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Universite de Montreal LA PRATIQUE DES CHEVAUCHEMENTS INTERGOUVERNEMENTAUX Analyse des relations entre fonctionnaires federaux et provinciaux dans la formation de la main-d'oeuvre au Quebec et en Ontario par Magali Marc Departement de Science politique Facult6 des arts et des sciences These presentee a la Facult6 des ~tudes SupMeures en vue de I'obtention du grade de Philosophiae Doctor (Ph.D.) en science politique Octobre 2000 @, Magali Marc, 2000

National Library Acquisitions and Bibliographic Services BiMiotMque nationale du Canada Acquisitions et services bibliographiques 395 Wellington Street 395, nu, WeMingtm Ottawa ON KIA ON4 -ON K1AW Canada Canada The author has granted a nonexclusive licence allowing the National Library of Canada to reproduce, loan, distribute or sell copies of this thesis in microform, paper or electronic formats. The author retains ownership of the copyright in this thesis. Neither the thesis nor substantial extracts &om it may be printed or otherwise reproduced without the author's permission. L'auteur a accorde une licence non exclusive pennettant a la Bibliotheque nationale du Canada de reproduire, prgter, distribuer ou vendre des copies de cette these sous la forme de microfichelfilm, de reproduction sur papier ou sur format electronique. L7auteur conserve la propriete du droit d'auteur qui protege cette these. Ni la these ni des extraits substantiells de celie-ci ne doivent etre imprimes ou autrement reproduits sans son autorisation.

Facult6 des 6tudes supdrieures Cette these intitul6e: La maticrue des chevauchements interaouvernementaux Analvse des relations entre les fonctionnaires f6d6raux et provinciaux dans la formation de la main-d'aeuvre au Quebec et en Ontario prdsenth par Magali Marc a ete evaluee par un jury compos6 des personnes suivantes: G9rard Boismenu James I. Gow Louis Massicotte Robert Dalp6 Jacques Bourgault These accepth le: 23 avril2001

SOMMAIRE Cette these en science politique (administration publique) a pour but de coniprendre les interactions entre fonctionnaires federaux et provinciaux en situation de chevauchements dans un secteur (la formation de la main-d'oeuvre) qui a ete chaudement dispute par les gouvemements federal et provinciaux, particulierernent au Quebec. Nous examinons la litterature existante sur la question des chevauchernents en systeme federal. En fait, cette question s'inscrit dans un debat plus large sur le fonctionnement du federalisme et le partage des pouvoirs dans les federations. La plupart des etudes recensees ne s'attardent pas au r6le jou6 par les fonctionnaires des deux paliers de gouvernament. Les etudes qui traitent de chevauchements considerent que ceux-ci sont inefficaces et coqteux et donnent lieu a de la mauvaise gestion. Par contraste, les etudes qui s'inthssent aux fonctionnaires et a leurs interactions font un constat plus nuance sur la double gestion. En nous inspirant de nos pr6d6cesseun. Dupre, Savoie et Haddow, nous avons choisi d'intewiewer des fonctionnaires fbderaux et provinciaux impliques dans des programmes de formation de la maind'oeuvre, au Qudbec et en Ontario.

Nous avons combine I'approche de I'analyse strategique et la theorie neoinstitutionnelle comme cadre theorique afin de cemer les perceptions, les attitudes et aussi les objectifs et les valeurs des fonctionnaires que nous avons interviewes. Notre recherche nous a pennis dt6tablir que les fonctionnaires federaux et provinciaux oeuvrant dans la formation de la maind'oeuvre au Quebec et en Ontario ont eu tendance a cooperer mais ont &e fortement influences par le contexte institutionnel. Le debat constitutionnel acwmpagne de la remise en question des initiatives fbdbrales dans la formation de la main-d'oeuvre, ainsi que la lutte contre le deficit prioris6 par la classe politique ont contribue B modifier les structures d'intewention gouvemementale au point d'inhiber la cooperation entre les fonctionnaires. Toutefois, les fonctionnaires provinciaux, tant qu6b6cois qu'ontariens ont suffisamment fait etat des problemes relies B I'harrnonisation des interventions pour que nous puissions conclure que les chevauchements wmpliquent la gestion. Quant au secteur de la forrnation de la main-d'oeuvre, le concept de partenariat a ete mis a I'dpreuve et s'est heurte a la mefiance de certains ministres. Quant aux fonctionnaires, les ajustements nbcessaires en situation de partenariat avec des organisrnes non-gouvemementaux se sont averes &re la difficulte majeure, plus importante que les chevauchements.

federal et les chevauchements: comment les secteurs de chevauchements sont-ils gms dans la federation canadienne?... 33 1.3.1 L'etude de Dupr6 et al... 35 1.3.2 t'6tude de Donald Savoie... 38 1.3.3 L'etude de Rodney Haddow... 39 1.4 Conclusion... -42 Chapitre 2 La ~ratiaue des chevauchements interaouvenementaux: problematicrue et m6thodoloaie... 45-2.1 Introduction... 45 2.2 Problematique... 46 2.2.1 HypothBse... -49 2.3 Methodologie. 2.3.1 I nteret de I'analyse strategique... 55 2.3.2 I nt&& de l'approche n6o-institutionnelle... -58 2.3.3 Methode... 64 2.3.3.1 Traitement des donn6es... 70 2.3.3.2 Richesses et limites de.. I'approche qual~tat~ve... 73 La pratiaue administrative des chevauchements dans la formation de la main-d'oeuvre au Quebec et en Ontario: contentieux. environnement institutionnel et limes de coodration ou de conflit... -77 Chapitre 3 La mise en lace de la relation f&d&rale-drovinciale dans la formation de la maind'oeuvre... 78... Introduction 78 3.1 Les restructurations administratives... 78 3.2 Les querelles et les conflits juridiques

3.3 Conflits sur la definition de la formation de la main.d'oeuvre... 102 3.4 Conclusion 108... Chapitre 4 Le Quebec: structures fonnelles et structures des... rapports 112 Chapitre 5 Introduction... 112 4.1 Structures formelles... 113 4.1. 1 Region de Montrbal... 120 4.1-2 Region de la MontMgie....... 123 4.1-3 Region Laval-Laurentides Lanaudiere (3L)... 124 4.1.4 Positions des acteuts dans le structures forrnelles... 125 4.2. Structures des rapports... 127 4.2.1 Impacts des changements institutionnels... 127 4.2.1-1 Points de vue des fonctionnaires.. provmaaux... 127 4.2.1.2 Points de vue des fonctionnaires fhdkraux... 133 4.2.1.3 Points de vue des organismes paragouvemementaux et non-gouvemementaux... 134 4.2.2 Les lignes de coopbration et de conflits... 136 4.2.2.1 Les fonctionnaires... 3 7 4.2.2.2 Les organismes paragouvernernentaux et non-gouvemementaux... 143 4.2.3 Les chevauchements....... 151 4.3 Conclusion... 163 Ontario: historiaue. structures formelles et structures des rap~orts... 168 Introduction... 168... 5.1 Historique 169

5.1-1 Le contentieux f8d6ral-provincial... 169 5.1-2 Le contentieux ontarien... 181 5.I-2.1 La dimension administrative: education ou 6conomie.... -181 5.1-2.2 Une guerre d'influence: syndicats contre gens d'affaires...... -185 5.2 La structure des rapports... 188 5.2.1 Les structures forrnelles... 8 9 5.2.2 La perception des rapports... -190 5.2.2.1 Cooperation ou conflits... -191 5.3 La perception de I'experience COFAM...... 195 5-3.1 L'attitude des fonctionnaires federaux... 196 5.4 Conclusion 198... Com~araison des cas au6b6cois et ontarien Introduction... 202 6.1 Les elements de similitudes... 203 6.1. 1 Les canflits intragouvemementaux au niveau provincial... 203 6.1.2 Raison d'etre...-204 6.1.3 Stabilite des liens... 205 6.1-4 Recherche de la cornmodit6... -206 6.1-5 Le service B la clientele priorise... 207 6.1-6 La question du guichet unique 207... 6.1-7 Le mecontentement envers le gouvemement fbd6ral... -208...... 6.2.2 Le fedbral: pas un intrus pour les Ontarians... -212 6.2 Les elements de diffbrentiation 209 6.2.1 Deux cultures administratives -209 6.2.3 Partenanat: consensus au Quebec, confrontation en Ontario... 215

vii Conclusion... 217. I Conclusion generale.. 219... Les chevauchements dans le secteur de - la formation de la maind'oeuvre: les hgles du jeu. I'environnement mrtinent. le svstdme d'action concret et la rationalit6 des acteurs..... 219 Introduction... 219 Les regles du jeu...... 221 L'environnement pertinent...... 226 Le systeme d'action concret et la rationalite des acteurs..... -230...... Livres et articles...239 Documents ofkiels -244 Annexes..... Annexe I Guide d'interview et questionnaire... Annexe 2 Liste des personnes interviewdes par cateaorie et par ordre.xii -...xm.

viii LISTES DES SCHEMAS ET FIGURES Schema des contraintes institutionnelles qui pcent sur les gestionnaires dans la formation de la maind'oeuvre..........p- 63 Figure 1 : Organ igramme de la Societe qu6bdcoise de la maind'oeuvre......p. 1 1 5 Figure 2: Organigramme de la Vice-prbsidence aux. - opt rat~ons.....p. 1 1 6 Figure 3: Organigramme du ministere de I'Emploi et de la Solidarite... 1 17-1 18 Figure 4: Organigramme du ministere federal du Developpement des ressources humaines....... p. 1 1 9 Organization of the Ministry of Skills Development..... p 177.. Schema rev~se..... p 223

LlSTE DES SIGLES ET ACRONYMES AFTP BFDRQ CA CAAT CAM0 CEFA CEC CCMMO CEDEQ CEGEP CEQ CFP CLE CLD COFAM CPQ CSN CTQ FTQ MEF MFP MElC MESSR ME9 MDRHC MIC MlCST MMOl MMSRFP MRC MTMO NPD OTAB Assistance a la Formation Technique et Professionnelle Bureau federal de developpement regional du Quebec Conseil d'administration (dam cette these: de la SQDM) Colleges of applied arts and technology Comite d'adaptation de la maind'oeuvre Commission d'etude sur la formation des adultes Centres d'emploi du Canada Commission canadienne de mise en valeur de la main-d'oeuvre (en anglais CFLDB) Corporations de developpement economique et communautaire Colleges d'enseignement general et professionnel Centrale des enseignants du Quebec Commissions de formation professionnel le Centres locaux d'emploi Centres locaux de developpernent Conseil ontarien de formation et d'adaptation de la main-d'oeuvre Conseil du patronat Confederation des syndicats nationaux Centres travail Quebec Federation des travailleurs et travailleuses du Quebec Ministere de I'6ducation et de la formation (Ontario) Ministere de la formation professionnelle (Ontario) Ministere de I'emploi et de I'lmrnigration du Canada Ministere de I'emploi et de la solidarit6 et de la securite du revenu Ministere de l'education du Qu6bec Ministere du developpement des ressources humaines du Canada Ministere de l'industrie et du Commerce Ministere de I'industrie, du commerce, de la science et de la technolog ie Minist6re de la Maind'oeuvre et de I'lmmigration Ministere de la Main-d'oeuvre, de la securitb du revenu et de la formation professionnelle (Quebec) Municipalit6 rbgionale de comtb Ministere du Travail et de la Maind'oeuvre (Quebec) Nouveau parti democratique Ontario training and adjustment board (nom anglais du COFAM)

PNF PFMC R-QuODE SMMO SQDM Programme national de formation Programme de formation de la main-d'oeuvre du Canada Regroupement quebecois des organismes de developpement de I'employabilit6 Strategie de mise en valeur de la maind'oeuvre Societe qu8b6coise de developpement de la main-d'oeuvre

Cette these est dediee a ma mere, feue-e16onore Casenave. Je tiens a rernercier mes directeurs de these, James lain Gow et Louis Massicotte pour leur soutien indefectible. Je dois aussi des remerciernents chaleureux B Nicole Deregnaucourt et a Michel Poulin pour I'aide precieuse qu'ils m'ont apportee dans les demiers milles, les plus difficiles a franchir.

INTRODUCTION GENERALE Cette these en administration publique se situe dans le cadre d'un questionnement sur la gestion publique dans la federation canadienne au moment oq de grands defis se posent et ou celle-ci est mise en demeure de s'assouplir et de s'adapter aux differences regionales, ce qui suppose une forme ou une autre de decentralisation. Comment les fonctions publiques federale et provinciales vivent-elles la gestion a deux niveaux? De quelles fa~ons les debats de juridiction et les querelles constitutionnelles affectent-ils le travail quotidien des fonctions publiques et surtout leurs interrelations? Comment les fonctionnaires sont-ils affectes, en bien ou en mal, par la necessite d'une gestion conjointe dans les secteurs ou les deux ordres de gouvernement sont presents et meme parfois en lutte pour accroitre leur visibiiite? Les fonctionnaires sont-ils embrigades ou impliques dans ces luttes? De quelles manieres? Ont-ils tendance a coopbrer entre eux ou leurs comportements refletent-ils les conflits entre ordres de gouvemement ou entre ministeres? Nous avons choisi, pour repondre a ces questions, d'effectuer une recherche sur le terrain par le biais d'interviews principalement avec des fonctionnaires federaux et provinciaux, mais aussi avec des intervenants du secteur paragouvernemental et non-gouvernemental en relation avec eux.

Nous abordons cette recherche, wnsciente que ce questionnement est vaste et plus complexe qu'il n'y parait au premier abord puisque nous traitons a la fois du fonctionnement du federalisme canadien, de la question des chevauchernents gouvernementaux et du r6le des fonctions publiques dans la gestion d'un secteur oic deux gouvemements sont presents. Peu d'etudes ont ete consacrees a ce type de questionnement. Nous esperons contribuer a combler ce vide. Le federalisme et les chevauchements Tout systeme fbd6ral se caract&ise en premier lieu, par un partage des corm ~petences entre deux ordres de gouvemement, chaque ordre conservant sa souverainete dans sa sphere de juridiction. Toutefois, dans la plupart des federations, les spheres de juridiction sont rarement etanches. Ainsi, on retrouve dans les systemes federaux un certain nombre de competences communes en plus des competences exclusives. Ce sont ces competences communes qui sont appelees le plus souvent N pouvoirs concourants u ou (c competences partagees )). Ronald Watts parle de ic concurrent (shared) powers n, mais le terme <( concurrent )) en franqais Bvoque la competition (nous utilisons d'ailleurs dans cette these les termes concurrence et compbtition wmme des synonymes).

Nous preferons parler de tc competences partagees w, mcme si Remillard parle de cr domaines de l6gislation concurrents ou les deux ordres de gouvernement peuvent l6giferer sirnultanement w'. Les pouvoirs ou competences partages necessitent soit que I'un ou I'autre des ordres de gouvernement ait preponderance en cas de conflit, soit que les deux ordres de gouvemement harmonisent et coordonnent leun activites. Au Canada, c'est dans les secteurs de comp6tence commune, dans les secteurs nonprevus par la Constitution et dans les secteurs de competence provinciale ou le federal exerce son pouvoir de depenser que I'on risque le plus de rencontrer des chevauchernents2. Nous adoptons dans le cadre de cette these la definition de Stephane Dion, d'apres lequel on entend par (( chevauchement N le fait que deux ordres de gouvernement soient presents dans un secteur d'intervention sans pour autant faire la mcme chose. Par contre, dans le (( dbdoublement B. deux gouvernements font la meme chose sans enrichir le service '. Par exernple, en ce qui a trait a Ronal Watts, dans Comparing Federal Systems in the 1990s. (Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, Kingston, Ont., 1996, p.34) et Rdrnillard dans Le f6d6ralisme canadien (Quebec-Arnerique, Montreal, 1983, p.167). * C'est I'avis, entre autres, de Claude Ryan qui estime que les cas de dbdoublement rbel sont fares. Voir Claude Ryan, Regards sur le fdddralisme canadien, Bordal, Quebec, 1995, p.101). Stephane Dion, K Quel avenir politique pour le Canada? w in Options Poliiiques 15(3), avril 1994, pp.4041. Cette definition nous parar la plus claire et la plus simple. Nous venons plus loin que d'autres auteurs trouvent diffdrents types de chevauchernents sans s'6loigner vraiment de cette

I'inspection des viandes au Canada. les inspecteun fed6raux et provinciaux realisent des activites identiques, mais avec des effets cumulatifs puisque les inspecteurs des deux ordres de gouvemement ne visitent jamais les memes etablissements4. Nous verrons, dans le chapitre premier, comment les auteurs qui se sont interesses au federalisme canadien ont fait etat de la question des chevauchements et de la part que ceux-ci jouent dans le debat sur le fonctionnement de la federation. La gestion administrative dans le systame federal canadien Les chercheurs en administration publique ont de bonnes raisons de se derliander comment les fonctionnaires fed6raux et provinciaux ont vecu les nombreux debats qui se sont deroules sur la place publique quant au partage des pouvoirs entre le gouvernement federal et les gouvernements provinciaux. Les reseaux de confiance qui s'etaient crees entre les fonctionnaires federaux et provinciaux a la faveur des programmes cofinances ont-ils ete - - - idee de base. Gordon Brown, auteur d'un article sur les chevauchements dont nous faisons &at plus loin, adopte,quant i3 lui, la meme definition que Stdphane Dion. Cet exernple est tire d'un dossier de reflexion mis au point par Germain Julien et Marcel Proulx 8 la suite de leur &ude intitulb tes chevauchements des programmes fdd6mux ef qu&6cois. Ible nationale d'administration publique, Qudbec, 1978, (pp.15-16). 11 est i3 noter que MM. Julien et Proulx dont nous parlons plus longuement dans le prochain chapitre, considerent ce type de dedoublement comme un << chevauchement ayant un caractdre partieltement cumulatif m.

completement annules ou seulernent inhibes quand ces programmes ont ete rernplaces par des ententes administratives? La formation de la main-d'oeuvre est un secteur qui a fait I'objet d'une longue dispute federale-provinciale jusqu'a la signature d'une entente administrative en avril 1997 relative a la main-d'oeuvre5. Le secteur de la formation de la main-d'oeuvre releve a la fois de 196ducation qui est de competence provinciale et du dbveloppement de la main-d'oeuvre qui, pouvant Btre considere comme relevant du secteur du dbveloppement economique. releve a la fois du gouvernement fbd6ral et des gouvemements provinciaux. I1 faut noter, cependant, que dans ['Entente constitutionnelle de Charlottetown (annulee par le referendum de 1992), la section qui traitait de la formation de la main-d'oeuvre faisait etat du (( paragraphe 91(2A) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou etait affirrnee la competence federale a I'egard de I'assurance-ch6rnage u. L'Entente de Charlottetown concluait que le federal devait conserver sa competence exclusive a I'egard du soutien du revenu et des services connexes qu'il fournit dans le cadre du regime d'assurance-ch&nage6. D'apres I'Entente, les programmes Entente de pnncipe Canada-Quebec relative au march6 du travail, 21 avril 1997. Rapport du consensus sw la Constitution, Charlottetown, texte int6gral de I'entente canclue entre les premiers ministres et les dirigeants autochtones et des tenitoires le 28 aoot 1992 A Charlottetown, p.12.

de formation de la main-d'oeuvre devaient faire I'objet d'ententes administratives entre le federal et les provinces. Dans la mesure 00 une presence federate etait consewhe du fait que dans le cadre de ses ententes, certaines normes nationales devaient &re respectees, on pouvait s'attendre a ce que les deux ordres de gouvemement restent irnpliques dans la formation de la main-d'oeuvre. Toutefois, m&ne en faisant abstraction de la presence du federal, on observe dans la formation de la maind'oeuvre, une foule de programmes et d'intervenants. Ainsi, ce n'est pas seulement entre eux que les fonctionnaires ont des rapports plus ou moins hannonieux, ils ont aussi a traiter avec une clientele diverse et avec des partenaires tels que les responsables rbgionaux. municipaux, les chefs d'entreprises et les leaders syndicaux des localites ou ils interviennent. C'est dans ce contexte que les fonctionnaires ont eu a remplir leur mission. La methods de I'analyse stratdgique et I'approche n6o-institutionnelle Nous avons choisi d'utiliser la mbthode de I'analyse strategique telle que developpee par Crozier et Friedberg dans L'Acteur et le systeme (I 977). C'est donc le choix d'une methode inductive ou le chercheur fait en sorte que les interactions des agents sur le terrain se d6couvrent au fil des entrevues. ctant donne que ce sont les fonctionnaires et leurs relations entre eux qui nous

interessent, nous trouvons cette approche particulierement bien adaptee a notre type d'etude. Nous verrons dans notre deuxieme chapitre dans quelle mesure nous prevoyons tenir compte du r61e des institutions (approche n8o-institutionnelle) qui fournissent les regles formelles et inforrnelles mises en place dans le cadre federal et dans lesquelles s'enracinent la rationalit6 des acteurs que nous obsewons. Les institutions facilitent et inhibent a la fois les perceptions et les rapports entre les acteurs. L'approche neo-institutionnelle nous foumit un cadre thborique de niveau 0 moyen (middle-range) dans lequel les institutions foumissent les regles du jeu dont I'analyse strategique fait &at. La formation de la rnaind'oeuvre De nombreux intewenants sur la scene Bconomique, autant syndicalistes7 qu'experts en relations industriellesa ou fonctionnairesg, s'entendent pour dire que la mondialisation des echanges, I'ouverture des marches, la compqition GBrard Docquier du Canadian Labour Force Development Board, (c Training for the future m in Canadian Business Review, 19: pp.6-13, bt6 1992. Gordon Betcherrnan, (c Research Gaps facing training policy-makers )) in Canadian Public Policy, XIX:1 :la, pp. 18-28, 1993. ~laine Berard et Jean-Michel Cousineau, La formation professionnelle de la main-d'oeuvfe au Quebec: une analyse dconomique, kale des relations industrielles, Universite de Montr6al, document 93-01, Montrdal, mars 1993. Ministere de la main-d'oeuvre, de la s&urit& du revenu et de la formation professionnelle du Quebec (MMOSRFP), Partenaites pourun Quebec competent et cornp6ti.t~ Bnoncd de politr'que sur

internationale et les changernents technologiques contnbuent a faire de la formation de la main-d'oeuvre une question cnrciale: seule une maind'oeuvre qualifiee et disponible dans les secteurs de pointe pourrait perrnettre au Canada de se classer favorablement sur le marche international. Nous verrons en deuxieme partie que les gouvemements federal et provinciaux se sont interesses a la formation de la main-d'oeuvre des l'apresguerre et bien avant que la mondialisation des marches soit un sujet a la mode. Nous y verrons egalement I'origine du debat sur la formation de la main-d'oeuvre (Chapitre 3). Nous traiterons ensuite des rapports entre les fonctionnaires tels que nous les avons trouves au Quebec (Chapitre 4) et en Ontario (Chapitre 5). Nous ferons etat des similitudes et des diffbrences entre le cas qukbecois et le cas ontarien (Chapitre 6). Dans notre conclusion gherale. nous tenterons de tirer les leqons de ce que nous aurons appris sur le terrain quant au fonctionnement du federalisme et surtout quant a la question des chevauchements intergouvernementaux et des problemes qu'ils posent autant sur le plan politique que sur le plan de la gestion. le developpement de la maind'oeuvre, de la s4curite du revenu et de la formation professionnelle, Quebec, 1991,85 pages.

PARTIE I ETAT DE LA QUESTION. PROBLEMATIQUE ET METHODOLOGIE

CHAPITRE I ETAT DE LA QUESTION: CHEVAUCHEMENTS. FEDERALISME CANADIEN ET 1.I La question des chevauchements I.I.I definition des chevauchements S'il y a des chevauchements dans la federation canadienne, c'est avant tout parce que la Loi constitutionnelle de 1867" ne repartit pas clairement les pouvoirs entre le gouvernement federal et les provinces et que I'emergence de nombreux domaines de competence ne pouvait etre pr6vue a 116poque. En plus des domaines de legislation concourants comme I'agriculture et I'immigration (art.95), d'autres cornpetences sont venues s'ajouter par voie d'amendement pour permettre aux deux ordres de gouvemement de legiferer en matiere de pension de vieillesse et de prestations additionnelles (amendement de 1951, reformule en 1964). La Loi constitutionnelle prevoit que les pouvoirs residuels relevent du parlement federal. Le gouvernement du Canada s'est aussi vu reconnaitre un pouvoir de dwenser dans les sphkres de juridiction provinciale en vertu de son

autorite sur la dette publique et les biens publics (par.sl(la)), le prelevement des deniers par tout mode ou systeme de taxation (par.91(3)), le fonds de revenu consolide (art.102) et I'emploi de ce fonds au service public (art.106). De nouveaux domaines comme I'environnement ne pouvaient pas 6tre envisages a I'epoque ou la Constitution a ete redigee. Le monde est devenu plus complexe et de nouveaux secteurs d'activites sont apparus qui se preterit davantage a des chevauchements que les secteurs d'intervention cc etablis dl. Le partage formel des comp6tences entre deux ordres de gouvemement n'est pas irnmuable, I'evolution se fait au gre des amendements constitutionnels, de ['interpretation judiciaire et de I'accroissement des secteurs d'activite des deux ordres de gouvernement. La repartition des pouvoirs s'avere eventuellement incomplete et aboutit a des chevauchements". Nous estimons qu'il y a des chevauchements lorsque deux ou plusieurs ordres de gouvernernent interviennent dans un meme secteur d'activites. Mais il y a plusieurs fa~ons d'intervenir notamment sur le plan legislatif et sur le plan 'O La Cinquieme Constitution du Canada (Statufs refondus, Canada 1970), N.5, Acte d'am6nque du Nord Britannique, 7867, 30 & 31 Victoria,c.3 (R. U.), (texte fran~ais publid dans le volume des Statuts du Canada de 1867,) I' Secretariat du Conseil du Trbsor, Chevauchements et dedoublements des pprogrammes federaux et provinciaux, point de we de /'administration f6d6rale1 Secrhtariat du Conseil du Tresor du Canada, Ottawa,l2 decembre 1991, p.3. l2 Garth Stevenson, a Le partage des pouvoin r in Le partage des pouvoim et la politque d'gtat, Richard Sirneon, coordonnateur de la recherche, Commission royale sur I'union hnomique et les

administratif. Autrement dit, le gouvernement federal peut, wrnrne c'est le cas en Allemagne, retenir le droit de legiferer dans un domaine tandis que les provinces (ou Lander) ont la responsabilitk d'adrninistrer ce secteur. Au Canada, c'est le cas du secteur de la justice en matiere crh~inelle~~. Les chevauchements (et les conflits intergouvemementaux) ne sont pas une specialite canadienne. En fait, ils sont plut6t la regle que I'exception dans les federations. Les etats unitaires ont aussi des conflits entre instances decisionnelles reg ionales, municipales et en France, departementales du fait de leur hierarchic contraignante. Le Canada se distingue des autres federations classiques par une Constitution qui prevoit trois listes de pouvoirs legislatifs, en I'occurrence des pouvoirs legislatifs federaux, des pouvoin provinciaux et des pouvoin partages14. Le Canada se distingue aussi par le fait que les pouvoirs residuels sont du ressort du gouvernement central plut6t que des etats constituants (comme c'est le cas aux Etats Unis, en Suisse, en Australie, en Allemagne et en Malaisie15). Ces particularites contribuent a une plus grande visibilite des conflits perspectives de developpement du Canada, Approvisionnernents et Services Canada, Ottawa, 1985, p.95. l3 Dwight Herperger, Reparfition des pouvoirs et fonctions dans les mimes provinciaux, Ministre des Approvisionnements et Services Canada, Ottawa, 1991, p.23. l4 Herperger, Ibid. p.4. l5 L'lnde etant i'exception avc le Canada. William H. Riker, Federalism, Origin, Operation and Significance,Little, Brown & Company, Boston, 1964, p.116.

intergouvernementaux, surtout si I'on ajoute le fait qu'au Canada, une division linp~istique et culturelle correspond dans une large mesure. a la division territoriale. En effet. les francophones sont concentres majoritairernent dans une province, le Quebec, et minoritaires ailleurs au Canada. tandis que les anglophones quebecois sont en situation de minorite. Le Canada est une federation qui a plus d'une langue officielle et qui est multiculturelle a I'instar de la Suisse, de I'lnde de la Belgique ou de I'Espagne. Sa population se trouve en situation de bipolarit6 linguistique quoiqu'a une moindre degre que la Belgique ou I'ancienne Tchecoslovaquie (devenue en 1993, les Republiques Tcheque et Slo~aque'~). Ce que nous voulons examiner B present c'est quels probkmes pose la presence de chevauchernents au Canada et de quelles fa~ons ceux-ci affectent les relations entre les fonctionnaires concemes. I1 y a peu d'etudes qui examinent cette question. Nous presentons ci-dessous les trois principales. De nombreux auteurs ont 6tudie le fonctionnement du fbderalisme en general et du federalisme canadien en particulier sous I'angle des relations intergouvernementales, ou sous I'angle du partage des pouvoin. lls se sont penches sur les querelles constitutionnelles et sur la fapn de les rbsoudre, et ce faisant, ont touche B la question des chevauchements. En g6nbral. les