Patrick K. N'Gouan TRESOR PUBLIC ET POLITIQUE FINANCIERE EN CÖTE D'IVOIRE Des origines ä nos jours Preface de Joseph Y. Yao L'Harmattan
TABLE DES MATIERES Avant-propos 7 Preface 9 Sigles et abreviations 11 Introduction generale 13 PREMIERE PARTIE: BREF RAPPEL HISTORIQUE ET ENSEIGNEMENTS TIRES DE [/ORGANISATION ECONOMIQUE ET FINANCIERE DANS LA CÖTE D'IVOIRE PRECOLONIALE ET COLONIALE 17 Chapitre I: Activites economiques et financieres dans la Cöte d'ivoire precoloniale 19 Section 1: Caracteristiques economiques et financieres des societes precoloniales ä system es d'organisations deconcentrees 19.1. Organisation economique et financiere des Akan lagunaires 19.2. Organisation economique et financiere des Krou et Mande du Sud 20.3. Organisation economique et financiere des Gour 21 Section 2. Queis enseignements tirer de l'economie et de la finance des societes ä system es d'organisations deconcentrees? 22 Section 3: Caracteristiques economiques et financieres des societes precoloniales ä Etats centralises 26.1. Organisation economique et financiere chez les Akan forestiers et des savanes 26.2. Organisation economique et financiere chez les Mande du Nord 28 Section 4. Enseignements ä tirer de Organisation economique et financiere des Etats centralises 29.1. Sur la gouvernance economique et financiere 29 Tableau 1 : Gouvernance financiere dans quelques pays africains durant les annees 2000 (en %) 30.2 - Sur l'implication de l'etat dans l'economie 31
.3. Sur la gestion budgetaire 33.4. Sur la gestion de la tresorerie publique 34 Chapitre II: Penetrations arabes et europeennes et destructuration des modes d'organisations economiques et financieres en Afrique de l'ouest du 7eme au 20eme siecle 37 Section 1- Le contröle du commerce transsaharien par les arabes du 7 eme au 18 eme siecle et du commerce transatlantique par les europeens du l5 me au 20 ime siecle 37 Section 2 : Contexte de l'imperialisme et du colonialisme 38 Section 3- La reorganisation de l'economie de traite et l'instauration d'une nouvelle politique financiere 40 Section 4 : la creation de banques coloniales 42 Chapitre III : Politiques economiques et financieres coloniales dans l'afrique Occidentale Fran?aise (AOF) et en Cöte d'ivoire de 1893 ä 1962 45 Section 1- Politique financiere coloniale dans K Afrique Occidentale Frangaise (AOF) et en Cöte d'ivoire de jusqu'en 1945 45 1- Fonctionnement des banques privees 45-2 - Gestion des finances publiques de l'aof et de la Cöte d'ivoire jusqu'en 1945 47 A- Le budget general de l'aof et le budget local de la Cöte d'ivoire 47 B- Le budget d'exploitation du chemin de fer 48 C- La mobilisation des recettes fiscales, douanieres et diverses en Cöte d'ivoire 49 D. Les depenses budgetaires en Cöte d'ivoire les mecanismes de financement des travaux publics...52 + Les depenses administratives 53 + les depenses liees ä la mise en valeur coloniale 53 D. Les services financiers publics 54 E. La Caisse d'epargne 54 F. Le service de comptes courants et cheques postaux 54 G. Le credit agricole 55
Section 2 : Politiques financieres dans l'aof et en Cöte d'lvoire de 1946 ä 1958 55.1. Gestion des finances publiques de 1946 ä 1958 55.2 - Creation de ('Institut d'emission en 1955 et politique monetaire restrictive dans l'aof 58 2. Tresor metropolitain et correspondants dans l'aof et en Cöte d'lvoire de 1946 ä 1958 60.3. Les grands moments de l'evolution du Tresor Public metropolitain 61 A. En 1806, le Ministere des finances de la France met au point le plan comptable de l'etat 61 B. Le decret du 30 decembre 1912 etablit les grands principes du regime financier des colonies 61 C. Services Comptables du Tresor 62 D. Le contröle juridictionnel des comptables du Tresor. 63 E. Les Services du Tresor sous la IVeme Republique (1946-1958)... 63 Section 3 : Institutions financieres de l'aof et politique financiere transitoire de la Cöte d'lvoire de 1958 jusqu'ä l'autonomie du Tresor Public ivoirien en 1963 64 1- Institutions financieres de l'aof 64 2- Politique financiere transitoire de l'aube (1958) au lendemain (1962) de l'independance de la Cöte d'lvoire 66.3. Separation des Tresors publics frangais et ivoirien 67 Section 4 : Queis enseignements tirer de la politique economique et financiere coloniale pour l'epoque moderne? 69 Conclusion de la premiere partie 70 DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DE LA POLITIQUE FINANCIERE ET DU TRESOR PUBLIC IVOIRIEN DE 1963 A 1999 73 Chapitre IV : Tresor Public et politique financiere de l'etat dans les cadres des plans quinquennaux de developpement et de la politique monetaire communautaire (1963-1980) 75
Section 1: Organisation administrative et comptable du Tresor Public ivoirien au lendemain de l'independance 75.1. Organisation du Tresor Public selon des textes 75.2. Singularites du Tresor Public Ivoirien 78 Section 2: Röle du Tresor dans le financement des plans quinquennaux de developpement et de la politique economique 81.1. Contexte de planification et deroulement des plans quinquennaux 81.2. Principales caracteristiques des finances publiques ivoiriennes 83 A - Heterogeneite du systeme budgetaire 83 B - Predominance des droits de porte et inelasticite du systeme fiscal 84 1 - Une fiscalite tiree par les droits de porte 84 2 - Un systeme fiscal inelastique 85 C -Complexite des Operations du Tresor Public 85.3. Contribution du Tresor Public dans le financement des plans quinquennaux 88.4: Contribution du Tresor Public au financement de la regulation conjoncturelle 91 A - Portes variations conjoncturelles 91 B - Financement interne de la conjoncture 92 C - Abondance du financement exterieur 94 Section 3 : Politique monetaire dans l'umoa et röle du Tresor Public 94.1 - La politique monetaire de l'umoa avant 1973 94.2- La reforme de l'umoa de 1973 et l'elargissement de la politique monetaire 97.3. Quelques elements d'appreciation des resultats de la politique monetaire de l'umoa et du röle du Tresor Public avant 1980 99 A-Tresor Public et Inflation en Cöte d'ivoire avant 1980. 99 B- Tresor Public et systeme bancaire ivoirien 101
C - Impact de la politique monetaire sur les taux d'epargne, d'investissements et la stabilite monetaire en Cöte d'ivoire 102 Section 4 - Limites de la politique financiere, consequences de 1978 ä 1980 et mesures transitoires de redressement 106.1. Dependance de l'economie ivoirienne de la volatilite des cours internationaux de produits primaires et politique d'endettement non optimale 106.2. Faiblesses internes de la politique financiere, cas specifique des entreprises publiques 108 A - De serieux problemes de gouvernance financiere au niveau de l'etat central 108 B- Le coüt eleve de la gestion des entreprises publiques 109.3. Quelques mesures d'ajustement interne et limites 112 Chapitre V : Tresor Public et politique financiere dans le cadre des Premiers programmes d'ajustemen tstructurel (1981-1993) 115 Section 1: Organisation administrative du Tresor Public de 1981 ä 1993 115.1. Les decrets de 1981 et de 1984 115.2. Le decret 92-115 du 16 mars 1992 116 Section 2: Les politiques financieres des programmes d'ajustement structurel (PAS) et les mesures preconisees pour la Cöte d'ivoire 117.1- Causes et remedes des desequilibres macroeconomiques 117 A. Causes des desequilibres macroeconomiques 117 B - Mesures de politique economique contenues dans le Consensus de Washington et dans les programmes d'ajustement structurel (PAS) 118 C - Faiblesses relevees dans le systeme budgetaire et ivoirien et mesures preconisees 120 Section 3: Gestion de la crise financiere ivoirienne avant la devaluation (1981-1993) 120.1 - Les deux premiers programmes d'ajustement structurel de 1981 ä 1986 121
A- Le premier Programme d'ajustement structurel (1981-1983)..121 B -Le deuxieme Programme d'ajustement structurel (1984-1986) 122.3- La recession de 1987 ä 1989 et la suspension du PAS en 1988 126 4 - Programmes de stabilisation et de relance economique de 1990 ä 1993 128 A- Le Programme de stabilisation de 1990 128 B - Les reamenagements des dettes Interieure et exterieure 129 Section 4 : Le paradoxe de la stabilite monetaire dans un contexte de morosite economique et financiere generale dans l'umoa au debut des annees 1990 131.1. La stabilite monetaire dans l'umoa 131.2. La morosite financiere generale dans l'umoa et en Cöte d'lvoire en 1990-1993 135 Chapitre VI: Contribution du Tresor Public dans la gestion de la politique financiere post devaluation (1994-1999) 139 Section 1: Gas de necessite de devaluation 139 Section 2. Facteurs ayant declenche la devaluation du FCFA en 1994 141.1. Facteurs determinants ayant conduit directementä la devaluation 141.2. Le probleme particulier de mise en oeuvre du compte d'operation 143 Section 3 : La politique financiere post devaluation 145.1. Mesures d'accompagnement de la politique financiere post devaluation dans l'umoa 145.2. Mesures d'accompagnement de la politique financiere post devaluation en Cöte d'lvoire 145 A. Innovations dans la mise en oeuvre de la legislation fiscale... 146 B. Reduction des exonerations fiscales et extension du systeme de retenues ä la source 147 C. Avantages accordes par des regimes particuliers... 147 D - Extension de la TVA et Identification de nouvelles matieres fiscales 148 Section 4 : Resultats de la devaluation ä moyen terme 149.1. L'expansion economique de 1994 ä 1997 149
A-Au niveau du secteur reel 149 B. Au niveau des finances publiques 151 C. Au niveau du secteur financier 152 D. Au niveau du secteur exterieur 153.2. L'inflexion de la courbe de croissance de 1998 ä 1999 154 Conclusion de la deuxieme partie 157 TROISIEME PARTIE: LE TRESOR PUBLIC DANS LES GRANDES REFORMES FINANCIERES ET COMPTABLES, DANS UN CONTEXTE DTNCERTITUDES POLITIQUE (2000-2013) 159 Chapitre VII: Place du Tresor Public dans les grandes reformes financieres et comptables de 2000 ä 2013 161 Section 1: Configuration actuelle du Tresor Public ivoirien...161 Section 2 : Procedures d'elaboration des budgets de I'Etat central et de ses demembrements 164.1. Nouvelle procedure d'elaboration budgetaire au niveau de l'etat central 164 A-Justificationsde la reforme budgetaire 164 B - Procedure d'elaboration du budget de l'etat 165 Etape 1: Elaboration du cadrage macro-economique 165 Etape 2 : Validation du cadrage macro-economique 166 Etape 3: Elaboration du cadrage budgetaire 166 Etape 4: Validation du cadrage budgetaire 166 Etape 5 : Determination des enveloppes budgetaires 166 Etape 6: Lettre de cadrage du Premier Ministre 167 Etape 7: Tenue des conferences budgetaires avec les directeurs des affaires administratives et financieres (DAAF).. 167 Etape 8: Arbitrage et edition du projet de budget.. 167 Etape 9: Adoption du projet de budget par le Conseil des Ministres 168 Etape 10: Examen du budget par l'assemblee Nationale 168 C - Gas de modification de credits budgetaires 168 D - Aspects generaux de la nouvelle nomenclature budgetaire 169 Tableau 17 : Type de Classification des depenses budgetaires...169.2. Procedure d'elaboration budgetaire au niveau des etablissements publics nationaux 171
.3. Nouvelle procedura d'elaboration budgetaire au niveau des collectivites territoriales 173 Section 3: Le Tresor Public dans la chatne de l'execution du budget de l'etat 173.1. Champ d'application du decret n 98-716 du 16 juin 1998, actes de prevision et d'autorisation, et acteurs de l'execution budgetaire 174.2. Ouverture des credits budgetaires et procedure d'execution des depenses publiques 174 A - Ouverture des credits budgetaires 174 B - Procedure d'execution des depenses publiques 176 1 - Phase administrative ou budgetaire de l'execution des depenses dans le systeme de gestion des finances publiques (SIGFIP) 176 a- Procedure normale d'execution des depenses publiques dans la phase administrative 176 b) Procedure simplifiee des depenses publiques... 179 B. Phase comptable de l'execution des depenses budgetaires..181 1. La phase comptable en procedure normale 181 a. La prise en Charge comptable 181 b. La mise en reglement des mandats 181 2- La phase comptable en procedure simplifiee 181 3. La procedure derogatoire des avances de tresorerie 182.3. Procedure d'execution des recettes de l'etat 182 A- Phase administrative de l'execution des recettes de l'etat. 182 B- Phase comptable de l'execution des recettes de l'etat 183 1. L'emission des ordres de recettes 183 2. Les encaissements sur ordres de recettes 184.4 - L'enregistrement comptable des Operations de l'etat dans les livres du Tresor 184 C. A - Orientations, specificites et avantages de la nouvelle comptabilite publique 184 1 - Orientations de la nouvelle comptabilite publique 185 2 - Specificites de la nouvelle comptabilite publique. 185 3 - Avantages du nouveau systeme comptable de l'etat. 187 B- Cadre comptable et fonctionnement des comptes 189 1 - Le cadre comptable 189
a) Cinq classes de comptes du bilan 189 b) Deux classes pour la Präsentation economique des Operations d'execution de la Loi de Finances 190 c) Une classe de comptes pour la description des Operations d'executions de la loi de finances 191 d) Une classe de comptes pour la description des resultats des lois de Reglement 191 2 - Les principes de fonctionnement des comptes 192 a) La comptabilite en partie double 192 b) La comptabilite de droits constates 192 c) La reflexion 193 d) Les Operations budgetaires et non budgetaires.. 194 e) Les comptes d'execution et comptes de reclassement ou de Präsentation 194 C. Operations de fin de gestion 195 1. Les Operations budgetaires de fin de gestion 195 a) Les engagements et ordonnancements 195 b) La regularisation des avances de tresorerie 195 c) Les annulations 196 d) Les arrieres 196 3- Les Operations comptables et le compte general de l'administration des finances 196 a) Les Operations comptables de fin de gestion 196 b) Le compte general de l'administration des finances (CGAF) 197 c) Le besoin ou la capacite de financement de l'etat 199 3. Les annexes du CGAF 199 Section 4: Le Tresor Public dans l'execution des budgets des demembrements de l'etat 200.1. Execution des budgets des collectivites territoriales 200 A - la phase administrative de l'execution des budgets des collectivites territoriales 200 B -La phase comptable de l'execution des collectivites territoriales... 202.2. Execution budgetaire dans les etablissements publics nationaux (EPN) 203 A. Phase administrative de l'execution budgetaire des EPN 203 B - Phase comptable de l'execution des budgets des EPN. 205
Chapitre VIII: Elaboration et peripeties de politiques financieres en Cöte d'lvoire en periode d'incertitudes politiques (2000-2013) 207 Section 1: Elaboration et suivi des programmes economiques et financiers 207 1 : Breve Präsentation des interrelations entre les comptes des secteurs 207 A - Le secteur des finances publiques 207 B. Relations entre les comptes des secteurs 209 1. Relations entre TOFE et balance des paiements. 209 2- Relations entre comptes monetaires et autres comptes macroeconomiques 209.2. Methodologie d'elaboration des programmes economiques et financiers 211 A- Diagnostic de la Situation economique et financiere.. 211 1 - Construction et viabilite du scenario de reference 211 2. Detection de la nature et des sources des desequilibres macroeconomiques 212 B - Elaboration du scenario de Programme economique et financier (PEF) 213 1 - Definition des objectifs et priorites des programmes economiques et financiers 213 2 - Definition des strategies ä mettre en oeuvre 213 3 - Methodes d'elaboration du Programme economique et financier 214.3. Processus menant vers la conclusion d'un Programme economique et financier avec le FMI et suivi de la mise en oeuvre 214 A - Etapes successives vers la conclusion d'un accord avec le FMI 214 1. Sollicitation ou demande du pays 215 2. Preparation du mandat 215 3. Elaboration du Programme financier 215 4. Approbation du Programme financier 216 B - Suivi et Evaluation de la mise en oeuvre du Programme economique et financier 216 Section 2: Politique financiere durant la premiere crise politico institutionnelle de 2000 ä 2002 en Cöte d'lvoire 217
Section 3 : La politique financiere dans un contexte de crise militaro institutionelle de 2003 ä 2011 222 1- Evolution du secteur reel 222 2- Evolution financiere du secteur public 223 A - Evolution des finances publiques 224 B - Situation financiere du secteur parapublic 226 C- Evolution financiere globale des administrations publiques 228 3- Evolution du secteur financier 233 Section 4: La tentative de relance economique et financiere de 2012 ä 2013 242 Chapitre IX: Contribution du Tresor Public au financement des programmes economiques et financiers de l'etat de 2000 ä 2013 247 Section 1: Mobilisation de ressources publiques 247 Section 2 : Contribution du Tresor au paiement des depenses publiques et parapubliques 250 Section 3 : Contribution du Tresor Public au financement du solde budgetaire 252 Section 4 : Autres activites monetaires et financieres importantes du Tresor Public 257-1- Reglementation, surveillance et contröle du secteur bancaire et financier 257 A. Les banques 257 B - Les institutions de microfinance 258 C- Les compagnies d'assurances 259.2. Les Operations financieres avec l'etranger 260.3- L'assistance juridique 262 A- La gestion du contentieux 262 B - Le conseil et l'expertise juridiques 262 C - Les enquetes et investigations 263 Conclusion de la troisieme partie 263 QUATRIEME PARTIE: PERSPECTIVES DE POLITIQUE FINANCIERE ET INDICATIONS DE REFORMES DU TRESOR PUBLLIC IVOIRIEN 265 Chapitre X : Defis et perspectives financiers internationaux et sous regionaux, 265 quel röle du Tresor Public ivoirien? 265
Section 1. Quelques enjeux et defis financiers internationaux en direction des pays en developpement 266.1. Les problemes poses par certains aspects des programmes financiers en direction des pays en voie de developpement 266.2. La question de l'efficacite de l'aide au developpement 267.3. Les problemes poses par les risques de surendettement 269 Section 2: Nouvelles orientations de politique d'endettement 270 Section 3: Recherche de l'efficacite de l'aide au developpement 271.1. La Declaration de Paris sur l'efficacite de l'aide au developpement 271.2. Le Programme d'action d'accra 272.3. L'accord de Busan 273 Section 4: Le Tresor Public ivoirien et les perspectives de developpement du marche financier en Afrique de l'0uest...274.1. Financement des besoins de l'etat par le marche des titres publics 274.2. Financement monetaire et developpement du marche financier 275.3. Quelques limites du marche des titres publics dans le financement du developpement 276 Chapitre XI: Enseignements sur le röle general joue par le Tresor Public dans la politique financiere de la Cöte d'lvoire 279 Section 1. Modalites de financement du solde budgetaire par le Tresor Public 279 Section.2. Evolution de la Position Nette du Gouvernement (PNG) 281 Section 3-Analyse de l'actif du bilan consolide du systeme bancaire ivoirien 285 Section 4 - Evolution du passif consolide du systeme bancaire 287
Chapitre XII: Perspectives nationales de politique financiere : quelles voies indicatives de reformes du Tresor Public? 291 Section 1: Presentation du nouveau dispositif de reforme des finances publiques 291.1. Le cadre de depenses ä moyen terme (CDMT) 291.2. Le cadre harmonise des finances publiques de l'uemoa 294 A. Interet du cadre harmonise des finances publiques de l'uemoa 294 B - Composantes du cadre harmonise des finances publiques 294 1. Composante juridique 294 2. Composante comptable 295 3-Composante statistique 296 C - Innovations issues du nouveau cadre harmonise des finances publiques 296 1. Innovations d'ordre budgetaire 296 2. Innovations d'ordre comptable 299.3. La Revue de la gestion et du systeme des finances publiques 303 Section 2 : Necessite de renforcer et d'approfondir les missions du Tresor Public ivoirien 304.1- Contribuer ä assurer les grands equilibres macroeconomiques 304.2- Assurer l'equilibre de tresorerie pour faciliter la bonne execution du budget 305 A. Faire fonctionner et gerer le circuit du Tresor 305 B. Gerer efficacement le portefeuille de l'etat 308 1. Aspects de la Performance des titres publics 308 2. Des paradoxes ä resoudre en matiere de coüts de transactions 316 3. Rendement du portefeuille des actions 317 C. Reussir la creation et la mise en ceuvre du compte unique du Tresor 317.3. Tenir la comptabilite publique 320
.4: Exercer des fonctions de representation financiere de l'etat aux plans national et international 321 Section 3 : Redessiner l'organigramme du Tresor Public 322.1. Instituer deux postes de directeurs generaux adjoints charges respectivement du Tresor et de la comptabilite publique 322 A. Les attributions du Directeur General Adjoint du Tresor 322 B. Les attributions du Directeur General Adjoint de la comptabilite publique 323.2 - Creer une Direction des Etudes, de la Recherche et des Methodes 324.3- Repartir adroitement les autres services transversaux 324 Section 4: Concevoir et mettre en oeuvre d'un tableau de bord des finances publiques 324 Conclusion de la quatrieme partie 328 Conclusion generale 331