COMMISSION EUROPÉENNE DG Marché intérieur INSTITUTIONS FINANCIÈRES Assurance MARKT/2519/02 FR Orig. EN Bruxelles, le 27 septembre 2002 MARKT/C2/MAAT D(2002) NOTE AUX MEMBRES DU SOUS-COMITE SOLVABILITE DU CA Objet: Considérations sur la corrélation entre le projet SOLVABILITÉ II et l'extension de l'approche "LAMFALUSSY" à la réglementation des assurances Document de discussion pour la réunion du sous-comité solvabilité du CA du 22 octobre 2002 Bien qu'aucune décision définitive n'ait été prise quant à la "forme" définitive de SOLVABILITÉ II, l'orientation des discussions à ce jour tend à indiquer qu'une approche réglementaire plus souple, autorisant des prises de décision plus rapides et une meilleure convergence prudentielle, est probablement souhaitable. Cela ne va pas sans implications sur le cadre réglementaire et prudentiel. Une réflexion institutionnelle majeure sur la structure réglementaire et prudentielle qui doit régir les services financiers dans l'ue est actuellement en cours. L'application de l'approche "Lamfalussy" au cadre réglementaire et prudentiel communautaire de l'assurance est imminente. Il est estimé que les modifications proposées permettront la mise en place d'une structure réglementaire et prudentielle plus efficace, qui favorisera la mise en œuvre des propositions qui seront formulées au terme du projet Solvabilité II. Question: Les membres sont invités à prendre note des modifications proposées et à faire part de leurs observations éventuelles. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium. Telephone: +32-2-299.11.11 Office: C107 1/62. Telephone: direct line +32-2-296.06.68. Fax: +32-2-299.03.75. http://europa.eu.int/comm/internal_market/ E-mail: michael.thom@cec.eu.int
1. Introduction 1.1 L'exercice Solvabilité II est un projet majeur aux objectifs ambitieux. Il suppose un réexamen général de l'approche en matière d'évaluation réglementaire et prudentielle de la position financière globale d'une entreprise d'assurance. Bien qu'aucune décision définitive n'ait été prise quant à la "forme" ultime de SOLVABILITÉ II, l'orientation des discussions tend à indiquer qu'une approche réglementaire plus souple, autorisant des prises de décisions plus rapides et une meilleure convergence prudentielle, sera probablement souhaitable. 1.2 Deux exemples permettent d'illustrer cette affirmation. En premier lieu, il y a accord général pour rechercher un système de marge de solvabilité qui traduirait mieux les risques véritablement encourus par une entreprise. Or, cela pourrait exiger une réglementation plus détaillée impossible à adopter au niveau primaire, c'est-à-dire par directive ou règlement, et qui devrait plutôt être mise en œuvre au moyen de la législation secondaire, c'est-à-dire dans le cadre de la comitologie. En second lieu, un autre des objectifs poursuivis est de parvenir à une plus grande harmonisation au niveau des dispositions techniques. Compte tenu de l'éventail complexe des activités d'assurance, il est peu probable que l'on puisse progresser uniquement au moyen d'instruments législatifs. Dans ce domaine, une plus grande convergence prudentielle pourrait être obtenue par la formulation de lignes directrices communes, de communications interprétatives, de normes prudentielles, etc. 1.3 Un réexamen ambitieux du cadre réglementaire et prudentiel de l'ue pour les services financiers est actuellement en cours. Il apparaît utile que les membres du groupe de travail Solvabilité soient tenus au courant des discussions dans ce domaine en liaison avec l'évolution probable du projet Solvabilité II. 1.4 En conséquence, le présent document donne un aperçu des principales caractéristiques des modifications envisagées. L'objectif n'est ni de débattre du détail de ces modifications, ni de soupeser leurs mérites: ce travail d'analyse est actuellement effectué dans d'autres enceintes. 2. Cadre institutionnel et calendrier 2.1 Le débat institutionnel a été d'évidence relancé par l'adoption formelle, lors du Conseil européen de Stockholm de mars 2001, de l'approche dite "Lamfalussy" en matière de réglementation et de surveillance des marchés européens de valeurs mobilières. Cette approche a été décrite de manière assez détaillée dans le rapport 1 du comité des Sages, présidé par le Baron Alexandre Lamfalussy, sur la régulation des marchés européens des valeurs mobilières. 1 http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/general/lamfalussyfr.pdf -2-
2.2 À l'origine, le Parlement avait exprimé des réserves. Après une déclaration formelle 2 de M. Prodi, président de la Commission, et à la lumière d'une lettre précédente 3 du commissaire Bolkestein à la commission économique et monétaire du Parlement, il a été possible de s'entendre sur une solution de compromis honorable. Concrètement, l'approche en matière de valeurs mobilières a été rendue applicable grâce à l'adoption par le Parlement européen de la résolution Von Wogau 4, le 5 février dernier. 2.3 Lors de sa réunion informelle d'oviedo du 13 avril, le Conseil ECOFIN a estimé que l'ue devait mettre en place des structures de réglementation et de surveillance financières lui permettant d'affronter un environnement financier en évolution constante. À cette fin, le Conseil ECOFIN a invité le CEF et la Commission à préparer des rapports 5. Il a en particulier invité la Commission à présenter un rapport sur "les mesures nécessaires qu'il convient de prendre pour faciliter la mise en œuvre et l'application cohérente de la réglementation, ainsi que des pratiques de surveillance", conformément aux recommandations du rapport du CEF (Van Dijkhuizen) sur l'intégration financière 6. En réponse, la Commission a élaboré un rapport provisoire 7. 2.4 Le Conseil ECOFIN a déjà entériné le principe d'une extension de l'approche Lamfalussy au secteur de l'assurance. Il a en conséquence invité le CEF, avec le soutien de la Commission, à préparer la nouvelle approche à l'égard de tous les secteurs financiers. Le CEF est actuellement en train d'élaborer son rapport final, qui se nourrira de l'apport de trois groupes de travail: sous-groupe 1, présidé par M. J. P. Jouyet, sur le GPSF et la stabilité financière; sous-groupe 2, présidé par M. C. Koch-Weser, sur les comités (réglementation) de niveau II; sous-groupe 3, présidé par M. H. Brouwer, sur les comités (surveillance) de niveau III. 2 3 4 5 6 7 http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/general/02-44.htm Lettre du commissaire Bolkestein à Mme Randzio-Plath, 2 octobre 2001-3- http://www3.europarl.eu.int/omk/omnsapir.so/debats?file=02-02- 05&LANGUE=EN&LEVEL=TOC2&GCSELECTCHAP=3 Mandat du 7 mai du Conseil ECOFIN au CEF en vue des travaux futurs concernant la stabilité, la surveillance et l'intégration financières. Rapport du CEF sur l'intégration financière, élaboré par le groupe de travail ad hoc du CEF sur l'intégration financière de l'ue, présidé par Kees Van Dijkhuizen (EFC/ECFIN/194/02, Bruxelles, le 11.4.02) Application et mise en œuvre de la réglementation sur les services financiers, RAPPORT INTERMÉDIAIRE DES SERVICES DE LA COMMISSION EUROPÉENNE EN RÉPONSE AU MANDAT ECOFIN DU 7 MAI 2002 (SN 2315/02)
2.5 Le rapport final du CFE sera présenté au Conseil ECOFIN le 8 octobre. Une période de consultations s'ouvrira ensuite (Parlement européen, Commission, professionnels du secteur, consommateurs). Le rapport définitif sera à nouveau examiné par le Conseil ECOFIN et formellement approuvé dans les conclusions du Conseil européen de Copenhague, en décembre. Dès qu'il sera disponible, la DG Marché intérieur/unité C2 distribuera ce rapport définitif aux membres du groupe de travail Solvabilité. 2.6 Un projet de rapport sur la surveillance prudentielle dans l'union européenne est également en cours d'élaboration au Parlement européen (rapport Van Den Burg). Il devrait être soumis au vote du Parlement le 4 ou le 5 novembre. 3. L'approche Lamfalussy 3.1 L'objectif de l'approche Lamfalussy dans le domaine des valeurs mobilières était d'assurer la mise en place d'un cadre réglementaire et prudentiel efficace au niveau de l'ue, en vue d'assurer une adoption rapide et souple de la législation ainsi qu'une meilleure convergence des pratiques prudentielles induisant une plus grande cohérence dans la mise en œuvre. Cela devrait permettre de remédier aux déficiences du cadre actuel telles qu'identifiées dans le plan d'action sur les services financiers. Le bénéfice économique attendu de ces réformes était la mise en place d'un marché des valeurs mobilières de l'ue véritablement intégré et efficace, susceptible de stimuler la croissance, l'emploi et la productivité. 3.2 Le comité "Lamfalussy" a recommandé une approche de la réglementation des marchés de titres de l'ue comportant quatre niveaux. Leurs caractéristiques fondamentales sont décrites ci-dessous 8 : Niveau 1 Après une procédure de consultation complète, la Commission adopte une proposition de directive ou de règlement contenant les principes cadres essentiels. Dès que le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord sur les principes cadres et l'étendue des compétences d'exécution conférées par la proposition, les mesures d'exécution détaillées sont élaborées au niveau 2. 8 Dans le secteur des valeurs mobilières, le comité européen des valeurs mobilières (CEVM) correspond au comité de niveau 2 et le comité européen des régulateurs des marchés des valeurs mobilières (CERVM) à celui de niveau 3. Tous deux ont été institués par des décisions de la Commission. -4-
Niveau 2 Après consultation d'un "comité de niveau 2", la Commission demande l'avis du "comité de niveau 3" sur les détails techniques de la mise en œuvre. Le comité de niveau 3 prépare cet avis en consultation avec les participants au marché, les utilisateurs finaux et les consommateurs puis le transmet à la Commission. Celle-ci élabore alors une proposition formelle et la transmet au comité de niveau 2, lequel doit se prononcer sur la proposition dans les trois mois. La Commission adopte ensuite la mesure. Tout au long des procédures de niveau 2, le Parlement européen est tenu pleinement informé et le plus grand compte est tenu de son avis. Niveau 3 Le comité de niveau 3 travaille à l'élaboration de recommandations sur des interprétations communes, de lignes directrices cohérentes et de standards communs. Par ailleurs, il organise des évaluations réciproques et compare les pratiques réglementaires pour assurer une application et une mise en œuvre cohérentes. Niveau 4 La Commission vérifie le respect de la législation communautaire par les États membres et peut engager une action contre les États membres soupçonnés de ne pas respecter le droit communautaire. 3.3 Un processus de prise de décision rapide associé à une consultation large et transparente de toutes les parties intéressées sont les éléments clés de cette approche. Tant les auteurs du rapport Lamfalussy que le Parlement, dans les solutions de compromis auxquelles ils sont parvenus dans le domaine des valeurs mobilières, ont vigoureusement souligné la nécessité d'organiser une consultation large et transparente de toutes les parties intéressées. D'où le rôle important qui a été conféré à Internet, considéré comme un instrument efficace de diffusion de l'information et de consultation élargie. Cette option devra se retrouver dans les futures méthodes de travail des comités de niveaux 2 et 3. 4. Extension de l'approche Lamfalussy à l'assurance 4.1 Pour appliquer l'approche "Lamfalussy" à l'assurance, la solution évidente consiste à faire du comité des assurances (CA) et de la Conférence des autorités de contrôle des assurances de l'union européenne (la Conférence) respectivement les comités de réglementation (niveau 2) et de surveillance (niveau 3). Cela correspondrait bien à leurs rôles et compétences actuels. 4.2 Lors d'une réunion spéciale organisée le 5 juin, la Conférence a confirmé qu'elle était prête à assumer le rôle de comité de surveillance de niveau 3. Lors d'une réunion le 6 juin, les associations européennes représentatives du secteur des services financiers ont été consultées. -5-
4.3 Le rapport intermédiaire de la Commission envisage d'appliquer l'approche "Lamfalussy" à l'assurance comme suit 9 : "Le comité des assurances pourrait servir de base au Comité de réglementation des retraites et de l'assurance (CRRA). Il serait présidé par la Commission et composé de membres provenant des ministères des finances des États membres. Le président du comité de surveillance (CASAR - voir ci-dessous) aurait statut d'observateur. Le comité serait compétent pour les questions relatives aux fonds de retraite professionnelle et à l'assurance et serait institué par une décision de la Commission 10. Le Comité des autorités de surveillance de l'assurance et des fonds de retraite (CASAR) serait créé à partir de la Conférence des autorités de contrôle qui existe actuellement et présidé par une autorité de surveillance nationale du secteur de l'assurance ou des fonds de retraite professionnelle, ses membres étant constitués par les autorités de surveillance de l'assurance et des fonds de retraite professionnelle. La Commission aurait statut d'observateur. Le CASAR aurait une indépendance comparable à celle dont jouit le CERVM et disposerait notamment d'un secrétariat autonome. Le CASAR serait institué par une décision de la Commission. Un panel représentatif du secteur serait placé sous l'égide du CASAR pour fournir des orientations générales stratégiques et pour veiller à ce que les préoccupations du secteur soient dûment prises en compte." 4.4 Pour mémoire, on notera que la proposition de directive sur les institutions de retraite professionnelle 11 prévoit que les questions intéressant les retraites seront traitées par un comité "assurance et retraites" élargi. Bien entendu, il conviendra de prendre en compte, dans la mesure du nécessaire, les spécificités particulières aux divers types d'institutions de retraite professionnelle. 4.5 L'application de l'approche Lamfalussy se ferait conformément au schéma figurant en annexe. 4.6 Il est clair que certaines questions de détail restent à régler. L'objectif n'est pas d'en discuter ici, mais simplement de faire en sorte que les évolutions probables du cadre réglementaire et prudentiel de l'ue soient connues. Il est également évident que l'exercice quotidien de la surveillance continuera à relever de la compétence exclusive des États membres. 9 10 11 Application et mise en œuvre de la réglementation sur les services financiers, RAPPORT INTERMÉDIAIRE DES SERVICES DE LA COMMISSION EUROPÉENNE EN RÉPONSE AU MANDAT DU CONSEIL ECOFIN DU 7 MAI 2002 (SN 2315/02), annexe IV, points 5-7. Le comité des assurances ayant été créé par une directive, sa transformation en comité de niveau II conformément au modèle "Lamfalussy" exigerait une modification de la directive actuelle (91/675/CEE). Voir considérant 37 et article 21, paragraphe 2, de la proposition modifiée. -6-
4.7 Comme indiqué à la section 1 ci-dessus, il est clair que le succès du projet solvabilité 2 serait grandement facilité par l'entrée en fonctionnement des comités de niveau 2 et de niveau 3. De plus, on observe un intérêt croissant pour une plus grande convergence internationale au niveau de la coopération entre autorités de réglementation, des normes prudentielles et des pratiques actuarielles 12. Dans ces conditions, un examen par les comités de niveaux 2 et 3 des bonnes pratiques et des normes internationales que sont susceptibles d'élaborer des organismes comme l'iais et l'aai pourrait être une solution permettant de promouvoir concrètement la convergence au niveau international. 5. Conclusions 5.1 Il est estimé que les modifications proposées permettraient de mettre en place une structure réglementaire et prudentielle plus efficace qui favoriserait la mise en œuvre des propositions qui seront adoptées au terme du projet Solvabilité II. Question: Les membres sont invités à prendre note des modifications proposées et à faire part de leurs observations éventuelles. 12 Voir le deuxième document préparé pour la réunion: "travaux actuels et futurs en matière de solvabilité au niveau de l'iais et de la profession des actuaires, dans une perspective Solvabilité 2". -7-
Proposition d'application de l'approche Lamfalussy à l'assurance NIVEAU 1 Annexe La Commission adopte une proposition formelle de directive/règlement au terme d'un processus de consultation complet Parlement européen Conseil Accord sur les principes cadres et la définition des compétences d'exécution dans la directive/règlement NIVEAU 2 La Commission, après consultation du Comité de réglementation des assurances, demande l'avis du Comité de surveillance des assurances sur les mesures techniques de mise en œuvre Le Comité de surveillance des assurances prépare l'avis en consultation avec les participants au marché, les utilisateurs finaux et les consommateurs et le présente à la Commission La Commission examine l'avis et présente une proposition au Comité de réglementation des assurances Le Comité de réglementation des assurances se prononce sur la proposition dans les trois mois La Commission adopte la mesure Le Parlement européen est tenu pleinement informé et peut adopter une résolution si les mesures outrepassent les limites des compétences d'exécution NIVEAU 3 Le Comité de surveillance des assurances élabore des recommandations interprétatives communes, des lignes directrices cohérentes et des standards communs (dans les domaines non couverts par la législation UE), organise des évaluations réciproques et compare les pratiques réglementaires pour assurer une application et une mise en œuvre cohérentes NIVEAU 4 La Commission vérifie le respect de la législation UE par les États membres La Commission peut ouvrir une procédure à l'encontre d'un État membre soupçonné de ne pas respecter le droit communautaire 8