COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, 24.3.2009 C(2009) 2199 final Objet : Aide d État N 164/2009 République Française Modification du dispositif de renforcement des fonds propres des groupes bancaires Monsieur le Ministre, 1. PROCÉDURE (1) Le 8 décembre 2008, la Commission européenne a autorisé la France 1 à renforcer les fonds propres des banques dont le rôle est essentiel au financement de l économie. Cette décision autorise des injections de capital en faveur de six banques pour un maximum de 21 milliards d euros. (2) Le 28 janvier 2009, la Commission européenne a autorisé la France 2 à modifier le dispositif de renforcement des fonds propres des banques afin de permettre à ces dernières de choisir, pour la deuxième tranche d'émission, entre des titres super subordonnés (ci-après «TSS») ou des actions de préférence, également éligibles au ratio tier one des banques. (3) Le 16 mars 2009, les autorités françaises ont notifié à la Commission une nouvelle modification du régime. Des informations complémentaires ont été fournies le 19 mars 2009. 1 2 Décision C(2008) 8278 final du 8 décembre 2008, non encore publiée. Décision C(2008) 597 final du 28 janvier 2009, non encore publiée Son Excellence Monsieur Bernard KOUCHNER Ministre des Affaires étrangères 37, Quai d'orsay F - 75007 PARIS Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique Téléphone: 00 32 (0) 2 299.11.11.
2. DESCRIPTION DU RÉGIME ET DES CHANGEMENTS NOTIFIÉS A) Éléments du régime approuvé par la décision du 8 décembre 2008 (4) À titre de rappel, les autorités françaises ont mis en place la Société de Prise de Participation de l État (ci-après «SPPE») dont elles sont l unique actionnaire. L instrument utilisé a été un titre de dette hybride, le TSS, qualifiant aux fonds propres de base. Cette première tranche a permis de renforcer de 0,5 % environ le ratio de fonds propres tier one de chacun de ces groupes bancaires. (5) Les TSS souscrits par la SPPE, plus amplement décrits dans la décision du 8 décembre 2008, présentent les caractéristiques principales suivantes : (6) La rémunération des TSS se décomposera en deux périodes : i. une rémunération selon un taux d'entrée fixe pendant une première période de 5 ans; une rémunération à taux variable au-delà de cette première période. (7) Le taux d'entrée fixe applicable pendant la première période de 5 ans est défini par la formule suivante: BTAN 5 ans + 300bp + 5xCDS (sénior 5 ans). (8) Le taux variable applicable 3 au-delà de la première période de 5 ans est défini par la formule suivante: EURIBOR + 250bp + 5xCDS (sénior 5 ans). (9) Dans ces formules: i. BTAN 5 ans est la moyenne du taux de l emprunt d État à l échéance de 5 ans durant les 20 jours précédent l émission; CDS (Sénior 5 ans) est: (i) si l'établissement bénéficiaire a un CDS («credit-default swap») disponible, la valeur moyenne du CDS 5 ans sur la période du 1 er janvier 2007 au 31 août 2008; (ii) si l'établissement bénéficiaire n'a pas de CDS représentatif mais dispose d une notation, le CDS 5 ans moyen de la catégorie de notation à laquelle appartient l'établissement bénéficiaire, sur la période du 1 er janvier 2007 au 31 août 2008. B) Première modification du régime approuvée par la décision du 28 janvier 2009 (10) Pour la deuxième tranche de recapitalisation, les autorités françaises laissent aux banques éligibles le choix d émettre avant le 30 août 2009 l un des deux instruments suivants: i. des TSS aux conditions approuvées dans la décision du 8 décembre; 3 Ce taux variable est défini de telle sorte que la rémunération soit équivalente en première et en deuxième période. Il tient compte de la prime de risque comprise dans le taux EURIBOR. 2
des actions de préférence aux conditions que la Commission a approuvées dans sa décision du 28 janvier 2009. Ce sont ces conditions que la France souhaite modifier. a) Intervention au moyen d'actions de préférence Conditions des actions de préférence (11) Les sommes dues au titre des actions de préférence sont pari passu entre elles et avec les actions ordinaires en continuité d exploitation et en cas de liquidation. D'un point de vue prudentiel, ce sont des fonds propres de base éligibles sans plafond comme des fonds propres core tier one. Les actions de préférence 4 seront non convertibles en actions ordinaires. Elles ne peuvent représenter que 50 % du capital social d'une société non cotée et 25 % du capital social d'une société cotée 5. Rémunération (12) Selon le régime tel qu'approuvé par la décision du 28 janvier 2009, l émetteur doit verser sur une base annuelle, dans la limite de deux fois le taux d'entrée des TSS, un coupon correspondant au plus élevé des 2 taux suivants: i. Le taux d'entrée des TSS augmenté de 25 points de base supplémentaires chaque année - la première augmentation intervenant donc en 2010 -, appliqué au montant actuel 6 des actions de préférence de sorte qu à compter du 7 ème exercice le taux appliqué sera le taux des TSS + 150 points de base; Le taux égal à 105 % du dividende par action versé aux actionnaires ordinaires au titre de l exercice 2009 divisé par le prix d émission unitaire des actions de préférence, 110 % pour l exercice 2010, 115 % pour les exercices 2011-2017 et 125 % pour l exercice 2018 et les exercices suivants. (13) La rémunération est obligatoirement suspendue en cas (i) d insuffisance des sommes distribuables, (ii) de suspension du paiement des dividendes aux actionnaires ordinaires ou (iii) d évènement prudentiel. (14) En cas de distribution de dividendes, les dividendes seront versés aux porteurs d actions de préférence en priorité. En effet, le montant distribuable restant sera payé aux porteurs 4 Les droits du porteur sont les mêmes que ceux des porteurs d actions ordinaires à l exception des droits de vote et du droit préférentiel de souscription en cas d augmentation de capital. Toutefois, en cas de modification (notamment d augmentation) du capital de l émetteur, les conditions de rémunération des actionnaires préférentiels devront être maintenues. 5 En application de l'art. L. 228-11 du Code de commerce. 6 Montant actuel : prix de souscription des actions de préférence (i) diminué de la totalité des pertes imputées sur le prix de souscription (ii) augmenté de la part de la reconstitution des capitaux propres. 3
d actions ordinaires, après paiement du dividende des actions de préférence 7. Rachat (15) L émetteur peut racheter les actions de préférence, sous réserve de l accord préalable du Secrétariat Général de la Commission Bancaire, à un prix égal au plus élevé des 2 montants suivants: i. 110 % du montant actuel augmenté des capitaux propres reconstituables; moyenne du prix des actions sous-jacentes au cours des 30 jours précédant la date de rachat. (16) Dans tous les cas, le prix de rachat ne peut être supérieur à un pourcentage du prix de souscription de l action de préférence égal à 120 % en cas de rachat avant le 30 juin 2013; 130 % en cas de rachat entre le 1 er juillet 2013 et le 30 juin 2016; 140 % en cas de rachat entre le 1 er juillet 2016 et le 30 juin 2019; 150 % en cas de rachat entre le 1 er juillet 2019 et le 30 juin 2022; 160 % en cas de rachat après le 1 er juillet 2022. b) Budget (17) Les autorités françaises ont souhaité pouvoir ajuster le montant de la deuxième tranche pour tenir compte du rapprochement entre les organes centraux des Caisses d Épargne et des Banques Populaires dans la limite de 50 points de base du ratio tier one de la nouvelle entité, représentant un maximum de 500 millions d'euros. Le montant maximal de l'enveloppe de la deuxième tranche est donc de 11 milliards d'euros (au lieu des 10,5 milliards d'euros initialement prévus dans la décision du 8 décembre 2008) 8. c) Fenêtre d'intervention (18) Eu égard aux incertitudes qui pèsent sur le financement de l économie en 2009 et aux délais nécessaires à l émission d actions de préférence 9, les autorités françaises ont souhaité laisser aux banques le choix de bénéficier de cette deuxième opération, sous forme de TSS ou d actions de préférence souscrits par l État, jusqu au 30 août 2009. Les autorités françaises ont également souhaité laisser la possibilité aux banques bénéficiaires de la première tranche de renforcement des fonds propres de la rembourser et d émettre à la place, et pour des montants similaires, des actions de préférence aux conditions exposées ci-après. 7 8 9 Il faut rappeler que pour être admises en core tier one des fonds propres des banques, les actions de préférence doivent être pari passu avec les actions ordinaires en continuité d exploitation et en liquidation. La suspension de la rémunération des actions de préférence en cas de suspension de la rémunération des actions ordinaires en découle. Voir les considérants 23 et 24 de la décision du 28 janvier 2009. L émission d actions de préférence par une banque suppose l autorisation d une assemblée générale extraordinaire, dont le délai de convocation est d au moins 35 jours, en l espèce au plus tôt à compter de la publication des résultats de l exercice 2008 dans la deuxième partie du mois de février. 4
(19) Les engagements comportementaux des banques bénéficiaires fixés par convention avec l État, acceptés et exposés dans la décision de la Commission du 8 décembre 2008, s'appliquent également à la seconde tranche. C) Nouvelle modification du régime notifiée le 16 mars 2009 (20) Selon les autorités françaises, les banques ne sont pas suffisamment incitées à racheter des actions de préférence durant les premières années d'application du régime, du fait des caractéristiques du prix de rachat desdites actions 10. La République française aimerait donc pouvoir bénéficier de nouvelles conditions de rachat de sorte que les banques soient davantage incitées à racheter des actions de préférence. a) La nouvelle rémunération des actions de préférence proposée par la République française (21) La République française propose que les actions de préférence soient rémunérées de telle sorte que l émetteur versera 11, sur une base annuelle et dans la limite de deux fois le taux d'entrée des TSS, un coupon correspondant au plus élevé des 2 montants suivants: i. taux d'entrée fixe des TSS augmenté de 25 points de base supplémentaires chaque année dès la première année - à savoir dès 2009, au lieu de 2010 tel que prévu dans le régime approuvé par la Commission en janvier 2009 -, appliqué au montant actuel des actions de préférence, de sorte qu à compter du 6 ème exercice le taux appliqué sera le taux des TSS + 150 points de base; ou le taux prévu par la décision du 28 janvier 2009 12, à savoir un taux progressif indexé sur le dividende par action versé aux actionnaires ordinaires. (22) Dans les conditions actuelles de marché, il ressortirait de l application de la formule de calcul du taux fixe du TSS, telle qu'approuvée par la Commission en janvier 2009, des taux planchers des actions de préférence au titre du premier exercice [de l'ordre de 8%] pour les 6 banques éligibles. 10 11 12 À ce jour, aucune banque n'a encore émis d'action de préférence dans le cadre du régime approuvé par la Commission en décembre 2008 et janvier 2009. Tout comme dans le régime tel qu'approuvé en janvier 2009, d'une part, la rémunération est obligatoirement suspendue en cas (i) d insuffisance des sommes distribuables, (ii) de suspension du paiement de dividendes aux actionnaires ordinaires ou (iii) d évènement prudentiel et, d'autre part, toute distribution de dividende de l émetteur au titre d un exercice sera effectuée en priorité aux porteurs d actions de préférence (le montant distribuable restant sera payé aux porteurs d actions ordinaires, après paiement du dividende des actions de préférence). Voir les considérants 17 et 18 de la décision du 28 janvier 2009. Voir le considérant (12), sous ii), de la présente décision, reprenant le considérant 16, sous ii), de la décision du 28 janvier 2009. Information couverte par le secret professionnel. 5
b) Les nouvelles conditions de rachat des actions de préférence proposées par la République française (23) La République française propose que la banque émettrice puisse racheter les actions de préférence, sous réserve de l accord préalable du Secrétariat Général de la Commission Bancaire, dans les conditions suivantes: Conditions applicables jusqu au 30 juin 2013: (24) Rachat à un prix égal au plus élevé des 2 montants suivants: i. montant actuel augmenté du coupon couru; ou moyenne du cours de bourse sur les 30 jours précédant le rachat. (25) Dans tous les cas, selon la nouvelle modification du régime proposée par la République française, le prix de rachat ne peut être supérieur à un pourcentage du prix d émission unitaire des actions de préférence égal à 103 % jusqu au 30 juin 2010, 105 % jusqu au 30 juin 2011, 110 % jusqu au 30 juin 2012, 115 % jusqu au 30 juin 2013. Conditions applicables au-delà du 30 juin 2013: (26) Rachat à un prix égal au plus élevé des 2 montants suivants: i iv. 110 % du montant actuel augmenté du coupon couru; ou moyenne du cours de bourse sur les 30 jours précédant le rachat. (27) Dans tous les cas, selon la nouvelle modification du régime proposée par la République française, le prix de rachat ne pourra être supérieur à un pourcentage du prix d émission unitaire des actions de préférence égal à 120 % jusqu au 30 juin 2014,125% jusqu au 30 juin 2015, 130 % jusqu au 30 juin 2017, puis croissant jusqu à 160 % en 2022. c) Mesures de suivi complémentaires (28) En outre, les autorités françaises s'engagent à transmettre, pour chaque banque, le jour où l opération notifiée s'effectue, une lettre du Secrétariat général de la Commission bancaire : (i) contenant une analyse de l'évolution de la situation financière et des perspectives de la banque depuis la notification initiale du régime de renforcement des fonds propres ; (ii) confirmant qu'à ce jour la banque peut toujours être considérée comme fondamentalement saine ; (iii) et en particulier, qu'à ce jour il n'y a pas de raison de penser que la banque aura au total besoin d'un montant d'aide excédant 2% des actifs pondérés par le risque (y compris les recapitalisations déjà reçues mais en excluant les aides sous forme de financement octroyées dans le cadre du régime N548/08 approuvé par la Commission). 6
3. APPRÉCIATION DU RÉGIME A. Caractère d'aide des mesures évaluées (29) Les changements notifiés ne remettent pas en cause la qualification d'aide telle que retenue dans la décision du 28 janvier 2009. B. Compatibilité du régime avec le marché commun 1) Applicabilité de l'article 87, paragraphe 3, sous b), du traité CE (30) L'article 87, paragraphe 3, sous b), du traité CE prévoit: «3. Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun: (b) les aides destinées [ ] à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre». (31) La Commission constate que les conditions de marché ayant donné lieu à ses décisions des 8 décembre 2008 et 28 janvier 2009 persistent et que la mesure notifiée se limite à une modification de la rémunération et des conditions de remboursement des actions de préférence mais ne modifie en rien les autres conditions du régime approuvées dans les décisions des 8 décembre 2008 et 28 janvier 2009. C'est pourquoi, la Commission considère que la mesure notifiée vise effectivement à remédier à une perturbation grave de l'économie française. 2) Conditions de compatibilité au sens de l'article 87, paragraphe 3, sous b), du traité CE (32) L'étude de compatibilité doit se faire au regard de la communication de la Commission du 13 octobre 2008 relative à l'application des règles en matière d'aides d'état aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale 13 (ci-après «la communication financière») ainsi que de la communication du 5 décembre 2008 de la Commission sur les mesures de recapitalisation des institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale 14 (ci-après «la communication recapitalisation»). (33) Selon la communication financière, pour être compatible avec l'article 87, paragraphe 3, sous b), du traité CE, une mesure doit remplir de manière cumulative les trois conditions suivantes: i. L aide doit d abord être correctement ciblée. Les moyens mis en œuvre doivent être en adéquation avec le but poursuivi, c'est-à-dire, dans le cas d'espèce, remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre; L aide doit ensuite être nécessaire, c est-à-dire que son montant doit être 13 14 JO C 270 p. 8 du 25.10.2008. http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/specific_rules.html 7
limité au minimum nécessaire pour atteindre le but poursuivi et aux moyens les plus appropriés pour remédier à la perturbation de l'économie. Autrement dit, si une autre mesure d'aide d'un montant moindre ou entraînant une distorsion moindre de concurrence (par exemple une garantie temporaire et limitée plutôt qu'une injection de capital) était suffisante pour remédier à la perturbation de l'économie, la mesure ne pourrait pas être considérée comme nécessaire; i Enfin, l'aide doit être proportionnée, en ce sens que la distorsion de concurrence qu'elle engendre ou menace d'engendrer doit être mise en balance avec ses effets positifs. Cette distorsion de concurrence doit donc être limitée au minimum nécessaire pour atteindre l'effet poursuivi. (34) La communication recapitalisation décrit plus en détail les principes devant gouverner les recapitalisations des institutions financières pour qu'elles soient compatibles avec les règles communautaires en matière d'aides d'état. Dans le cas de recapitalisations temporaires de banques fondamentalement saines, la Commission accepte une rémunération minimale fondée sur la méthodologie adoptée par l'eurosystème le 20 novembre 2008. Cette méthodologie comprend le calcul d'un corridor de prix avec une prime de risque de 200 points de base plus le «spread» sur CDS de la banque pour sur les actions de préférence ayant des caractéristiques similaires à celle des dettes subordonnées et une prime de risque de 600 points de base pour les actions ordinaires des banques de la zone euro. En outre, la Commission demande des facteurs suffisamment incitatifs au remboursement de la participation de l'état lorsque le marché le permettra. 3) Compatibilité du régime notifié au sens de l'article 87, paragraphe 3, sous b), du traité CE Adéquation des moyens de la mesure aux buts poursuivis (35) Comme indiqué précédemment, la mesure notifiée ne modifie en rien les conclusions des décisions des 8 décembre 2008 et 28 janvier 2009 concernant le contexte de l'intervention de l'état, les contreparties demandées aux banques ainsi que les mécanismes de contrôle et de médiation mis en place. L'appréciation de la Commission sur ce point demeure donc inchangée par rapport à ces deux décisions. (36) En outre, la Commission accueille favorablement l'engagement des autorités françaises de lui communiquer les informations confirmant la situation financière et la viabilité à long terme des banques bénéficiaires au moment précis de la recapitalisation. Ces renseignements constituent une assurance supplémentaire sur le fait que le régime est réservé aux banques fondamentalement saines. Nécessité de la mesure (37) Pour l'appréciation de la nécessité de la mesure, la Commission renvoie également à ses décisions des 8 décembre 2008 et 28 janvier 2009, les modifications envisagées ne changeant en rien les conclusions de la Commission selon lesquelles le montant de la mesure est limité, d'une part, au minimum nécessaire pour atteindre le but poursuivi et, d'autre part, aux moyens les plus appropriés pour remédier à la perturbation de l'économie. 8
Proportionnalité de la mesure (38) Afin d'apprécier la proportionnalité de la mesure, la Commission doit vérifier que la distorsion de concurrence suscitée par une telle intervention étatique est limitée au minimum eu égard aux risques de perturbation grave de l'économie. Conformément à la communication recapitalisation, afin que l'aide soit compatible avec le marché commun, un juste équilibre doit être établi entre la poursuite des objectifs communs et la distorsion de concurrence entre les États Membres et entre les banques. Les régimes de recapitalisation doivent aussi assurer un retour aux conditions normales de fonctionnement du marché. (39) Dans ce contexte, la Commission considère que la proximité de la rémunération à la rémunération du marché est la meilleure garantie de la limitation des distorsions de concurrence 15. «La rémunération totale doit prendre en compte de manière adéquate les éléments suivants: i. le profil de risque actuel de chacun des bénéficiaires; i iv. Les caractéristiques des instruments choisis, dont le niveau de subordination, le risque et toutes les modalités de paiement; Les incitations intrinsèques à l'instrument favorisant la sortie de l'état du capital (comme par exemple un intéressement aux plus-values ou des clauses de remboursement anticipé), Un taux d'intérêt sans risque approprié». (40) Comme il a déjà été observé dans la décision du 28 janvier 2009, la Commission remarque, se référant à la communication recapitalisation 16, que les autorités françaises se sont appuyées sur une méthodologie conforme aux recommandations de la BCE et de l Eurosystème. La formule notifiée est structurée adéquatement en prenant en compte un premier élément comportant un taux d'intérêt sans risque et le profil de risque de chaque bénéficiaire au travers de la composante «credit-default swap» («CDS»), auquel se rajoute un surcoût. D'autre part, conformément aux recommandations de la communication recapitalisation, le dispositif proposé prévoit des conditions de sortie constituant une incitation à ce que les établissements de crédits procèdent au plus tôt au rachat des titres. Les modifications proposées par les autorités françaises visent précisément à accroître l'effet incitatif au remboursement dans les premières années du dispositif en (i) abaissant le plancher de remboursement des actions de préférence de 110% à 100 % du pair pour la période courant jusqu'au 30 juin 2013 et (ii) augmentant la prime de risque sur le coupon de 25 points de base dès la première année. Ces deux modifications en particulier la première renforcent la conclusion de la décision du 28 janvier 2008 selon laquelle les conditions de la rémunération (notamment le renchérissement dans le temps du coupon et du prix de rachat des actions) constituent un mécanisme incitatif à la sortie permettant de s'assurer que 15 16 Cf. considérant 19 de la communication Recapitalisation. Cf. considérant 28 de la communication Recapitalisation. 9
les bénéficiaires se retourneront vers les marchés de capitaux dès que la situation sera meilleure et incitent également les banques bénéficiaires à limiter la durée de la présence des actions de préférence détenues par l'état. (41) Il s'agit également de s'assurer que, suite aux deux changements notifiés, le niveau absolu de la rémunération reste suffisant. En premier lieu la Commission constate que le taux d'entrée des actions de préférence est assis sur la formule des TSS. Cette formule a déjà été validée par la Commission dans sa décision du 8 décembre 2008 17. En ce qui concerne le coupon, les modifications introduites par les autorités françaises conduisent à un taux d'entrée supérieur de 25 points de base à celui des TSS. La Commission observe que la prime de risque payée à l'état via le coupon la première année s'élève à 325 points de base augmenté de cinq fois le CDS de la banque en question. Cela correspond à une prime de risque pour la première année comprise entre 490 points de base pour la banque la moins risquée et 565 points de base pour la banque la plus risquée. Cette prime de risque augmente ensuite de 25 points de base supplémentaires chaque année. De plus, il s'agit du niveau plancher, le niveau effectif du coupon et de prime de risque étant supérieur si le dividende augmente. Au surplus, la Commission observe que cette prime de risque ne tient pas compte de la rémunération potentielle issue d'un remboursement du principal à un prix supérieur au pair qui se produit en cas de hausse du cours de l'action. Au total, une telle prime de risque apparaît donc compatible avec les recommandations de l'eurosystème. La Commission conclut donc que, suite aux deux changements notifiés, le niveau de la rémunération reste suffisant sur base de la communication recapitalisation. (42) Pour les raisons ci-dessus, la Commission estime que le régime tel que modifié par les autorités françaises est proportionné eu égard aux risques graves de perturbation de l'économie. 4. CONCLUSION (43) La Commission considère donc que la modification du dispositif de renforcement des fonds propres est compatible avec le marché commun au titre de la dérogation prévue à l article 87, paragraphe 3, sous b, du traité CE. Dans le cas où cette lettre contiendrait des éléments confidentiels qui ne doivent pas être divulgués à des tiers, vous êtes invités à en informer la Commission, dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la date de réception de la présente. Si la Commission ne reçoit pas une demande motivée à cet effet dans le délai prescrit, elle considérera que vous êtes d accord avec la communication à des tiers et avec la publication du texte intégral de la lettre, dans la langue faisant foi, sur le site Internet: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/index.htm Cette demande devra être envoyée par lettre recommandée ou par télécopie à : Commission européenne 17 Cf. considérants 101 à 103 de la décision du 8 décembre 2008. 10
Direction générale de la Concurrence Greffe des aides d État SPA3 6/5 B-1049 BRUXELLES Télécopie: +32 2 296 12 42 Veuillez croire, Monsieur le Ministre, à l assurance de ma haute considération. Par la Commission Neelie KROES Membre de la Commission 11