FIDE 2014 Questionnaire du thème général 1 L'Union économique et monétaire : les aspects constitutionnels et institutionnels de la gouvernance économique dans l'ue Prof. Dr. Fabian Amtenbrink Professeur à l Erasmus School of Law Université Erasme de Rotterdam Les trois questionnaires ont été initialement rédigés en anglais, puis ils ont été traduits en français et en allemand. En cas de divergence, veuillez vous reporter aux versions anglaises qui représentent mieux la pensée des rapporteurs généraux. Introduction La crise économique et financière que traverse le monde, et la crise de la dette qui s'est ensuivie dans la zone euro ont entraîné des mesures ponctuelles et des efforts de réforme permanents. Ceux-ci ont eu un impact profond sur les règles, les processus et les comportements qui sont déterminants dans la manière dont s'exerce la politique économique au niveau national et européen dans l'union européenne (UE). 1 La gouvernance économique au sein de l'union économique et monétaire (UEM) a subi une transformation majeure, qui est en outre loin d'être entièrement achevée. Ce développement entraine non seulement une modification du régime légal qui gouverne substantiellement l'uem et qui s'inscrit dans le droit primaire et dérivé de l'union européenne, ainsi que dans les traités intergouvernementaux. Mais, à un niveau plus élevé, il affecte également la structure constitutionnelle et institutionnelle de l'union européenne et de ses Etats membres. De manière générale, l'équilibre du pouvoir entre l'ue et ses Etats membres se déplace en faveur de celle-ci, notamment au sein de la zone euro. De même, la distribution des pouvoirs entre les institutions européennes s'en trouve affectée. Au niveau des Etats membres, la nouvelle approche sur la gouvernance économique soulève des questions juridiques (constitutionnelles) entre autres, quant à la marge de manœuvre des gouvernements nationaux pour déterminer une politique économique de manière autonome, et à la position des parlements nationaux. Alors que s'opère une réorien- 1 Cette définition de la gouvernance repose sur celle de la Commission européenne, Gouvernance européenne. Un livre blanc, COM(2001) 428 final. Il est généralement admis que cela ne saurait, et de loin, constituer la seule définition possible de la gouvernance. 1
tation progressive de gestion de la crise vers une perspective de l'uem sur le moyen ou plus long terme, les implications constitutionnelles et institutionnelles de la gouvernance prennent de plus en plus d'importance. Dresser le profil de la nouvelle gouvernance économique émergente dans l'uem, notamment ses conséquences pour l'union européenne et les ordres juridiques nationaux, mais aussi ses forces et ses faiblesses, est une condition indispensable pour établir des structures de gouvernance économique durables sur le moyen ou plus long terme. De ce fait, l'objectif de ce questionnaire est d'encourager l'élaboration de rapports provenant des pays représentés au sein de la FIDE et des institutions européennes sur des sujets constitutionnels et institutionnels majeurs, liés au nouveau système de gouvernance économique qui est en train de voir le jour dans l'ue. Ces rapports serviront de fondement au rapport général visant à fournir une analyse approfondie et, autant que possible, comparative des principaux défis auxquels est confrontée la gouvernance économique dans l'ordre juridique national et européen. Le questionnaire comporte deux grandes parties, qui sont liées aux deux principaux domaines politiques de l'uem, la politique économique et la politique monétaire. Cela ne signifie pas, cependant, que ces deux domaines peuvent être considérés séparément, dans la mesure où la crise de la dette dans la zone euro a souligné l'étroite interconnexion qui existe entre ces deux domaines politiques dans une zone de monnaie unique. Si l'on considère le sens des questions développées pour chacun des points principaux, il est possible d'opérer une subdivision supplémentaire entre les questions liées à la situation constitutionnelle et institutionnelle de l'ordre juridique nationale des Etats membres, ou celles liées à l'ordre juridique de l'union européenne. Cette subdivision a été entreprise pour des raisons de structure et d'accessibilité au questionnaire, et non pour suggérer que des développements de l'ordre juridique national puissent être considérés séparément des développements au niveau de l'union européenne, et inversement. Il est communément admis que toutes les questions juridiques ayant trait à la gouvernance économique dans l'uem ne font pas l'objet de ce questionnaire. Par ailleurs, étant donnée la forte instabilité de la gouvernance économique de l'ue, il est probable que des développements ayant lieu après la distribution de ce questionnaire soulèvent de nouvelles questions juridiques qui n ont pas été envisagées lors de la rédaction de ce document. Ceci est la raison pour laquelle ce questionnaire se termine par une question ouverte d'ordre plus général (Question 15). Politique économique L'ordre juridique de l'ue Question 1 En quelle mesure le droit primaire de l'union permet-il l'adoption d instruments de l UE et hors de l UE qui ont été adoptés en réponse à la crise de la dette dans la zone euro? Le champ d'application des articles 121 (6), 122 (2), 126 (14) et 136 du TFUE en tant que bases légales pour les mesures destinées à une réforme de la gouvernance économique 2
Le champ d'application des articles 123 à 125 du TFUE Le champ d'application de l'article 127(6) du TFUE dans le cadre de l'union bancaire proposée 2 L utilisation d'instruments qui ne relèvent pas du droit de l UE pour réglementer les questions touchant l'uem La compatibilité, avec le droit de l Union, des dispositions du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (permettant de conférer de nouvelles attributions aux institutions européennes, l'utilisation des pouvoirs de l'union dans le cadre de ce traité, le rôle de la Cour de Justice de l'union européenne, une ou des options pour adopter des dispositions de ce traité dans le cadre juridique de l'ue) La compatibilité, avec le droit de l Union, du Traité établissant le mécanisme de stabilité européen La nécessité de modifier le TUE/TFUE, soit au moyen de la procédure de révision ordinaire, soit au moyen de la procédure de révision simplifiée Question 2 Quelles sont les implications constitutionnelles et institutionnelles, au niveau européen, de l'utilisation d'instruments supranationaux (notamment le "six-pack" 3, le "two-pack" 4 ), intergouvernementaux (notamment le Traité de stabilité, de coordination et de gouvernance), de droit privé (la Facilité européenne de stabilité financière) et des instruments à caractère non contraignant (notamment le Pacte pour l'euro plus, Europe 2020) destinés à réformer la gouvernance économique de l'uem? La répartition des compétences telle que définie dans le droit primaire de l'union Le mode de gouvernance concernant la politique économique tel que défini dans les articles 120 à 126 du TFUE La jurisprudence pertinente de la Cour de Justice de l'union européenne La cohérence et la complexité du cadre juridique général de l'union La cohérence et la complexité du cadre juridique de l'union relatif à la gouvernance économique dans l'uem L application du cadre juridique de l'union 2 Se reporter également à la Question 12. 3 Règlement n o 1173/2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro, JO 2011 L 306/1 ; Règlement n o 1174/2011 établissant des mesures d exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro, JO 2011 L 306/8 ; Règlement n o 1175/2011 modifiant le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, JO 2011 L 306/12 ; Règlement n o 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, JO 2011 L 306/25 ; Règlement n o 1177/2011 du Conseil modifiant le règlement (CE) n o 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, JO 2011 L 306/33 ; Directive 2011/85/UE du Conseil sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, JO 2011 L 306/41. 4 Au moment de la rédaction du présent questionnaire ; la Commission européenne, Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de budgets et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro, COM(2011) 821 final ; la Commission européenne, Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière au sein de la zone euro, COM(2011) 819 final. 3
L incidence sur la méthode de la Communauté/de l'union L utilisation des institutions européennes à l'intérieur ou à l'extérieur du cadre de l'union Une Europe à géométrie variable/une Europe à plusieurs vitesses (selon la situation des Etats membres hors de la zone euro) L intégrité du régime spécifique du marché intérieur qui s'applique à tous les Etats membres Question 3 Dans Un projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable et approfondie 5 la Commission européenne préconise une démarche progressive afin, en dernier lieu, d'établir une union budgétaire, une union économique et une union politique complètes, incluant notamment l'établissement d'une capacité budgétaire renforcée pour la zone euro. Dans le rapport des quatre présidents Vers une véritable Union économique et monétaire, les plans visant à élaborer une capacité budgétaire européenne et une prise de décisions économiques plus intégrée ont été développés plus en détails, et, dans une certaine mesure, concrétisés. Dans quelle mesure et de quelles manières ces plans requièrent-ils une modification de la législation nationale et de la législation (primaire et secondaire) de l Union? Une nouvelle approche contractuelle pour la mise en place d'une réforme structurelle, incluant un instrument financier de l UE contribuant au rééquilibrage et à l'ajustement des économies de la zone euro Une meilleure coordination préalable des grandes mesures de réforme structurelle Une coordination politique approfondie dans des domaines spécifiques de la politique économique, tels que l'imposition et l'emploi La centralisation de la dette émise dans la zone euro (fonds de remboursement et billets en euro) et notamment la compatibilité d'une collectivisation de la dette avec le droit primaire de l'union Une coordination politique plus approfondie sur le plan fiscal et budgétaire, incluant la possibilité d'un droit de véto européen sur les budgets nationaux L'établissement d'un budget autonome pour la zone euro (à des fins de stabilisation) Autres mesures pour une plus grande intégration politique de l'ue ou de la zone euro, incluant des changements de structure/d'équilibre institutionnel au niveau de l'union Question 4 Quelles modifications juridiques éventuelles devraient être prises au niveau de l UE pour garantir une légitimité démocratique et une responsabilité de la gouvernance économique dans l'union économique et monétaire? L'impact de la modification des pouvoirs (notamment la position renforcée de la Commission européenne, le rôle du Conseil européen qui mène informellement le jeu, et le rôle de la BCE) sur les mécanismes actuels qui assurent la légitimité démocratique et la responsabilité de la politique économique 5 Communication de la Commission européenne, Projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable et approfondie. Lancer un débat européen, Bruxelles, le 28 novembre 2012, COM(2012) 777 final/2, 11 et suivantes. Voir également le rapport du Président du Conseil européen, Vers une véritable Union économique et monétaire, 5 décembre 2012. 4
Le rôle des institutions et des organes de l'union, que ce soit le Parlement européen (tendance vers un train de mesures législatives, dialogue économique), et la Cour de Justice de l'union européenne (interprétation des instruments de l UE et hors de l UE) (équilibre institutionnel) Le rôle de l'eurogroupe Prévoir le rôle des parlements nationaux Le rôle de la société civile Question 5 Quels défis juridiques éventuels l'ue a-t-elle à relever quant à la réglementation et la surveillance des marchés financiers? L'impact du système européen de réglementation et de surveillance des marchés financiers sur la politique économique et monétaire Le besoin d'une réglementation renforcée des marchés financiers (dans quels domaines?) Le besoin d'une révision (supplémentaire) de la surveillance des marchés financiers dans l'ue et/ou dans la zone euro Le besoin de différenciation entre les Etats membres de la zone euro et les autres Etats membres? Le besoin d'un système de surveillance plus centralisé (par exemple le Mécanisme de surveillance unique) Le besoin d'un mécanisme de résolution unique, incluant un mécanisme commun de soutien (fiscal) Le besoin d'un système de garantie des dépôts mieux harmonisé et/ou centralisé Ordres juridiques des Etats membres Question 6 A quels défis juridiques les Etats membres de la zone euro, les Etats membres dans l'antichambre de la zone euro, et les Etats membres qui ont pour le moment choisi de ne pas participer à la monnaie unique, sont-ils confrontés quant à leurs règles budgétaires nationales et les procédures budgétaires en vigueur, suite aux différentes mesures européennes ponctuelles (notamment le Mécanisme européen de stabilité financière, la Facilité européenne de stabilité financière) et aux mesures de réforme sur le long terme (notamment le "six-pack", le "two-pack", le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, le Traité établissant le mécanisme de stabilité européen)? L'impact des obligations découlant des instruments de l UE et hors de l UE (notamment dans le cadre du semestre européen, les cadres budgétaires des Etats membres, la procédure de déséquilibre macroéconomique, la possibilité de dépôts portant ou ne portant pas intérêts, l'équilibre budgétaire et les règles de dépassement de la dette, la mise en place de programmes d'ajustement financier (conditionnalité dans le cadre des MESF/FESF/MSE) sur les systèmes nationaux L'impact des obligations découlant des instruments de l UE et hors UE sur une prise de décisions autonome dans le domaine de la politique économique Le rôle des parlements nationaux (dont le rôle des différentes chambres dans les systèmes parlementaires à deux chambres) Le rôle des gouvernements centraux et régionaux 5
L'impact du Traité établissant le mécanisme de stabilité européen, entre autres, sur le rôle des parlements nationaux dans la procédure budgétaire (au cas où s'applique l'article 4 (4) dudit Traité) pour les Etats membres de la zone euro et les Etats membres dans l'antichambre de l'euro L'impact du Pacte pour l'euro plus, et de l'europe 2020 Question 7 Quels changements éventuels doivent être faits au niveau des Etats membres pour garantir une légitimité démocratique et une responsabilité de la gouvernance économique dans l'union économique et monétaire? Les mécanismes actuels qui assurent une légitimité démocratique et une responsabilité de la politique économique Les effets de la mise en place des programmes d'ajustement financier dans le cadre du Traité instituant le MSE (conditionnalité) sur le droit constitutionnel national Le rôle des gouvernements et des parlements nationaux et régionaux, et des autres institutions et organes publics Le rôle de la société civile Question 8 De quelle manière les obligations découlant du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'union européenne, en particulier celles qui sont prescrites aux articles 3 (1), 4, 5 et 6, ont-elles été prises en compte dans l'ordre juridique national? La nature et le champ d'application des instruments juridiques utilisés par les Etats membres de la zone euro pour appliquer les exigences imposées L'interprétation donnée aux obligations découlant des articles 3 (1), 4, 5 et 6 L'impact du traité sur les Etats membres hors de la zone euro (notamment l'application des règles en prévision d'une adhésion à la zone euro) La compatibilité avec les règles nationales existantes relatives à une situation budgétaire (équilibrée) saine (dépassement de la dette) Question 9 Les instrumentsde l UE et hors de l UE utilisés lors de la crise de la dette dans la zone euro ont-ils été contestés devant les juridictions nationales (juridictions suprêmes ou constitutionnelles)? Le cas échéant, sur quels fondements, et quels en ont été les résultats? Les défis aux prêts bilatéraux accordés à la Grèce, règlement n o 407/2010 du 11 mai 2010 établissant un mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), l'accord-cadre régissant la Facilité européenne de stabilité financière (FESF) et tout acte législatif national fournissant une base légale à l'aide financière dans le cadre de la FESF Les défis aux cinq règlements et de la directive faisant partie du "six-pack" Les défis aux deux règlements faisant partie du "two-pack" 6
Les défis au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, ou aux instruments de ratification nationaux Les défis au Traité établissant le mécanisme de stabilité européen, ou à tout acte de transposition national Question 10 Quels sont les défis juridiques spécifiques aux Etats membres hors de la zone euro, c'est-à-dire les Etats membres dans l'antichambre de la zone euro et les Etats membres qui ont pour le moment choisi de ne pas participer à la monnaie unique, de l'émergence (en particulier en ce qui concerne les articles 121(6), 126(14), 136 du TFUE et les traités intergouvernementaux) d'un système de gouvernance économique toujours plus détaillé pour les Etats membres de la zone euro? L'influence des Etats membres hors de la zone euro sur le nouveau régime juridique adopté L'influence des Etats membres hors de la zone euro sur les décisions politiques et la prise de décision découlant du nouveau système de gouvernance économique La pression pour adhérer à des normes qui ne sont applicables de jure qu'aux Etats membres de la zone euro Les conséquences d'un nouveau système de gouvernance économique (notamment la procédure de déséquilibre macroéconomique, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'union européenne) pour le champ d'application/la validité des critères de convergence (art. 140(1) du TFUE) Les conséquences d'un nouveau système de régulation et de surveillance du secteur financier sur les règles du marché intérieur (ou de tout autre domaine de la politique européenne) applicables à tous les Etats membres Politique monétaire Question 11 La Banque centrale européenne a-t-elle agi conformément à son mandat légal qui découle du droit primaire de l'union en réagissant à la crise de la dette dans la zone euro? Les objectifs primaires et secondaires de la BCE L'interdiction de financement monétaire (article 123 du TFUE et le considérant 7 du préambule du règlement du Conseil (CE) n o 3603/93 du 13 décembre 1993, article 18.1 Les statuts du SEBC et de la BCE) L'autonomie statutaire de la BCE Les mesures prises par la BCE en termes de politique monétaire durant la crise (notamment les règles concernant les opérations de garantie et de refinancement sur le long terme, le Programme pour les marchés de titres, les opérations monétaires en prise ferme) Les exigences juridiques nécessaires pour fournir des liquidités d'urgence Les règles statutaires sur la répartition des risques et des pertes dans l'eurosystème 7
Question 12 Compte tenu de son objectif primaire qui découle de l'article 127 (1) du TFUE, quel peut être le rôle précis de la BCE d'un point de vue juridique dans la surveillance prudentielle des établissements de crédit (surveillance microprudentielle) et comment celui-ci peut-être être lié à la mission qui lui est confiée, à savoir contribuer à la stabilité du système financier (surveillance macroprudentielle)? La proposition de la Commission européenne concernant un mécanisme de surveillance unique pour les banques (Union bancaire) et notamment les propositions confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit 6 Le champ d'application de l'article 127(6) du TFUE Les contraintes ayant trait aux Etats membres hors de la zone euro La compatibilité des différentes missions et objectifs de la BCE (politique monétaire, surveillance macroprudentielle et microprudentielle) Les sources de conflits potentiels et autres risques liés à la mise en commun des compétences La relation entre la BCE et les banques centrales nationales Les leçons à tirer de l'attribution des compétences dans d'autres domaines politiques (notamment la législation européenne sur la concurrence) Les problèmes de responsabilité Question 13 Comment les objectifs statutaires de la BCE peuvent-ils être redéfinis? Un objectif unique ou des objectifs multiples (en considérant notamment l'article 2A de la Loi sur la réserve fédérale) Le rôle de la BCE en tant qu'autorité de politique monétaire unique dans la zone euro Le rôle de la BCE en matière de surveillance macroprudentielle et microprudentielle La fonction de prêteur de dernier recours Question 14 Quel serait le rôle éventuel de la Cour de Justice de l'union européenne dans l'interprétation et l'application du droit primaire et secondaire de l UE relatif à la politique monétaire? Le contrôle juridictionnel des décisions de politique monétaire 6 Proposition de règlement du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit (COM(2012) 511 final). Se reporter également à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n o 1093/2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) en ce qui concerne son interaction avec le règlement (UE) n / du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit (COM/2012/0512 final). 8
Le contrôle juridictionnel des opérations d'open market Question ouverte Question 15 Quelles sont les autres grandes préoccupations juridiques au niveau européen ou national concernant les aspects constitutionnels et institutionnels de la gouvernance économique dans l'uem qui ne sont abordées par aucune des questions précédemment posées? *** 9