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1 Canadian Institute of Actuaries Institut Canadien des Actuaires MÉMOIRE DE L INSTITUT CANADIEN DES ACTUAIRES DESTINÉ AU SURINTENDANT DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES DE L ALBERTA, MINISTÈRE DES FINANCES DE L ALBERTA, EN RÉPONSE AU DOCUMENT DE CONSULTATION DU MINISTÈRE DES FINANCES DE L ALBERTA PORTANT SUR UNE NOUVELLE APPROCHE À L ÉGARD DES RÉGIMES DE PRESTATIONS AUX SALARIÉS ET DE L INSURANCE ACT ( EMPLOYEE BENEFIT PLANS AND THE INSURANCE ACT: A NEW APPROACH ) Document LE 1 ER OCTOBRE 2002 Secretariat: Albert, Ottawa, ON K1R 7X7 (613) FAX: (613)

2 MÉMOIRE DE L INSTITUT CANADIEN DES ACTUAIRES DESTINÉ AU MINISTÈRE DES FINANCES DE L ALBERTA EN RÉPONSE AU DOCUMENT DE CONSULTATION PORTANT SUR UNE NOUVELLE APPROCHE À L ÉGARD DES RÉGIMES DE PRESTATIONS AUX SALARIÉS ET DE L INSURANCE ACT ( EMPLOYEE BENEFIT PLANS AND THE INSURANCE ACT: A NEW APPROACH ) QUI NOUS SOMMES L Institut Canadien des Actuaires (ICA), l organisme national de la profession actuarielle au Canada, est un organisme d autoréglementation de la profession qui représente plus de actuaires possédant les compétences nécessaires pour pratiquer au Canada. L ICA exige de ses membres l application des normes les plus rigoureuses d intégrité personnelle, définies dans les Principes directeurs et dans les Règles de déontologie. L un des rôles de la profession actuarielle consiste à favoriser un débat public éclairé. Sur des sujets tels les avantages sociaux des employés et les enjeux que soulève le vieillissement de la population du Canada, la profession désire s assurer que la politique publique se fonde sur des faits et non sur des impressions. Nous avons pour objectif de veiller à ce que les stratèges aient accès à des renseignements exacts et complets et non de défendre les intérêts d un groupe particulier. Nous sommes des professionnels chargés d évaluer les répercussions financières de situations futures incertaines. Nous sommes des experts des projections des coûts à long terme et la plupart de nos membres prennent part à la conception, à la tarification, à la souscription, au financement et à la gestion des risques de régimes d assurance et de retraite privés et publics. Les actuaires participent activement à la conception et au financement des régimes de prestations aux salariés au Canada. Nous estimons que leur participation soutenue est essentielle pour garantir la protection des prestations offertes aux employés. Les actuaires participent également à la mise au point de produits d assurance pour couvrir les régimes de prestations aux salariés et à la gestion de sociétés d assurance et de régimes de sécurité sociale. Notre formation et notre expérience nous confèrent des compétences exclusives qui nous permettent d utiliser des techniques statistiques pour établir les projections de coût à long terme nécessaires pour déterminer le passif et les risques, financiers ou autres, associés aux régimes de prestations aux salariés. Nous présenterons, dans ce document, nos commentaires au sujet des diverses solutions proposées aux fins de la refonte de l Insurance Act de l Alberta. 2

3 B) Contexte Le 14 juin 2002, le ministère des Finances de l Alberta a publié un document de consultation dans lequel il soulève certaines questions et présente quatre options relativement à la protection des prestations acquises aux termes de régimes de prestations non assurées aux salariés. L Institut Canadien des Actuaires présente ci-après certains éléments clés à ne pas perdre de vue dans le cadre d une révision de l Insurance Act et propose des options dont il faudrait tenir compte au moment de réviser la Loi ou son application. Les prestations aux salariés sont fournies de diverses façons, notamment : prestations non assurées, soit auto-administrées, administrées par une société d assurances ou administrées par un tiers payeur; prestations assurées contre les pertes découlant d un événement catastrophique seulement; prestations entièrement assurées avec ou sans comptabilité des résultats. De nombreuses prestations aux salariés ne se prêtent pas facilement à l assurance, par exemple : le soutien de maternité additionnel; le préfinancement des prestations de maladie et de soins dentaires à la retraite; la continuation du salaire; les prestations majorées d invalidité de longue durée (ILD) des cadres; les prestations d ILD indexées en fonction du salaire. Il convient également de souligner que même si de nombreux régimes de prestations sont assurés, ils ne sont tous valables que pour la période où les primes sont versées, habituellement sur une base mensuelle. Dans la plupart des cas, le promoteur du régime (employeur ou syndicat) se réserve le droit de mettre fin aux prestations ou au contrat d assurance à un préavis relativement court. Il serait difficile de rapprocher les contrats d assurance temporaire et les engagements à long terme comme les prestations de maladie et de soins dentaires à la retraite et les rentes d ILD indexées en fonction du salaire. Les types de prestations offertes aux employés peuvent être classés en court terme et long terme. Les types de prestations à court terme qui ne sont pas assurées sont nombreux. Même si la fréquence des demandes de règlement est souvent élevée, le niveau de chaque demande est habituellement faible. Les rentes d ILD sont rarement non assurées. Les cas d insuffisance des régimes de ce genre sont relativement rares, car les régimes non assurés ne sont habituellement offerts que par les grands employeurs canadiens. 3

4 La position de l Alberta, à savoir que les prestations aux salariés sont des promesses qui leur sont faites et qui devraient être couvertes par l Insurance Act et garanties sous forme de fiducies avec participation des employés ou de contrats d assurance, est différente de ce qui est prévu dans les règles ou règlements de toute autre province du Canada. L interprétation de l Alberta, c est-à-dire que les prestations aux salariés sont des promesses qui relèvent de l Insurance Act, est unique parmi les dix provinces canadiennes. Le fait de permettre d offrir des régimes non assurés à la condition qu il y ait des éléments d actif distincts de ceux de la société et que les employés participent à la gestion du régime s avérera une tâche accablante, spécialement lorsque seulement un petit nombre d employés se trouvent en Alberta. Pour de nombreux régimes, il est généralement convenu que la nature même de ces «promesses» n est pas vraiment de l assurance, mais fait plutôt partie du régime de rémunération des employés. L application du concept de la participation des employés à l administration des régimes d avantages sociaux est nouvelle. Les régimes de retraite qui représentent une valeur nettement plus grande pour les employés n exigent pas la participation des employés. En ce qui concerne l ILD, les cas de régimes non assurés sont extrêmement rares et mettre en place une structure en vue de saisir ces régimes pour les employés de l Alberta seulement représentera un fardeau très lourd pour les employeurs et les organismes de réglementation. Les risques financiers associés à la perte des prestations aux salariés en raison d une faillite ne sont pas très significatifs comparativement à la perte d un emploi pour les employés. C est particulièrement vrai dans le cas de la plupart des prestations à court terme. En ce qui concerne les rentes d ILD, certains soutiennent que ces prestations ne devraient pas être plus sûres que le traitement que les employés actifs perdraient si la société déclarait faillite. Par contre, les employés actifs ont la capacité de travailler et donc de trouver un autre emploi et d atténuer leurs pertes. Les employés actifs qui perdent leur emploi sont aussi admissibles à l assurance-emploi (AE), ce qui n est habituellement pas le cas pour les employés invalides. On pourrait aussi prétendre qu étant donné que les retraités reçoivent des traitements et des avantages différés aux termes de la pleine protection des lois et règlements régissant les régimes de retraite, les employés invalides méritent une protection égale. Les employés invalides qui touchent des rentes mensuelles de régimes d ILD non assurés et non provisionnés ne peuvent compter sur aucune autre sécurité que le maintien des activités de la société. Très peu d employeurs ont des régimes d ILD non assurés et, d après ce que nous savons, seulement deux de ces employeurs ont fait faillite (Massey Ferguson et Eaton s); ces facteurs expliquent probablement pourquoi ces régimes n ont pas suscité beaucoup d intérêt. 4

5 En résumé, il y a d une part un grand nombre de régimes non assurés parrainés par des employeurs de toute taille aux termes desquels les prestations offertes sont relativement peu élevées et sont davantage une composante de la rémunération par opposition à une assurance. Bon nombre de ces régimes couvrent des éléments qui ne peuvent et ne devraient pas être couverts par des contrats d assurance. D autre part, il y a les rentes d ILD qui sont rarement non assurées, mais aux termes desquelles les prestataires invalides peuvent se voir aux prises avec de sérieuses difficultés financières si la société déclarait faillite. On estime à juste titre que ces membres vulnérables de notre société devraient être protégés d une façon ou d une autre. Voici notre perception des enjeux. Nous allons maintenant présenter nos commentaires sur les quatre options énoncées dans le document de consultation. C) Solutions proposées 1) Statu quo En vertu de cette option, tous les employeurs dont les régimes non assurés offrent des prestations de soins médicaux et des prestations d assurance contre les accidents et la maladie seraient tenus soit de faire en sorte que ces avantages soient assurés, soit de mettre sur pied une entité distincte avec des représentants des employés. Cette approche est différente de l application des lois régissant l assurance de toutes les autres provinces. La mise sur pied d une entité distincte risque d être une lourde tâche, spécialement dans le cas des employeurs nationaux comptant peu d employés en Alberta. En outre, il est tout simplement impossible d assurer certains avantages en raison de leur nature ou parce que la taille du groupe d employés habitant en Alberta qui doivent être assurés est trop petite. Conséquemment, le statu quo n est pas une solution souhaitable car elle risque de ne pas être applicable dans certaines situations et(ou) d être hors de prix pour le promoteur du régime. En outre, les mesures à prendre pour garantir la conformité pourraient représenter un lourd fardeau pour le gouvernement. De plus, le statu quo va à l encontre de l objectif qui consiste à instaurer des régimes de prestations pour les employés travaillant en Alberta, à en élargir la portée ou, à tout le moins, à les maintenir en place. 2) Élaborer un nouveau régime de réglementation pour protéger les régimes de prestations aux salariés 5

6 Cette solution ne permettrait vraisemblablement pas de régler les problèmes signalés aux termes de l option du statu quo (se reporter aux commentaires ci-dessus). L adaptation des régimes en fonction des exigences pourrait s avérer une tâche considérable pour les employeurs et le fardeau imposé aux autorités chargées de la réglementation serait gigantesque. L ICA préconise la formulation de solutions de rechange pour la protection des participants aux régimes d ILD. Nous préciserons certaines de ces solutions dans nos commentaires au sujet de l option 3 ci-après. Or, si la loi n est pas modifiée pour définir clairement ce qui relève de l assurance et ce qui n en relève pas, l application risque d être impossible dans de nombreuses circonstances. 6

7 3) Établir une distinction entre les régimes de prestations à court terme et de prestations à long terme et mettre au point un cadre réglementaire qui garantit la protection là où c est le plus nécessaire Tel que mentionné précédemment, les prestations à court terme non assurées sont beaucoup plus courantes que les prestations à long terme non assurées, mais la perte financière associée à la faillite d un régime couvrant les prestations à court terme n est habituellement pas très élevée pour les employés. L exclusion des régimes de ce genre de la portée de l Insurance Act allégerait considérablement le fardeau administratif des employeurs et du ministère des Finances. À notre avis, deux genres relativement usuels de prestations pourraient s inscrire dans la catégorie à long terme, à savoir les rentes d ILD et les prestations de maladie et de soins dentaires à la retraite. Le préfinancement des prestations à la retraite est impossible aux termes d un contrat d assurance et n est pas rentable en vertu règles d imposition actuellement en vigueur. De plus, si les prestations à la retraite devaient être préfinancées, il y a de fortes chances que la plupart des employeurs annuleraient ces régimes. Nous recommandons d exclure de façon non équivoque les prestations de maladie et de soins dentaires à la retraite de l application de l Insurance Act. Les commentaires qui suivent s appliquent aux régimes d ILD. 3.1) Montant limité de la prestation Puisque l objectif consiste à protéger les demandeurs de rentes d ILD contre une perte de revenu en cas de faillite de l employeur, à notre avis, il ne faudrait assurer qu un montant limité de la rente, par exemple, $ par mois. Le montant de $ correspond au montant maximal assuré par la SIAP pour les prestations collectives d invalidité qui sont garanties en cas de faillite d une société d assurances. Une telle limite permettrait à un plus grand nombre d employeurs comptant peu d employés en Alberta d avoir accès à une couverture. Tout montant supérieur à $ pourrait être payé sur une base d autoassurance par l employeur. Malgré tout, certains groupes d employés de l Alberta risquent d être trop petits pour obtenir un niveau de protection de $ par mois. Il faudrait mettre au point une forme de mécanisme de regroupement pour couvrir ces risques. 3.2) Avoir recours au régime de retraite de l employeur Une méthode qui permettrait de garantir un niveau de protection adéquat sans imposer aux employeurs, aux syndicats ou au gouvernement un fardeau administratif supplémentaire trop lourd consisterait à offrir un niveau de protection des rentes d invalidité de base par le truchement du régime de retraite de l employeur. Les règles de l Agence des douanes et 7

8 du revenu du Canada (ADRC) stipulent qu il est permis de verser une rente immédiate à une personne atteinte d une «invalidité totale et permanente» attestée par un médecin. Dans le cadre du régime de retraite de l employeur, il est possible de verser une rente immédiate correspondant aux prestations constituées en plus des prestations constituées prévues jusqu à la retraite, sous réserve d un maximum égal au MGAP ( $ en 2002). Une telle prestation risque d être satisfaisante pour la plupart des employés, sauf pour ceux qui se sont joints à la société à un âge plus avancé. En vertu de cette approche, l assurance ne serait plus nécessaire puisque les prestations promises aux employés invalides seraient financées par le régime de retraite. En outre, les régimes de retraite font déjà l objet d une surveillance de la part des autorités provinciales ou fédérales et ainsi la surveillance supplémentaire requise serait très limitée. Enfin, les employeurs qui comptent des employés dans tout le Canada pourraient modifier leur régime de retraite de façon à ne couvrir les rentes d invalidité spéciales que pour les employés travaillant en Alberta. Toute rente au-delà de celle payable à même le régime de retraite serait versée directement par la société sur une base non assurée. Cette approche a notamment pour conséquence que la délimitation des rentes visées par la Loi et des rentes exclues de l application de celle-ci ne pourrait pas reposer sur la durée de l invalidité. Pour les rentes d invalidité couvertes par les régimes de retraite, la nature de l invalidité (c.-à-d. totale et permanente) est le critère principal de l ADRC. La plupart des contrats d assurance ont délaissé le concept de l invalidité totale et permanente il y a de nombreuses années. La règle des deux ans pourrait servir à délimiter les rentes à court et à long termes, mais la disponibilité de la couverture par l intermédiaire du régime de retraite serait assujettie à la définition de l ADRC. La province de l Alberta serait appelée à trouver une façon de garantir que les rentes sont soit assurées soit couvertes en vertu du régime de retraite. Il faudrait mettre en place un certain mécanisme de coordination entre les organismes de réglementation de l assurance et des régimes de retraite. 3.3) Fiducies de santé et de bien-être Le recours à des fiducies de santé et de bien-être devrait être permis même si certaines règles de l ADRC interdisent le financement à l aide des marges pour éventualités, ce que nous, en tant que profession, estimons nécessaire pour garantir une protection adéquate. L ADRC ne permet pas de financer des sinistres subis mais non déclarés, ce qui réduit aussi le niveau de sécurité des rentes. Les fiducies de santé et de bien-être offrent 8

9 effectivement un certain niveau de sécurité qui devrait être acceptable aux termes de l Insurance Act à la condition que des fonds suffisants soient mis de côté au sein de la fiducie. Il incombe aux fiduciaires d administrer les fonds placés dans les fiducies de santé et de bien-être et d agir avec prudence. Cependant, ils n ont pas le pouvoir d obliger l employeur ou le syndicat à verser des cotisations. Il faudrait instaurer un règlement pour obliger les employeurs et les syndicats à financer les fiducies de santé et de bien-être conformément à une détermination actuarielle des engagements associés aux assurés invalides. Cette approche pourrait être plus acceptable si le niveau de la rente à garantir par la fiducie n est pas trop élevé comme nous venons de le suggérer et si seuls les véritables risques à long terme sont couverts. La mise en place d un règlement de ce genre pourrait être très dispendieuse étant donné qu il y a actuellement peu de régimes non assurés. 3.4) Lettres de crédit Une autre solution qui pourrait être envisagée consiste à avoir recours à des lettres de crédit visant le passif déterminé par méthode actuarielle au titre de la provision pour invalidité; cette approche pourrait être appliquée lorsque la situation financière de la société est très précaire. Elle serait très semblable aux prestations de retraite supérieures aux limites de la LIR qui ne peuvent être financées dans le cadre d un régime de retraite agréé. Les lettres de crédit peuvent être efficaces tant que la situation de la société est bonne, mais il faudrait instaurer un règlement pour garantir qu elles sont exécutoires lorsqu une société est aux bords de la faillite. C est à ce moment-là qu il faut une protection. Même si l Alberta adoptait l une ou l autre des options précitées, elle serait toujours décalée par rapport à l ensemble des autres provinces, mais la province offrirait au moins la protection supplémentaire dont le besoin était perçu et certaines solutions viables pourraient être réalisées. 4) Supprimer les exigences réglementaires pour tous les types de régimes de prestations Cette option permettrait d aligner les règles de l Alberta avec celles de l ensemble des autres provinces. Il s agit manifestement d un objectif très souhaitable. Or, cela ne contribuerait pas à régler les problèmes perçus, particulièrement en ce qui concerne les rentes d ILD. La communication obligatoire et l établissement de lignes directrices pourraient atténuer les risques dans une certaine mesure en sensibilisant davantage l employé et l employeur, mais n auraient vraisemblablement aucun effet lorsque les 9

10 rentes à long terme sont menacées. L ICA serait heureuse de faire part de ses commentaires au sujet de tout projet de règle et ligne directrice. 10

11 D) Derniers commentaires L ICA remercie le ministère des Finances de l Alberta de lui avoir offert l occasion de commenter les révisions proposées à l Insurance Act. Il est impératif de ne pas perdre de vue tout au long de ce processus de refonte que les modifications doivent être élaborées en consultation avec les ministères des Finances des autres provinces afin d adopter une approche uniforme à l égard des besoins perçus. Lorsque l Alberta aura retenu une option, nous suggérons de discuter de la nouvelle approche à la tribune interprovinciale qui convient (assurance et(ou) régimes de retraite selon le cas). L ICA cherche à aider à établir des règles ou des lignes directrices puisque ses membres ont l expertise nécessaire pour évaluer la valeur de ces rentes et recommander un financement adéquat. Toute exigence à l effet que des provisions doivent être établies aux fins du versement de rentes éventuelles devrait être déterminée selon une norme actuarielle rigoureuse et attestée par un Fellow de l ICA à l instar des régimes de retraite. 11

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