Loi de finances rectificative pour 2001 n du 28 décembre 2001, J.O.R.F. du 29 décembre

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1 COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le C(2004)1922fin Objet : Aide d État E 46/2001 France Exonération de la taxe sur les contrats d assurance maladie Monsieur le Ministre, PROCÉDURE (1) Suite à une plainte déposée par la Fédération française des sociétés d assurance (FFSA) du 26 mars 1992, la Commission a été informée de ce que la France avait institué une exonération de la taxe de 7% sur les contrats d assurance complémentaire maladie en faveur des mutuelles régies par le code de la mutualité (ci-après «mutuelles») et des institutions de prévoyance. (2) La FFSA a complété les informations contenues dans sa plainte par plusieurs lettres et notamment celles en date des 15 décembre 1994, 14 septembre 1995, 6 août 1997, 15 juillet 1998 et 30 juillet (3) Le 9 juillet 1996, la Commission a reçu une plainte de la caisse maladie allemande, Deutsche Krankenversicherung contre l exonération de la taxe des contrats d assurance complémentaire maladie dont bénéficient ces organismes. La Confédération des associations de prévoyance sociale (organismes sans but lucratif) s est jointe à la première plainte, par courrier enregistré le 15 juillet (4) Par lettre du 22 août 2000, la Commission a adressé aux autorités françaises une demande d informations concernant les différents avantages fiscaux accordés aux mutuelles et aux institutions de prévoyance. Les autorités françaises y ont répondu le 30 octobre 2000 et ont apporté une description précise de la base juridique des mesures en cause. Son Excellence Monsieur Michel BARNIER Ministre des Affaires étrangères Quai d'orsay 37 F PARIS Commission européenne, B-1049 Bruxelles - Belgique. Téléphone: (32-2)

2 (5) Le 15 février 2001, la Commission a adressé aux autorités françaises une lettre en application de l article 17 du Règlement 659/99/CE, les invitant à présenter leurs observations. Les autorités françaises y ont répondu le 18 mai Elles ont expliqué dans leur courrier que le mode d intervention des mutuelles en matière d assurance maladie complémentaire est fondamentalement différent de celui des assurances privées, puisque les mutuelles sont gouvernées par le principe de gestion sans but lucratif et remplissent une mission d intérêt économique général. (6) Le 15 novembre 2001, la Commission a adressé à la France une lettre proposant des mesures utiles visant à éliminer la distorsion de concurrence résultant de la dérogation de l application de la taxe sur les conventions d assurance maladie complémentaire accordée aux mutuelles et aux institutions de prévoyance. Cette lettre invitait les autorités françaises à adopter les dispositions législatives et réglementaires adéquates : - soit, pour assujettir, dans les conditions de droit commun, les mutuelles et les institutions de prévoyance à la taxe sur les conventions complémentaires maladie; - soit, pour veiller à ce que l aide résultant de l exonération ne dépasse pas les coûts afférents aux contraintes assumées, le cas échéant, au titre d un service d intérêt économique général. (7) Dans cette même lettre, la France a été invitée à exprimer par écrit à la Commission son accord explicite et inconditionnel pour mettre en œuvre l intégralité des mesures utiles proposées, dans un délai de deux mois à compter de la date de réception de cette lettre. (8) Suite au silence des autorités françaises, la Commission a envoyé une nouvelle lettre le 21 mars 2002, dans laquelle elle a pris acte du fait que les autorités françaises n ont pas exprimé par écrit leur accord explicite et inconditionnel pour mettre en œuvre les mesures utiles et elle les a invitées à présenter leurs arguments tendant à modifier son appréciation quant à la nécessité de ces mesures, tout en se réservant le droit d ouvrir la procédure formelle d examen au cas où les autorités françaises ne présenteraient pas leurs observations avant le 1er avril

3 (9) Par lettre du 29 mars 2002, enregistrée le 3 avril 2002, les autorités françaises ont informé la Commission que des dispositions législatives adéquates ont été adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative pour L article 63 de cette loi substitue en effet à l exonération de taxe spéciale sur les conventions d assurance maladie dont bénéficient les mutuelles et les institutions de prévoyance une exonération bénéficiant à tous les contrats d assurance maladie dits «solidaires», c est-à-dire conclus sans examen médical. Ainsi, l exonération s applique désormais à tous les contrats dits «solidaires», indépendamment du statut juridique de l organisme d assurance concerné. (10) Après avoir demandé à la FFSA ses observations sur les modifications introduites par la loi de finances rectificative pour 2001 par lettre en date du 12 juin 2002, le 18 juin 2002, la Commission a adressé à la France une lettre de demande de renseignements relative à la signification et à la portée exacte de ces modifications. (11) Par lettre du 18 juillet 2002, les autorités françaises ont répondu à la demande de la Commission en précisant que la mesure en cause ne constituait pas à leur sens une aide d État, la possibilité de conclure les contrats dits «solidaires» étant ouverte à l ensemble des opérateurs actifs sur le marché d assurance maladie complémentaire. Par ailleurs, les autorités françaises ont expliqué que, selon elles, l exonération fiscale n allège pas les charges des opérateurs intervenant sur le marché d assurance maladie complémentaire puisqu elle bénéficie aux assurés sociaux qui sont les redevables réels de la taxe. (12) Par lettre du 29 juillet 2002, la Commission a demandé à la France les informations complémentaires sur la raison d être de l exonération au profit des contrats «solidaires». (13) Le 8 août 2002 la Commission a reçu les commentaires de FFSA présentant un argumentaire visant notamment à démonter le caractère sélectif de l exonération sous sa nouvelle forme. (14) À la suite d une demande par les autorités françaises de prolongation du délai accordé pour fournir des réponses à la lettre du 29 juillet 2002, le 4 septembre 2002, la Commission a complété cette demande afin d obtenir plus de précisions concernant le régime applicable aux contrats autres que les contrats d assurance complémentaire maladie. (15) Le 6 novembre 2002, la Commission a reçu une note explicative des autorités françaises dans laquelle elles confirment leur analyse de la mesure en tant qu une mesure générale qui ne bénéficie qu aux souscripteurs des contrats «solidaires». 1 Loi de finances rectificative pour 2001 n du 28 décembre 2001, J.O.R.F. du 29 décembre

4 DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L AIDE (16) En France, les contrats d assurance sont en principe soumis à une taxe assise sur les primes versées par les assurés dénommée «taxe sur les conventions d assurance». Toutefois, les contrats d assurance maladie complémentaires proposés par les mutuelles du code de la mutualité et par les institutions de prévoyance étaient traditionnellement exonérés de cette taxe 2. (17) À la suite des mesures utiles proposées par la Commission le 15 novembre 2001, visant à éliminer les effets anticoncurrentiels de ce système, les autorités françaises ont modifié le régime contesté par la Commission. Ainsi, la loi de finances rectificative pour 2001 du 28 décembre 2001 a mis en place un nouveau système qui s applique à compter du 1 er octobre 2001 et demeure toujours en vigueur. Ce nouveau système établit une distinction entre deux types de contrats : les contrats d assurance maladie complémentaire «classiques», souscrits après examen médical et les contrats d assurance maladie «solidaires», souscrits sans examen médical. (18) Désormais seuls les contrats «solidaires», qui peuvent être proposés par tous les opérateurs, bénéficient de l exonération de la taxe. Par conséquent, toute entreprise d assurance peut dorénavant bénéficier de l exonération, à condition qu elle propose des contrats dits «solidaires». Cependant, les mutuelles et les instituts de prévoyance ne peuvent, du fait de leurs statuts, proposer que des contrats dits «solidaires». APPRECIATION DE L AIDE Qualification de la mesure au regard de l article 87, paragraphe 1 du traité (19) Le nouveau système, tel que modifié par la loi de finances rectificative pour 2001 constitue une aide d État au sens de l article 87, paragraphe 1 du traité. (20) Il convient de souligner en premier lieu que les organismes bénéficiaires doivent être qualifiés d entreprises au sens de l article 87, paragraphe 1, du traité, puisque l activité d assurance maladie solidaire mais non obligatoire qu ils exercent constitue, selon une jurisprudence constante, une activité économique 3. Par ailleurs, ces organismes peuvent exercer et exercent effectivement leur activité dans d autres domaines, notamment en concluant d autres types de contrats d assurance. 2 L exonération en faveur des mutuelles résulte de la loi du 31 janvier 1944 qui a créé la taxe sur les conventions d assurance et d une loi du 1 er avril 1898 qui prévoit l exemption des droits de timbre et d enregistrement pour les actes intéressant les mutuelles. En ce qui concerne les institutions de prévoyance, la taxe ne leur a pas été appliquée dès l origine. Cette situation a été entérinée par la loi n du 20 février Cf. notamment arrêts de la Cour du 17 février 1993, Poucet et Pistre (C-159/91 et C-160/91, Rec. p. I- 637); du 12 septembre 2000, Pavlov e.a. (C-180/98 à C-184/98, Rec. p. I-6451); du 22 janvier 2002, Cisal (C-218/00, Rec. p. I-691). 4

5 (21) En deuxième lieu, il s agit en l espèce d une mesure imputable à l État, puisque celle-ci résulte d un texte législatif. (22) L exonération de la taxe sur les conventions d assurance implique un transfert des ressources de l État, du fait de l abandon par ce dernier des revenus fiscaux. (23) Les entreprises qui sont liées par des contrats exonérés de la taxe bénéficient de ce fait d un avantage. En effet, même si l exonération de la taxe bénéficie prioritairement aux assurés, qui supportent habituellement le poids économique de la taxe sur les conventions d assurance, elle incite les assurés à privilégier la conclusion des contrats «solidaires» et, de ce fait, est de nature à favoriser l activité des sociétés d assurances qui offrent de tels contrats. (24) Le système présente également un caractère sélectif. La sélectivité ne résulte pas en l espèce de la limitation de la mesure en cause à une catégorie des opérateurs relevant d un statut particulier mais de sa limitation à un type de contrats. D une part, l exemption en cause constitue une dérogation à un prélèvement qui frappe généralement les conventions d assurance et favorise ainsi de manière spécifique certaines productions 4, en l espèce certains contrats d assurance maladie. D autre part, la mesure favorise les opérateurs liés par des contrats «solidaires», au détriment des opérateurs liés par des contrats «classiques». La circonstance que toutes les compagnies présentes sur le marché français puissent offrir des contrats «solidaires» et bénéficier ainsi d une exemption n est pas de nature à modifier cette appréciation, puisqu elle ne met pas en question le caractère dérogatoire de l exemption par rapport au système de la taxe sur les conventions d assurance et que, au surplus, certaines compagnies pourront plus facilement ou plus largement bénéficier de cet avantage du fait de leur expérience ou de leur savoir-faire dans la gestion de ce type de contrat. (25) La Commission note que l'avantage n'est pas inhérent à la logique de la taxe et n est donc pas justifié par la nature et l'économie du système. Selon la jurisprudence, il incombe à l Etat membre qui a introduit une différenciation en matière de charges de démontrer qu'elle est effectivement justifiée par la nature et l'économie du système en cause 5. En l espèce, les autorités françaises n ont pas apporté une telle démonstration. (26) Enfin, la mesure peut altérer les échanges et la concurrence, puisqu'elle concerne des entreprises opérant dans le secteur de l'assurance qui fait actuellement l'objet d'échanges intracommunautaires. Pour les raisons indiquées au point 21, le fait que la mesure soit ouverte à toutes les compagnies d assurances actives en France est de nature à réduire la portée de la distorsion, mais pas à l exclure totalement. 4 V., mutatis mutandis, la communication de la Commission sur l application des règles relatives aux aides d Etat aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises (JO C 384 du , p. 3, point 16). V. aussi la décision de la Commission 1999/779/CE, du 3 février 1999, concernant une aide d'état accordée par l'autriche sous forme d'exonérations fiscales applicables au vin et aux autres boissons fermentées en cas de vente directe au consommateur sur le lieu de production (JO L 305 du , p. 27). 5 Arrêt du 29 avril 2004, Pays-Bas/Commission (C-159/01, non encore publié au Rec., point 43). 5

6 Compatibilité de l aide avec le marché commun (27) Cependant, la mesure en cause relève du champ d application de l article 87, paragraphe 2 a) du traité. Selon cette disposition, sont compatibles avec le marché commun les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu'elles soient accordées sans discrimination liée à l'origine des produits. (28) L exonération de la taxe bénéficie en premier lieu aux consommateurs individuels, sur lesquels la charge de la taxe pèse effectivement. Ainsi, le montant de la taxe constitue en fait une composante du montant des primes et l exemption dont bénéficie les contrats «solidaires» réduit d autant ce montant. (29) Dans sa pratique, la Commission a généralement considéré que, pour avoir un caractère social, l'aide ne doit pas bénéficier à l'ensemble des consommateurs, mais à des groupes particulièrement faibles, qui nécessitent un soutien public 6. Cependant, si en l'espèce l'avantage est octroyé indépendamment de la situation individuelle du preneur d'assurance, il privilégie la conclusion des contrats sans examen médical et interdit ainsi la prise en compte de l état de santé de l assuré, ce qui favorise la couverture des «mauvais risques». Ces caractéristiques du système démontrent qu il contribue à assurer la protection sociale de la population et à mettre en oeuvre le principe de solidarité 7. Dans ces conditions, force est de constater qu il s agit d une aide à caractère social. (30) Enfin, dès lors que toutes les sociétés, aussi bien françaises qu étrangères, sont en mesure de proposer des contrats «solidaires» et de bénéficier de l exonération de la taxe, il n y a pas de discrimination liée à l origine du produit 8. (31) Par conséquent, la mesure en cause constitue une aide compatible, en application de l article 87, paragraphe 2 a). 6 V., à cet égard, le vingt-deuxième rapport sur la politique de concurrence (1992), point 495, ainsi que les lignes directrices concernant l application des articles 92 et 93 du traité CE et de l article 62 de l accord EEE aux aides d Etat dans le secteur de l aviation (JO C 350 du , p. 5, point III.3.). 7 V., dans un contexte différent, arrêt du 22 janvier 2002, Cisal (précité, points 32 et 39). 8 Arrêt du 5 août 2003, P& O European Ferries (Vizcaya) et Diputacion de Vizcaya/Commission (T- 116 et T-118/01, non encore publié au Rec., point 163). 6

7 DECISION. La Commission a donc décidé de considérer que la mesure prise par la République française à la suite de la proposition des mesures utiles du 15 novembre 2001 constitue une aide compatible avec le traité CE. Dans le cas où cette lettre contiendrait des éléments confidentiels qui ne doivent pas être divulgués à des tiers, vous êtes invités à en informer la Commission, dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la date de réception de la présente. Si la Commission ne reçoit pas une demande motivée à cet effet dans le délai prescrit, elle considérera que vous êtes d accord avec la communication à des tiers et avec la publication du texte intégral de la lettre, dans la langue faisant foi, sur le site Internet Cette demande devra être envoyée par lettre recommandée ou par télécopie à : Commission européenne Direction générale Concurrence Greffe des aides d État B-1049 BRUXELLES Télécopie : Veuillez croire, Monsieur le Ministre, à l assurance de ma haute considération. Par la Commission Mario Monti Membre de la Commission 7