«Comment mieux satisfaire aux exigences légales des comptes de campagne?»

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1 6 mars 2008 Candidats Mandataires financiers Experts-comptables «Comment mieux satisfaire aux exigences légales des comptes de campagne?» Rencontre animée par :! François Jégard, expert-comptable, Président de la commission «Secteur Non Marchand» de l'ordre des experts-comptables région Paris Ile-de-France! Guy Prévost, expert-comptable, Ancien professeur conseiller à l'institut de Management Public 45, rue des Petits-Champs Paris

2 10 points clefs pour la qualité des comptes de campagne Introduction: Une démarche qualité avec tous les acteurs 10 points clés pour la qualité des comptes de campagne 1: La désignation obligatoire d un mandataire 2: L ouverture d un compte bancaire dédié 3: La tenue d une comptabilité: exhaustivité des dépenses et recettes 4: Une notion étendue de dépense électorale 5: La désignation d un expert comptable si compte > 0 6: La présentation d un compte à la CNCCFP 7: La limitation des paiements directs avant la désignation du mandataire 8: La limitation des paiements directs après la désignation du mandataire 9: Les frais de campagne officielle R39 10: Les risques d une campagne Conclusion Introduction Depuis vingt ans, les campagnes électorales font l objet d une réglementation d ordre comptable et financier. Trois objectifs principaux se dégagent: Assurer une plus grande égalité entre les candidats Garantir la liberté des candidats et des élus en interdisant toute contribution directe ou indirecte de toute personne morale sauf les contributions des partis politiques. Donner plus de transparence à la vie politique. Un dispositif réglementaire à 2 temps : Un dispositif allégé applicable aux petites circonscriptions (moins de 9000 habitants pour les élections municipales et cantonales) avec les caractéristiques suivantes Un dispositif approfondi ou développé applicable aux élections présidentielles, législatives, régionales, et locales circonscriptions ( villes ou cantons) de plus de 9000 habitants. 4 acteurs principaux : candidat, mandataire financier, expert-comptable, CNCCFP; Des acteurs de soutien : parti politique, équipe de campagne Des éléments pour assurer régularité et qualité du début de la campagne jusqu au dépôt des comptes Tel est l objectif de ce module. 1

3 1. La désignation obligatoire d un mandataire Un texte et une jurisprudence du CE L obligation du mandataire Ordonnance du 3/12/2003 «Formalité substantielle à laquelle il ne peut être dérogé» CE Quand: la date de désignation? Le plus tôt possible: au plus tard au dépôt officiel de candidature Qui est le mandataire? Une personne physique majeure, capable, disponible non candidate. Ou une associations spécifique de financement création d une association Changement de mandataire possible mais à éviter Par qui est-il désigné?: Par le candidat échange de correspondance et enregistrement à la préfecture 1. La désignation obligatoire d un mandataire Pour quelle durée? De sa nomination jusqu au dépôt des comptes à la CNCCFP voir jusqu à 6 mois après pour répondre aux questions de la CNCCFP Une fonction gratuite Aucune rémunération du mandataire ne peut être imputée sur le compte de campagne : c est une mission dite «militante» Une fonction exigeante Grande disponibilité du mandataire requise pour éviter des régularisations Cas de deux élections concomitantes Une personne --> candidate en même temps pour 2 élections différentes --> 2 mandataires ( si possible 2 personnes différentes) 2

4 1. La désignation obligatoire d un mandataire Pour quelles missions? Une mission d encaissement de toutes les ressources, Une mission de paiement de toutes les dépenses ATTENTION: Une mission exclusive c est à dire qui ne peut pas être partagée, sauf exception pour certaines menues dépenses. Au delà de cette mission strictement financière avec l ouverture d un compte bancaire, le mandataire a Une fonction comptable enregistrer les mouvements et suivre l évolution du compte bancaire. Une fonction budgétaire établir les prévisions du compte de campagne, proposer au candidat toutes corrections dans le déroulement de la campagne pour éviter les déséquilibres. Une fonction de gestion et de conseil donner au candidat tous les éléments d arbitrage pour l engagement des dépenses 2. L ouverture d un compte bancaire dédié L obligation Ordonnance du 3/12/ jurisprudence obligation ATTENTION: Ouverture même si aucun mouvement financier n est prévu. Qui ouvre le compte? Démarche du mandataire auprès de la banque de son choix Quel intitulé du compte? Soit XXX mandataire financier du candidat ( nom de la liste ou du candidat) Soit association de financement de la candidature de.. Quelles signatures pour le compte? Le mandataire seul ou le trésorier de l association ATTENTION: En aucun cas par le candidat 3

5 2. L ouverture d un compte bancaire dédié La domiciliation du compte Libre L unicité du compte: Un seul compte dans une seule banque La clôture du compte Obligatoire dans les 3 mois du dépôt des comptes ATTENTION : aux chèques émis non débités 2. L ouverture d un compte bancaire dédié Le solde du compte Doit impérativement être à zéro ATTENTION: Rapprochement bancaire obligatoire au dépôt du compte Demande permanente de la CNCCFP du dernier extrait à solde zéro Si solde positif et sauf erreurs restitution de l apport du candidat remboursement anticipé d une partie de l emprunt s il reste encore des disponibilités: Versement à une association de financement de parti politique Versement à une association reconnue d utilité publique Si solde négatif et sauf erreurs Apports complémentaires du candidat Ou dons à encaisser avant le dépôt du compte ( 8 jours avant) ATTENTION: Avoir la preuve de l encaissement 4

6 3. La tenue d une comptabilité exhaustive La mission comptable du mandataire Le mandataire doit identifier, valoriser et régler toutes les contributions financières et en nature pour la campagne électorale. Cette mission passe par: L établissement et le suivi d un budget L identification et la collecte des recettes L identification et le règlement des dépenses 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Le budget : Passage du projet de campagne ( prévisions de réunions, de communication, de déplacements établi par le candidat avec son équipe ) en une prévision équilibrée de dépenses et de recettes qui va servir de fil conducteur au candidat et de référentiel pour le mandataire. Quel montant budgétaire? un budget limitatif avec 2 plafonds budgétaires Le plafond du total des dépenses, fixé par la loi, fonction du nombre d électeurs dans la circonscription. En aucun cas ce plafond doit être dépassé. Le plafond des dépenses remboursables par l État sous réserve d avoir obtenu un nombre minimum de voix: Ce plafond est fixé à 50 % du plafond total. 5

7 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les recettes Les dons: Exclusivement des personnes physiques, avec un montant plafonné en chèques 4600 et en espèces (150 ) avec l établissement du reçu fiscal (sans oublier la photocopie des chèques > à 150 et de tous les chèques) ATTENTION:date du don--> postérieure à la désignation du mandataire ATTENTION au formalisme pour le recueil des dons ( article 52-9 ) ATTENTION au formalisme lié à l enregistrement des dons ATTENTION: ne pas oublier d établir un reçu ( même si le donateur n en souhaite pas ) ATTENTION: pas de don du candidat et des colistiers mais dons possibles des conjoints.. 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les recettes Les apports du candidat Apport strictement personnel ( pas de prêts indirects) de la tête de liste et des colistiers en chèques à justifier le cas échéant, à ajuster en fin de campagne Les emprunts bancaires Souscrits personnellement par le candidat, avec les intérêts payés d avance (sur 12 mois ) imputables dans le compte de dépenses 6

8 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les recettes Les emprunts auprès du parti politique Possible avec un contrat et des intérêts si le parti a préalablement emprunté ATTENTION: prêt du parti au sens strict -- pas de prêts des sections locales Les emprunts auprès de personnes physiques Possible sous réserve d être limité à 4600, avec un contrat et des intérêts à verser directement sur le compte du mandataire à rembourser immédiatement dès le remboursement de l État 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les recettes Les contributions financières des partis politiques Il s agit d apports définitif du parti qui ne donneront lieu à aucun remboursement de la part de l État ATTENTION: seules les structures certifiées par un CAC et dont les comptes sont déposés à la CNCCFP peuvent apporter une contribution Les sections locales ( la plupart du temps n ayant pas leurs comptes intégrés dans le périmètre de certification du CAC ne peuvent pas, ne doivent pas apporter de contribution au candidat ) Les avances des partis politiques Avances remboursables consenties en début de campagne en attendant l encaissement des autres ressources ATTENTION à rembourser avant le dépôt du compte 7

9 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Les autres ressources Collecte au cours d une manifestation ATTENTION: formalisme important pour justifier le montant Ressources de manifestations dîner républicain ATTENTION: exception au principe de non compensation--> imputation du solde entre le prix du dîner et la fourniture du dîner 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les recettes Les ressources interdites Toute contribution financière directe ou indirecte ou en nature d une personne morale autre que le parti politique ATTENTION:Une recette financière interdite encaissée, peut et doit être régularisée par remboursement avant le dépôt du compte ATTENTION: Toutes prestations ou fournitures facturées par une entreprise à un prix inférieur au prix courant ou toutes réductions, remises non justifiées peuvent être considérées comme une contribution d une personne morale inéligibilité ATTENTION: Toute utilisation d une personne d un militant qui agirait pendant son temps de travail pour la campagne électorale d un candidat est une contribution en nature d une personne morale même si l employeur est une collectivité ATTENTION: Toute utilisation d un véhicule de service par le candidat ou un militant pour la campagne, est une contribution en nature interdite 8

10 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les dépenses --> engagées en vue de la collecte de voix Deux précisions préalables qui résultent des textes 1 : Distinction entre les dépenses autorisées et les dépenses interdites 2 Distinction entre les dépenses financières et les contributions en nature Les dépenses financières donnent lieu à une sortie monétaire du compte du mandataire Les contributions en nature ne donnent pas lieu à une sortie monétaire du compte du mandataire mais à une sortie monétaire sur un compte d un tiers ( sans remboursement par le mandataire). La prise en compte obligatoire de cette contribution en dépense dans le compte de campagne trouve sa contre partie en recette d un montant identique. 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les dépenses --> engagées en vue de la collecte de voix 4 catégories de dépenses autorisées 1 : Les dépenses autorisées payées par le mandataire ATTENTION au formalisme régularité de la facture ATTENTION aux prix prix courants ATTENTION aux libellés précis et détaillé ATTENTION aux achats d équipements ( amortissements..) directement aux fournisseurs ( quasi totalité des dépenses du mandataire) par remboursement au candidat avant et après la désignation du mandataire voir points 7 et 8 par remboursement des militants ( pour des menues dépenses) par refacturation du parti ou d un autre mandataire ( pour les dépenses dites mixtes couvrant plusieurs campagne) 9

11 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les dépenses engagées en vue de la collecte de voix Les dépenses autorisées : Les contributions en nature du parti politique Dépenses spécifiques engagées par le parti pour la campagne électorale du candidat sans re-facturation au mandataire ATTENTION: elles sont à bien identifier, à évaluer et à inclure dans le compte de campagne 3 : Les contributions du candidat voir ci-après points 7 et 8 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les dépenses engagées en vue de la collecte de voix Les dépenses autorisées : 3 : 4 : Les contributions en nature de personnes physiques Prestations ou mises à disposition d équipements qui ont un coût pour la personne physique, non facturées au candidat. ATTENTION: à bien identifier Pas de valorisation du travail intellectuel Valorisation de l utilisation des équipements personnels 10

12 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les dépenses --> engagées en vue de la collecte de voix Les dépenses interdites: Les contributions en nature ( c est à dire gratuites) de personnes morales (collectivités, associations, sections de parti politique ) ATTENTION: se poser régulièrement la question sur l origine de tous les moyens utilisés de toutes les prestations reçues pour la campagne Possibilité de régulariser la situation avant le dépôt du compte en demandant au fournisseur ( qui a fourni la prestation gratuitement) d émettre une facture (avec des prix courants) que le mandataire réglera. 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les dépenses --> engagées en vue de la collecte de voix Quelques cas Rejet du compte pour avoir reçu d une association un avantage en nature constitué par la mise à disposition d un bureau, d un ordinateur et d une ligne téléphonique Quid des dépenses irrégulières telles que «l affichage sauvage» ou l affichage pendant la période interdite De telles dépenses bien qu irrégulières et pouvant donner lieu à sanctions pénales, doivent être intégrées dans le compte de campagne Attention aux locaux utilisés pour les réunions 11

13 3. La tenue d une comptabilité exhaustive Toutes les dépenses électorales: sans effet de seuil de significativité ATTENTION: aux petites dépenses Toutes les dépenses électorales dans la circonscription avec quelques exceptions: déplacements chez l imprimeur, à la préfecture, chez l expert comptable déplacements d opportunité déplacements de personnalités 4. Une notion étendue de dépense électorale La dépense électorale la dépense engagée par le candidat (colistiers et suppléant) ou son équipe en vue de collecter des voix sur la période commence un an avant les élections pour se terminer le jour du scrutin. Notion aux contours assez imprécis avec des interprétations. Être très prudent car la non-inclusion dans le compte d une dépense qui pourrait être requalifiée comme dépense électorale, peut entraîner l inéligibilité du candidat, alors que inversement, l inclusion d une dépense que la CNCCFP ne reconnaît pas comme dépense électorale, n entraînera que la réformation du compte. Critères retenus par la jurisprudence : Dépense qui n aurait pas été engagée s il n y avait pas eu des élections Pour les candidats en renouvellement :toute démarche qui ne s inscrit pas dans les habitudes prises les années précédentes ( vœux plus importants ) 12

14 4. Une notion étendue de dépense électorale La dépense électorale Dépense engagée avant la date des élections Les réceptions de soir d élection, les remerciements... sont exclues Avec deux exceptions les intérêts des emprunts souscrits par le candidat les honoraires de l expert-comptable Quelques cas: Les frais de contentieux ( constat d huissier, frais d avocat..) sont exclus 5. La désignation d un expert comptable si Désignation obligatoire Qui? Un expert comptable inscrit personnellement à l ordre Comment? Lettre de mission avec une prévision d honoraires Une exception Si le compte de campagne est à zéro ( aucune recette, aucune dépense engagée par le candidat (hors R39 sans supplément) aucune contribution en nature du parti ou de personnes physiques ( site Internet ) le candidat est dispensé de designer un expert comptable 13

15 6. La présentation d un compte à la CNCCFP L obligation d un compte Source: L obligation «substantielle» de désignation du mandataire induit l obligation de tenir la comptabilité de la campagne. Contenu: Le compte doit relater non seulement les flux financiers mais aussi tous les flux en nature (contributions du parti politique ou de personnes physiques ), dès l existence du moindre flux. Toutes les pièces justificatives en original sont à inclure dans le compte Toutes les pièces bancaires sont à adresser à la CNCCFP CONSEIL: Ne pas oublier de faire une photocopie de tout le dossier qui sera adressé à la CNCCFP 6. La présentation d un compte à la CNCCFP L obligation d un compte Modalités comptables: Un compte complet comprend: La main courante ou journal des opérations Le grand livre des comptes: les fiches des comptes ouverts selon la nomenclature du plan comptable spécifique ( sans dérogation possible) La balance des comptes Le bilan ou synthèse des comptes Les annexes. CONSEIL: Respecter scrupuleusement les instructions transmises au candidat 14

16 6. La présentation d un compte à la CNCCFP L obligation d un compte Cas particulier Dispense de présenter un compte complet par un expert comptable si aucun flux n a été identifié; avec l obligation à minima de renvoyer l attestation de compte à Zéro «annexe 5» du compte de campagne signé par le candidat. 6. La présentation d un compte à la CNCCFP Modalités de présentation Conseil: Ouvrir une chemise par compte Les pièces justificatives Tous les frais doivent être donc justifiés par une facture (ou ticket de caisse). Ils doivent être accompagnés d une fiche qui porte notamment l explication de la justification électorale de la dépense en question. Un modèle de fiche est proposé dans le guide de l Ordre. Inscrire le mode de règlement sur chaque facture Pour les frais de repas: inscrire la qualité des invités ATTENTION: Pièces justificatives incomplètes--> rejet du compte et selon la décision du juge --> inéligibilité 15

17 6. La présentation d un compte à la CNCCFP Le dépôt du compte Date impérative sans aménagement Immutabilité du compte déposé Universalité du dépôt--> tous les candidats élus et non élus Auteur du dépôt : le candidat. (Ou ses héritiers en cas de décès) Forme du dépôt La télétransmission, sous format EDI, du compte de campagne accompagné de la balance des comptes et du grand livre, est encouragée. Cependant l envoi par le candidat du compte de campagne sous forme «papier», avec toutes les annexes et justificatifs, à la CNCCFP, reste toutefois obligatoire. La CNCCFP espère que ces prochaines élections permettront la validation des protocoles grâce à des flux suffisamment importants et d étendre la télétransmission à d autres pièces ou justificatifs. 6. La présentation d un compte à la CNCCFP La mission de la CNCCFP : autorité administrative Vérification de toutes les opérations de tous les comptes. Rejet ou approbation avec ou sans réformation Transmission des conclusions négatives au juge de l élection et éventuellement au Parquet Fixation du montant à rembourser au candidat par l État 16

18 7. La limitation des paiements directs avant la désignation du mandataire Principe général: Le paiement des dépenses par le mandataire est une «formalité substantielle» qui n admet que des exceptions très limitées. Le principe est strict : le candidat doit s abstenir de toute dépense avant la désignation de son mandataire et l ouverture du compte bancaire de la campagne. Les paiements avant la désignation du mandataire sont donc exceptionnels, très limités Les paiements avant la désignation du mandataire sont obligatoirement remboursés au candidat par le mandataire Dans le cas d un mandataire «association de financement électorale», la date de désignation du mandataire, qui interdit au candidat, de continuer à régler toute dépense à caractère électoral (à l exception des menues dépenses) est la date de déclaration à la préfecture dont il lui est délivré récépissé (et non pas la date de l insertion au J.O.). 7. La limitation des paiements directs avant la désignation du mandataire Application du principe général: Dès sa désignation et l ouverture du compte bancaire de la campagne, le mandataire doit obligatoirement, et immédiatement, rembourser le candidat de toutes les dépenses que ce dernier aurait pu personnellement, et exceptionnellement, engager et payer avant sa désignation. ATTENTION: si les dépenses sont importantes --> risque de rejet CONSEIL: Désigner le plus rapidement possible le mandataire ATTENTION : Les dépenses payées par le candidat avant la nomination du mandataire ET qui n auraient pas été remboursées par le mandataire au candidat, viennent s imputer dans la catégorie «menues dépenses»! 17

19 8. La limitation des paiements directs après la désignation du mandataire Principe général: Le paiement des dépenses par le mandataire est une «formalité substantielle» qui n admet que des exceptions très limitées. ATTENTION: Le total de ces «menues dépenses» doit rester faible par rapport au total des dépenses payées par le mandataire ET négligeable au regard du plafond des dépenses autorisées. Ces deux conditions ne sont pas cumulatives. Une seule des deux conditions, non remplie, peut donc provoquer le rejet du compte de campagne --> et toutes les conséquences électorales Une seule dépense non payée par le mandataire peut suffire --> rejet ATTENTION : Aucune excuse de la part du mandataire ne semble admise Santé, retard de la banque à délivrer un chéquier, inexpérience La limitation des paiements directs après la désignation du mandataire Application du principe général Les tolérances ne résultent pas des textes mais de la jurisprudence Une tolérance générale semble se profiler avec 2 pourcentages En proportion du montant des dépenses du compte --> 3 3,6 %! En proportion du plafond total des dépenses --> 1 1,5 % ATTENTION: Cette limitation des remboursements au candidat avant et après la désignation du mandataire est aussi applicable aux remboursements de frais divers payées directement par des militants Les menues dépenses remboursables aux militants sont des dépenses accessoires telles qu un pinceau pour coller les affiches, des gobelets et 3 bouteilles de jus de fruits pour clôturer la réunion... en aucun cas des dépenses telles que création d un site, frais de maquettiste... 18

20 8. La limitation des paiements directs après la désignation du mandataire Application du principe général Quelques cas admis par la CNCCFP: Les intérêts des emprunts accordés au candidat pour financer la campagne en «apport personnel» et prélevés sur son compte bancaire personnel. Les frais de déplacement du candidat ( ou des militants) dans la circonscription (très exceptionnellement hors de la circonscription : déplacement à la préfecture, chez l imprimeur, chez l expert comptable ) Conséquences du principe général Le paiement de dépenses par le candidat --> rejet possible du compte avec selon la décision du CE inéligibilité 9. Les frais de campagne officielle R39 Lorsque le candidat obtient plus de 5% des suffrages, les frais de campagne officielle (fabrication des bulletins de vote, professions de foi, affiches officielles) sont remboursés par l État. L imprimeur est souvent subrogé et payé directement par la préfecture. Cette dépense n est pas incluse dans le compte ( sauf s il y a des suppléments en quantité ou en qualité ) Dès lors que le candidat n a pas atteint 5% des suffrages exprimés, l État ne prend pas en charge ses frais de campagne officielle. Jusqu à une décision récente de la Cour Administrative d appel de Paris, ces frais restaient à la charge du candidat. Depuis cette décision, les dons recueillis qui, auparavant, pouvaient rendre un compte «positif» et devaient être dévolus, peuvent aujourd hui servir à payer les frais de l article R39 : 19

21 10. Les risques d une campagne Le premier risque majeur est d ordre pénal avec 3750 d'amende et/ou un an d emprisonnement Financement en dehors des périodes autorisées Versement des dons au delà des limites légales Acceptation de dons au delà des limites légales Dépassement du plafond des dépenses Non dépôt d un compte de campagne Présentation de charges minorées Propagande interdite 10. Les risques d une campagne Le deuxième risque majeur est d ordre électoral avec l inéligibilité du candidat Rejet d un compte prononcé par la CNCCFP quel que soit le motif ( déséquilibre ou autre motif ) Non dépôt dans les délais légaux Absence de signature par l expert comptable Le troisième risque majeur est d ordre financier avec des sanctions pécuniaires Versement au Trésor de l excédent des dépenses autorisées Perte du remboursement forfaitaire Réformation du compte: acceptation du compte par la CNCCFP mais réduction du remboursement par l État au candidat Les frais insuffisamment justifiés, ou irréguliers sont traités en «concours en nature» : ils ne sont plus remboursables mais ils demeurent pris en compte pour le plafond des dépenses. 20

22 Conclusion Être acteur dans une campagne électorale: c est une mission citoyenne politique importante. Tous les acteurs de la campagne sont concernés par le compte de la campagne, à des titres divers certes et avec plus ou moins d implications obligation de connaître le cadre général du financement des campagnes électorales. Pour les acteurs plus particulièrement concernés ( candidat, mandataire financier, directeur de campagne ou coordinateur, expert comptable ) il y a une ardente obligation : de s informer formations, lecture des guides, d informer les membres de son équipe, d être rigoureux pour assurer la qualité du compte et la traçabilité des écritures. d être réactifs. 21

23 6 mars 2008 Commission «Secteur Non Marchand» Ordre des experts-comptables région Paris Ile-de-France 45, rue des Petits-Champs Paris Tel. : Fax : sylva.bilez@oec-paris.fr Ordre des experts-comptables - Conseil Supérieur