Le déséquilibre fiscal vertical au Canada Première partie. jusqu en 1949

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1 Le déséquilibre fiscal vertical au Canada Première partie Les relations fédéralesprovinciales en matière d impôt jusqu en 1949 Par JEFF BUCKSTEIN, CGA La Première Guerre mondiale brise l harmonie fiscale La Grande Crise ravive le conflit fiscal fédéral-provincial Un autre conflit mondial entraîne des changements fiscaux majeurs Le présent article est le premier d une série de trois articles que M. Buckstein signe dans le Reper. Du point de vue fiscal, la situation du Canada est quelque peu inhabituelle à cause du chevauchement de certaines responsabilités des gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux en matière de taxation. Tout au long de l histoire du pays, les deux ordres de gouvernement ont généralement coopéré dans ce domaine. Parfois, cependant, cette structure a créé de fortes tensions. Nous vivons actuellement une de ces périodes plus turbulentes. Les provinces et les territoires allèguent l existence d un prétendu «déséquilibre fiscal vertical» selon lequel le gouvernement fédéral a la capacité de mobiliser plus d argent que ce qu il est constitutionnellement tenu de dépenser pour les Canadiens dans des domaines comme la défense et l immigration, entre autres. Entretemps, les provinces et territoires estiment que leur situation est tout à fait à l opposé : leur capacité à générer des recettes est limitée, alors qu ils doivent en même temps assumer la plus grande part des dépenses de service dans leurs champs de compétence (selon la Constitution) comme la santé et l éducation. Les trois articles de la série portent sur ces questions et sur d autres questions litigieuses qui se sont posées dans les relations fédérales-provinciales (et, dans une moindre mesure, territoriales) au chapitre de la taxation depuis la Confédération de Le présent article examine la situation fiscale au Canada jusqu à la mise en place du premier impôt permanent par l adoption de la Income Tax Act en Le second article traitera des tensions croissantes entre le gouvernement fédéral et ses contreparties provinciales et territoriales tout au long de la deuxième moitié du XX e siècle ainsi que des facteurs qui ont contribué à l avènement de ce prétendu déséquilibre fiscal vertical. Le troisième article portera expressément sur les enjeux actuels du déséquilibre fiscal vertical dans la perspective des gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux. L Acte de l Amérique du Nord britannique (devenu la Loi constitutionnelle en 1982), qui créait le Dominion du Canada, a été adopté en Les articles 91 et 92 de l Acte de l Amérique du Nord britannique (AANB) donnaient au gouvernement central du Commonwealth et à ses provinces un pouvoir de taxation directe dans leur sphère de compétence respective. Aussi, au Canada, contrairement à la plupart des autres pays, y a- t-il un partage ou un chevauchement clair des responsabilités du fédéral et des provinces en matière de taxation.

2 Il y a toutefois une légère différence. En vertu de l AANB, tandis que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux (l Ontario, le Québec, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse étaient membres fondateurs en 1867; le Manitoba, la Colombie-Britannique et l Île-du-Prince-Édouard avaient suivi en 1873) pouvaient lever des impôts et taxes, les provinces étaient limitées à la seule «taxation directe», comme l impôt sur le revenu. Le gouvernement fédéral pouvait aussi lever des taxes et impôts directs, mais également des taxes indirectes au moyen des droits de douane et des taxes d accise. La Colombie-Britannique a été la première province à lever un impôt sur le revenu des particuliers en 1873; le Québec a été la première à tenter de lever un impôt sur les sociétés en 1882; le Nouveau-Brunswick a suivi peu de temps après. Mais aucune de ces mesures n a été particulièrement populaire pendant les 30 premières années de l histoire du Canada. En 1896, par exemple, selon les chiffres des comptes publics publiés dans le rapport d une commission royale d enquête de 1940, seulement $ d impôt des sociétés et $ d impôt des particuliers avaient été levés au Canada cette année-là et dans tous les cas par les provinces, aucun par le gouvernement fédéral. Les droits successoraux représentaient de loin la source unique la plus importante de recettes fiscales pour les provinces. Les sept provinces de Confédération levaient de tels droits à l époque. De manière générale, toutefois, la stabilité a régné pendant les 50 premières années de la Confédération. Les responsabilités du fédéral et des provinces en matière de taxation étaient clairement définies et les provinces dominaient dans le champ de la taxation directe. Le gouvernement fédéral avait le droit d occuper ce champ de compétence, mais il ne l avait pas fait et, jusqu en 1914, il ne trouverait aucune raison impérieuse de le faire. La Première Guerre mondiale brise l harmonie fiscale Toutefois, la Première Guerre mondiale, avec les dépenses massives que le gouvernement fédéral a dû engager, n avait rien de commun avec ce que le Canada ou le monde avait connu jusque-là. Quand le conflit mondial a éclaté en 1914, le gouvernement canadien, déjà aux prises avec des conditions financières difficiles, a dû contracter des emprunts considérables, ce qui a entraîné une forte inflation; la dette nationale devait finalement quintupler par rapport à ce qu elle était L inflation, à son tour, a entraîné des troubles sociaux, dont des problèmes de relations de travail comme des grèves et l augmentation du nombre de syndicats certains très militants. Fermiers et travailleurs faisaient pression sur le gouvernement fédéral pour qu il taxe les Canadiens mieux nantis. En 1915, à elles seules, les dépenses militaires du gouvernement fédéral étaient égales à la totalité des dépenses qu il avait inscrites deux ans plus tôt. Son déficit budgétaire, exprimé en pourcentage du produit national brut (PNB), est passé de 10 % en 1913 à près de 15 % pendant la guerre, en dépit d une brusque progression du PNB; la croissance du déficit était nettement plus prononcée que le laissait croire sa croissance nominale. Le gouvernement fédéral a alors tenté d accroître ses recettes par ses mécanismes traditionnels de taxation indirecte. Ainsi, il a haussé les droits de douanes (qui, en 1913, représentaient environ 78 % de ses recettes totales) sur des produits comme le café, l alcool, le sucre et le tabac, et il a imposé des droits d accise spéciaux sur l alcool et le tabac. Mais ces mesures n ont rapporté qu environ 10 % des fonds additionnels nécessaires pour soutenir l effort de guerre et les autres responsabilités financières du gouvernement. Un impôt de guerre spécial a aussi été levé sur la circulation des billets de banque et sur le revenu brut de certaines institutions financières, et certains secteurs d activité ont fait l objet de mesures mineures mais, là encore, les recettes ne parvenaient pas à combler les besoins. Le déséquilibre fiscal vertical au Canada Première partie 2

3 D autres sources de recettes, dont des emprunts contractés à l étranger (d abord à Londres, puis à New York), puis, de façon plus importante, cinq émissions d obligations pour financer les dépenses de guerre («bons de la Défense nationale») à des citoyens canadiens pour une valeur de quelque 1,5 milliard de dollars devaient rapporter nettement plus. Mais ce n était pas encore assez, notamment à cause du fait que la guerre était plus longue que prévu et que le coût annuel du financement du conflit pour le Dominion avait grimpé à plus d un demimilliard de dollars. En 1917, sous le régime du Premier ministre Robert Borden (un conservateur réélu comme leader d un gouvernement d union par suite d un vote spécial en temps de guerre), le gouvernement fédéral a été forcé d instaurer un impôt général sur le revenu en adoptant la Loi de l impôt de guerre sur le revenu, ce qui a suscité d intéressants débats à la Chambre des communes. Ainsi, le 17 août 1917, Michael Clark, député de Red Deer, en Alberta, rappelait à ses collègues du Parlement que, depuis sa première élection en 1908, il avait fréquemment eu l occasion de souligner les désavantages de la taxation indirecte et la supériorité de la taxation directe. Selon lui, la Première Guerre mondiale avait été riche d enseignements en matière d impôt. Selon la Loi de l impôt de guerre sur le revenu de 1917, les particuliers célibataires ou les veufs et veuves sans personnes à charge qui gagnaient plus de $ étaient imposés au taux de 4 %; tous les autres particuliers étaient imposés au taux de 4 % sur leur revenu en sus de $. Diverses clauses d imposition progressive étaient aussi prévues, selon le revenu du contribuable. Au départ, l impôt sur le revenu se voulait une mesure temporaire en temps de guerre destinée à alléger les pressions financières exercées par le conflit mondial, même si, comme en témoignent les débats à la Chambre des communes, certains députés, comme M. Clark, n étaient pas très convaincus de son caractère temporaire. Comme il l affirmait, également en août 1917 : [TRADUCTION LIBRE] «Je suis certain, comme d autres l ont dit, que cette forme d imposition est là pour rester dans le Dominion. Les meilleurs experts disent que la guerre durera encore deux ans (ndlr : elle devait durer encore 15 mois), et à cause de la situation qui prévaudra après la guerre, nous aurons besoin de recettes qu il serait impossible de réunir au moyen des droits de douanes ( ) la personne qui détient le portefeuille des Finances devra faire de plus en plus appel à la taxation directe pour assumer les dettes que nous devons acquitter à cause de cette guerre et assurer le fonctionnement normal du pays.» Il avait raison. L impôt sur le revenu fédéral devait finalement s avérer une mesure permanente, même si cela n allait devenir officiel que quelque 30 ans plus tard. Même après la fin de la Première Guerre mondiale en novembre 1918, le gouvernement fédéral a continué, à cause du conflit, à engager d autres dettes attribuables à des dépenses annuelles, comme les 76 millions de dollars de pensions versées aux vétérans et aux personnes à charge de ceux qui ont perdu la vie au combat, et les 164 millions de dollars d intérêts sur la dette accumulée pendant la guerre. Tout compte fait, le gouvernement fédéral dépensait plus de 2,5 millions de dollars par jour une somme colossale lorsqu elle est exprimée en dollars de 1918 dans des circonstances que nul n aurait pu prédire avant la guerre. Par conséquent, le budget fédéral de 1920 prévoyait l instauration d une taxe de vente de 1 % sur la plupart des biens non essentiels, une taxe qui devait augmenter de façon constante pour atteindre 6 % en 1924 et qui aiderait le fédéral à afficher un surplus dès À ce moment, le taux de la taxe a recommencé à baisser une baisse fortement encouragée par les vives protestations des particuliers et des sociétés. Le déséquilibre fiscal vertical au Canada Première partie 3

4 La Grande Crise ravive le conflit fiscal fédéralprovincial La Première Guerre mondiale a exercé les premières grandes pressions fiscales sur le gouvernement fédéral canadien. Mais la Grande Crise des années 1930 devait exercer des pressions tant sur le gouvernement fédéral que sur les gouvernements provinciaux, les deux ordres de gouvernement cherchant désespérément à mobiliser les rares capitaux disponibles pour régler les graves difficultés d alors. Cette crise mondiale allait également mener au premier conflit majeur de l histoire canadienne entre le fédéral et les provinces au sujet de l impôt. À ce moment, la coordination entre les deux ordres de gouvernement au chapitre de la perception conjointe des impôts un champ dans lequel le gouvernement fédéral n avait pas été actif avant la Première Guerre mondiale était à peu près inexistante. Et certains s étaient accrochés au faux espoir de voir la Income War Tax Act disparaître après la guerre. Par conséquent, dès les années 1930, il n existait entre le fédéral et les provinces aucune structure d impôt commune ni uniformité des assiettes fiscales. Diverses formes nouvelles de taxation directe et indirecte depuis la Confédération, provenant de sources aussi diversifiées que les taxes sur l essence et sur l alcool, taxes sur les ventes des fabricants et taxes de vente, avaient vu le jour de sorte que ce qui relevait de la compétence du fédéral ou des provinces était de moins en moins clair. Qui plus est, l administration de ces impôts et taxes était très complexe et exigeait divers formulaires et différentes méthodes de calcul. En réponse, la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces (1940), également connue sous le nom de Commission Rowell-Sirois, recommandait que toutes les provinces cèdent la perception de l impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés exclusivement au gouvernement fédéral (ce qu avaient déjà fait le Manitoba, l Ontario et l Île-du-Prince-Édouard en 1940). Le rapport de la Commission citait entre autres motifs pour justifier cette recommandation : la tension grandissante entre les administrations; l avènement d une double imposition inutile; le caractère arbitraire et discriminatoire du fisc et sa «voracité»; les frais administratifs élevés découlant du dédoublement des services liés à la perception de l impôt et au manque d uniformité et d efficience. Le rapport faisait également état des disparités croissantes entre les fardeaux fiscaux dans les diverses régions du Canada ainsi que des difficultés logistiques associées à l harmonisation de la perception de l impôt dans une province comme la Colombie-Britannique où la définition de «revenu imposable» différait de celle du gouvernement fédéral. Selon le rapport, le taux et la courbe progressive nécessaires pour réformer et contrôler la structure de l impôt ne seraient réalisés que si cet instrument d harmonisation de l imposition ne relevait que d un pouvoir. Et ce pouvoir, toujours selon le rapport de la Commission Rowell-Sirois, ne pouvait être que le Dominion. Comme on pouvait le prévoir, les provinces ont été réticentes, au départ, à abandonner un champ qu elles avaient dominé pendant plus de 70 ans, d autant plus que, selon le rapport de la Commission Rowell-Sirois, les changements économiques et sociaux survenus à l intérieur du cadre de la Constitution canadienne avaient amené les provinces et les municipalités à occuper une position très importante dans le système des finances publiques. Cependant, le rapport notait également que les provinces en étaient arrivées à une position qu elles ne pouvaient effectivement occuper à cause de leurs sources de recettes nécessairement limitées. Le déséquilibre fiscal vertical au Canada Première partie 4

5 Un autre conflit mondial entraîne des changements fiscaux majeurs La Deuxième Guerre mondiale ( ) allait à nouveau entraîner des changements majeurs au Canada qui devaient se refléter, comme dans le cas du premier conflit mondial, dans l effort de taxation du pays. Comme il l avait fait au cours du précédent conflit mondial et pour combattre les effets de la crise économique des années 1930, le gouvernement fédéral devait à nouveau occuper le premier rang et jouer un rôle important dans la mobilisation de fonds pour financer l effort de guerre. En fait, à cause de ces conflits ainsi que d autres facteurs, le Canada était devenu un pays plus centralisé que pendant ses 50 premières années d existence. Par conséquent, le gouvernement fédéral a, de façon permanente, assumé le rôle principal dans les questions de taxation et autres questions à caractère national. En vertu de la Wartime Tax Agreements Act (1941), les provinces ont cédé au gouvernement fédéral le contrôle de la perception des recettes provenant de l impôt sur le revenu, aussi bien que des droits successoraux. En retour, les provinces devaient recevoir des paiements compensatoires («rental payments») du gouvernement fédéral. À l origine, cet arrangement ne devait être valable que pour la durée de la Deuxième Guerre mondiale au moins; or, il allait se prolonger au-delà de la date de cessation des hostilités. Le 1 er janvier 1949, la Loi de l impôt sur le revenu remplaçait officiellement la Loi de l impôt de guerre sur le revenu, le gouvernement fédéral reconnaissant par voie législative ce qui était probablement déjà évident pour la plupart des Canadiens que l impôt sur le revenu était devenu une source de recettes permanente et non plus temporaire. Pendant près de 50 ans après la Confédération, les provinces ont joui de l autonomie à peu près exclusive en matière de taxation dont elles avaient besoin dans un monde relativement simple. Mais les pressions financières auxquelles le Canada a été soumis pendant la Première Guerre mondiale ont changé tout cela. L onde de choc économique a été ressentie dans les années 1920, ce qui a contribué à accroître les tensions entre les provinces et le gouvernement fédéral, qui devaient se perpétuer pendant les années de la Grande Crise. La Deuxième Guerre mondiale a dissipé toutes les illusions et plus personne ne croyait au retour de l ancien ordre économique au Canada. Le prochain article de la présente série montrera comment l impôt sur le revenu est devenu non seulement une source permanente de recettes, mais également une source permanente et manifeste de conflit entre le gouvernement fédéral et les provinces et territoires (qui commençaient à agir de façon plus autonome). M. Buckstein, CGA, est rédacteur pigiste; il vit à Ottawa. Le mois prochain : Dans le deuxième article de cette série de trois articles, M. Buckstein traite de l accroissement des tensions entre le fédéral et les provinces et territoires en matière de taxation au cours de la seconde moitié du XX e siècle. Le déséquilibre fiscal vertical au Canada Première partie 5