LE ROLE DU TRESOR DANS L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT Le budget de l Etat est l acte par lequel sont prévues et autorisé toutes les recettes et dépenses au cours de l année. Il est équilibré en ressources et en charges mais peut être assorti de déficit, c est à dire des dépenses pour lesquelles il n y a pas de recettes correspondantes. Comme moyen de financement prévu pour le déficit budgétaire, on comptabilise d une part les financement identifiés et d autres part on prévoit une rubrique intitulé «financement à rechercher». Dans ce chapitre, la première section traitera du découvert du Trésor et la seconde exposera les incidences du découvert sur le budget de l Etat. Section 1. Le découvert du Trésor Défini comme une possibilité d endettement offerte au Trésor Public dans les écritures de la BCEAO, au Niger, le compte portant cette avance a pour numéro 109 20 «Découvert du Trésor à la BCEAO» Les conditions d octroi des découverts sont régis par des dispositions statutaires ainsi que leurs modalités d amortissement (Paragraphe I). Ce dispositif est complété par l existence des clauses de sauvegarde en matière d octroi d avance de Trésorerie (Paragraphe II). Paragraphe 1. Le découvert et les modalités d amortissement Les découverts ont progressivement pris une place importante dans le plan de trésorerie de l Etat eu égard à leur poids et à leur permanence. Pour s en convaincre, il suffit d observer la tendance entre 1990 et 1999. A) L évolution du découvert (en millions de F CFA) 1
Années Plafonds Utilisation du découvert Les intérêts sur découverts 1990 13 400 9 792 ------ 1991 13 200 12 316 63,5 1992 13 200 13 360 109 1993 13 200 18 047 514,5 1994 14 758 20 449 521 1995 14 758 26 434 587 1996 14 758 31 918 1 383 1997 18 639 32 125 1 867 1998 21 684 31 479 1 732 1999 21 684 33 328 742 Sources : BCEAO ( Service du crédit) Trésor (Service dépense) L analyse de ce tableau permet de porter les observations suivantes : - manque de transmission des statistiques financières par le Trésor car un même plafond est reconduit plusieurs fois. - une sous-utilisation des avances pour les deux premières années et un dépassement excessif pour les années suivantes. Cela traduit la forte dépendance du Trésor aux avances (découverts) de la BCEAO. B) Les modalités d amortissement Tant que le trésor se trouve en position de découvert, la BCEAO procède systématiquement au nivellement quotidien du compte courant (5001 H 00). Pour chaque gestion, la BCEAO fixe le niveau global de ses concours au Trésor. Dans cette limite le Trésor dispose d une marge de découvert égale au plafond global, déduction faite de l encours des avances au titre de l article 15 du stock de découvert préexistant. Périodiquement, la BCEAO procède à la liquidation des intérêts sur la base de l évolution passée de l encours des avances au titre de l article 15 d une part et du découvert d autre part. Elle débite ainsi le compte courant du Trésorier Général. Au niveau de la Trésorerie Générale, l avis de débit correspondant entraîne l écriture débit 112-61-10 à crédit 10003. 2
Quand la BCEAO accorde l allongement du découvert au delà du plafond réglementaire, le taux d intérêt applicable à la portion tirée en dépassement du plafond est non seulement plus élevé que celui du découvert normal, mais en plus il donne lieu à une liquidation quotidienne des intérêts. Ainsi au titre des opérations de chaque journée la BCEAO débite le compte courant du montant des intérêts sur dépassement qui s ajoute aux nivellements créditeurs. Au niveau de la Trésorerie Générale, le compte 112-61-10 est débité du montant de l avis de débit correspondant par le crédit du 10003. Paragraphe 2. Les clauses de sauvegarde Les clauses de sauvegarde sont des dispositions prises par la BCEAO en vue de limiter les avances de trésorerie consenties au trésor dans des situations exceptionnelles notamment en cas de déséquilibre monétaire. A) La limitation des avances du Trésor public Les statuts de la Banque Centrale prévoient les mécanismes d avances aux Trésors publics. La mise en œuvre de ce mécanisme par la BCEAO se fait en application des dispositions de l article 16 qui stipule que le montant des avances à accorder aux Etats ne doit dépasser 20% des recettes fiscales nationales constatées au cours de l exercice financier écoulé. B) Les restitutions circonstancielles de la distribution des crédits à l économie Le crédit à l économie a été institutionnalisé pour permettre le financement des campagnes de commercialisation des produits de culture dans les Etats membres. Il prend la forme d une lige de crédit mise à la disposition des entreprises pour l achat des céréales en fin de récolte. Cette intervention permet d accroître le dynamisme du secteur agricole en créant des débouchés aux paysans pour l écoulement de leur production. Elle présente néanmoins des effets néfastes puisqu elle agit directement sur le niveau de la masse monétaire et des prix. C est pourquoi, il est nécessaire de restreindre aussi le niveau des crédits à l économie dans des limites raisonnables à même d éviter la pression sur les prix de produits. Section 2. Les incidences sur le Budget général de l Etat Toutes les opérations financières effectuées entre le Trésor et la BCEAO ont des incidences sur le budget général de l Etat. Il en est ainsi du découvert 3
dont le poids en termes d amortissement des intérêts pèse directement et quotidiennement sur les recettes de l Etat. Cette section va nous permettre d analyser, dans le premier paragraphe, le solde du Trésor à la BCEAO et formuler ensuite, dans le deuxième paragraphe, des critiques et des suggestions. Paragraphe 1. Le solde du Trésor à la BCEAO Le Trésor a eu à recouvrir au découvert comme mode de financement alternatif à partir de 1990 par suite du faible niveau de mobilisation de ressources internes et du tarissement des autres sources de financement. L on se rappelle qu en 1989 le Trésor disposait des réserves abondantes dans son compte tenu par la BCEAO avec des réserves de + 15 milliards en septembre 1989. Mais cette position s est fortement détériorée. Au cours des dix dernières années, le Trésor accuse sans interruption une position débitrice dans les écritures de la BCEAO. Cette situation est consécutive à l utilisation intégrale du plafond de découvert accordé, voire de son dépassement régulier. Cela place le Niger parmi les pays de l UEMOA les plus endettés envers la BCEAO. Rien que pour l année 1999, l évolution mensuelle du solde du Trésor sur la BCEAO se présente comme suit : Mois Solde débiteur Janvier 8 215 373 Février 10 704 493 Mars 11 071 803 Avril 9 007 672 Mai 10 057 159 Juin 8 983 546 Juillet 11 860 710 Août 9 913 596 Septembre 11 529 412 21 octobre 5 642 394 Source : Trésor (Service comptabilité). L impact du découvert s apprécie selon qu ils s agissent des recettes ou des dépenses budgétaires. 4
A/ Impact sur les recettes de l Etat De manière apparente, le compte du Trésorier Général à la BCEAO présente toujours un solde créditeur du fait du découvert octroyé de façon automatique. C est là une approche comptable qui est loin d être la réalité. Le découvert a un effet sur les recettes. Le Trésorier voit ses recettes s accroître sans que cela se traduise par un effort supplémentaire de recouvrement fiscal mais par simple jeu d écriture. Le tableau ci-dessous montre le rapport entre les avances de la BCEAO (découvert) et les recettes fiscales annuelles de l Etat de 1990 à 1999. (en millions de francs CFA). Années Plafonds autorisés Utilisation du découvert Recettes annuelles 20% des recettes fiscales 1990 13 400 9 792 84 604 16 921 1991 13 200 12 316 78 992 15 798 1992 13 200 13 360 71 175 14 235 1993 13 200 18 047 46 125 9 225 1994 14 758 20 449 69 054 13 811 1995 14 758 26 434 88 486 17 697 1996 14 758 31 918 90 075 18 015 1997 18 639 32 125 72 848 14 570 1998 21 684 31 479 76 672 15 334 1999 21 684 33 328 5 337 1 067 Source : BCEAO (Service de crédit). Trésor (Service recouvrement) On constate que pendant les 3 premières années, les plafonds autorisés sont en deçà des 20% des recettes fiscales prévus dans les statuts de la BCEAO. Par contre, en 1993 le plafond a été nettement supérieur aux 20% retenus et il y a même eu une utilisation excessive du découvert atteignant 18,047 milliards par apport à un plafond de 13,2 milliards. Pour les années suivantes, cette tendance au dépassement a été maintenue avec un dédoublement du plafond en 1996. Cette dernière situation s explique en partie par : - L indisponibilité d une base de données statistiques fiables au Trésor dont le suivi permanent permettrait d éviter que soit reconduit un même plafond sur plusieurs années. C est le cas des années 1991 à 93 ; 1994 et 96 ; 1998 et 99. 5
- L existence de certaines pratiques en cours dans le cadre des négociations en vue d obtenir un supplément d avance appelé «avance spéciale hors texte». B/- Impact sur les dépenses L amortissement du découvert intervient en principe lorsque le montant des recettes du jour excède celui des dépenses passées sur le compte courant. Les recettes extraordinaires provenant du découvert doivent à l échéance être amorties. Cet amortissement constitue de nouvelles dépenses pour le Trésorier. Cette dépense au titre du découvert se décompose en deux parties : le capital et les intérêts. Le paiement du capital appelé amortissement constitue une charge pour les opérations de trésorerie alors que le paiement des intérêts a des effets sur le niveau des charges budgétaires. Le découvert apporte des solutions aux difficultés rencontrées dans la gestion de trésorerie. Le recours à ce procédé est diversement interprété et fait l objet de critiques. Le paragraphe II fait état des principales critiques et fait ensuite des suggestions. 6