Commentaire de l article 103 de la constitution du sénégal Suite à l'alternance politique survenue le 19 Mars 2000, le Sénégal s'est doté d'une constitution qui a été approuvé par référendum le 7 janvier 2001 et promulguée le 22 janvier 2001. Il nous a paru intéressant de voir comment cette constitution a résolu le problème de ses révisions éventuelles. Sur ce plan, à l'instar de ses devancières, la constitution du 22 janvier 2001 a consacré le principe de sa rigidité et a établi, dans un titre XII composé d'un article unique (l'article 103) une procédure solennelle de révision différente de celle des simples lois de même des lois organiques. Cet article, qui a d'ailleurs subi quelques retouches, du fait de l'introduction d'une deuxième chambre parlementaire par les lois institutionnelles n 2007-46 du 12 janvier 2007 et n 27-2007 du 15 mai 2007 portant création d'un sénat, peut être considéré comme le droit commun de la révision. Mais à coté de ce droit commun, le constituant sénégalais a prévu une autre procédure possible de révision de la constitution, une procédure exceptionnelle pourrait-on l'appeler instituée par l'article 51 alinéa 1. Nous allons étudier successivement ces deux modes de révisions : 1 ) Selon l'article 103 de la constitution, l'initiative de la révision de la constitution appartient concurremment aux députés (proposition de loi constitutionnelle) et au Président de la République (projet de loi constitutionnelle). Concernant ce dernier une première différence apparaît déjà, avec ce qui se passe en France par exemple, où le Président de la République ne peut faire une révision de la constitution que sur proposition du premier ministre (article 89 alinéa 1 de la constitution française de 1958). Tant qu'ils appartiennent à la même majorité politique, cela ne pose aucun problème. Mais dés qu'ils sont de deux camps politiques opposés, en période de cohabitation par exemple, comme la France en a connu en 1986-1988 ou en 1993-1995, une telle initiative ne peut se faire que sur la base d'un accord -d'un marchandage?- entre les deux têtes de l'exécutif. Au Sénégal, le Président de la république ne peut subir aucune entrave sur ce point de la part du Premier ministre, même s'il appartient à un autre camp politique. Au contraire c'est le
Premier ministre qui, s'il voulait initier une révision de la constitution, devrait avoir l'assentiment du Président de la République. Une fois la révision proposée, elle doit être votée par l'assemblée nationale à une majorité simple et ensuite approuvée par référendum pour être définitive. Mais le Président de la République peut choisir de ne pas la faire approuver par référendum. Cette procédure est, en effet, lourde et coûteuse et elle n'a pas toujours besoin d'être utilisée, surtout si la révision porte sur des modifications mineures et non sur des points essentiels de la constitution. Le Président de la République peut donc décider de soumettre la révision à la seule Assemblée nationale qui doit alors l'approuver à la majorité des 3/5 des membres la composant. Là aussi, plusieurs différences peuvent être notées avec la France : la majorité requise est plus élevée au Sénégal qu'en France où c'est une majorité des 3/5 des suffrages exprimés et non des membres du parlement qui est demandée. Mais aussi, dans la possibilité de faire voter la révision par le seul parlement, le Président de la république du Sénégal dispose d'une marge de manœuvre plus grande : il peut soumettre aussi bien les initiatives venant de l'exécutif que celles venant du Législatif à cette procédure alors que son homologue Français ne dispose de cette possibilité que s'il s'agit d'une initiative de l'exécutif. Les initiatives venant du Législatif doivent être obligatoirement approuvées par référendum après le vote du parlement. Avec la réintroduction du Sénat le dispositif sénégalais de révision de la constitution a subi quelques retouches disions-nous : en effet maintenant chacune des deux chambres doit d'abord voter le projet ou la proposition avant qu'il ou elle ne fasse l'objet d'un référendum, à moins que le Président de la république ne décide de la soumettre au seul parlement convoqué en Congrès (Assemblée et Sénat réunis). Dans un tel cas, la majorité requise pour que la révision soit définitive est de 3/5, non plus cependant des membres du Congrès mais des suffrages exprimés. La différence avec la France notée plus haut sur ce point n'est donc plus de rigueur. Il faut tout simplement rappeler que pour les votes individuels de chacune des deux chambres, il n'est pas exigé qu'elles votent le texte en termes identiques. En cas de désaccord entre les deux chambres c'est l'assemblée qui a le dernier mot. Enfin il y a des limitations apportées aux possibilités de réviser la constitution ; limitations contenues dans l'article 103 (mais également d'ailleurs dans d'autres articles de la constitution comme l'article 40) et relatives à la procédure, aux circonstances, au contenu de la constitution.
Ainsi, une révision de la constitution ne peut pas se faire par la procédure de l'habilitation à la commission des Délégations de l'assemblée nationale ou au Président de la république (articles 65 et 77 de la constitution) ; une révision de la constitution ne peut pas se faire pendant l'utilisation des pouvoirs exceptionnels par le Président de la république dans les périodes de crise (article 52) ou pendant la durée de l'intérim du Président de la république en cas de vacance du pouvoir (article 39) ; la forme républicaine de l'etat ne peut faire l'objet d'une révision (article 103 dernier alinéa). Il faut dire cependant, pour conclure cette première partie que cette volonté du constituant sénégalais de rendre plus difficile la possibilité d'une révision de la constitution est dévoyée par ce que l'on appelle le fait majoritaire. Si en effet un parti ou une coalition de partis parvient à disposer au parlement d'une majorité égale ou supérieure à la majorité requise, il lui sera possible de manipuler à sa guise la constitution et de procéder à toutes les révisions qu'il voudra. Le Sénégal nous en avait déjà fourni l'illustration en 1984 quand, pour des batailles internes au parti au pouvoir, le PS, visant particulièrement l'ancien premier ministre Habib THIAM, une révision de la constitution d'origine parlementaire avait réduit la durée du poste du président de l'assemblée Nationale, qu'il occupait alors, de cinq à un an renouvelable avec application immédiate. Une fois ce problème conjoncturel réglé, ce même parti avait sans aucun état d'âme procédé en 1991 à une nouvelle révision de la constitution ramenant la durée du mandat du président de l'assemblée Nationale à cinq ans avec application immédiate. Le même mauvais film est en train de se dérouler sous nos yeux : le parti au pouvoir le PDS est en train d'instrumentaliser la constitution sans aucun état d'âme pour réduire la durée du mandat du président de l'assemblée Nationale de cinq à un an renouvelable (avec application immédiate?) tout simplement pour abattre l'ennemi du moment, l'ancien Premier ministre Macky SALL élu cependant par la totalité de ses députés à la tête de cette institution en juin 2007. Il faudra à notre avis interpeller, sur ce point, le mode de scrutin en vigueur au Sénégal qui permet ces majorités dangereuses pour la démocratie. Deuxièmement, à côte de ce droit commun de la révision, le constituant a introduit une autre procédure de révision qu'on pourrait appeler procédure exceptionnelle. Elle est établie par l'article 51 de la constitution de 2001correspondant à l'article 46 de la loi constitutionnelle n 98-11 du 2 Mars 1998 auquel il ajoute un autre alinéa. En effet, alors que l'article 46 stipulait que le Président de la république peut, sur la proposition du Premier ministre et après avoir consulté les présidents des assemblées et recueilli l'avis du conseil constitutionnel, soumettre tout projet de loi au référendum, le
nouvel article 51 ajoute un autre alinéa qui est devenu son alinéa 1. Il stipule que le Président de la République peut, après avoir recueilli l'avis de l'assemblée (et, depuis les réformes de 2007, du Sénat aussi) et du Conseil constitutionnel soumettre tout projet de loi constitutionnelle au référendum. Ainsi donc, le Président de la république peut maintenant, sans aucune contrainte (les avis recueillis ne le liant pas) ignorer complètement le Parlement et proposer directement un projet de révision de la constitution aux populations par la voie du référendum. Sur le plan des principes un démocrate ne peut pas s'opposer à ce que l'on fasse appel aux populations pour qu'elles se prononcent sur la loi fondamentale de leur pays. Il faut toutefois savoir que le fait de recourir à un référendum ne procède pas toujours d'un souci démocratique. Au contraire, l'histoire nous enseigne même qu'il a été souvent utilisé par des dirigeants politiques pour se faire plébisciter et rallier les populations à leur personne en manque de légitimité démocratique. Et quand il s'agit d'un texte comme la constitution qui contient plusieurs articles dont on peut approuver les uns et rejeter les autres, demander aux populations de voter par un oui ou par un non sur l'ensemble du texte, sans aucune préparation sur ses enjeux réels, n'est pas, à notre avis, la meilleure façon de montrer à un peuple qu'il est le seul souverain dans son pays. Pour le cas du Sénégal, l'histoire de cet alinéa 1 ajouté à l'article 51 nous rend encore plus dubitatif. Rappelons nous : en 2001, quand il a fallu faire adopter le texte constitutionnel les nouvelles autorités politiques avaient choisi la voie du référendum. Non pas cependant celle qui était prévue par l'article 89 alinéa 2 alors en vigueur, c'est-à-dire vote par les deux assemblées et ensuite approbation par référendum, mais soutenant qu'on était en présence d'une nouvelle constitution (la vraie raison est qu'elle ne disposait pas d'une majorité au Parlement) elles l'avaient fait adopter directement par les populations en utilisant l'article 46 cité plus haut qui n'avait pas en vue les lois constitutionnelles. Une procédure manifestement illégale donc, malgré la déclaration d'incompétence du Conseil constitutionnel saisi pour se prononcer à l'occasion. Et le fait pour les nouvelles autorités de s'empresser de la légaliser en la constitutionnalisant est un aveu de taille qui montre aussi l'idée qu'elles se font réellement de la constitution. Or, il faut le redire avec force et c'est par là que nous concluons, la Constitution est la loi des lois. Elle est au-dessus de toutes les normes de l'ordonnancement juridique interne d'un pays. C'est à ce titre que la quasi-totalité des Etats dans le monde en ont une conception rigide qui fait que ses révisions, qui peuvent parfois s'avérer nécessaires, doivent être régies par des règles et des procédures destinées à lui faire conserver cette suprématie. Elle est aussi au-
dessus de toutes les contingences partisanes et il revient aux dirigeants du moment d'en être les gardiens vigilants et de ne rien faire, surtout pour des calculs politiciens ou des mouvements de menton, qui puisse donner aux populations le sentiment qu'elle ne leur sert qu'à garder leurs privilèges.