Ministère des Transports, de l Equipement, du Tourisme, et de la Mer la Défense, le 27 juillet 2005 Le ministre à Mesdames et Messieurs les préfets de département Directions départementales de l équipement Direction générale des routes sous-direction de la gestion du réseau bureau des affaires juridiques objet : Mise en œuvre de l article 18 de la loi n 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales Circulaire d application référence : R/GR-J 04AF076 affaire suivie par : Rachel Chane-See-Chu tél. 01 40 81 19 21, fax 01 40 81 19 30 mél. rachel.chane-see-chu@equipement.gouv.fr Les modalités du transfert d une partie du patrimoine routier national aux collectivités territoriales seront précisées dans un décret en cours d élaboration qui vous permettra de préparer les documents - arrêtés ou conventions - nécessaires à la réalisation de cette mutation. L objectif est que ces arrêtés soient pris avant le 31décembre 2005 pour que les transferts soient effectifs au 1 er janvier 2006. Sans attendre la publication du décret, la présente circulaire a pour objet de rappeler les dispositions préalables à la réalisation des mutations domaniales qui sont la conséquence de la redéfinition du réseau routier national. Il s agit d une part des transferts, d autre part des cessions de patrimoine aux départements, enfin des déclassements de sections de routes nationales aux communes. L article 18 de la loi du 13 août 2004 citée en référence organise les changements d affectation et les transferts de maîtrise d ouvrage de l ensemble des éléments du domaine public routier de l Etat ayant vocation à rejoindre le domaine public routier des collectivités territoriales. Arche Sud 92055 La Défense cedex téléphone : 01 40 81 14 91 télécopie : 01 40 81 19 30 mél : GRJ.DR @equipement.gouv.fr Dès le 20 janvier 2005 je vous demandais de bien vouloir : - anticiper les transferts aux départements par un recensement des éléments du domaine public routier national concernés ; - préparer la publication des actes nécessaires à la réalisation des cessions domaniales ; - anticiper les procédures de déclassement des éléments du réseau routier national dépourvus de «vocation départementale» ; - recenser l ensemble des droits et obligations à transmettre aux départements ou aux communes au moment des transferts ou des déclassements.
2 / 9 Cette demande a été renouvelée et précisée par une lettre du 28 avril 2005. I Le transfert du domaine public routier national aux départements Le domaine public routier transféré gratuitement au département comprend non seulement la chaussée mais également les accessoires et dépendances. Sont ainsi concernés l ensemble des biens utiles au fonctionnement du service public. Je rappelle qu une parcelle appartient au domaine public routier lorsqu elle appartient à une personne publique, qu elle est affectée à la circulation publique routière et aménagée spécialement à cette fin. Le domaine public comprend également les biens immobiliers nécessaires au service public de la circulation. Lorsque le cadastre n est pas à jour et contient une parcelle située dans l emprise de la route, celle-ci appartient néanmoins au domaine public routier. J appelle également votre attention sur le fait que lorsqu un bien foncier a été inclus dans le domaine public routier national et que son déclassement a été envisagé mais n a pas encore été formalisé, le bien foncier considéré fait toujours partie du domaine public routier national et fera l objet d un transfert au département. Seules les parcelles anciennement affectées à la circulation, désaffectées de fait mais non déclassées formellement, correspondent à la notion de «délaissés de voirie». Dans le vocabulaire courant, il arrive que soient désignés à tort par le terme «délaissés» des terrains acquis en vue d'un aménagement routier et non affectés à cet aménagement. Pour autant, ils ne peuvent être considérés comme faisant partie du domaine public tel que défini par la jurisprudence et font partie du domaine privé. Ils suivent ainsi un autre régime. Les sections de routes transférées seront délimitées par des points repères (PR) ou par les limites administratives du département. A défaut, vous utiliserez le système national de références de coordonnées géographiques, planimétriques et altimétriques défini par le décret n 2000-1276 du 26 décembre 2000 portant application de la loi n 95-115 du 4 février 1995. La limite administrative entre deux départements passe parfois au milieu d un ouvrage d art. Dans ce cas, chacun des départements limitrophes se verra transféré le réseau routier national jusqu à cette limite. Ils pourront, s ils le souhaitent, conclure des conventions d entretien ou recourir à l article 19 de la loi sur la maîtrise d ouvrage publique pour l exécution de travaux qui concerneraient la totalité de l ouvrage. Il convient de souligner qu il ne s agit pas, dans le cadre du recensement des éléments à transférer, de recommencer le travail de l étude exhaustive prévue par ailleurs par la loi. Cette étude exhaustive a pour objectif de présenter de manière qualitative le réseau transféré. Pour préparer les arrêtés de transfert, il s agit simplement d identifier les biens transférés. Bien que l étude exhaustive n ait pas été décidée dans ce but, elle facilitera le recueil de ces données puisque le réseau transféré y est décrit. J appelle votre attention sur le fait qu il convient de transférer les parcelles du domaine public routier sans faire de délimitation supplémentaire. Ainsi, en application de la théorie de l accessoire, même si une parcelle n est affectée qu en partie au domaine public routier, elle sera transférée intégralement au département. Le recours à un géomètre-expert n est donc pas nécessaire.
3 / 9 a) accessoires et dépendances du domaine public routier Il n y a pas lieu de recenser un par un les biens qui sont à l évidence des dépendances ou des accessoires du domaine public routier. Ils seront automatiquement transférés sans qu il soit nécessaire d en dresser une liste exhaustive dans l arrêté de transfert. Vous procéderez toutefois, dans un souci de bonne information du département, à un recensement des différentes catégories de dépendances et accessoires pour lesquels un doute est possible, après avoir apprécié, en fonction de chaque situation concrète, leur utilité au regard du fonctionnement des services d entretien et d exploitation de la route. Il s agit notamment des ouvrages qui bien que non directement riverains de la route sont affectés au service public routier (ex : écrans anti-bruit éloignés de la chaussée ; filets de protection en montagne ; murs de protection des propriétés riveraines). Lorsqu il existe un doute et si après examen il s avère qu un ouvrage en particulier ne fait pas partie du domaine public routier, vous devrez l indiquer au département. b) les centres d exploitation La plupart des centres d exploitation ne sont pas des dépendances du domaine public routier. En effet, rares sont ceux qui remplissent les critères d appartenance au domaine public routier, notamment celui de l aménagement spécial. Il n en va autrement que s il est établi que le centre d exploitation ne peut être détaché des voies de circulation ou qu il ne peut recevoir d autre affectation. Le projet de décret d application de l article 18 de la loi prévoit donc une mise à disposition des centres d exploitation conformément à l article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui dispose qu un transfert de compétences entraîne la mise à disposition, auprès de la collectivité bénéficiaire du transfert, des biens immobiliers utilisés pour l exercice de la compétence transférée. Dans le cas où l Etat est propriétaire de l immeuble affecté aux missions transférées, cette mise à disposition est gratuite pour la collectivité bénéficiaire qui peut toutefois en faire l acquisition, à un prix correspondant à la valeur vénale du bien. Le CGCT prévoit un transfert très large de responsabilité à la collectivité territoriale bénéficiaire de la mise à disposition. Ainsi l article L 1321-2 précise que la collectivité territoriale «assume l ensemble des obligations du propriétaire», «possède tous pouvoirs de gestion», et «peut procéder à tous travaux de reconstruction, de démolition, de surélévation ou d addition de constructions propres à assurer le maintien de l affectation des biens». La responsabilité de l Etat, explicitement mentionnée dans le CGCT, ne réapparaît qu en cas de désaffectation partielle ou totale des biens mis à disposition : l Etat retrouve alors l ensemble des droits et obligations relatifs à ce bâtiment ou cette partie de bâtiment désaffectés, y compris celui de céder à titre onéreux le patrimoine. Dans le cas où l Etat est locataire de l immeuble affecté aux missions transférées, la collectivité bénéficiaire du transfert de compétence succède à tous les droits et obligations de la collectivité antérieurement compétente. L Etat, après mise à disposition des locaux qu il occupe, transfère donc l ensemble de ses responsabilités au nouvel affectataire des biens.
4 / 9 Ceci ne préjuge pas les répartitions de locaux entre l Etat et le département qui accompagneront les réorganisations des services et les transferts de personnel au département fin 2006. Les emprises de stockage de sel situées à proximité de l emprise de la route sont des accessoires du domaine public routier. Elles seront donc transférées. Celles qui sont situées dans les centres d exploitation ne font pas partie du domaine public routier et seront mises à disposition du département. c) les voies de rétablissement Les voies réalisées à l occasion de la création d une voie nouvelle dont la finalité est la reconstitution du réseau routier local interrompu par cette voie nouvelle font partie du réseau routier dont elles assurent la continuité dès leur mise en service. Aucun transfert, ni déclassement, n est donc nécessaire. d) les voies de substitution Les voies de substitution assurent la circulation de tous les usagers lorsque celle-ci est restreinte sur la voie principale (ex : tracteurs sur voies express). Celles qui n auraient pas encore été déclassées n ont pas vocation aujourd hui à rester dans le réseau routier national. Elles seront donc traitées en considération des fonctions qu elles assurent : elles seront transférées au conseil général ou déclassées dans la voirie communale selon leur vocation. e) les voies de désenclavement S agissant de désenclaver les propriétés riveraines, et donc de desserte purement locale, elles ont plutôt vocation à être déclassées dans le domaine public routier communal. Le choix entre déclassement dans la voirie communale et transfert dans la voirie départementale suppose un examen de chaque cas de l espèce. f) les réseaux d appel d urgence Les installations matérielles sont des équipements (articles R 111-1 et R 119-1 et suivants du code de la voirie routière) du domaine public transféré et seront transférées automatiquement au département. Un modèle d arrêté dont vous pouvez vous inspirer est joint en annexe 1 de cette circulaire. II Les cessions du domaine privé Le cinquième alinéa de l article 18-III de la loi énonce : «Les terrains acquis par l Etat en vue de l aménagement des routes transférées sont cédés au département». Cette disposition concerne les seules parcelles appartenant au domaine privé de l Etat. Contrairement aux éléments constitutifs du domaine public, le transfert en pleine propriété de ces biens au département nécessite l établissement d actes de cession soumis à des règles de publicité foncière (publication à la conservation des hypothèques ou au livre foncier dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle).
5 / 9 Comme pour le domaine public, il convient de céder les parcelles privées sans faire de délimitation à l intérieur des parcelles. a) distinction domaine privé / délaissés de voirie Font partie du domaine privé de l Etat les parcelles acquises mais qui n ont jamais été affectées ou ne sont pas encore affectées à la circulation routière comme celles qui ont été désaffectées et déclassées par un acte formel. Comme indiqué dans la partie I de cette circulaire, lorsqu un déclassement formel n est pas intervenu, le foncier considéré fait toujours partie du domaine public routier national et fera l objet d un transfert au département. b) champ d application de la loi L identification des parcelles acquises en vue de l aménagement des routes transférées utilise deux critères : - existence d un projet d aménagement routier Il doit exister un projet pouvant être qualifié d opération d aménagement. Celle ci doit donc être suffisamment définie. Cela implique que ses caractéristiques doivent avoir été approuvées par une décision rendue publique : soit une DUP, soit la décision qui constitue la phase préalable à l inscription d un projet comme projet d intérêt général (formulation de l article R 121-3 du code de l urbanisme). En ce qui concerne cette dernière décision, il sera considéré qu une parcelle acquise avant l inscription dans un document d urbanisme est bien acquise en vue d un aménagement. L inscription dans le document d urbanisme d une réserve peut en effet intervenir significativement plus tard que cette décision. C est pourquoi il conviendra de prendre en compte non pas l inscription d une réserve dans un document d urbanisme mais la phase antérieure de la procédure à savoir «la décision de l autorité administrative ayant la capacité d exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public» (article R 121-3 du code de l urbanisme). - affectation à un aménagement routier Les terrains sont affectés à un aménagement routier soit projeté et non abandonné, soit en cours de travaux, soit achevé. Une volonté d affecter l acquisition à cette opération d aménagement doit avoir été identifiée. Cette affectation permet de distinguer les terrains «acquis en vue de», c est à dire pour l aménagement routier, des terrains acquis à l occasion de l aménagement routier. Au stade initial d élaboration d un projet, il a pu être procédé à des acquisitions dont le lien fonctionnel avec l aménagement n est pas en définitive suffisant. C est le cas des terrains exclus de l emprise du projet au moment du transfert. Sont en revanche incluses dans l emprise du projet les parcelles utiles à toutes les composantes de l opération (notamment mesures de compensation, réserves foncières pour les opérations d aménagement rural). Les terrains exclus de l emprise du projet sont donc réputés acquis à l occasion d un aménagement routier et non en vue de ce dernier et ne seront pas cédés au département à titre gratuit. Ainsi si l'opération d'aménagement de la route nationale transférée en vue de laquelle des immeubles ont été acquis est
6 / 9 abandonnée ou modifiée de telle sorte que ces immeubles ne peuvent pas être utilisés par cette opération d'aménagement, ces derniers n entrent pas dans le champ de l article 18-III de la loi. Les terrains acquis par l Etat en vue de l aménagement des routes transférées sont cédés aux départements à titre gratuit. Une parcelle acquise pour un aménagement routier de la route transférée et qui n aurait été affectée que partiellement à cette opération entre dans le champ d application de la loi. Si aucun découpage n a été opéré entre la partie de la parcelle affectée à l aménagement routier et la partie non affectée, aucune délimitation parcellaire nouvelle (lotissement) n est à exécuter au moment de la cession. N entrent pas dans le champ d application de la cession à titre gratuit les parcelles qui, en l état actuel du projet, ne sont pas, même partiellement, affectées à l aménagement routier de la voie transférée et qui ne sont pas dans le périmètre de l emprise de cet aménagement (tel que défini plus haut). c) procédure de cession Le recensement des parcelles concernées doit être fait par vos services. La direction générale des impôts a confirmé qu une instruction parviendrait aux directions des services fiscaux afin que la consultation et la délivrance des planches cadastrales soient gratuites pour les DDE dans le cadre de l application de la loi du 13 août 2004. Les demandes auprès des directions des services fiscaux (DSF) ne doivent cependant pas être trop vagues mais mentionner dans la mesure du possible les communes et les planches cadastrales concernées. Dans le cas où la DDE ne disposerait pas de ces éléments, un de ses agents pourra consulter l intégralité des planches cadastrales, la DSF ne pouvant procéder à ce recensement en ses lieu et place. Les actes de cession devront être préparés par les DDE. Concernant la publicité foncière des cessions domaniales, il n est pas nécessaire, selon les indications de la direction générale des impôts, de mentionner les références du titre de propriété lorsque l acquisition d'un terrain par l administration est antérieure à 1956. Dans ce cas, la mention «le titre du disposant est antérieur au 1 er janvier 1956» suffira. Lorsque l acquisition du terrain est postérieure à 1956, les références de publicité foncière du titre de propriété (date, numéro et volume de publication) sont nécessaires à la publication des cessions. Ces références peuvent être obtenues auprès de la conservation des hypothèques ou du livre foncier dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, en mettant en œuvre la procédure, gratuite, de renseignement administratif sur l état hypothécaire des parcelles. Des instructions supplémentaires vous parviendront sur la possibilité de mettre en œuvre ou non une procédure simplifiée de publicité de ces cessions. En ce qui concerne les parcelles du domaine privé de l Etat qui n entrent pas dans le champ de la loi, il conviendra de les remettre aux services des domaines pour aliénation dans les plus brefs délais.
7 / 9 Alors qu aucune obligation en terme d échéance n est fixée dans la loi pour les procédures de cession du domaine privé, il est souhaitable que, dans un souci de bonne gestion du foncier dans la perspective de la réorganisation des services routiers, cellesci aboutissent peu de temps après le transfert du réseau routier national aux départements. Dans le cas contraire, les procédures continueront à être conduites par les DDE. III Le déclassement des éléments du réseau routier national dépourvus de «vocation départementale» La norme législative est le transfert dans la voirie départementale de toutes les voies du réseau routier national qui n ont pas vocation à y rester. En revanche, pour les tronçons de routes nationales n ayant pas de vocation départementale, mais ayant une vocation exclusivement communale, il y a reclassement dans la voirie communale en vertu de l article L.121-1 du code de la voirie routière. En cas d échec des négociations visant à trouver un accord entre les collectivités permettant, notamment dans les grandes agglomérations, de répartir les domanialités au mieux de l intérêt général dans l esprit de la démarche des dossiers de voirie en agglomération, il vous appartient d apprécier les voiries qui devront être reclassées dans la voirie communale. Ce reclassement fera l objet d un accompagnement financier dont la nature et les modalités vous seront communiquées ultérieurement. Dans le cas des communautés d agglomération ou de communes, les routes nationales peuvent présenter un fort intérêt communautaire mais ne pas présenter de façon manifeste un intérêt exclusif pour chacune des communes de l agglomération considérées individuellement. Dans de tels cas, le caractère de liaison intercommunale dépasse l intérêt propre des communes traversées. Dès lors que l intérêt excède celui de plusieurs communes, la voirie concernée doit être transférée dans la voirie départementale. Les procédures de déclassement et reclassement des routes nationales dans les réseaux des collectivités territoriales sont actuellement organisées par le code de la voirie routière aux articles L.123-3 et R.123-2 : a) le déclassement des routes nationales Article R.123-2 : «Le déclassement d une route ou section de route nationale est prononcé par arrêté du ministre chargé de la voirie routière nationale. Toutefois lorsque ce déclassement est motivé par l ouverture d une voie nouvelle ou par le changement de tracé d une voie existante, il est prononcé par arrêté préfectoral». b) le reclassement des routes nationales dans la voirie communale Le reclassement dans la voirie communale peut intervenir à l amiable après l avis favorable du conseil municipal, par arrêté ministériel ou préfectoral.
8 / 9 Le reclassement dans la voirie communale peut intervenir également en cas de désaccord du conseil municipal, par décret en Conseil d Etat, lorsqu il est consécutif à l ouverture d une voie nouvelle ou au changement de tracé d une voie existante. Article L.123 3 : «Le reclassement dans la voirie communale d une route ou section de route nationale déclassée est prononcé par l autorité administrative lorsque la collectivité intéressée dûment consultée n a pas dans un délai de cinq mois donné un avis défavorable. En cas d avis défavorable dans ce délai, ce reclassement peut être prononcé par décret en Conseil d Etat lorsque le déclassement de la section de voie est motivé par l ouverture d une voie nouvelle ou le changement de tracé d une voie existante». Vous ferez connaître avant le 15 septembre 2005 à la direction générale des routes / sous-direction des investissements routiers, les sections de routes nationales qui devraient faire l objet d une proposition de déclassement et de reclassement sans pour autant être motivée par l ouverture d une voie nouvelle ou le changement de tracé d une voie existante et pour lesquelles vous pensez ne pas pouvoir aboutir à un accord amiable avec la commune concernée. Vous préciserez également la position du département sur la vocation communale de ces sections. IV Les droits et obligations transmis aux départements ou aux communes lors des transferts aux départements ou des déclassements dans la voirie communale Les routes transférées aux départements ou déclassées dans la voirie communale sont porteuses de droits et obligations qu il conviendra d avoir identifiés, dans la mesure du possible, au moment du transfert ou du déclassement. S agissant des départements, il est rappelé que le transfert d une partie du réseau routier national dans la voirie départementale en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales entraîne le transfert au département des servitudes, droits et obligations. Vous préparerez une liste aussi exhaustive que possible des actes répertoriant les droits et obligations de l Etat qui sera annexée aux arrêtés de transfert ou décisions de déclassement. La notion d acte s entend comme support d une décision ayant des effets juridiques effectifs. a) les droits de l Etat Un recensement exhaustif des servitudes opposables dans les documents d urbanisme au bénéfice du réseau routier à transférer ou à déclasser, des plans d alignement, ainsi que des contraintes qui résultent des décisions de justice passées en force de chose jugée est nécessaire à la préparation des procédures de changements domaniaux et à la bonne information du de la collectivité. Les servitudes qui ont pu être instituées au bénéfice du réseau routier national à transférer sont : - les servitudes inscrites dans les documents d urbanisme ou en annexe à ces documents d urbanisme, tel que prévu à l article L 126-1 du code de l urbanisme, à savoir les servitudes de visibilité et les emplacements réservés, - les servitudes découlant des plans d alignement, - les servitudes d écoulement des eaux le cas échéant, - les marges de recul imposant des «zones non aedificandi».
9 / 9 b) les obligations de l Etat Il convient d effectuer un bilan des conventions aux termes desquelles l Etat s est engagé à entretenir des infrastructures réalisées à la demande d autres maîtres d ouvrage ou services (ponts, passages de gibiers, équipements hydrauliques, etc.). La liste des conventions de financement de l entretien des ponts conclues lors de la réalisation des ouvrages franchissant le réseau routier national transféré sera communiquée au département. En effet, il ressort de la jurisprudence, constante (CE, département de la Somme, 26 septembre 2001), que les ponts, dès leur construction, sont au nombre des éléments constitutifs des voies dont ils relient les parties séparées de façon à assurer la continuité du passage. L obligation de gestion et d entretien incombe donc au propriétaire de la voirie portée par le pont, quelle que soit l identité de la personne qui a construit ou financé la construction du pont et quelle que soit l antériorité de l ouvrage porté par rapport à l ouvrage franchi. Des conventions d entretien peuvent cependant être conclues et l Etat a pu prendre localement des engagements en matière d entretien. Les départements sont subrogés dans les droits et obligations afférents de l Etat. Enfin, pour permettre au département ou aux communes d en poursuivre la gestion, il vous appartient de dresser un bilan des autorisations d occupation temporaires (AOT) portant sur le domaine public routier concerné. Les AOT du domaine public transféré seront réputées avoir été délivrées par le département. Lorsqu il n est pas possible de retrouver les actes écrits, on considère que l occupant est sans titre. Cependant, si l occupant est de bonne foi, vous aviserez le département de cette situation. Si les transferts interviennent avant le 1 er janvier 2006, les AOT sur le réseau transféré délivrées avant le 31 décembre 2005 le sont par la DDE. Celles qui seront délivrées à partir du 1 er janvier le seront par le président du conseil général. Le bureau des affaires juridiques de la direction des routes (DR/GR-J) est naturellement prêt à répondre aux questions concernant l application de la présente lettre circulaire. Pour le ministre et par délégation : Le directeur Général des routes Patrice PARISE