LA TAXE UNIQUE SUR LES PRODUITS FORESTIERS G.-A. MORIN Le Fonds forestier est alimenté à partir d'une taxe fiscale qui s'appelle la taxe unique sur les produits forestiers. La répartition du produit de cette taxe se fait selon une clé dont l'origine tient à l'histoire de la taxe, d'où aujourd'hui son nom même de taxe unique. Les produits forestiers avaient en effet servi d'assiette à plusieurs taxes au fur et à mesure qu'apparaissaient des besoins. Successivement les taxes suivantes ont été instituées : par le décret-loi du 9 août 1935, une taxe au taux de 2 % sur les coupes d'adjudications de bois dans les forêts soumises au régime forestier. Le produit de cette taxe était affecté «à la revalorisation des produits forestiers et à la recherche de débouchés nouveaux pour le bois» ; son assiette était donc limitée à la valeur du bois sur pied et aux forêts publiques (cette taxe de produit modeste est la première tentative de dépassement des ressources budgétaires classiques pour avoir une ressource financière spécifique affectée aux actions forestières) ; dans le cadre des dispositions vichystes sur les organisations professionnelles (loi du 13 août 1940 relative à l'organisation de la production forestière), une contribution au taux de 0,5 par l'arrêté du 20 août 1945, une taxe temporaire au taux de 0,5 % destinée à alimenter une caisse de péréquation des prix des produits d'exploitation forestière et de scierie ; enfin, par la loi du 30 septembre 1946 instituant un Fonds forestier national, une taxe sur les produits d'exploitation forestière et de scierie (à l'exception des bois de chauffage) destinée à alimenter ce fonds. Le taux de cette taxe plafonné par la loi à 10 % est fixé à 9 % par l'arrêté du 1 e' octobre 1946, puis progressivement réduit à 6 % par l'arrêté du 2 août 1947 et à 3 % par le décret du 19 janvier 1950. Nous allons voir que, depuis lors, le taux de la taxe affectée au Fonds forestier national a en fait été très peu modifié. En effet, l'article 8 de la loi du 16 avril 1951 prévoyait que le produit de la taxe professionnelle prévue par la loi du 13 août 1940 serait réparti par moitié entre : le budget du ministère de l'agriculture,, en vue de faire face aux dépenses entraînées par le transfert à l'administration des Eaux et Forêts des attributions du service de la production forestière» institué par la loi du 13 août 1940 ; le Centre technique des exploitations, scieries et industries, devenu aujourd'hui Centre technique du Bois et de l'ameublement. Enfin, l'article 34 de la loi 53-75 du 6 février 1953 fusionne en une taxe unique les trois taxes existantes. Le taux de cette taxe est fixé à 3,5 % par addition du taux des deux taxes principales et le montant de la taxe sur les adjudications des coupes de bois des forêts 27 R.F.F. XXXIX - n sp. 1987
G.-A. MORIN soumises, faible par rapport au produit des deux autres taxes, s'impute désormais sur leur produit. La loi fixe alors une clé de répartition qui a depuis été maintes fois modifiée sans pour autant que le montant effectivement affecté au Fonds forestier ait sensiblement varié. Ces modifications de la répartition sont récapitulées dans le tableau suivant : (en %) 6 février 1953 3 avril 1955 30 décembre 5 mai 28 décembre 30 décembre 1957 1962 1969 1977 Taux de la taxe 3,5 3,5 3,5 3,5 4,3 4,7 Fonds de concours... 7,5 5 5 4,75 4,75 4,35 Fonds de promotion du bois - 1,25 1,25 1 1 0,9 dont dont dont dont CTBA 7,5 6,25 6,6 % 7,1 % 7,1 % 7,5 % FFN 85 87,5 93,75 93,4 94,25 92,9 94,25 92,9 94,75 84 ANDA - - - - - 4,25 CRPF - - - - - 4,25 (1) 2,975 3,0625 3,0649 3,0645 3,20 3,154 (1) Taux effectif de la taxation perçue au profit du Fonds forestier national, calculé sur la base originelle de 1946 (c ' est-a-dire taxes comprises). Les principales modifications montrées par ça tableau sont : - l'introduction en 1955 d'une préaffectation spécifique au profit d'un fonds de promotion du bois communément appelé «fonds de propagande» ; - le versement au Centre technique du Bois (CTB), à partir de la loi du 30 décembre 1957, est effectué à partir du FFN et non plus comme une préaffectation (cette modification se justifie pour des commodités de technique budgétaire) ; - la modification de taux du 28 décembre 1969 n'est qu'apparente puisqu'avant la taxe était calculée sur la valeur «taxes comprises», ce qui fait que compte tenu du taux de la TVA à cette date, on passe d'une assiette 117,6 à une assiette 100 d'où, à recette constante, l'augmentation du taux ; - l'introduction par la loi de finances pour 1978 d'une préaffectation nouvelle au profit de l'association nationale de Développement agricole (ANDA) et des Centres régionaux de la Propriété forestière (CRPF), l'introduction de ces préaffectations étant accompagnée d'une modification de la répartition et du taux de la taxe, de façon que les recettes réelles de chacun des autres bénéficiaires soient pratiquement inchangées. Par rapport à la taxe de 1935, l'assiette de la taxe unique recouvre un champ élargi à la production de l'ensemble des forêts publiques et privées et comporte, outre la valeur du bois sur pied, la valeur ajoutée apportée par l'ensemble des opérations d'exploitation forestière et de commercialisation des bois ronds ainsi que la première transformation en sciage. Dès l'origine toutefois le législateur a exclu de cette assiette les bois de feu pour deux raisons, la première leur faible valeur unitaire, la deuxième le fait que ces bois sont pour l'essentiel autoconsommés ce qui rend illusoire tout mécanisme de perception et de contrôle (en annexe page 30 figure un essai de reconstitution du produit de la taxe qui met en évidence les éléments principaux de l'assiette). 28
Le fonctionnement du FFN hier et aujourd'hui Le souci de faire face à des évolutions conjoncturelles brutales du marché avait également conduit le législateur à donner au Gouvernement la possibilité de procéder à des suspensions temporaires de la perception de tout ou partie de la taxe par simple décret pour les produits concernés. L'exemple d'une telle suspension est celle dont ont bénéficié certaines exportations de grumes et de sciages à la suite des chablis de novembre 1982. Il est à noter que la condition première de validité de ces mesures de suspension devrait être une limitation précise dans le temps pour éviter d'induire une modification de fait de l'assiette ce qui est expressément du domaine législatif (article 34 de la Constitution). Cette possibilité limitée a pourtant donné lieu à de nombreux abus. Dès 1946, une suspension était prévue en faveur des bois importés pour faire face aux nécessités de la reconstruction» mais sans qu'une limite d'effet soit prévue dans le temps. Il a fallu attendre 1970 pour que la perception soit rétablie sur les sciages résineux importés. Quant aux bois tropicaux le problème n'est encore que partiellement réglé. En 1981, il a été procédé à une mise à plat de l'ensemble des mesures de suspension qui paraissaient en vigueur, ce qui a permis une clarification et une simplification appréciables en se référant uniquement à la nomenclature des produits des douanes. Ce nouveau décret a alors introduit une limitation explicite dans le temps à toutes les suspensions subsistantes dont celles concernant les bois tropicaux. Un second décret en vigueur jusqu'au 31 décembre 1987 a ensuite limité l'effet de la suspension, ce qui a permis d'introduire une taxation partielle au taux de 1 %. A partir du 1 e' janvier 1988, les bois tropicaux importés devraient donc être enfin soumis au droit commun. Toute nouvelle suspension devrait être très précisement justifiée par une évolution conjoncturelle brutale du marché de ces bois et les nécessités de l'approvisionnement en bois de la Nation. L'évocation de ces problèmes de suspension temporaire conduit à traiter brièvement de la validité de ce dispositif au regard de nos engagements internationaux et plus particulièrement du Traité de Rome. La jurisprudence est relativement abondante car certains bénéficiaires de suspension de taxes sur des bois importés n'ont pas hésité à saisir la Commission des Communautés européennes, tant pour empêcher un retour à une taxation de droit commun sur des bois importés, au motif qu'il y aurait là atteinte au principe de libre circulation des produits par création d'une taxe équivalente à un droit de douane, que pour remettre en cause le principe même du FFN, au motif que ses interventions seraient autant d'entraves à la concurrence. Mais si la matière est nombreuse, la jurisprudence de la Commission est constante et claire : les produits nationaux sont soumis au même régime de perception et le produit de la taxe n'est pas affecté à des aides aux seules productions nationales taxées, il n'y a donc pas taxe d'effet équivalent à un droit de douane ; les aides sont attribuées à des actions générales en faveur du bois et toujours sans distinction de nationalité du bénéficiaire ; enfin l'effet des aides au reboisement sur les conditions d'approvisionnement de l'industrie française du bois est à trop long terme pour qu'il puisse y avoir entrave à la libre concurrence. La mécanique financière originale constituée par la taxe affectée au Compte spécial du Trésor, Fonds forestier national, a été la condition nécessaire à l'effort sans précédent de reboisement public et privé qui a marqué les quarante dernières années de l'histoire forestière de notre pays. La durée des cycles forestiers rend nécessaire des mécanismes échappant aux à-coups con- 29 R.F.F. XXXIX - n sp. 1987
G.-A. MORIN joncturels et aux fluctuations politiques. L'exemple dans certains pays européens des inconvénients de programmes de reboisements interrompus ou trop massifs sur une trop courte durée doit par ses conséquences sur la gestion des forêts ou l'approvisionnement des industries, nous conduire à rendre hommage à la lucidité des inventeurs du FFN et à beaucoup d'humilité et de prudence dans d'éventuelles réformes. G.A. MORIN Ingénieur du GREF DÉLÉGATION A L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET A L'ACTION RÉGIONALE (DATAR) 1, avenue Charles-Hoquet, 75007 PARIS - ANNEXE Essai de reconstitution du produit de la taxe unique sur les produits forestiers Il faut rappeler qu'en 1967, quand la taxe fut rétablie sur les sciages résineux importés, les recettes n'augmentèrent pas pour autant du fait du manque de participation des professionnels concernés par ce rétablissement, aussi fut-il décidé de transférer la perception des services fiscaux aux douanes qui sont un point de passage obligé. Les recettes de la taxe affectée au FFN sont donc communiquées à la direction du ministère de l'agriculture chargée des forêts à partir de deux sources : les douanes pour les grumes et sciages importés ; - les services fiscaux pour les grumes et sciages produits en France. L'exercice de reconstitution ci-dessous portera sur les recettes de l'année 1983: Recettes constatées à la Direction des Forêts : douanes 118 926 453,76 francs services fiscaux 312 965 589,21 francs TOTAL 431 882 042,97 francs La part affectée au Fonds forestier national (y compris les préaffectations obligatoires) étant de 94,75 %, le montant des recettes de la taxe unique sur les produits forestiers est donc en fait pour 1983 : douanes 125 516 milliers services fiscaux 330 307 milliers Pour ce calcul théorique de reconstitution, il faut encore tenir compte des frais de perception de 2 % (les chiffres ci-dessus ne sont donc que 98 % de la recette effective), d'où finalement : douanes 128 078 milliers services fiscaux 337 048 milliers TOTAL 465 126 milliers 30
Le fonctionnement du FFN hier et aujourd ' hui Recettes théoriquement perçues en douanes sur des produits importés Produits Valeur en douanes Taux en % Recettes théoriques Sciages résineux 2 041 704 4,7 95 960 Sciages feuillus non tropicaux 313 454 4,7 14 732 Sciages tropicaux 755 604 1 7 556 Traverses en azobé 23 933 1 239 Grumes résineuses 21 703 4,7 1 020 Grumes feuillues non tropicales 67 441 4,7 3 170 Grumes tropicales 1 354 322 1 13 543 Total 136 210 Rappel recette effective 128 078 Sources : statistiques douanières agrégées par le Service central des Enquêtes et Etudes statistiques (S.C.E.E.S.) du ministère de l'agriculture. L'écart par rapport à la recette théorique est de 6,3 % (le même calcul pour 1984 conduit à un écart de 5,7 %). Antérieurement cet écart était pratiquement nul. Celui-ci peut s'expliquer par le rétablissement encore trop récent (respectivement au er janvier 1982 et au 1 er janvier 1983) d'une perception sur les grumes de Chêne importées et d'une taxation partielle des grumes et sciages de bois tropicaux importés. Les exonérations partielles subsistantes représentent un montant théorique de 78 952 milliers de francs. Recettes théoriquement perçues par les services fiscaux sur les productions intérieures La reconstitution est plus délicate : l'intégration des activités d'exploitation forestière et de scierie ne permet pas dans la plupart des cas d'évaluer séparément les grumes et sciages ; remarque : c'est d'ailleurs ce qui rendait nécessaire l'inclusion des sciages dans l'assiette taxable à partir du moment où on voulait dépasser la seule valeur des bois sur pied (cf. différence d'assiette entre la taxe du 2 août 1935 et la taxe FFN proprement dite du 30 septembre 1946) ; on ne dispose pas d'une statistique exhaustive comparable à celle des douanes, mais d'évaluations réalisées dans le cadre de l'enquête annuelle de branche (EAB). La méthode d'évaluation a donc été la suivante : partir de la valeur des sciages (source EAB) soustraire la valeur des exportations (source douanes) ; appliquer aux exportations leur taux spécifique (1 %) ; évaluer la valeur des grumes destinées aux autres usages que les sciages, au prorata des volumes. 31 R.F.F. XXXIX - n sp. 1987
G.-A. MORIN Estimation de l ' assiette Taux Recettes théoriques Sciages feuillus 3 986 619-518 259 (export.) 4,7 % 163 013 Sciages résineux 4 549 289-91 694 (export.) 4,7 % 209 507 Sciages feuillus exportés Sciages résineux exportés Grumes destinées aux placages Grumes exportées 518 259 91 694 304 909 659 119 5 183 917 14 330 30 979 Total 423 929 Rappel recette effective 337 048 L'écart par rapport aux recettes théoriques est de 20 %. Cet écart peut s'expliquer : par un contrôle moins strict par les services fiscaux qu'en douanes, en particulier dans le cas des produits exportés pour lesquels la règle reste le paiement aux services fiscaux du lieu de départ ; par le fait également que les services fiscaux ont à contrôler un nombre d'entreprises bien plus élevé que celui des négoces d'importation, avec une dispersion géographique forte, et une dilution dans l'activité des services ; - par une surévaluation des estimations de I'EAB tenant au mode de calcul ; par le fait en particulier que la base est probablement surévaluée par deux facteurs : la non-coïncidence des années entre production (EAB) et commercialisation (perception effective de la taxe) ; le fait qu'une partie des sciages bénéficie d'un abattement de 40 % pour une proportion qui n'est pas chiffrée. En outre, il faut noter que la valeur ajoutée par le sciage en France de grumes tropicales importées représente environ 15 000 milliers de manque à gagner, malgré les rappels de l'administration des Finances, puisqu'il n'y a là en fait aucune base juridique à une exonération quelconque. 32