Consultation sur le projet de mise à jour des indicateurs PEFA, 7 août 2014

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1 Consultation sur le projet de mise à jour des indicateurs PEFA, 7 août 2014 Madame, Monsieur Le Programme «Dépenses publiques et Responsabilité financière» (PEFA), lancé en 2001, a mis en place un cadre crédible et complet pour évaluer la fonction de gestion des finances publiques (GFP). Ce cadre a été appliqué dans un grand nombre de pays depuis 2005 pays présentant des niveaux de revenus différents, des héritages administratifs différents et situés dans des régions géographiques différentes. Le Cadre PEFA continue d être pertinent et applicable dans un large éventail de contextes. Toutefois, après 9 ans sans changements de grande envergure, il est temps de l actualiser. Les Partenaires PEFA n ont aucunement l intention de changer l objectif du Cadre. La mise à jour vise plutôt à refléter les divers évènements survenus dans le paysage de la GFP au cours de la dernière décennie, consolider plusieurs domaines de lacunes reconnues et élargir la portée à de nouveaux domaines comme la stratégie budgétaire, l utilisation des informations sur la performance, l investissement public et la gestion des actifs publics. La mise à jour a donc pour objectif de renforcer la pertinence des indicateurs PEFA tout en préservant leur comparabilité au fil du temps, dans la mesure du possible. Les Partenaires PEFA s attendent à ce qu une évaluation des systèmes de GFP réalisée suivant le Cadre PEFA mis à jour fournisse une base améliorée pour le contrôle de la performance de la GFP et pour l examen et la conception des priorités de réforme à l avenir et améliore ainsi son utilité pour les gouvernements et les autres utilisateurs. Depuis la création du Cadre, les experts en GFP ont offert de nombreuses suggestions en vue de modifier divers indicateurs. Les Partenaires veulent maintenant s appuyer sur ces compétences en sollicitant les réactions au projet de mise à jour à toutes les parties intéressées : spécialistes de la GFP et gestionnaires des réformes au sein des gouvernements, praticiens GFP/PEFA, réseaux régionaux et prestataires de services d assistance technique, entités élaborant et entretenant les outils d évaluation, entités chargées d établir les normes en matière de GFP, groupes de réflexion et milieux universitaires. Dans le cadre du lancement d une consultation publique, les Partenaires PEFA ont le plaisir de présenter la version provisoire de la série d indicateurs PEFA mis à jour, accompagnée d une note sous forme de questions-réponses pour décrire l historique et le processus entrepris pour la mise à jour. Pour faire part de votre réaction un élément capital pour la finalisation de cette importante activité veuillez remplir le questionnaire succinct (ci-joint) et/ou formuler des observations ou suggestions à caractère plus général, le 31 octobre 2014 au plus tard. Les Partenaires vous remercient par avance de votre participation. 1

2 Après la fin de la période de consultation, la version provisoire du Cadre sera modifiée au besoin pour refléter les observations et garantir que le Cadre reste applicable dans un large éventail de contextes nationaux et d héritages administratifs. Le Cadre PEFA mis à jour devrait être publié en Secrétariat PEFA Le dossier de consultation comprend deux documents : La version provisoire de la mise à jour des Indicateurs PEFA aux fins de consultation du public (version en anglais) Le questionnaire des parties prenantes («Questions pour la consultation») MISE A JOUR DU CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE PEFA 1 Pourquoi le Cadre est-il mis à jour? Depuis que le Cadre a été lancé en 2005, de nombreux aspects de la gestion des finances publiques (GFP) ont évolué : des aspects qui étaient auparavant considérés propres aux seules économies «avancées» sont désormais plus largement adoptés, et les «bonnes pratiques» généralement admises ont évolué. Les crises financières de ces dernières années et le nombre croissant de pays qui utilisent les recettes tirées de l extraction des ressources naturelles pour financer les dépenses publiques sont des facteurs qui ont contribué à ces développements. En outre, l expérience acquise de plus de 360 évaluations PEFA suggère des améliorations qui pourraient être apportées au Cadre afin de s assurer qu il demeure pertinent et applicable de manière générique ; qu il continuera de contribuer à la réalisation de l objectif global consistant à fournir un examen de haut niveau du système de GFP d un pays ; et qu il restera un outil fondamental pour l examen, la conception et le contrôle des réformes de la GFP dans un large éventail de pays. En tant qu un élément important de la Phase IV du Programme d examen des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) ( ), les sept Partenaires PEFA (qui ensemble constituent le Comité directeur) ont décidé de procéder à une mise à jour globale du Cadre, pour faire en sorte qu il demeure «adapté à l objectif visé» et, plus particulièrement, que les critères d évaluation tiennent compte des bonnes pratiques. 2 Quels étaient les paramètres de la mise à jour? Au démarrage du processus de mise à jour, les Partenaires PEFA ont réitéré que le Cadre PEFA est un outil portable, autonome, fondé sur des indicateurs. Ce caractère indépendant du PEFA doit être préservé, afin qu une évaluation PEFA ne dépende jamais d un autre instrument appliqué à l avance ou de manière simultanée. En outre, les Partenaires ont déclaré qu il faudrait conserver la nature du Cadre, ainsi que la présentation et le mode de fonctionnement des 2

3 indicateurs et du Rapport sur la performance de la GFP, car ces éléments jouent un rôle de premier plan dans l acceptation et l application généralisées du Cadre. Les Partenaires ont également établi les principes ci-après pour appuyer le processus de mise à jour du Cadre : Les trois «Objectifs budgétaires» actuels (discipline budgétaire, allocation stratégique des ressources et mise à disposition efficiente des services) auxquelles la performance de la GFP vise à contribuer seront conservées (même s il est prévu de déterminer dans quelle mesure le «respect des normes financières» pourrait être considéré comme un objectif disctinct), et les Indicateurs de performance (PI) leur seront spécifiquement liés. Les mêmes critères serviront à examiner chaque PI. Toutes les propositions de modifications des PI doivent être justifiées du point de vue technique et passer ensuite un test de «comparabilité» autrement dit, toute perte de comparabilité découlant du changement proposé doit être contrebalancée par une amélioration concrète et substantielle de la pertinence ou de la qualité de l indicateur. Seront examinés ;(i) le traitement des différentes fonctions et réalisations de la GFP par d autres outils de diagnostic (notamment la disponibilité d instruments d «analyse verticale» et le lien avec ces instruments avec une orientation technique plus étroite) et (ii) l intérêt relatif de l inclusion ou de la conservation de ces fonctions et réalisations dans le Cadre PEFA. Le nombre d indicateurs pourrait changer. Toutefois, pour conserver un aperçu global, de nouvelles composantes seront préférées à de nouveaux indicateurs. Tout comme dans le Cadre actuel, aucun indicateur ne devrait comporter plus de quatre composantes. 3 Quel processus a été appliqué? Au cours des premiers mois de 2012, lors d une phase de «pré-consultation» ouverte, les parties prenantes ont été invitées à faire part de leurs avis sur la nécessité d une mise à jour du Cadre et sur un nouveau contenu éventuel à y inclure. Un atelier organisé en septembre 2012 visait à déterminer les «changements environnementaux» pouvant influencer la mise à jour du Cadre c est-à-dire les domaines dans lesquels le Cadre devait améliorer sa portée pour rester pertinent. Parallèlement, le Secrétariat a entrepris un examen détaillé des observations qui avaient été communiquées aux évaluateurs sur le terrain au cours de près de 300 applications du Cadre. Cette analyse a mis en évidence des problèmes pour un certain nombre de PI, pour lesquels : Un manque de clarté nécessitait des révisions de la formulation du Cadre ; Le calibrage entre les critères de notation n était pas clair ; La progression entre les critères de notation était incohérente ; De multiples critères étaient précisés au sein d un critère de notation, et les sous-composantes obscurcissaient l orientation d un score ; ou Aucun score ne pouvait être donné parce que les informations n étaient pas disponibles. 3

4 Le Secrétariat avait traité bon nombre de ces problèmes depuis 2006 en publiant plus de 220 «clarifications» pour faciliter l application ou l interprétation des critères de notation. Ces éléments et d autres problèmes mineurs de rédaction ont été consolidés pour servir de base au démarrage du processus de mise à jour du Cadre. Au cours de l année 2013, les Partenaires PEFA ont commandité des travaux de recherche sur un certain nombre de domaines «thématiques environnementaux», comme la transparence et la responsabilité, les recettes tirées des ressources naturelles et la gestion de l investissement public (les rapports de ces travaux sont disponibles à l adresse Les Partenaires ont également mis en place quatre Groupes de travail techniques constitués d experts chargés d examiner des groupes d indicateurs précis, dont les termes de référence consistaient à : Examiner l environnement pour mettre en évidence les domaines dans lesquels les systèmes PEFA sont sous pression (ou en évolution dans de nombreux pays c est-à-dire les changements environnementaux mentionnés plus haut) ; Examiner l impact de ces «lacunes» sur les PI affectés à l équipe ; Déterminer les difficultés éventuelles rencontrées pour fournir les prestations attendues de la part de l équipe dans les limites du temps et des ressources prévues ; Pour chaque indicateur affecté à l équipe, définir son lien avec les réalisations budgétaires ; Classer l indicateur par l élément qu il évalue (réalisation, fonction, etc.) ; Envisager le traitement de l élément par d autres outils de diagnostic, et envisager l intérêt relatif de l inclusion ou de la conservation de l élément dans le Cadre PEFA ; Appliquer les critères (publiés par le Secrétariat) pour l examen et l amélioration de chaque composante ; et Examiner le bien-fondé de la méthodologie de notation eu égard aux corrélations entre les composantes au sein de chaque PI. Les premières propositions des Groupes de travail portaient sur l inclusion de plusieurs nouveaux indicateurs, la suppression de plusieurs indicateurs et composantes et la modification du Cadre compte tenu de l évolution de ce qui représente les «bonnes pratiques généralement admises». Venaient ensuite d autres directives des Partenaires PEFA, notamment une décision de limiter à 30 le nombre de PI. Après d autres recommandations du Secrétariat et des experts techniques, les Partenaires ont décidé que le document de «Consultation sur le projet de mise à jour des indicateurs PEFA, 7 août 2014» pouvait être publié aux fins d examen par les parties prenantes. 4 Quels changements sont proposés? En ce qui concerne les indicateurs, les principales propositions sont les suivantes : Trois nouveaux indicateurs seront introduits pour couvrir les questions qui ne sont pas abordées dans le Cadre actuel : «Stratégie budgétaire crédible» (PI-CFS) «Gestion des investissements publics» (PI-PIM) 4

5 «Gestion des actifs publics» (PI-PAM) Les indicateurs des recettes publiques (PI-13, 14, 15) seront reformulés pour élargir la couverture de la prévision et de l administration des recettes publiques au-delà de l imposition. L information sur la performance sera intégrée dans le PI-23 pour compléter l information purement financière sur la prestation de services. Quatre indicateurs (PI-7, 12, 20, 22) seront restructurés. Quatre indicateurs seront supprimés : D 1, 2 et 3 : le financement des bailleurs de fonds n est pas pertinent dans certains pays, et dans ceux où il représente une proportion importante des recettes publiques, les fonds d aide devraient être analysés avec d autres sources de financement. En outre, d autres processus ont été mis en place pour contrôler la responsabilité mutuelle entre les bailleurs de fonds et les gouvernements bénéficiaires suite à la Déclaration de Paris sur l efficacité de l aide. Pour ces raisons, la gestion du financement des bailleurs de fonds sera intégrée d une manière plus générale dans les indicateurs. PI-4 : une composante est transférée à un autre indicateur, alors que l autre qui s est révélée très difficile à évaluer en raison d un manque de données chiffrées sera purement et simplement supprimée. Certaines nouvelles composantes seront ajoutées aux indicateurs actuels et une composante sera supprimée, soit un total de 88, contre 76 actuellement dans la série. De nombreux indicateurs existants seront reformulés pour éliminer/réduire les critères multiples, prendre en compte les questions de rédaction mineures, supprimer les critères négatifs et déplacer certaines composantes entre PI. Le texte explicatif des directives sera amélioré pour tous les indicateurs. Une réponse par défaut sera introduite pour la plupart des notes «D» : («ne satisfait pas aux critères pour le score «C» ou un score supérieur»). En plus de ces changements proposés pour les indicateurs, pour améliorer la qualité du rapport et faire en sorte que les principaux aspects de l évaluation soient communiqués clairement aux parties prenantes, les indications à suivre pour le format et la teneur du Rapport sur la performance de la GFP seront présentées plus en détail, avec quelques prescriptions supplémentaires : une description plus exhaustive du secteur public et des limites institutionnelles de l évaluation ; un certain nombre de tableaux de données obligatoires ; et la description des politiques de contrôle interne et un niveau élevé d analyse du mécanisme de contrôle interne 5 Ces propositions ont-elles été testées? Les Partenaires ont décidé d un processus pour tester la série d indicateurs mis à jour. Une première phase de tests consistant essentiellement en une «exploitation parallèle» des différentes éléments des indicateurs mis à jour a été réalisée dans un petit nombre de pays volontaires, et les résultats ont servi à élaborer la présente version provisoire de la série d indicateurs mis à jour. 5

6 Parallèlement au processus de consultation, une deuxième phase de tests sera menée dans les pays diversifiés du point de vue du stade de développement et de l héritage administratif. (N.B. : aucune activité entreprise dans le cadre des tests ne fera partie d une évaluation «normale» et ne répondra en conséquence aux exigences du «PEFA Check».) 6 Quelle incidence les changements proposés auront-ils sur la comparabilité au fil du temps? La série d indicateurs mis à jour élargit la couverture du système de GFP dans trois nouveaux domaines : stratégie budgétaire, gestion des actifs publics et gestion de l investissement public. S agissant de nouveaux domaines, il ne peut y avoir de comparabilité avec une évaluation préexistante La comparabilité sera affectée par les modifications apportées à plusieurs des indicateurs actuels, comme l élargissement de la portée des indicateurs de recettes publiques, l intégration des ressources des bailleurs de fonds dans l évaluation générale de la GFP et l évolution de l indicateur lié à la prestation de services en vue de prendre en compte l utilisation de l information sur la performance. Après la finalisation de la série d indicateurs mis à jour, le Secrétariat publiera pour chaque indicateur (et composante) des directives détaillées sur la mesure dans laquelle les notes de la version actuelle et de la version mise à jour des indicateurs sont comparables. Il sera également recommandé que pour la première «évaluation répétée» dans un pays utilisant la version mise à jour, les évaluateurs notent les deux séries d indicateurs la version actuelle (de janvier 2011) pour suivre les changements de performance depuis l évaluation précédente d une part et les indicateurs mis à jour d autre part, en vue d établir une référence pour assurer le suivi des changements de la performance. L essentiel des informations nécessaires pour une évaluation appuiera la notation des deux séries d indicateurs. Il est toutefois admis que certaines ressources supplémentaires peuvent être requises pour recueillir et interpréter les informations nécessaires à la notation des nouveaux indicateurs et composantes du Cadre mis à jour. 7 Quelles dispositions transitoires seront prises pour passer de la version actuelle à la version mise à jour du Cadre? Dès lors que le Comité directeur aura approuvé la version mise à jour du Cadre, toutes les évaluations devront l utiliser. Le Secrétariat annoncera une date butoir après laquelle il n appuiera que les évaluations fondées sur le Cadre mis à jour (sauf aux fins de suivre les changements de performance, lorsque la version actuelle a été utilisée pour l évaluation de «référence», voir point 6 plus haut). 8 Comment les parties prenantes seront-elles consultées? La série d indicateurs mis à jour est désormais publiée afin que chaque partie prenante fasse part de ses observations au plus tard le 31 octobre Durant cette période de consultation, les Partenaires PEFA recherchent les possibilités de liaison avec des manifestations régionales. En outre, ils organiseront des manifestations dédiées au cours desquelles des échanges de vues détaillés pourront avoir lieu. 6

7 Les enseignements tirés des réactions reçues et de la seconde phase de tests seront pris en compte pour formuler un ensemble final de recommandations au Comité directeur PEFA. La publication du Cadre mis à jour est prévue en Si vous souhaitez formuler des observations sur la mise à jour proposée des indicateurs du Cadre, veuillez répondre au questionnaire ci-joint et soumettre vos réponses au Secrétariat PEFA avant le 31 octobre P plus d informations, veuillez contacter le Secrétariat par courriel à l adresse services@pefa.org Secrétariat PEFA 7 août