Note à l attention de la Commission développement durable de l ADF Objet : Impacts des lois NOTRe, transition énergétique et du projet de loi biodiversité sur les politiques de l environnement et du développement durable des Conseils départementaux. Le 22 septembre 2015, BE 1- Contexte Les loi/projets de loi liés à la réforme territoriale (MAPTAM, NOTRe), à la transition énergétique et à la biodiversité, récemment votés ou en cours de discussion, ont un impact sur le rôle des Conseils départementaux dans les politiques de l environnement et du développement durable. Selon les résultats définitifs du vote de ces textes, le rôle et la capacité du conseil départemental à agir dans les domaines de l environnement et du développement durable pourront encore évoluer. Si les lois NOTRe et Transition énergétique ont été promulguées, le projet de loi biodiversité a été voté en 1 ère lecture à l AN fin mars et sera discuté en séance publique au Sénat fin septembre. 2- Les impacts sur les compétences et champs d interventions des Conseils départementaux dans le domaine de l environnement 2-1 Les Espaces naturels sensibles Rappel de la compétence et du champ d action des départements : La loi du 18 juillet 1985 a confié aux Conseils généraux la compétence pour élaborer et mettre en œuvre une politique en faveur de la préservation et de la valorisation des espaces naturels sensibles. Elle est précisée dans les articles L 142-1 et suivants du Code de l urbanisme. Cette année, la politique Espaces naturels sensibles fête ses 30 ans, en présentant un bilan positif : - 99 départements mènent une politique ENS - 200 000 hectares de nature protégés - 4000 sites protégés - 1,2 millions d hectares en zone de préemption - 30 000 sorties organisées par an sur les ENS/280 000 personnes bénéficiaires - 300 000 kilomètres de sentiers inscrits aux Plans départementaux d itinéraires, de promenades et de randonnée 1
- 150 d euros de taxe d aménagement/ens par an en moyenne - 24 millions d euros en moyenne par an attribués au financement des autres réseaux d espaces protégés (Parcs naturels régionaux, Conservatoire du littoral, Natura 2000 ) - 65 départements ont signé la charte nationale des ENS initiée par l ADF. Bien que non imposé par la loi à ce stade, les ¾ des départements ont consigné l ambition et les objectifs de leurs politiques Espaces naturels sensibles dans un schéma départemental. - Les Conseils régionaux se sont vu confier le chef de filât biodiversité lors du vote de la loi MAPTAM en juillet 2014, mais cela n impacte en rien la compétence pleine et entière des conseils départementaux en matière d ENS. En effet, la notion de chef de file n emporte pas de notion de transfert de compétence ou de tutelle d une collectivité sur une autre. Le chef de file est chargé de proposer et non de déterminer- les modalités d exercice commun d une compétence partagée. Le chef de file a donc un rôle d animateur. - Lors des discussions au Parlement sur la loi NOTRe, des amendements ont été présentés pour que la compétence ENS soit régionalisée, ainsi que la taxe qui lui ait affectée (TAENS). Aucune disposition en ce sens n a été votée, à aucun stade de la discussion parlementaire. - Lors des discussions en cours au Parlement sur le projet de loi Biodiversité, les mêmes amendements relatifs au transfert de la compétence ENS des Départements aux Régions ont été présentés. En 1 ère lecture à l Assemblée nationale, un amendement a été voté afin que dans les un an suivant la promulgation de la loi un rapport soit remis au Parlement sur l opportunité du transfert de la compétence ENS des Départements aux Régions. Cet amendement a été supprimé lors de la discussion sur ce projet de loi en commission des affaires économiques du Sénat en juillet 2015. - La loi NOTRe introduit le SRADDET (Schéma régional d aménagement, de développement durable et d égalité des territoires). Ce schéma fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d équilibre et d égalité des territoires, d implantation des différentes infrastructures d intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d habitat, de gestion économe de l espace, d intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets. - L ADF a fait connaître son opposition ferme à l éventualité du transfert de la compétence ENS des Départements aux Régions, estimant que la politique ENS est une composante du chef de filât «solidarité des territoires» attribué aux départements par la loi MAPTAM. 2
- Des amendements ont été proposés par l ADF pour la discussion sur le projet de loi biodiversité afin de consolider la politique ENS à l échelle des départements (schéma départemental des ENS, amélioration du droit de préemption, domanialité publique des ENS ). - Tous les Conseils départementaux ne mènent pas la politique ENS en acquérant directement des terrains. D autres stratégies sont possibles (aides aux communes, gestion par des tiers, convention sur sites sans acquisitions ). Cette force qui est que chaque Conseil départemental puisse adapter sa stratégie ENS en fonction des besoins de son territoire (enjeux de préservation ou non, stratégies des autres acteurs locaux ), s avère être une faiblesse dans la communication globale sur l action des Départements. Les autres acteurs nationaux connaissent mal cette politique et estiment donc que dès lors qu un Département n acquiert pas de sites ENS, il n a pas une politique vertueuse. - Par ailleurs, il est souvent évoqué, comme argument pour transférer cette compétence, que les Conseils départementaux utilisent les recettes de la TAENS à d autres fins que celles strictement définis à l article L142-2 du code de l urbanisme. - Afin de maintenir cette compétence dans le giron des Conseils départementaux il est important de l appréhender sous l angle «solidarités territoriales», politique de proximité. - Le rôle de l ADF reste important sur ce sujet car une communication nationale et une animation de réseau est nécessaire. Tel était le sens de la brochure éditée en septembre 2012, et des Conférences nationales des ENS organisées régulièrement par les conseils départementaux avec le soutien de l ADF. 2-2 La randonnée pédestre/ sports de nature Rappel de la compétence et du champ d action des départements : Les conseils départementaux sont compétents depuis 1983 pour l élaboration du Plan départemental des itinéraires de promenades et de randonnées (PDIPR), ainsi que pour le développement maitrisé des sports de nature. A ce titre, depuis la loi de 2000, le conseil départemental installe la Commission départementale des espaces sites et itinéraires et élabore le Plan départemental des espaces sites et itinéraires (PDESI). Des conseils départementaux ont voté des schémas départementaux de développement des sports de nature, allant plus loin que les obligations légales et réglementaires. Ceci dans le but de développer le sport/tourisme/loisirs sur leur territoire, en veillant à concilier pratiques sportives et préservation de la nature. Aucune référence à cette compétence dans l écriture des différents textes législatifs en cours, mais le lien (notamment financier) entre la politique ENS et la politique sport de nature justifie l action des conseils départementaux. 3
- Cette compétence départementale est très largement financée sur les recettes de la TAENS. Il sera compliqué pour les conseils départementaux de continuer à financer par exemple l entretien des sentiers de randonnée sans la TAENS. - Le développement des sports de nature est une compétence stratégique pour les Départements car elle est pleinement intégrée au développement touristique et à la valorisation des atouts des départements par les CDT. 2-3 La planification déchets Rappel de la compétence et du champ d actions des départements : L article 45 (article L. 541-14 du code de l environnement) de la loi n 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, transfère au département la compétence d élaboration et de suivi du Plan départemental ou interdépartemental d élimination des déchets ménagers. La loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l environnement (dite Grenelle 2) apporte des modifications sur le contenu des Plans, en les nommant «Plan départemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux». Cette même loi institue l obligation pour le département du «Plan départemental de prévention et gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment et des travaux publics». Outre l obligation planification, de nombreux conseils départementaux aident financièrement et techniquement les communes et EPCI pour la compétence ramassage/tri/élimination des déchets, ainsi que pour le financement d exutoires. L article 8 de la loi NOTRe prévoit un «Plan régional de prévention et de gestion des déchets», incluant le Plan régional des déchets non dangereux, et les Plans départementaux des déchets non dangereux et celui du BTP. Il s agit donc ici d un transfert du département à la région de la compétence pleine et entière planification déchets. La suppression de la clause de compétence générale (loi NOTRe) limite les interventions des Conseils départementaux dans les politiques de prévention et de gestion des déchets, au-delà de la compétence planification déchets. - Les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets sont approuvés dans un délai de 18 mois à compter de la promulgation de la loi. Les plans en vigueur restent applicables jusqu à la publication du plan régional de prévention et de gestion des déchets. - Les procédures d élaboration et de révision des plans départementaux ou régionaux de prévention et de gestion des déchets engagées avant le vote de la loi NOTRe, restent soumis à la règlementation précédemment en vigueur. Ces plans sont soumis à enquête publique, puis approuvés par délibération du Conseil régional. Durant les débats parlementaires l ADF a attiré l attention sur cette disposition comportant le risque de tutelle d une collectivité sur une autre. 4
- Sur le transfert des agents : l article 114 de la NOTRe prévoit le transfert des agents du Département à la Région pour les compétences transférées. L article vaut pour l ensemble des compétences, mais point de vigilance sur la planification déchets. Il n ya pas eu de transfert d agent de l Etat aux Départements au moment de la décentralisation de cette compétence. Les Départements ne perçoivent aucune fiscalité/recette pour cette compétence. - La suppression de la clause de compétence générale aura nécessairement un impact sur des politiques volontaristes des Conseils départementaux relatives au tri des déchets notamment. Néanmoins, sous couvert de la solidarité territoriale (article 94 de la loi NOTRe), les Conseils départementaux pourront financer les communes et leurs groupements sur les politiques déchets dont ils ont la compétence. 2-4 La gestion l eau et des milieux aquatiques Rappel de la compétence des départements : Les départements ne disposent d aucune compétence légale dans le domaine de l eau (hormis l assistance technique), mais sont historiquement des acteurs incontournables du petit cycle et du grand cycle de l eau, notamment par les financements qu ils apportent (souvent) et la maitrise d ouvrage qu ils organisent (parfois). Ainsi les départements interviennent tant sur la qualité de l eau potable (certains départements portent des plans départementaux sur la ressource en eau potable), l assainissement collectif et non collectif, la gestion des rivières et des cours d eau ou encore la lutte contre les inondations et les submersions marines. Certains départements sont d ailleurs propriétaires et maitres d ouvrages de digues. Ces dernières années, des départements se sont retirés du financement de cette politique publique en raison des contraintes budgétaires auxquelles ils ont à faire face. La loi MAPTAM de janvier 2014 institue la compétence exclusive GEMAPI (Gestion de l eau et des milieux aquatiques et protection contre les inondations) au profit du bloc communal, à compter du 1 er janvier 2016. Cette compétence est automatiquement transférée à l EPCI, qui peut la transférer/déléguer à un EPTB (établissement public territorial de bassin) ou à un EPAGE (établissement public de gestion des eaux). Et ce afin de mener la politique de l eau à l échelle des bassins et sous-bassins conformément au modèle français de gestion de l eau. Une taxe affectée à cette compétence peut être levée par le bloc local a été instituée au profit du bloc local (40 euros maximum par habitant). Au titre de la compétence exclusive GEMAPI, les départements devront transférer leurs ouvrages aux EPCI compétentes au 1 er janvier 2016 (2018 depuis la 1 ère lecture de loi NOTRe), et ne pourront plus intervenir directement. La loi NOTRe (article 12) introduit la possibilité pour le conseil régional de se voir attribuer des missions d animation et de concertation dans le domaine de l eau. 5
- Avec la suppression de la clause compétence générale, les Départements devront à priori davantage axer leurs actions via les aides aux communes et EPCI (solidarité territoriale). - Dans le cadre de la GEMAPI votée dans la loi MAPTAM, les départements pourront-ils encore participer à la gouvernance et au financement des EPTB/EPAGE sachant qu ils seront des syndicats mixtes agissant pour le compte des collectivités qui leur auront délégué la compétence GEMAPI? - Dans le cadre de la GEMAPI votée dans la loi MAPTAM, un doute subsiste sur le fait que les départements puissent continuer à être maitres d ouvrages de digues dès lors que le système d endiguement dépasse les limites d un EPCI. C est un point à vérifier juridiquement et à rapprocher de la fiscalité dédiée à destination du bloc communal uniquement. - Dans le cadre de l instance de dialogue nationale des territoires, le Président de l AMF a demandé un groupe de travail avec l ensemble des associations d élus afin de rediscuter de la compétence exclusive GEMAPI votée sans consultation préalable. L AMF souhaite soulever deux points : 1/ Le coût de la compétence GEMAPI et notamment de la rénovation des digues en regard avec la fiscalité dédiée qui ne serait pas en adéquation. Ainsi que la possibilité juridique pour les autres niveaux de collectivités de pouvoir continuer à financer cette compétence. 2/ La responsabilité des maires face aux inondations/submersions après la création de cette compétence. Ainsi que le désengagement de l Etat. - Les compétences eau et assainissement seront exercées obligatoirement par les EPCI en 2020 (loi NOTRe). En conséquence l assistance technique/satese des départements serait vouée à disparaître. - L article L211-7 énumère les domaines dans lesquels les collectivités et leurs groupements peuvent intervenir dans le cadre d un SAGE et en dehors des domaines fléchés pour la GEMAPI : 1,2,5,8). Les Départements peuvent donc poursuivre des actions dans le cadre de l approvisionnement en eau, la lutte contre la pollution - Les Départements restent compétents pour la politique Espaces naturels sensibles. L article L142-2 du code de l urbanisme qui prévoit les utilisations possibles des recettes de la TAENS comprend des domaines liés à la politique de l eau (l'acquisition de sites destinés à la préservation de la ressource en eau, leur aménagement et leur gestion, qualité des champs naturels d'expansion des crues). 2-5 Energie Rappel de la compétence des Départements : Deux Conseils départementaux (72,45) sont compétents en matière de distribution d électricité. Depuis la loi grenelle 2, les départements ont l obligation de réaliser un bilan des émissions de gaz à effet de serre (GES), et un Plan climat énergie territorial (PCET). 6
En dehors de cela, les départements conduisent via la clause de compétence générale des politiques publiques en faveur de la transition énergétique ; plans bois-énergie, aides à la structuration de filières Enr, aides aux communes, maitrise de l énergie, l animation territoriale - Depuis la loi MAPTAM, les Départements ont été désignés «chefs de file de la contribution à la résorption de la précarité énergétique» mais sans que ne soit précisé les actions/politiques que cela recouvre. - La loi transition énergétique supprime le PCET départemental, renforce le Schéma régional du climat de l air et de l énergie et l obligation d un PCAET à l échelle des EPCI uniquement. Plus largement, il exclut les départements de plusieurs dispositifs (territoires à énergie positive, plateformes de la rénovation énergétique ). - La suppression du PCET départemental. - L avenir d une politique départementale de l énergie en dehors des actions sur le patrimoine, et les aides aux communes et EPCI. - Les impacts de la loi transition énergétique (voir note spécifique). 2-6 Démarches globales de développement durable et Agendas 21 Rappel de la compétence des départements : Pour mémoire, l Agenda 21 n est pas une compétence, mais un outil qui peut être élaboré et mis en œuvre par l ensemble des échelons de collectivités territoriales. A ce jour, plus de 60 départements sont engagés dans cette démarche. Si les premières versions de loi NOTRe prévoyaient un A21 de façon obligatoire pour les conseils régionaux, ces dispositions n existent plus à ce jour. - Les A21 départementaux devront se faire sans la clause de compétence générale. Cela risque d avoir une incidence sur des actions décidées et pilotées directement par les départements jusqu ici en dehors de leurs compétences légales (communication sur le tri des déchets, aides à la rénovation thermique des logements ). - Les démarches A21 et PCET vont souvent de paires dans les Départements. La suppression du PCET pourrait donc avoir une incidence sur les démarches développement durable. - Que ce soit pour les démarches A21 ou PCET, beaucoup de Départements interviennent en qualité d assistance à maîtrise d ouvrage, d animation et de mise 7
en réseau. La suppression de la compétence générale interroge également sur la poursuite de ce rôle pour le Département. - L A21 départemental gardera une pertinence comme outil transversal de prise en compte des enjeux du développement durable dans les compétences légales. 8