Un vent de changement dans le solaire et l éolien memo PROGRAMME SECI Septembre 2012 Note consécutive au séminaire de Pékin (Juin 2012) dans le cadre du projet SECI (Sécurité Energétique de la Chine et de l Inde) en partenariat avec le CSFRS (Conseil Supérieur de la Formation et de la Recherche Stratégiques) Marie-Hélène Schwoob, Chercheur, Asia Centre Si la nécessité du développement des énergies renouvelables fait l objet d un quasi consensus en Chine, les questions sur la stratégie à adopter et la distribution des efforts à consentir par les différents acteurs font aujourd hui l objet de débats houleux. Les réflexions politiques ont conduit à amorcer des changements de trajectoire majeurs dans les secteurs qui ont jusque-là constitué des secteurs phares des énergies renouvelables en Chine 1 : l énergie solaire et l énergie éolienne. ces dernières années, d efforts de développement impressionnants de la part du gouvernement chinois. Les objectifs fixés en matière d énergies renouvelables par les derniers plans quinquennaux ont été particulièrement ambitieux, menant à une véritable explosion des projets EnR et à une multiplication des acteurs industriels présents sur le secteur. Les trois dernières décennies ont également vu la mise en place d un ensemble de cadres politiques, de régulations et d institutions qui sont aujourd hui à la base du développement des énergies renouvelables en Chine. 71 boulevard Raspail 75006 Paris - France Tel : +33 1 75 43 63 20 Fax : +33 1 75 43 63 23 ww.centreasia.eu contact@centreasia.eu siret 484236641.00029 I. Un développement accéléré mais une part toujours faible dans le mix énergétique Aujourd hui, la stratégie énergétique domestique de la Chine cherche à satisfaire deux objectifs : la réduction de la consommation énergétique par unité de PIB d une part, et la réduction des émissions de gaz polluants d autre part. En tant que pilier de cette stratégie, aux côtés des technologies d énergie conventionnelle propre 2 et de l efficacité énergétique, les énergies non carbonées 3 ont bénéficié, 1 Hors hydroélectricité 2 «Charbon propre», capture et stockage du carbone, 3 Energie nucléaire et énergies renouvelables Les efforts en matière de réduction de l intensité énergétique et de développement des sources d énergies non carbonées ont permis de diminuer les émissions de CO 2 de 1,55milliards de tonnes pour la période du onzième plan quinquennal (2006-2010). Si l amélioration de l efficacité énergétique est restée le facteur principal de cette diminution (87% du total de la réduction des émissions de CO 2 ), ce sont les nouvelles énergies et les énergies renouvelables qui ont reçu la plus importante part des investissements publics et privés entre 2006 et 2010.
Catégorie Investissement Sous-total Energie hydroélectrique Energie éolienne PV Biomasse Hydro - large 5602.8 Hydro- petit 615 Centrales éoliennes 4003.17 Turbines 696 Systèmes PV 199.18 Production PV 1797.5 Production d énergie à partir de biomasse 417.2 Biofuel et bioéthanol 120 Biogaz rural 212 6217.8 4699.17 1996.68 749.2 Nucléaire 3668.4 3668.4 Total Nouvelles Energies/ En. Renouvelables Industrie Projets industriels clés d économie d énergie 17331.25 17331.25 2333 Programme «Top 1000 Enterprise» 2874 5511 Fermeture des sites obsolètes 304 Bâtiment Efficacité énergétique 2593 2593 Transports Autres Total Efficacité énergétique Subventions aux économies d énergie dans le secteur automobile Subventions aux économies d énergie pour les installations d éclairage Subventions aux économies d énergie pour les climatiseurs 30.4 30.4 16.2 115.4 Contrats de performance énergétique 326 457.6 8592 8592 Investissements (publics et privés), unité : 100 millions de yuans Source : Tsinghua University Si les montants investis dans les énergies renouvelables ont été particulièrement importants et si les capacités de production installées ont effectivement connu un rythme de progression impressionnant, la part des énergies renouvelables reste encore très faible dans le mix énergétique chinois. Ceci s explique notamment par le taux de croissance de la consommation énergétique du pays, qui a, elle aussi, connu des rythmes de progression vertigineux au cours des dernières années. Part des énergies non fossiles dans la consommation d énergie primaire chinoise 2010 Source : Académie Chinoise des Sciences Sociales 2
Parmi les différentes politiques mises en place pour tenter d enrayer les effets de l augmentation de la demande d énergie chinoise (effets à la fois sur les émissions de gaz à effet de serre et sur la dépendance énergétique), la Loi sur les Energies Renouvelables (Renewable Energy Law, ou REL) a été particulièrement déterminante pour le développement de l énergie solaire et de l énergie éolienne. Publiée en 2005 et amendée en 2009, la REL relève en réalité davantage d un véritable programme que d une simple loi. En effet, celle-ci assigne non seulement des objectifs pour l installation de capacités de production d énergie renouvelable, mais elle met également en place différentes politiques d incitation (fonds spécial 4, subventions, politiques fiscales 5 ) et dicte des mécanismes économiques aux acteurs du secteur (feedin tariffs, partage des coûts, obligations d achat ). Depuis 2005, la REL a constitué un élément clé du développement des énergies renouvelables. Capacités installées d énergies solaire et éolienne, Chine, 2005-2011 Source : ERI, NDRC Feed-in tariffs, 2010 (minimums et maximums indiqués lorsque les tarifs varient d une province à l autre) Source: Energy Research Institute (National Development and Reform Commission) L ensemble de ces politiques a permis un développement rapide des énergies renouvelables. L énergie éolienne a connu, la première, les effets des différentes politiques d incitation. D une capacité presque nulle en 2005, l énergie éolienne a dépassé les 10GW dès 2008 (capacités installées). De 2008 à 2010, les installations ont plus que doublé chaque année, et la capacité nationale est désormais supérieure à 60 GW. Les capacités d énergie solaire ont connu des développements plus modestes (moins de 1 GW en 2010), en particulier en raison du coût des technologies, encore trop élevé. Les avancées technologiques, la clarification des politiques de soutien pour le solaire et la complexification du contexte règlementaire pour les projets d énergie éolienne ont permis au secteur du solaire de connaître une très forte accélération en 2011 : sur les trois gigawatts de capacités installées aujourd hui en Chine, 2 l ont été au cours de l année. 4 Particulièrement pour le solaire (50% du fonds dédié) et, d une manière plus générale, pour les projets d approvisionnement en énergie renouvelables des régions éloignées (70% du fond dédié) 5 Par exemple : 50% d abattement de la taxe sur la valeur ajoutée pour l énergie éolienne, allègement de la taxe sur les revenus, etc. Les projets de développement futur de ces énergies sont tout aussi ambitieux : à l horizon 2015, les objectifs fixés par les plans quinquennaux sont de 15GW pour l énergie solaire et de 50GW pour l énergie éolienne, tandis qu à l horizon 2020, ces objectifs sont respectivement de 90GW et de 150GW. Cependant, rapportées à la consommation énergétique chinoise, ces capacités représentent moins de 11,4% du mix énergétique en 2015, et moins de 20% en 2020 6. Ainsi, pour certains participants, les taux de croissance des capacités d énergies solaires et éoliennes représentent des opportunités économiques considérables, tandis que pour d autres, le développement de celles-ci reste une goutte d eau dans l océan de la consommation énergétique totale. En réalité, de réels changements, aujourd hui à l œuvre en Chine, commencent à transformer en profondeur les stratégies et les schémas de développement des secteurs du solaire et de l éolien. II. Un vent de changement A. Un bouleversement des acteurs de l éolien Après une période de développement rapide, l industrie éolienne domestique est entrée récemment dans une période d ajustement. L accès aux financements a été considérablement restreint. Le nombre de projets éoliens désapprouvés par le gouvernement central a fortement diminué : en 2011, seuls 26,8 GW des projets de nouvelles fermes éoliennes ont été approuvés par le gouvernement, et 16,76 GW seront vraisemblablement 6 Ces chiffres qualifient les objectifs de développement de l ensemble des énergies renouvelables (incluent l hydroélectricité, l énergie générée à partir de biomasse, etc.) 3
approuvés en 2012. Les capacités installées en ont subi les conséquences : l an dernier, 7,6 GW seulement de capacités de production ont été installées en comparaison des 18,9 GW installés en 2010. Plusieurs facteurs sont à l origine de cette restriction des financements et des autorisations de projets : en premier lieu, les problèmes techniques liés aux politiques encourageant l installation de capacités de production d énergies renouvelables sans mesure conditionnant la connexion effective des nouveaux parcs au réseau d électricité. Cet «oubli» a été à l origine de retards importants dans la connexion des capacités installées au réseau. Aujourd hui, on estime qu encore un tiers des capacités d énergie éolienne installées n est pas connecté. Dans de trop nombreux cas dans lesquels les parcs éoliens étaient effectivement connectés, le réseau local ne s est pas trouvé en mesure d absorber l énergie produite par les nouvelles capacités installées. Par ailleurs, de multiples défis techniques liés aux spécificités de l énergie éolienne (en particulier la production alternative) n ont pas été relevés par le réseau. L inadéquation du réseau aux nouvelles capacités installées a fini par entraîner, dans de nombreux cas, la déconnexion volontaire des éoliennes. Enfin, la multiplication des acteurs et l accroissement de la concurrence ont poussé les industriels à diminuer drastiquement leurs prix, ce qui a eu des impacts conséquents sur la qualité du matériel et des projets. La diminution de la qualité a conduit à la multiplication des problèmes techniques, aggravant le phénomène de «curtailment» entraînant des coupures d électricité. Ainsi, les politiques d incitation à la production d énergie renouvelable ont été à l origine de problèmes techniques importants menant, au-delà de la faible rentabilité des projets, à d importantes pertes financières, à la fois pour les acteurs politiques et économiques investis dans le secteur et pour les consommateurs finaux (entreprises et individus). L Association chinoise pour l énergie éolienne (China Wind Energy Association ou CWEA) estime que les pertes d énergie éolienne liées au phénomène de «curtailment» ont atteint les 10 milliards de kwh en 2011. La situation explique le ralentissement de l approbation et du financement des nouveaux projets par le gouvernement, désormais soucieux de l efficience et de la sécurité du réseau de production. Si les capacités installées et approuvées ont connu des diminutions importantes en 2011, la capacité connectée, elle, a connu de son côté des améliorations significatives : 16GW ont été connectés au réseau par comparaison à 13 GW en 2010. Ainsi, 2011 a constitué une année charnière pour le marché chinois de l éolien. Pour certains participants, cette année constitue «le basculement du marché de la croissance à la qualité de la croissance». L approbation et le financement des projets par le gouvernement sont désormais conditionnés au respect de nouveaux standards industriels et de règlementations en rapport avec la qualité et la sécurité du matériel. Ils sont également conditionnés à la connexion effective des capacités installées au réseau électrique. Pour certains participants, ces nouvelles conditions ouvrent la voie à une nouvelle ère de «saine croissance», destinée à encourager les industriels à améliorer leurs services, à investir dans la R&D (nouvelles technologies, éoliennes offshore et urbaines, ), à renforcer le contrôle de leurs coûts et à diversifier leurs produits. Mais les nouvelles règlementations du marché, et les pressions persistantes liées à l environnement toujours fortement concurrentiel, mettent aussi un frein considérable au développement de l énergie éolienne. L adaptation des équipementiers aux nouvelles normes ne laissera pas l ensemble des acteurs indemnes, et mènera à une restructuration en profondeur et à une consolidation des acteurs du secteur. Les acteurs de petite taille, en particulier, qui ne possèdent pas aujourd hui les capacités d investissement suffisantes pour développer leurs pôles R&D, souffriront très durement de cette restructuration. Rapports des pertes liées au «curtailment» China Wind Energy Association, 2011 ` Provinces Génération sans Pertes (mn kwh) Capacité installée dysfonctionnement (MW) (mn kwh) % Pourcentages des pertes Gansu Inner Mongolia Jilin Heilongjiang Liaoning Xinjiang Yunnan Hebei Shandong Guangdong Total 2,102.6 7,647.3 1,187.0 1,551.2 2,181.0 597.3 325.5 2,370.5 601.3 127.8 18,691.4 4,333 14,225 2,260 3,117 3,732 1,339 490 4,614 871 366 35,347 1,094 3,287 475 448 390 70 24 178 10 4 5,980 25.3% 23.1% 21.0% 14.4% 10.5% 5.2% 4.9% 3.9% 1.2% 1.0% 16.9% 4
B. Le marché domestique du solaire prend son envol Si le régime de l éolien faiblit, le solaire, lui, prend son envol. Longtemps destinée à l exportation, l industrie du solaire en Chine semble aujourd hui déterminée à se recentrer sur le développement du marché domestique. Le solaire a longtemps été à la traîne, loin derrière l énergie éolienne (1GW de capacité en 2010, par comparaison aux 42GW de capacité éolienne), et constitué majoritairement de technologies de base comme les chauffe-eaux solaires. Aujourd hui, le photovoltaïque commence à s affirmer comme nouveau pilier de la stratégie de développement des énergies renouvelables en Chine. L an dernier, pour la première fois, le nombre de panneaux photovoltaïques a triplé sur le marché domestique. Les projets de développement sont ambitieux, et les capacités devraient atteindre 15GW d ici à 2015. Plusieurs facteurs sont à l origine de ce développement soudain. Tout d abord, la clarté des feed-in tariffs s est considérablement améliorée. La grille des tarifs de rachat de l électricité produite à partir d énergie solaire, élaborée ces dernières années et déclinée par province, est désormais claire pour les acteurs du secteur. Par ailleurs, le développement des technologies du photovoltaïque a permis de diminuer significativement les coûts de production, amenant la production d électricité à partir d énergie solaire à des coûts qui lui permettent désormais de rivaliser avec l énergie éolienne. Les prix de l énergie éolienne restent plus avantageux globalement, mais les contraintes administratives pour les projets d installation de capacités de production à partir d énergie solaires sont moins complexes, et les délais du processus d approbation par l Agence Nationale de l Energie sont moins importants. Par ailleurs toujours par comparaison aux projets éoliens moins d équipements lourds sont nécessaires pour la mise sur pied d un projet de ferme solaire, et les producteurs rencontrent également moins de difficultés lors du transport des équipements de leur lieu de fabrication à leur lieu d installation. Enfin, les incertitudes du contexte de développement de l énergie solaire à l international ont contribué à réorienter les capacités de production, déjà importantes, vers le marché domestique, en plein développement. Le vent du changement souffle, lui aussi, sur le marché du solaire chinois. Mais s il lui est aujourd hui favorable, de nouveaux défis risquent, dans un avenir plus ou moins proche, d avoir un impact très dur sur le développement des énergies renouvelables en Chine. III. De nouveaux défis se profilent à court et moyen terme A. La consolidation rapide des marchés permettrat-elle de répondre à l ambition des objectifs de développement des renouvelables? L énergie éolienne se retrouve aujourd hui confrontée à de sérieux défis en matière de consolidation de marché. L énergie photovoltaïque, qui doit rivaliser avec l énergie éolienne, rencontrera prochainement les mêmes limites de croissance, les mêmes limites de gestion et les mêmes contraintes techniques liées au réseau électrique, dès lors que les capacités auront atteint des tailles suffisamment importantes. Le contexte favorable au développement des projets d énergie solaire accroît déjà la concurrence au sein du secteur, et provoque des pressions sur les coûts, alors même que le marché n est pas encore complètement formé. Par ailleurs, pour le solaire, au-delà des inquiétudes «traditionnelles» liées à la pollution et à la consommation énergétique du processus de production, de grandes préoccupations commencent à poindre quant à la très forte dépendance de l industrie photovoltaïque chinoise aux industries étrangères de production de cellules photovoltaïques. Des réflexions sont en cours actuellement pour tenter de réduire cette dépendance. D importants efforts sont aujourd hui conduits pour renforcer les capacités d absorption du réseau électrique. Des sommes considérables sont investies par la SGCC 7 en ce sens. Si le défi technique du réseau est solvable à terme, l enjeu de la restructuration des acteurs du marché des énergies renouvelables pose, lui, des questions plus complexes qui invoquent la responsabilité d un ensemble éclaté d acteurs politiques et économiques. La disparition d un certain nombre d acteurs et le découragement des nouveaux projets pourrait provoquer de sérieux coups de frein au développement des renouvelables, ce qui pourrait porter atteinte à la réalisation des objectifs de développement établis par le gouvernement central pour ces prochaines années. B. La croissance de la dimension internationale En marge des problèmes internes provoqués par la structure du mix énergétique chinois, la Chine doit également subir les pressions exercées par la communauté internationale. Le problème ne réside plus dans le fait que la Chine est le premier émetteur de gaz à effet de serre et le premier consommateur d énergie au monde, mais se trouve aujourd hui dans l écart qui se creuse entre la Chine et le deuxième consommateur et émetteur mondial. Aujourd hui, le pays émet déjà 22% de gaz à effet de serre de plus que les Etats-Unis. En 2015, ses émissions carbonées pourraient leur être de 50% supérieures. La consommation énergétique chinoise, fortement corrélée aux émissions de carbone, continuera quant à elle à connaître des taux de croissance importants. Si les pressions de la communauté internationale ne constituent pas les moteurs principaux du changement des politiques publiques le contexte interne restant le facteur principal d évolution elles ne sont néanmoins pas négligées par le gouvernement, qui s attache de plus en plus à développer un argumentaire diplomatique construit. Au cœur de cet argumentaire, on retrouve les efforts importants qui ont été réalisés pour diminuer l intensité énergétique lors de la période du dernier plan quinquennal. Une diminution de 19.1% dans l intensité énergétique a pu être observée, et la Chine est en passe d atteindre les niveaux d intensité énergétique des Etats-Unis. Mais les émissions de CO 2 connaissent toujours une forte croissance 7 State Grid Corporation of China 5
et la consommation énergétique continue de croître à un rythme rapide, et ce dans l ensemble des secteurs de l économie. Les secteurs du transport et de la construction, en particulier, connaissent des taux de croissance plus importants que par le passé, et apparaissent désormais comme les deux plus grands secteurs émetteurs de gaz à effet de serre et consommateurs d énergie, aux côtés du secteur industriel. La dimension internationale du problème énergétique semble s intensifier. Si les objectifs établis par les plans quinquennaux sont motivés par des besoins domestiques, la Chine doit désormais travailler à la construction d une diplomatie internationale lui permettant de défendre ses positions. La prise de position chinoise lors du sommet de Durban constitue l un des signes que la Chine est effectivement entrée dans ce processus de construction d une diplomatie internationale de défense et de légitimation des politiques qu elle conduit en matière d efficacité énergétique et d énergie non carbonée. C. Les administrations locales, freins à l ambition du gouvernement central? L enjeu n est cependant pas uniquement international. La diplomatie extérieure ne vient qu en support de la stratégie énergétique domestique chinoise. Les difficultés les plus importantes les plus complexes également se retrouvent au niveau local. En effet, si les objectifs en matière de développement des énergies renouvelables sont fixés par le gouvernement central, la réalisation effective des projets revient aux gouvernements locaux provinces et municipalités. Les politiques conduites par ces derniers restent en réalité tirées principalement par les objectifs qui leurs sont assignés en matière de croissance économique. L atteinte des objectifs fixés par le gouvernement central en matière d énergies renouvelables les subventions qui sont encore nécessaires à leur développement pèsent sur les comptes publics reste encore tout à fait secondaire par comparaison aux objectifs en matière de PIB. Si les blocages de transmission des objectifs centraux aux politiques locales ne constituent pas un phénomène nouveau, le fait que des débats commencent à émerger quant aux possibilités d améliorer les mécanismes de transmission constitue, lui, un phénomène intéressant. Plusieurs travaux de recherche importants et des projets de réforme sont en cours d élaboration à l heure actuelle. Le développement, ces dernières années, d un système de collecte des données permettant de surveiller et d évaluer de manière efficace les politiques effectivement mises en place par les différentes provinces, constitue lui aussi une avancée déterminante dans l évaluation à venir de la transmission effective des objectifs nationaux aux gouvernements locaux. Conclusion: La Chine parviendra-t-elle à saisir les nouvelles opportunités de développement des EnR? Plusieurs évolutions positives sont à noter pour le secteur des énergies renouvelables, et particulièrement pour les secteurs du solaire et de l éolien. Tout d abord, un véritable arsenal de mesures politique a été construit: la loi sur les énergies renouvelables et les différents plans quinquennaux ont permis l établissement d objectifs détaillés et la mise en place d instruments économiques variés (fonds spéciaux, politiques fiscales, feed-in tariffs, cost-sharing, ). Plus récemment, un ensemble de contraintes techniques, destinées à améliorer l efficacité et la qualité des projets (connexion au réseau, standards de qualité ), a également été imposé aux acteurs. De leur côté, les technologies du renouvelable deviennent plus matures et leurs prix plus abordables. Plusieurs études démontrent que d ici à 2017, les prix des énergies renouvelables concurrenceront les prix des énergies conventionnelles. Les opportunités de marché sont prometteuses à moyen terme, ce qui soutient les efforts d investissement dédiés à la consolidation des secteurs. La trajectoire de développement des énergies renouvelables est confirmée par le douzième plan quinquennal. La part des énergies non fossiles est établie à 11.4% de la demande en 2015, et à 20% en 2020. Le plan prévoit pour cela l installation de 15GW de capacité d énergie solaire et de 50GW de capacité d énergie éolienne d ici à 2015, et de respectivement 90 et 150GW d ici à 2020. Plusieurs orientations du plan donnent par ailleurs des traits relativement nouveaux à la politique énergétique chinoise : tout d abord, l accent est mis sur le développement des nouvelles technologies, qui sont désormais propulsées au premier rang des préoccupations du plan (turbines larges et composants clés, modules photovoltaïques et CSP à haute efficacité, technologies de smart grid, fermes éoliennes offshore, systèmes PV décentralisés, etc.) ; le plan prévoit par ailleurs un système de quotas, proposé pour la toute première fois dans le plan quinquennal. Les quotas sont destinés à garantir l achat d énergies renouvelables. Pour la première fois également, des ratios d énergies renouvelables qui excluent l énergie hydroélectrique ont été fixés ; enfin, le douzième plan prévoit la mise en place d un fond spécial pour le développement des énergies renouvelables, l amélioration des mécanismes économiques existants (politiques d incitation incluant les politiques de prix, les politiques fiscales, etc.) ainsi que la mise en place de nouveaux mécanismes (taxe sur l énergie et sur le carbone, taxe sur les ressources, etc.). La clé pour atteindre les objectifs fixés par le douzième plan quinquennal se trouve dans le maintien des investissements, publics comme privés. Au niveau mondial, après un ralentissement des investissements dans le secteur des énergies renouvelables provoqué par la crise économique 6
en 2009, ces derniers ont rebondi, en 2011, de manière tout à fait significative. Pour la Chine, qui reste le leader dans l investissement dans les énergies renouvelables depuis des années, la crise économique n a eu que peu d influence sur les investissements domestiques dans les énergies renouvelables. La diminution de la demande de panneaux photovoltaïques au niveau mondial peut même constituer un moteur pour le développement du marché interne. Mais les nouvelles régulations domestiques, le ralentissement dans les procédures d approbation des projets, ou encore la disparition des mécanismes de financement du protocole de Kyoto (mécanismes de développement propre), peuvent avoir une influence négative sur la réalisation des objectifs du 12 ème plan quinquennal en décourageant les investisseurs privés, qui contribuent significativement à l investissement total. L investissement, à la fois public et privé, reste le moteur du développement des énergies renouvelables. La réponse de la demande en électricité au signal du prix n existe pas encore, et la Chine peine à réformer son secteur de l électricité et à construire cette réponse. Au-delà des challenges techniques et des défis posés par la restructuration actuelle des marchés, la prochaine question sera de savoir si la Chine arrivera, à terme, à libérer le marché des énergies renouvelables de la dépendance et du soutien des politiques gouvernementales. 7