En plus de ceux dont les terres et les maisons ont été inondées, les populations touchées comprenaient les communautés riveraines dépendantes des ressources naturelles et vivant en amont et en aval du barrage et dans d autres zones affectées. Parce que certains groupes n ont pas été reconnus comme groupes affectés, le nombre de personnes affectées a été sous-estimé. La non reconnaissance, ou la reconnaissance partielle des droits de celles qui ont été identifiées comme étant affectées a abouti à une restitution inappropriée des pertes. En conséquence, les projets de barrage ont souvent appauvri les personnes affectées. Initier un processus négocié pour identifier ceux qui sont affectés et développer des mesures d atténuation et de d aménagement légalement applicables dépendent d un certain nombre de conditions propices. Les personnes affectées ont besoin d exprimer leur acceptation pour le projet de barrage en donnant leur accord au processus et aux mesures 250

28 d atténuation et de développement. Ces mesures doivent inclure une part des avantages du projet ainsi que des mécanismes de réparation et de recours. Les principes de politique dans cette priorité stratégique sont étroitement liés à ceux des Priorité stratégique n 1 et n 4 et doivent être interprétés conjointement avec ces priorités stratégiques. Elaboration des Principes de Politique 5.1 La reconnaissance des droits et l évaluation des risques constituent la base de l identification et de l implication des parties prenantes affectées dans les négociations conjointes sur la prise de décisions relatives à l atténuation, à la réinstallation et au développement. La reconnaissance des prérogatives est un important élément de la détermination des droits existants des personnes affectées dans divers endroits. Les droits existants forment la base pour la négociation de nouveaux droits. Le processus du projet reconnaît une gamme de prérogatives comprenant le droit des parties affectées à : La reconnaissance des prérogatives est un important élément dans l établissement des droits existants des personnes affectées dans divers endroits. participer à la négociation des résultats du processus d évaluation des options ; participer à la négociation de la mise en œuvre de l option préférée et négocier la nature et les composantes des droits relatifs à l atténuation et au développement. Une évaluation exhaustive de la nature et de la portée des risques qu implique un projet permet une évaluation précise des conditions socioéconomiques et du contexte culturel des populations potentiellement affectées. Les impacts socioéconomiques, culturels, politiques et sanitaires doivent être identifiés par un certain nombre de méthodes d évaluation telles que l évaluation de l impact social (EIS), l évaluation de l impact sur la santé (HIA), l analyse de risque d appauvrissement et l évaluation de l impact sur le patrimoine culturel, avec la participation active des personnes affectées. 5.2 L évaluation de l impact inclut toutes les populations du réservoir, des zones en amont, des zones en aval et du bassin versant, dont les biens, les moyens d existence et les ressources non matérielles sont affectées. Elle comprend également ceux qui sont affectés par les infrastructures liées aux barrages telles que les canaux, les lignes de transmission et les aménagements de réinstallation. Les études relatives à l évaluation de l impact doivent identifier et décrire les diverses catégories de personnes affectées selon la nature et l étendue de leurs droits, de leurs pertes et de leurs risques. Des enquêtes socioéconomiques, démographiques et sur la santé de référence de toutes les personnes affectées doivent être effectuées et publiquement revues avant d élaborer les plans d atténuation, de réinstallation et de développement. Ce procédé facilitera l évaluation de l ampleur, de l étendue et de la complexité actuelles des impacts et implications pour les personnes dépendantes des écosystèmes riverains. Ceci indique une déviation de la voie selon laquelle les impacts sociaux ont été évalués dans le passé et autorisera les planificateurs et les parties prenantes à intégrer toute la portée des impacts sociaux et des pertes au processus décisionnel. Il réalisera une approche holistique des impacts sociaux émanant des barrages et de leurs infrastructures dans les contextes d un bassin fluvial. Une telle approche est applicable à toutes les options, à tous les barrages et à leurs alternatives, et créera une situation de même niveau dans le processus d évaluation des options. 5.3 Toutes les personnes reconnues comme étant affectées négocient les droits de réinstallation, de développement et d atténuation mutuellement acceptés, formels et applicables conformément à la loi. 251

29 Afin de permettre à toutes les catégories de personnes affectées, identifiées au point 5.2, de récupérer et d améliorer leurs moyens d existence et leur bien-être, les mesures d atténuation et de réinstallation doivent être considérées comme une opportunité de développement qui met l accent sur un certain nombre de contributions fondamentales : dédommagement pour les actifs perdus par le biais du remplacement, de la substitution, de l argent et des allocations ; restauration et amélioration des moyens d existence sous la forme d options dites propriétés foncières pour propriétés foncières ; création d emplois non agricoles durables et autres mesures ; une part sur les avantages des projets et d autres mesures relatives au développement et accès aux services élémentaires tels que l éducation et les soins de santé. Pour que la compensation crée de nouveaux droits effectifs, les droits d usage, les droits légaux et la future valeur de la terre et des ressources liées à la propriété en commun doivent être tous reconnus. Afin de parvenir à un accord et prévenir de futurs conflits, il faut un mécanisme transparent et légalement applicable pour calculer la valeur de remplacement de tous les biens affectés. Pour éviter la sous-estimation des biens, la date de calcul de la valeur des biens doit correspondre à la date de paiement. La récupération des moyens d existence perdus nécessite une période d attente et de préparation adéquate. Par conséquent les personnes doivent être entièrement indemnisées avant de déménager de leurs terres, de leurs maisons ou de leurs bases de vie. Dans le passé, la compensation financière s est avérée inefficace à restaurer les actifs et les opportunités perdus dans les économies moins monétisées et doit être évitée. Là où les gens préfèrent une compensation en espèces, elle doit être payée avec des garanties adéquates qui améliorent la viabilité des moyens d existence à long terme. La récupération des moyens d existence perdus nécessite une période d attente et de préparation adéquate. Par conséquent les personnes doivent être entièrement indemnisées avant de déménager de leurs terres, de leurs maisons ou de leurs bases de vie. Si le paiement de la compensation est retardé, l intérêt sur le montant de la compensation doit être payé afin de compenser l inflation. S accorder sur l atténuation, la réinstallation et le développement Les dispositions mutuellement acceptées concernant l atténuation, la réinstallation et le développement doivent être élaborées conjointement, avec la participation de toutes les personnes affectées, du gouvernement et du promoteur. Les dispositions et opportunités relatives à une atténuation, à une réinstallation et à un développement durable incluent : la réinstallation selon la formule «propriétés foncières pour propriétés foncières», la création d emplois durables non agricoles et /ou d autres dispositions relatives au développement ; la réinstallation comme communauté ou groupe social viable ; la réinstallation à proximité de l habitat d origine pour un rétablissement effectif de la communauté ; la protection contre l aliénation de propriétés foncières afin d assurer les droits négociés et d autres mesures d appui aux moyens d existence, dont l appui à l agriculture, l accès aux forêts, aux terres de pâturage et autres ressources communes, l accès aux ressources de subsistance pour tous les membres adultes, y compris les femmes, et les ressources de subsistance avec le potentiel pour soutenir les générations futures. Mettre en œuvre un plan d atténuation, de réinstallation et de développement Les parties prenantes doivent créer un comité de haut niveau de plusieurs parties prenantes représentant le gouvernement, le promoteur et les communautés affectées. Le comité sera chargé de conduire la mise en œuvre du programme d atténuation, de réinstallation et de développement et servira de forum des appels, afin de connaître des 252

30 plaintes et de résoudre les différends. Un Plan d Action pour l Atténuation, la Réinstallation et le Développement (PAARD), accepté par les populations affectées doit être formalisé par deux accords contractuels légalement contraignants : un accord cadre qui esquisse les obligations du gouvernement et du promoteur à entreprendre les mesures définies par le PAARD dans les délais et dans toute sa portée. L accord cadre précisera également les pénalités, les incitations et les recours, afin de faciliter le respect des obligations par le gouvernement et le promoteur. Les ressources financières et autres permettant de se conformer totalement au PAARD doivent être obtenues avant la signature du contrat cadre. des contrats de performance conjointement signés par le gouvernement et le promoteur avec chaque famille et la communauté, précisant les droits (indemnisation, réinstallation au besoin et avantages directs tirés du projet), le programme de livraison et les procédures de recours. Afin d assurer la mise en œuvre, une garantie de bonne exécution doit être considérée comme partie intégrante du contrat cadre dans le cas des promoteurs du secteur privé. Voir Principe de Politique 6.2 de la Priorité stratégique n 6, pour une discussion sur les garanties de bonne exécution. Alors que le comité de haut niveau des parties prenantes entreprend des fonctions préliminaires de résolution des différends et de réparation des torts, le contrat cadre et le contrat de performance sont destinés à donner aux communautés et aux familles le pouvoir de demander réparation aux tribunaux à l intérieur du pays comme dernier recours. Les contrats signés avant le démarrage de la construction demeurent en vigueur tout au long de la phase d exploitation. La signature de contrats cadres et de contrats de performance et la démonstration de la capacité du gouvernement et du promoteur à respecter leurs engagements respectifs signifient le consentement des populations affectées à faire passer le projet du stade de la conception à celui de la construction. 5.4 Les personnes affectées sont reconnues comme étant les premières parmi les bénéficiaires du projet. Des mécanismes de partage des avantages mutuellement acceptés et légalement protégés sont négociés, afin d assurer leur mise en œuvre. Les personnes affectées par un projet de barrage doivent être les premières à bénéficier du projet. Des mécanismes adéquats doivent être introduits afin d assurer une répartition équitable des opportunités de développement générées par le projet. Les avantages pourraient concerner le financement du projet, la construction du réservoir, l exploitation, les lâchers et le partage des revenus. Les avantages relatifs à chaque catégorie sont développés dans la Ligne directrice 20 du Chapitre 9. Les exemples d opportunités incluent les droits préférentiels de pêche dans les réservoirs, les propriétés foncières dans le périmètre irrigué, les droits d usage sur les terres, les parts d actions, l électrification rurale à partir de l énergie produite, la propriété des infrastructures touristiques, la garde de la faune et d autres ressources naturelles 11. Les personnes affectées doivent participer à l identification, à la sélection, à la répartition et à la livraison des avantages. Les personnes affectées, le gouvernement et le promoteur/bailleur de fonds doivent évaluer et convenir du niveau des avantages. Comme principe général, le niveau des avantages doit être suffisant pour induire des améliorations notables dans les conditions de vie des populations affectées. Toutes les catégories de personnes affectées (celles déplacées et celles situées en amont, celles autour de la zone du réservoir, celles en aval du barrage et les communautés d accueil en vue de la réinstallation) doivent être en principe considérées éligibles. Elles pourraient obtenir des avantages à divers degrés, ou bénéficier équitablement, en fonction de la portée du risque que le barrage fait encourir à leurs moyens d existence. Les avantages pourraient être des biens ou services communautaires et pourraient être centrés sur l individu ou le ménage. Dès que les groupes concernés conviennent du type et du niveau des avantages, elles ont besoin de décider 253

31 des mécanismes et du chronogramme de prestation. Les engagements concernant les avantages à tirer du projet doivent faire partie des contrats de performance avec les familles touchées et la communauté. 254

32 Priorité stratégique n 6 Assurer le respect des règles Message clé : Assurer la confiance du public exige que le gouvernement, les promoteurs, les organismes de contrôle et les opérateurs honorent tous les engagements pris pour la planification, la mise en œuvre et la gestion des barrages. La conformité à des réglementations, critères, lignes directrices, et accords négociés spécifiques aux projets est assurée à tous les niveaux de la planification et de la mise en œuvre du projet. Un ensemble d incitations et de mécanismes mutuellement renforcés est requis pour les mesures sociales, environnementales et techniques. Ceux-ci doivent impliquer une combinaison appropriée de mesures réglementaires et non réglementaires, incorporant les incitations et les pénalités. Les cadres réglementaires de respect des règles utilisent les incitations et les pénalités afin d assurer l efficacité là où l on a besoin de flexibilité pour accommoder les conditions du changement. La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l application des principes de politique ciaprès : 6.1 Un ensemble clair, cohérent et connu de critères et de lignes directrices visant à assurer le respect des règles est adopté par les institutions qui sponsorisent, signent les contrats et financent. Le respect des règles est soumis à une revue transparente et indépendante. 6.2 Un Plan de conformité est élaboré pour chaque projet avant le commencement, expliquant la façon dont le respect des règles sera assuré, avec des critères et des lignes directrices pertinents, et spécifiant les dispositions contraignantes relatives aux engagements techniques, sociaux et environnementaux propres aux projets. 6.3 Les coûts liés à la mise en place de mécanismes de respect des règles et aux capacités institutionnelles connexes, ainsi qu à leur application efficace, sont incorporés au budget du projet. 6.4 Les pratiques de corruption sont évitées grâce à l application de la législation, aux pactes volontaires d intégrité, à l interdiction et à d autres instruments. 6.5 Les incitations récompensant les promoteurs de projets pour le respect des critères et des lignes directrices sont développées par les institutions financières publiques et privées. Justification Les Gouvernements et les autres parties prenantes ont besoin d être convaincus qu une fois que des décisions avisées sont prises, toutes les parties s assureront qu elles suivent et se conforment aux obligations pendant toute la durée de vie du projet. Les Gouvernements et les autres parties prenantes ont besoin d être convaincus qu une fois que des décisions avisées sont prises, toutes les parties s assureront qu elles suivent et se conforment aux obligations pendant toute la durée de vie du projet. Alors qu il existe de bons exemples de développement de lignes directrices de respect des règles innovantes, la Base de Connaissances de la CMB a mis en évidence des manquements de la part des promoteurs et des autres dans l accomplissement des engagements volontaires et contraignants relatifs à l évaluation et à la mise en œuvre des projets approuvés. Tel qu il a été noté dans la Revue globale, le manque de respect des obligations a abouti à l appauvrissement des personnes affectées, à des résultats en-deçà de la norme et à la dégradation de l environnement, conduisant à des critiques légitimes et à une grave érosion de la confiance que les parties prenantes avaient accordée au processus, à la mise en 255

33 œuvre et aux résultats de la prise de décisions. Beaucoup d Etats et d institutions financières internationales ont des politiques, critères et lignes directrices complètes pour la mise en œuvre d un projet de barrage, une fois que la décision de construire est prise. Dans le cas des exigences techniques, le processus d élaboration du contrat définit clairement les responsabilités, les tâches, les outils de contrôle, les indicateurs, les récompenses et les pénalités relatives à l exécution du contrat. Les contrats prévoient généralement une pénalité ou un bonus pour l achèvement en retard ou à temps et le placement d une garantie de bonne exécution par le maître d œuvre. La réinstallation, l atténuation des effets sur l environnement et la compensation sont rarement, pour ne pas dire jamais, soumises à de tels processus d étude et de conditions contractuelles rigoureuses. Souvent, ces activités sont menées par des ministères ou des organismes gouvernementaux et ne sont pas couvertes par des obligations contractuelles. Là où ils existent, les contrats relatifs aux programmes sociaux et environnementaux sont orientés vers la réalisation de tâches, sans aucune récompense ou pénalité relative au respect de lignes directrices et de critères pertinents. Là où le nombre de personnes réinstallées est sous-estimé, il se peut qu il n y ait pas de clarté sur quelle agence ou entreprise (à part le gouvernement) en est responsable. Lorsque les ressources ne sont pas disponibles pour l achèvement du programme, ou lorsqu il y a une absence de responsabilité, le défaut de résoudre les cas de réinstallation pendants a conduit à des problèmes de groupes de déplacés qui restent longtemps sans solution. La confiance en la capacité et en l engagement d honorer les obligations doit être restaurée si les nouveaux projets doivent créer plus de résultats positifs pour le développement et éviter le niveau de conflit qui s est produit dans le passé. Ceci exige le développement de nouvelles relations et de nouveaux moyens, plus effectifs, d assurer un respect des règles. Elaboration des principes de politique 6.1 Un ensemble clair, cohérent et connu de critères et de lignes directrices visant à assurer le respect des règles est adopté par les institutions qui sponsorisent, signent les contrats et financent. Le respect des règles est soumis à une revue transparente et indépendante. Tous les participants au projet, y compris les organismes gouvernementaux, les institutions multilatérales, bilatérales, commerciales et financières, les promoteurs du secteur privé et les ONG, doivent adopter un ensemble clair de critères et de lignes directrices, pour développer les ressources en eau et en énergie. Tous les participants au projet, y compris les organismes gouvernementaux, les institutions multilatérales, bilatérales, commerciales et financières, les promoteurs du secteur privé et les ONG, doivent adopter un ensemble clair de critères et de lignes directrices pour développer les ressources en eau et en énergie. Celui-ci fournira un cadre d évaluation du respect des règles sur les plans interne et externe, tout en démontrant aux parties prenantes, de manière transparente, ce respect des règles. Il existe déjà de nombreux ensembles de critères et de lignes directrices excellents pour la planification, l évaluation de projets, la construction et l exploitation de projets. Les Critères et Lignes directrices de la CMB élaborés au Chapitre 9 n ont pas la prétention d être exhaustifs. Ils fournissent plutôt un ensemble de conditions qui doivent être remplies, afin de restaurer le niveau de confiance placée dans le processus du projet. La première démarche consiste à s assurer que chaque participant au projet prenne un engagement exécutoire concernant les critères et lignes directrices qui s appliquent à lui. Ceci doit inclure les organismes gouvernementaux, les institutions multilatérales et bilatérales de financement, les promoteurs du secteur privé et les ONG. Dans le cas des organismes gouvernementaux, ceci peut impliquer l incorporation de critères particuliers dans les cadres réglementaires, les procédures opérationnelles et les règles de gestion du personnel. Pour les promoteurs du secteur privé, cela peut impliquer la certification, l adoption de pratiques et procédures internes et l établissement de codes de conduite ou l adhésion à des pactes d intégrité, afin d assurer la conformité avec les meilleures pratiques sociales et environnementales. 256

34 De façon idéale, les participants doivent non seulement accepter les recommandations de la CMB, mais ils doivent également harmoniser leurs critères et lignes directrices avec ceux des autres entités. Tous les détails n ont pas besoin d être les mêmes, mais tous les participants au projet doivent utiliser des paramètres communs. Par exemple, divers organismes internationaux de financement ou les autorités nationales et provinciales peuvent harmoniser leurs critères et leurs lignes directrices. En harmonisant les critères qu ils utilisent pour la gestion sociale et environnementale, les financiers multilatéraux et bilatéraux, dont les organismes de crédit à l exportation, empêcheront les promoteurs de se tourner vers des financiers avec des lignes directrices médiocres pour financer des projets irrecevables. Les participants au projet réduiront les duplications d efforts inutiles en utilisant un ensemble normalisé de lignes directrices et d outils tels que l évaluation stratégique des impacts et l évaluation des impacts environnementaux pour amener les projets aux points de décision, de façon plus opportune et moins coûteuse. Assurer la conformité aux critères et aux lignes directrices Les participants au projet, en particulier le gouvernement et les promoteurs, devront montrer qu ils ont rempli leurs engagements afin de restaurer la confiance dans le processus. Un processus de revue externe impliquant un Panel de Revue indépendant pourrait être la meilleure façon de réaliser cela (voir Ligne directrice 22 au Chapitre 9). Promouvoir l utilisation de ces panels exigera : l établissement d une liste d experts accrédités, par le biais d un groupe consultatif comprenant plusieurs parties prenantes ; la dotation de ces panels du pouvoir d invoquer les «feux rouges» que le Plan de Conformité mettra en place et l assurance que les informations provenant du panel indépendant sont disponibles pour le public. La certification indépendante est un autre mécanisme qui peut être utilisé soit avec, soit séparé d un Panel de Revue Indépendant. Pour obtenir la certification, les participants doivent montrer qu ils se conforment aux normes internationales pour les pratiques et procédures, par un suivi et une revue réguliers effectués par un organisme externe accrédité. Ceci a un certain nombre de manifestations pratiques potentielles dans le cas des barrages. Ces manifestations concernent la mise en place d un conseil de gestion pour les barrages ou le développement d un standard ISO (Organisation Internationale de la Normalisation) pour la gestion des barrages. Au cours des récentes années, le Forest Stewardship Council (FSC) a fait de rapides progrès dans le domaine de la certification de l industrie des produits forestiers. Le FSC a la capacité d influer sur le comportement par le biais de la certification d un produit commercialisé au niveau international. Promouvoir la gestion systématique des impacts liés aux barrages à travers l existence de normes internationales reconnues, telles que l ISO, a l avantage distinct d exploiter une structure et un réseau internationaux qui existent depuis longtemps. La Commission encourage l industrie et particulièrement les opérateurs de barrages, à adopter l ISO dans un cadre de respect des règles plus large qui inclut des garanties de bonne exécution, des pactes d intégrité et d autres outils 12. Les normes basées sur l ISO, telles que l ISO 9000 et la série14000, pourraient être complétées par un document de spécification technique, spécifique au secteur des barrages, intégrant les recommandations et les lignes directrices finales de la Commission. Ceci devra exiger un accord et un effort de la part de l industrie, des banques multilatérales, des ONG et des groupes de personnes affectées, avec la volonté de l ISO de développer la spécification (voir recommandation au Chapitre 10). Le développement d un système international de certification basé sur le rapport de la Commission ne peut pas remplacer l intégration, par les gouvernements, de ses lignes directrices dans les cadres réglementaires nationaux. Il doit être perçu comme une approche complémentaire et non comme une alternative. Il devra encourager le secteur privé à promouvoir et à adapter des codes de conduite volontaires standards de plus en plus requis dans les marchés concurrentiels d aujourd hui. 257

35 6.2 Un Plan de Conformité est élaboré pour chaque projet avant le commencement, expliquant la façon dont le respect des règles sera assuré, avec des critères et des lignes directrices pertinents, et spécifiant les dispositions contraignantes relatives aux engagements techniques, sociaux et environnementaux propres aux projets. Différents Etats sont à différents niveaux de développement de systèmes réglementaires et de capacités institutionnelles et leurs systèmes évolueront, afin de refléter leurs conditions particulières. La nature des systèmes existants influencera la gamme des mesures de conformité disponibles. Il faudra déterminer au cas par cas comment ces mesures sont étroitement liées, afin de réaliser un ensemble de conformité satisfaisante. Un Plan global de Conformité est la meilleure façon d assurer que les activités et les mesures de conformité sont effectivement poursuivies et mises en œuvre. Il doit être développé pour chaque projet. Un Plan global de Conformité est la meilleure façon d assurer que les activités et les mesures de conformité sont effectivement poursuivies et mises en œuvre. Il doit être développé pour chaque projet. Ce plan établira comment le promoteur va assurer la conformité des obligations relatives au projet. Il peut faire allusion aux processus et obligations réglementaires et non réglementaires. Lorsque le plan dépend de la capacité institutionnelle de l Etat pour assurer le respect des règles, le promoteur peut avoir à améliorer la capacité institutionnelle avant que le projet ne commence. Les mesures prises ont besoin de donner la confiance et l assurance que le Plan de Conformité peut être et sera réalisé dans les délais prévus. En examinant la gamme d outils et de mécanismes disponibles permettant d assurer le respect des règles, il s avère nécessaire de faire un plus grand usage des conditions existantes directement liées à la réalisation de la conformité en cours. Ces conditions doivent être incorporées aux principaux stades du cycle du projet, afin de fournir le maximum d incitations au respect des règles. Dans les Etats ayant des systèmes réglementaires et des dispositifs institutionnels bien développés (y compris les processus judiciaires), une plus grande confiance peut être accordée à la réglementation directe. Lorsque les systèmes réglementaires et les institutions d appui sont encore en évolution, le rôle des financiers, assureurs et entrepreneurs et la disponibilité d une vaste gamme de mesures non réglementaires seront particulièrement importants dans l assistance aux Etats pour qu ils puissent entreprendre des développements acceptables. On doit mettre en place des accords contraignants concernant les mesures sociales et environnementales. Les conditions de réinstallation convenues et les conditions de gestion de l environnement doivent être intégrées dans des documents légalement contraignants et disponibles au public, ainsi que dans toute approbation réglementaire pertinente donnée par l Etat. Deux mécanismes dont l utilisation a connu du succès dans d autres domaines peuvent être appliqués aux projets relatifs aux barrages pour assurer l accomplissement des engagements. Ce sont : Les garanties de bonne exécution, soutenues par les assurances financières, en vue d assurer la sécurité financière que les obligations seront honorées (telles que garantir l exécution des contrats de performance pour honorer des engagements sociaux et environnementaux) et Les fonds fiduciaires, en vue de détenir et gérer des ressources financières mises de côté dans un but précis (tel que les mesures environnementales et de réinstallation). Toutes ces deux mesures peuvent fournir aux Etats et aux parties prenantes un moyen d atteindre un nouveau niveau de confiance en matière de respect des règles, particulièrement par rapport à : la nécessité de s assurer que la totalité des coûts liés à la réinstallation et à la performance environnementale, y compris le contrôle et l audit, sont satisfaits ; le besoin d assurer une sécurité financière suffisante au départ, afin de protéger l Etat et la communauté du risque de défaillance et 258

36 Les garanties de bonne exécution sur le plan social et environnemental, soutenues par des assurances financières adéquates pour couvrir les coûts de réinstallation identifiés et les mesures environnementales doivent être annoncées avant le démarrage du travail concernant le projet. l importance de fournir une incitation financière à l entrepreneur, afin d achever les travaux environnementaux et de réhabilitation. Les garanties de bonne exécution sur le plan social et environnemental, soutenues par des assurances financières adéquates pour couvrir les coûts de réinstallation identifiés et les mesures environnementales, doivent être annoncées avant le démarrage des travaux du projet. Ces garanties de bonne exécution sont déjà utilisées pour les composantes techniques des projets de barrages. D autres types de projets comportant de hauts risques environnementaux les ont aussi utilisées avec succès. Dans les cas où les garanties de bonne exécution sont inappropriées, comme ceux où l Etat est le promoteur, les fonds fiduciaires doivent être utilisés pour atteindre le même objectif. Ceux-ci sont largement utilisés pour s assurer que les ressources sont utilisées dans un but précis. Ils peuvent être utilisés pour détenir des fonds pour les mesures environnementales et de réinstallation relatives aux barrages, ainsi que pour les coûts de suivi et d audit tout au long du projet. L acte du fonds fiduciaire doit être publié et les administrateurs doivent être indépendants par rapport aux parrains des projets. Les fonds fiduciaires peuvent être efficacement utilisés, soit seuls soit conjointement avec des garanties de bonne exécution, afin d assurer le financement des obligations de suivi et d audit en cours, durant toute la vie du projet. Ces mécanismes fournissent également un moyen efficace pour la détention et la distribution des redevances, afin de financer les initiatives en cours. Comme pour l octroi des licences d exploitation, tous les risques ne peuvent pas être prévus. On doit trouver un équilibre au cas par cas entre le fait d assurer le niveau nécessaire de certitude aux parties prenantes que les engagements seront tenus et assez de flexibilité pour accommoder une gestion adaptative ouverte et transparente. 6.3 Les coûts liés à la mise en place de mécanismes de respect des règles et aux capacités institutionnelles connexes, ainsi qu à leur application efficace, sont incorporés au budget du projet. Des arrangements doivent être faits afin d assurer que les coûts de mise en œuvre du Plan de Conformité sont incorporés dans le budget du projet. Lorsque les projets sont développés par le secteur privé, l Etat et les personnes affectées doivent être persuadés que ces coûts sont entièrement financés et que des dispositifs adéquats ont été mis en place pour lier le respect des règles aux principales étapes du cycle de projet. Lorsqu une capacité institutionnelle additionnelle est requise, les coûts doivent être Les activités relatives au respect explicitement inclus dans le financement des activités liées au respect des normes. Les des normes représentent un coût activités relatives au respect des normes représentent un coût transactionnel lié au projet et transactionnel lié au projet et doivent être traitées comme telles. Des options concurrentielles peuvent imposer différentes doivent être traitées comme telles. charges de respect des règles à la société. Ceci doit se traduire dans l analyse de l acceptation de ces options. L expérience du passé montre qu il y a un risque inhérent d échec à la fois dans l achèvement satisfaisant de la tâche et dans l effort fourni en vue d assurer et de mettre en vigueur le respect des règles. En raison du coût élevé du respect des règles et du risque d échec, l aptitude d un projet à réaliser le Plan de Conformité doit être explicitement abordée dans l analyse des multicritères d évaluation des options. 6.4 Les pratiques de corruption sont évitées grâce à l application de la législation, aux pactes volontaires d intégrité, à l interdiction et à d autres instruments. Tous les Etats ont besoin d adopter et de mettre en œuvre une législation anticorruption commune et cohérente. Le Chapitre 6 souligne les progrès accomplis sur ce front, particulièrement à travers la ratification de la Convention de 259

37 l OCDE sur la Lutte contre la Corruption des Hauts Fonctionnaires gouvernementaux étrangers dans les Transactions Commerciales Internationales. La mise en œuvre, le suivi et l application de ces accords dépendront des ressources consacrées à de tels efforts et à la pratique commerciale existante. Les pactes d intégrité peuvent être utilisés comme un mécanisme propre aux projets en vue de compléter la législation nationale. Ces pactes ont l avantage de ne pas exiger de législation explicite et peuvent être utilisés sans attendre de longs procédés législatifs là où les lois n existent pas. Un pacte d intégrité est une entreprise volontaire qui établit les droits et obligations contractuels de toutes les parties aux passations de marchés. Celui-ci élimine les incertitudes concernant la qualité, l applicabilité et la mise en vigueur des lois dans un pays particulier. Les pactes d intégrité peuvent créer une confiance et une assurance plus grandes dans le processus décisionnel, un climat plus propice aux investissements et un support du public aux programmes de passation de marchés et de délivrance de licences du gouvernement. Le pacte d intégrité vise notamment deux objectifs principaux : permettre aux compagnies de s abstenir de corruption en fournissant des assurances que les concurrents ne vont pas recourir à la corruption et que les agences gouvernementales chargées des achats suivront des procédures transparentes et empêcheront la corruption, y compris l extorsion de la part de leurs fonctionnaires et permettre à l Etat de réduire les coûts élevés et l interprétation abusive des procédures de passation de marchés publics causée par la corruption. 6.5 Les incitations récompensant les promoteurs de projets pour le respect des critères et des lignes directrices sont développées par les institutions financières publiques et privées. Le respect des normes, dispositions et pratiques gagne souvent du terrain lorsque le coût du respect des règles est en deçà du coût de non-respect des règles. La mise en vigueur des dispositions et des accords est une façon d appuyer ce processus. Le niveau de risque et les coûts de transaction pour la construction des barrages ont régulièrement augmenté en raison des conflits sur les barrages. Ceci donne aux promoteurs de projets une incitation financière pour se conformer aux recommandations de la Commission en vue de réduire les conflits, conduisant à une amélioration de l accès au marché, des conditions financières et de la rentabilité. Un projet qui suit les Critères et Lignes directrices de la CMB est susceptible d être : un projet viable sur le plan économique, social et environnemental et un projet qui a reçu l acceptation du public à travers un processus participatif inclusif d évaluation des besoins et des options. Les incitations relatives à la conformité pourraient inclure des récompenses, des prix et dautres formes de reconnaissance publique dans la communauté des barrages, en introduisant une concurrence saine pour mieux faire. Ceci impliquera clairement les coûts additionnels d engagement, mais cet investissement portera des fruits plus tard en termes de réduction des risques et d augmentation des avantages. L importance de la reconnaissance du public ne doit pas être sous-estimée. Les incitations relatives au respect des règles pourraient inclure des récompenses, des prix et d autres formes de reconnaissance publique dans la communauté des barrages, introduisant ainsi une saine concurrence à mieux faire. Les pénalités doivent inclure l exposition publique et l exclusion, soit temporaire, soit permanente, de la participation à des appels d offre et aux contrats. 260

38 Les prestataires de services financiers du secteur privé et les institutions financières internationales (IFI) doivent travailler ensemble pour assurer que les projets et les sociétés qui se conforment aux Critères et Lignes directrices de la CMB aient accès à une ou plusieurs des incitations suivantes : amélioration de l accès à la prise de participation aux capitaux privés ; de meilleures conditions de financement de la dette (prêts) et des produits des assurances ; de faibles taux dans le financement des obligations ; une comptabilité améliorée des actifs et passifs liés à l environnement ; un accès préférentiel et accru au financement de la dette par les IFI et leurs guichets du secteur privé ; des garanties de risques émanant des IFI et des mécanismes de crédit provisoires pour aider les projets en cours à mettre en œuvre les recommandations de la CMB. Dans le cas des IFI, la plupart des politiques, procédures et instruments sont déjà en train d être développés. Dans le cas des instruments du secteur privé, il existe un besoin continu d innovation afin de convertir l adhésion aux critères et aux lignes directrices en avantages tangibles pour l investisseur responsable aux plans social et environnemental. Quelques exemples de mécanismes prometteurs destinés à encourager les investisseurs à se conformer aux critères et aux lignes directrices sont énumérés ci-dessous : Investissements socialement responsables : La croissance actuelle des investissements socialement responsables (ISR), aussi bien sur les marchés américains qu européens, dépasse de loin la croissance des sociétés d investissement «traditionnelles» et offre un guichet d opportunité pour le financement des projets qui émanent de l évaluation adéquate des options. Faible taux plafond pour le passif d assurances : Les primes dans l industrie des assurances sont en partie basées sur la portée de la responsabilité d un projet. Un faible taux plafond sur la responsabilité des projets de barrage certifié comme conforme aux Critères et Lignes directrices de la CMB pourrait être arrangé, particulièrement lorsque des accords contraignants qui réduisent le risque de non-respect des règles sont en place. Systèmes de cotation des obligations : Les obligations sont de plus en plus utilisées au niveau de l Etat et de l entreprise pour les projets d infrastructures. Un système de cotation similaire au système de notation de la solvabilité du crédit par Standard & Poor qui traduit le respect des règles pourrait favoriser le respect des obligations aux normes de la CMB. Comptabilité relative aux coûts et responsabilités environnementaux : Les projets qui adoptent les Critères et Lignes directrices de la CMB présenteront une image plus transparente des coûts des responsabilités environnementaux des projets et des entreprises. Ceci permettra de réduire leurs risques liés au marché et de réduire la volatilité engendrée par l activisme de la partie prenante dans ce domaine. 261

39 Priorité Stratégique N 7 Partager les cours d eau pour la paix, le développement et la sécurité Message clé Le stockage de l eau et la déviation des cours d eau transfrontières 13 ont été une source considérable de tensions entre pays et à l intérieur de pays. En tant qu interventions spécifiques pour détourner l eau, les barrages requièrent une coopération constructive. En conséquence, l utilisation et la gestion des ressources sont de plus en plus soumises à un accord entre les Etats afin de promouvoir l intérêt mutuel pour la coopération régionale et la collaboration pacifique. Ceci aboutit à une évolution du centre d intérêt d une approche réductionniste dans l allocation de ressources limitées à celle du partage des cours d eau et de leurs avantages connexes pour lesquels les Etats innovent en matière de définition de la portée des questions à discuter. Les organismes externes de financement appuient les principes des négociations de bonne foi entre les Etats riverains 14. La mise en œuvre effective de cette priorité stratégique dépend de l application des principes de politique ci-après : 7.1 Les politiques nationales sur l eau prévoient une disposition spécifique aux accords de bassins dans les bassins hydrographiques partagés. Les accords sont négociés sur la base de la bonne foi des Etats riverains. Ils sont basés sur les principes de l utilisation équitable et raisonnable, de l absence de préjudices significatifs, de l information préalable et des priorités stratégiques de la Commission. 7.2 Les Etats riverains vont au-delà de la considération de l eau comme commodité limitée à être divisée et adoptent une approche qui alloue équitablement, non pas l eau, mais plutôt les avantages que l on peut en tirer. Si possible, les négociations incluent les avantages hors du bassin hydrographique et ceux d autres secteurs d intérêt. 7.3 Les barrages sur des cours d eau partagés ne sont pas réalisés dans des cas où les Etats riverains manifestent une objection entérinée par un panel indépendant. Des conflits très difficiles à régler sont résolus entre les pays grâce à divers moyens de règlement des conflits, comprenant, en dernière instance, la Cour internationale de Justice. 7.4 Pour le développement de projets sur des cours d eau partagés entre des unités politiques d un même pays, les dispositions législatives nécessaires sont prises aux niveaux national et local pour incorporer les priorités stratégiques de la Commission sous «Obtenir l adhésion du public», «Reconnaître les droits» et «Rendre durables les cours d eau et des moyens de subsistance». 7.5 Là où une agence gouvernementale planifie ou facilite la construction d un barrage sur un cours d eau partagé, en contrevenant au principe de négociation de bonne foi entre riverains, les agences financières extérieures retirent leur appui aux projets et programmes promus par cette agence. Justification Les conflits concernant les cours d eau transfrontières résultent habituellement d un déséquilibre de pouvoir entre les riverains là où un Etat ou une province a suffisamment de l influence pour exercer son autorité sur d autres. En général, les Etats en amont sont considérés comme ayant plus d influence, dans la mesure où ils peuvent contrôler la source de l eau, mais les déséquilibres régionaux en matière d autorité peuvent aussi permettre aux riverains en aval d exercer de l influence sur les Etats en amont. Des conflits similaires peuvent également survenir à l intérieur des Etats lorsque les cours d eau traversent des limites politiques intérieures. 262

40 L expérience montre que les conflits relatifs aux eaux peuvent être résolus et la coopération développée, même là où des désaccords dans d autres sphères des relations internationales ne sont pas résolus. Ces conflits sont souvent causés par des propositions de stockage ou de détournement de l eau en construisant des barrages. L expérience montre que les conflits relatifs à l eau peuvent être résolus et la coopération développée, même là où des désaccords dans d autres sphères des relations internationales ne sont pas résolus. Il existe 261 bassins hydrographiques internationaux dans le monde. La plupart ne disposent pas d accords couvrant les principes d allocation de l eau. La négociation de tels accords entre les Etats riverains a procédé au cas par cas, sans aucun instrument juridique chapeau globalement contraignant. Les Règles d Helsinki de 1966 sur les Utilisations des Eaux des Cours d Eau internationaux ont adopté le principe selon lequel chaque Etat avait «une part raisonnable et équitable dans les utilisations bénéfiques des eaux dans un bassin international», mais ces règles ne sont pas reconnues au niveau du Droit international. Alors que les principes énoncés dans les règles d Helsinki représentent ce que de nombreux experts maintiennent comme étant des principes longtemps admis, ces Règles n ont pas atteint le niveau d un traité international contraignant. A moins que ce dernier n entre en vigueur, ceci est aussi vrai pour la Convention des Nations-Unies sur le Droit à l Utilisation des Cours d Eau Internationaux à des fins autres que la Navigation. A travers une résolution de l Assemblée Générale des Nations-Unies en 1997, cette Convention a rallié le soutien de 103 pays, mais trois pays ont voté contre et 27 se sont abstenus. Il a fallu 27 ans pour que la Convention se développe et elle a encore besoin d être ratifiée par un nombre suffisant de pays pour entrer en vigueur. Parmi les pays opposés et ceux qui se sont abstenus figurent ceux ayant eux-mêmes d importants programmes de construction de barrages ou ayant un intérêt à restreindre les projets de développement à l intérieur d autres Etats riverains. Les efforts déployés sur le plan international pour développer un cadre universel de négociations paraissent avoir eu peu d effets et certains pays refusent de respecter ce qui peut généralement être considéré comme une masse croissante de l opinion internationale. La Commission perçoit les principes de la Convention des Nations-Unies comme étant un recueil émergent de droit coutumier et considère que les Etats réduiront la possibilité de conflit s ils sont préparés à les adopter et à y adhérer. Ceci contraste avec une situation où certains pays ont suivi une approche unilatérale pour l utilisation des ressources en eau et rejettent la nécessité d élaborer un cadre intégré au bassin pour la gestion des ressources en eau. En l absence d accords internationaux efficaces, d autres mesures ont besoin d être invoquées. La capacité des Etats à mettre en œuvre des projets de barrages sur des cours d eau partagés est souvent liée au soutien financier et technique des organismes extérieurs et à l efficacité de l opinion publique à influencer la politique des Etats.. A cet effet, les pays se répartissent en trois grandes catégories : ceux ayant les ressources financières et techniques pour être totalement indépendants ; ceux qui requièrent l appui financier et technique pour une importante partie du projet lui-même et ceux qui peuvent être capables d entreprendre le projet de façon indépendante, mais dépendent de l appui extérieur pour d autres projets et programmes dans le même secteur. En plus de l application des principes légaux, les organismes de financement externes ont influencé et continuent d influencer les pays de la deuxième et de la troisième catégorie. Dans la première catégorie, la mise en place de réseaux actifs à travers les frontières peut aviser l opinion publique et encourager des initiatives vers une politique de coopération. Elaboration des Principes de Politique 7.1 Les politiques nationales sur l eau prévoient une disposition spécifique aux accords de bassins dans les bassins hydrographiques partagés. Les accords sont négociés sur la base de la bonne foi des Etats 263

41 riverains. 14 Ils sont basés sur les principes de l utilisation équitable et raisonnable, de l absence de préjudices significatifs, de l information préalable et des priorités stratégiques de la Commission. L approche adoptée par une autorité nationale ou locale en direction du partage des cours d eau peut avoir une influence directe et significative sur d autres stratégies de gestion des ressources en eau. Les principes contenus dans la Convention des Nations-Unies de 1997 sur le Droit à l Utilisation des Cours d Eau internationaux à des fins autres que la Navigation en garantissent le soutien. Les Etats doivent faire plus d efforts pour ratifier la Convention et la mettre en vigueur. Là où il y a des obstacles à l adoption de la Convention, les principes clés suivants qu elle contient peuvent toujours fournir un cadre pour un dialogue ultérieur entre les Etats riverains : une «utilisation raisonnable et équitable» qui favorise l utilisation optimale durable du cours d eau, en tenant compte des intérêts des autres riverains ; une «absence de préjudice significatif» pour les autres riverains et la compensation ou l atténuation de tout préjudice causé et une «information préalable» se rapportant à la nécessité d informer les autres Etats riverains des mesures prévues qui ont un effet significatif sur eux. Le sens de ces termes évolue toujours. En particulier, l application du principe de l «absence de préjudice significatif» sera souvent en contradiction, au niveau de la base, avec plusieurs applications du principe de l «utilisation raisonnable et équitable». Ces interactions n ont pas été complètement résolues légalement, on suggère que dans leur application, ces principes soient interprétés en accompagnement des priorités stratégiques de la Commission lorsqu il s agit de la planification de nouvelles ressources en eau et d aménagements d hydro-électriques. Le message de la Commission est fondé sur le besoin d obtenir l accord et la coopération Le message de la Commission est des Etats riverains pour la gestion des ressources en eau partagées, comprenant aussi bien fondé sur le besoin d obtenir les usages à des fins de consommation et que ceux de non-consommation. En plus d avoir l accord et la coopération des Etats ratifié les accords internationaux, les Etats doivent spécifiquement tenir compte des riverains pour la gestion des problèmes du partage des bassins hydrographiques dans leur politique ou législation en ressources en eau partagées. matière de ressources en eau, en donnant des précisions sur leur intention de coopérer dans le domaine de la gestion des ressources en eau. Par exemple, cette intention est traduite dans la Loi Nationale sur les Ressources en eau de l Afrique du Sud. De telles dispositions fourniront aux Etats riverains une base commune pour évoluer vers davantage d accords en matière de gestion intégrée des cours d eau partagés. Sur la base de ces accords, les Etats affectés peuvent adopter une approche progressive du développement institutionnel, en commençant par l échange d informations, la mise en place d équipes scientifiques conjointes pour analyser les données et les dispositifs conjoints pour le suivi de l application des accords. Le succès remporté dans le cadre d une approche progressive comme celle-ci donnera la confiance de s engager dans la coopération dans d autres domaines. Sur le plan international, les questions transfrontières revêtent un intérêt significatif et les agences de financement extérieures ont manifesté leur intérêt dans l appui aux Etats riverains qui conviennent d une approche commune. Ce financement doit être fourni dans un vaste cadre de coopération, plutôt que d être une composante spécifique du projet. 7.2 Les Etats riverains vont au-delà de la considération de l eau comme commodité limitée à être divisée et adoptent une approche qui alloue équitablement, non pas l eau, mais plutôt les avantages que l on peut en tirer. Si possible, les négociations comprennent les avantages hors du bassin hydrographique et ceux d autres secteurs d intérêt. On a besoin de solutions novatrices pour résoudre des problèmes apparemment inextricables. Souvent, les négociations sur le partage des cours d eau se sont transformées en disputes sur l allocation de ce qui apparaît comme une ressource insuffisante. Une résolution plus équitable et plus durable est possible en passant d un focus primordial sur l allocation des ressources en eau, à un focus sur les avantages qui découlent de l utilisation de l eau, incluant la prise en compte d objectifs de développement plus étendus et des options disponibles pour les atteindre. Cette évolution donne une 264

42 opportunité de considérer, de façon plus constructive, des programmes alternatifs permettant de réaliser les objectifs de développement. Une résolution plus équitable et plus durable est possible en passant d un focus primordial sur l allocation des ressources en eau, à un focus sur les avantages qui découlent de l utilisation de l eau. Il est possible d étendre davantage l horizon des négociations afin d inclure d autres questions qui optimisent les avantages comparatifs de plusieurs Etats. De telles synergies peuvent résulter des différences d emplacement, de climat ou de dotations en ressources. Dans une certaine mesure, les Règles d Helsinki ont commencé à opérer cette évolution. Dans la grande arène des négociations, les principes du partage des avantages peuvent inclure un éventail d autres ressources, dont la coopération dans d autres secteurs, ou des paiements financiers. Une approche axée sur des objectifs de développement plus larges crée un lien entre les discussions au niveau transfrontière et les processus de planification stratégique à l intérieur des pays qui peuvent être utilisés pour déterminer les besoins plus clairement et dégager une plus vaste gamme d alternatives. Un engagement anticipé peut permettre d éviter que des différends ne se polarisent autour d une proposition de projet spécifique et que des positions ne s enracinent au cours des négociations. 7.3 Les barrages sur des cours d eau partagés ne sont pas réalisés dans des cas où les Etats riverains manifestent une objection entérinée par un panel indépendant. Des conflits difficiles à régler sont résolus entre les pays grâce à divers moyens de règlement des conflits comprenant, en dernière instance, la Cour internationale de Justice. L ouverture et le partage de l information constituent la première étape clé dans toute situation de partage des eaux transfrontières. A partir de ça, peut suivre une évaluation indépendante et objective des conséquences et impacts de toute intervention proposée. Dirigée de manière conforme à l ouverture et au partage d informations, une entité compétente et acceptable pour tous les Etats riverains doit entreprendre les études d évaluation stratégique des impacts et d évaluation d impact liée au projet, suivant la pratique décrite au Chapitre 9. Le niveau et l intensité des évaluations d impact dépendront du stade de planification, mais doivent inclure dans tous les cas des évaluations environnementales, sociales, sanitaire et sur le patrimoine culturel. Il faut des garanties pour assurer l indépendance de la direction et du financement de l équipe d évaluation. Des mécanismes tels que la mise en place d un fonds fiduciaire conjoint, en vue de la réalisation des évaluations, doivent être examinés. Les évaluations d impact doivent être perçues comme faisant partie des activités conjointes de renforcement institutionnel des Etats riverains, en vue d aboutir à une approche commune et interactive, ainsi qu à une saine base de dialogue politique. Là où les différends ne peuvent pas être réglés, un panel indépendant doit être mis en place ; lequel ira au-delà des attributions relatives à l évaluation des impacts. La création et le fonctionnement d un tel panel sont définis dans la Convention des Nations-Unies de 1997 sur le Droit à l Utilisation des Cours d Eau internationaux à des fins autres que la Navigation. Les négociations de bonne foi peuvent, d elles-mêmes, conduire à des résultats mutuellement convenables. Dans le cas où les différends demeurent, et si les parties n ont pas recours à la résolution des conflits à travers des accords internationaux, régionaux ou bilatéraux, les parties lésées pourraient soumettre l affaire à la Cour internationale de Justice (CIJ), soit d un commun accord, soit directement si les deux parties se sont au préalable soumises, par déclaration, à la juridiction obligatoire de la CIJ, conformément à l Article 36 du Statut de la Cour. Ces principes de politique s appliquent à tous les cours d eau, incluant les affluents. Leur application aux affluents est une question spécifique d emplacement selon l importance et la relation de l affluent avec le bras principal et selon les intérêts des Etats riverains. Dans les cas où les pays ont déjà abouti à des accords sur les bassins, pour le cours d eau principal, ces accords doivent être étendus aux importants affluents, en tenant compte des priorités stratégiques de la Commission. En cas d absence d accord, les Etats riverains doivent adopter une approche intégrée qui prend en compte la gestion du cours d eau principal et de ses affluents dans le contexte de l ensemble du bassin hydrographique. 7.4 Pour le développement de projets sur des cours d eau partagés entre des unités politiques d un même pays, les dispositions légales nécessaires sont prise aux niveaux national et local pour incorporer les 265

43 priorités stratégiques de la Commission sous «Obtenir l adhésion du public», «Reconnaître les droits» et «Rendre durables les cours d eau et des moyens de subsistance». Les Etats doivent intégrer les principes du partage des eaux dans la législation nationale sur l eau et développer un cadre de politique adéquat sur le plan local, afin d aborder ces questions. Les sept priorités stratégiques de la Commission sont aussi pertinentes pour les cours d eau partagés à travers des limites régionales que pour ceux qui sont entièrement à l intérieur d une province ou pour ceux partagés entre des Etats. Là où leur système légal assure le contrôle des questions liées à l eau au niveau national, les Etats doivent intégrer les principes du partage des eaux dans la législation nationale sur l eau et développer un cadre de politique adéquat sur le plan local, afin d aborder ces questions. Dans d autres cas, les Etats, au niveau fédéral, doivent rechercher des mécanismes pour encourager la bonne pratique et fournir des incitations permettant de se conformer aux priorités stratégiques. Bien que de nombreuses administrations régionales soient mandatées pour gérer les ressources en eau, un gouvernement national ou fédéral peut user de pénalités à travers des mécanismes juridiques et réglementaires et fournir des incitations financières. Dans de nombreux cas, l aménagement et l exploitation des barrages dépendent des licences de projets délivrés par des autorités nationales et régionales, ou d une combinaison des deux. Les projets de barrages peuvent aussi être soumis à l autorisation des agences nationales et régionales chargés de l environnement. Les licences aussi bien que l approbation environnementale peuvent être utilisées pour assurer que les dispositions admises sur le plan environnemental et social sont réunies. Là où l on recherche des financements fédéraux pour l aide aux projets, elles doivent se conformer aux normes des priorités stratégiques de la Commission. Dans le cadre de leur responsabilité globale, les Etats doivent être plus proactifs au tout début du processus de planification, afin de faciliter la résolution des différends entre les provinces riveraines. 7.5 Là où une agence gouvernementale planifie ou facilite la construction d un barrage sur un cours d eau partagé, en contrevenant au principe de négociation de bonne foi entre riverains, les agences financières extérieures retirent leur appui aux projets et programmes promus par cette agence. La communauté internationale a besoin de prendre une position ferme et concertée dans le cas des cours d eau partagés. Si la décision de construire un barrage est souvent considérée comme une décision souveraine, la décision des agences extérieures de financer un barrage dépend de la conformité de la proposition de projet par rapport aux politiques et aux lignes directrices de ces agences. On se préoccupe donc du fait que les agences bilatérales et multilatérales de crédit à l exportation n aient pas encore harmonisé leurs politiques envers les cours d eau partagés. Ces politiques souvent contradictoires font qu il est plus difficile d améliorer la façon dont les questions transfrontières sont abordées. La complexité de la situation est accrue par la nature disparate et fluide de l assistance financière. Cette contradiction résulte souvent de situations où, bien qu une agence extérieure ne finance pas directement un barrage sur un cours d eau partagé, son assistance pour d autres projets dans le même secteur permet d allouer des ressources nationales à cet effet. Il est essentiel que les agences extérieures harmonisent leurs politiques envers les eaux partagées et s occupent du secteur dans son ensemble plutôt que de projets spécifiques. Ces politiques doivent intégrer les aspects de notification aux Etats riverains, le caractère souhaitable du «consentement» ou de la «non objection» des Etats riverains, et l évaluation des impacts sociaux et environnementaux par un expert indépendant. En l absence d accord entre les Etats riverains, les agences extérieures doivent conditionner leur implication aux conclusions d une commission indépendante, comme cela a été envisagé aux termes de la Convention des Nations- Unies de 1997 sur le Droit à l Utilisation des Cours d Eau internationaux à des fins autres que la Navigation ou d autres mécanismes appropriés convenables pour toutes les parties. Dans les cas où les Etats entreprennent des projets en l absence de cette commission, ou rejettent ses conclusions, l agence de financement externe doit retirer son assistance au secteur concerné. 266

44 Notes 1. Par exemple dans de nombreux pays d Amérique latine (Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie et Equateur), en Australie, au Canada, en Inde, en Nouvelle Zélande et aux Philippines, les lois nationales reconnaissent les droits des populations indigènes. La législation spécifique aux droits des populations autochtones comprend la Loi relative aux Droits des Populations Indigènes des Philippines (1997), la Loi de 1976 relative aux Droits Fonciers des Aborigènes d Australie (Territoire Septentrional) et la Loi de 1993 relative aux Indigènes du Chili. Une récente pratique canadienne assure la nécessité d un accord libre, préalable et avisé des populations indigènes et tribales pour les projets dans certains contextes. Goldzimer, 2000, soc013, Proposition à la CMB ; Hart, comm.pers ; IDS, Voir note Colchester, 1993, 1995 ; Tenant, 1994 ; Gray, 1995 ; Kingsbury, 1995 ; Fisher, 1993 ; Maybury-Lewis, 1996 ; Daes, 1996a, p72 ; Pritchard, 1998a, p44 ; Pritchard, 1998b, p61. Certains pays asiatiques et africains, incluant le Cambodge, le Botswana, le Népal et les Philippines, ont déjà accepté que le terme «populations indigènes» s applique aux «populations tribales» et «minorités culturelles» à l intérieur de leurs frontières. Dans un cas qui fait date pour les Ainu du Japon, le 28 mars 1997, un tribunal local de Sapporo (Hokkaido) a reconnu les Ainu en tant que population indigène et minoritaire. La Banque asiatique de développement a aussi adopté une politique relative aux «populations indigènes» afin de guider ses opérations. Pour une discussion plus nuancée de l application du concept de populations indigènes à l Asie, voir Kingsbury, Daes 1996b ; Banque mondiale, Népal : La modification de la prise, l installation d une désableuse supplémentaire, le dragage de l avant baie et la remise à neuf des générateurs/turbines et des systèmes de contrôle de la centrale électrique à la station hydroélectrique de Trushuli-Devighat en 1995 (initialement construite dans les années 1970) ont permis d améliorer la production moyenne d électricité de 46 % par an. NEA RDP du Laos : Nam Ngum est une centrale hydro-électrique de 150 MW près de Vientiane, la capitale de la RDP du Laos. L excédent d électricité est exporté en Thaïlande et les contrats de vente de l électricité entre les deux pays sont révisés tous les 4 ans. Basées sur l actualisation hydrologique et d autres variables, des études ont été entreprises afin d optimiser le fonctionnement mensuel et journalier des réservoirs et des turbines. En supposant que le tarif moyen soit le même, les revenus tirés des ventes d électricité à la Thaïlande ont augmenté d environ 10 %. Lahmeyer international, Johnston, Acreman et al, 2000 ; CMB Thématique II.1 Ecosystèmes cas aux Etats-Unis, 3 en France, 1 en Norvège, quelques-uns au Canada. 9. Revenga et al, De nombreux pays sont aux premières étapes du développement des LDE, par exemple en adoptant et en mettant en œuvre une législation pertinente, en demandant des renseignements sur les politiques de développement et les méthodologies de débits environnementaux disponibles. Mais ils ne sont pas nécessairement parvenus au stade d entreprendre formellement des LDE ou de déterminer des LDE pour les systèmes d eau douce. Au moins 29 pays ont utilisé les LDE. Ce sont : l Australie, l Autriche, le Canada, le Danemark, la Finlande, la France, l Allemagne, la Hongrie, l Indonésie, l Irlande, l Italie, le Japon, la Corée, le Lesotho, la Moldavie, la Namibie, la Nouvelle Zélande, la Norvège, le Portugal, Porto Rico, l Afrique du Sud, l Espagne, le Swaziland, la Suède, la Suisse, Taiwan, la République Tchèque, les Pays-Bas, l Ukraine, le Royaume Uni et les Etats-Unis. Les pays suivants sont en train d étudier l utilisation des GDE : l Angola, le Botswana, le Brésil, le Chili, Israël, le Mexique, le Mozambique, le Népal, la Thaïlande, le Vietnam et le Zimbabwe. Tharme,

45 11. Partage des avantages à travers parts de capital des entreprises (Projet Minashtuk au Canada). Le Projet Minashtuk au Canada illustre le partage des avantages à travers la création d une société à responsabilité limitée. Ici le Conseil de Bande des Montagnais du Lac Saint-Jean est l actionnaire majoritaire avec 50,1 % des actions et Hydro Québec détient 49,9 % des actions. Minashtuk est le premier projet développé par Hydro-Innu. Outre la garantie d une participation aux profits, il permet aux Montagnais de concevoir un projet selon leurs priorités et d investir à long terme les profits de sorte qu ils soutiennent le développement économique de leur communauté. Milewski et al 1999, soc196, Soumission à la CMB. 12. ISO est une norme internationalement reconnue qui identifie les processus de base d un système de gestion environnementale (SGE). Elle permet à une organisation d identifier, de surveiller et de contrôler efficacement ses impacts environnementaux. Elle ne spécifie pas les exigences de performance au-delà d un engagement à se conformer à des dispositions et autres engagements applicables. La norme permet une certification au tiers pour les organisations qui respectent ses prescriptions. Alors qu il existe plusieurs modèles de projets de SGE, l ISO apparaît comme la norme dominante, avec plus certificats accordés en Juin Cependant, on se pose des questions de savoir si les normes ISO pourraient assurer efficacement des changements de performance. Corbett et Kirsch, Le terme «cours d eau» est utilisé ici comme un terme général. La priorité stratégique et les principes de politique sont également relatifs à tous les types d eaux qui sont ou peuvent être influencées par les barrages. 14. Le terme «Etat riverain» est utilisé pour désigner tout Etat à travers lequel coule un cours d eau transfrontière ou fait partie de sa frontière, ou qui renferme une partie du bassin hydrographique d un cours d eau transfrontière. 268