«REFLEXION SUR LE CARACTERE OBLIGATOIRE DES CONGES COLLECTIFS» G Cet article propose une réflexion sur le caractère obligatoire des congés collectifs au Luxembourg compte tenu du principe de libre prestation de services dont le respect est imposé à l ensemble des Etats membres de l Union européenne. Il apparait en effet que, par le biais de conventions collectives imposant des congés collectifs obligatoires, l Etat de Luxembourg a manqué à ses obligations de respecter le droit communautaire et notamment la législation sur la libre prestation de services. 1. Présentation liminaire du droit luxembourgeois Au Luxembourg, des congés collectifs d été et d hiver sont imposés aux entreprises, luxembourgeoises et étrangères, par trois conventions collectives de travail déclarées d obligation générale par Règlement grand-ducal et applicables aux domaines du bâtiment et du génie civile, des installateurs sanitaires, de chauffage et de climatisation et installateurs frigoristes, et enfin des plafonneurs-façadiers. L article L. 010-1 du Code du travail issu de la Loi du 11 avril 2010, article 1er (Mémorial n A-057) dispose en outre que «constituent des dispositions d ordre public applicables à tous les salariés exerçant une activité sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg toutes les dispositions [ ] résultant de conventions collectives de travail déclarées d'obligation générale [ ] ayant trait aux congés collectifs». Sous le vague et large visa du respect de l ordre public luxembourgeois, les conventions collectives empêchent donc aux entreprises étrangères des branches concernées d effectuer quelconques prestations de service au Luxembourg pendant la période des congés collectifs. Il s agit d une atteinte importante au principe fondamental de libre prestation de service dont le respect est imposé à tous les Etats membres de l Union européenne sans exception. 2. Violation du principe de nécessité et proportionnalité La législation communautaire impose clairement à tous les Etats membres de respecter le principe de libre prestation de services à l intérieur de l Union. En effet, l article 56 du Traité sur le Fonctionnement de l Union européenne dispose que : «[ ] les restrictions à la libre prestation de services à l intérieur de l Union sont interdites à l égard des ressortissants des Etats membres établis dans un Etat membre autre que celui du destinataire de la prestation». De surcroit, le droit luxembourgeois doit impérativement se conformer à la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur qui établit les dispositions générales permettant de faciliter l exercice de la liberté d établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services à l intérieur de l Union.
Cette directive couvre un large ensemble d activités de services tels que la construction et l artisanat, secteurs d activité concernés par les conventions collectives luxembourgeoises imposant des congés collectifs aux entreprises étrangères et luxembourgeoises. L article 16 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 dispose que : «Les Etats membres respectent le droit des prestataires des services dans un Etat membre autre que celui dans lequel ils sont établis. L Etat membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l activité de service ainsi que son libre exercice sur le territoire» Ledit article, en outre, subordonne toute éventuelle restriction au principe de libre prestation de service, au respect des trois critères suivants : - L absence de toute discrimination à l égard du prestataire ; - L existence d une nécessité justifiée par des raisons d ordre public, de sécurité publique ou de protection de l environnement ; - L existence d une proportionnalité entre la règle restrictive et la réalisation de l objectif poursuivi. Cela signifie que l Etat membre dans lequel le prestataire de services se déplace ne pourra imposer le respect de ses propres exigences que pour autant que celles-ci soient, notamment, proportionnées et justifiées pour des raisons relatives à l ordre public national. Or il s avère que la législation luxembourgeoise imposant une restriction à la liberté de prestation de services aux entreprises étrangères durant les congés collectifs n est pas justifiée par une réelle nécessité d ordre public pas plus qu elle n est proportionnée au but à atteindre, but, de surcroit, difficile à percevoir clairement. L article 1 er de la loi du 11 avril 2010 impose, ainsi, aux entreprises établies dans un autre Etat membre voulant effectuer des prestations de services sur le territoire du Luxembourg, le respect de conditions de travail allant au-delà des prescriptions de l article 16 de la directive 2006/123/CE. a. Absence de nécessité justifiée par l ordre public luxembourgeois En premier lieu, il convient de rappeler que la jurisprudence de l Union considère que la notion d ordre public dans le contexte communautaire, et notamment en tant que justification d une dérogation à la liberté fondamentale de prestation de services, doit être entendue strictement de sorte que sa portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des Etats membres sans contrôle des institutions de la Communauté européenne 1. Les libertés telles que la libre circulation des travailleurs, des capitaux et des prestations de service dégagées par le droit de l Union sont des principes fondamentaux et déterminants dans 1 CJCE 4 décembre 1974, aff. 41/74, Van Duynd c/ Home Office et CJCE 28 octobre 1975, aff. 36/75, Ruttili c/ ministre de l Intérieur et CJCE 19 janvier 1999, Calfa, aff. C-348/96 et CJCE 1ere chambre 14 octobre 2004, Omega Sprelhallen aff. C-36/02 et CJCE 1ere chambre, 19 juin 2008, Commission contre Luxembourg, aff. C-319/06 2
la construction et au bon fonctionnement de l Union européenne. Leur respect est de fait primordial et leur importance de premier ordre. Il est donc naturel que toutes les restrictions à ces libertés fondamentales et leurs justifications, par les Etats membres, notamment celles d ordre public, soient strictement limitées et encadrées par les institutions. A ce sujet, il est de jurisprudence constante, que l ordre public ne peut être invoqué que s il existe une menace actuelle, réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société 2. Il a d ailleurs été jugé que la portée extrêmement large donnée à la notion d ordre public par le droit luxembourgeois n est donc, à ce titre, pas acceptable. En effet, la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) dans un arrêt «Commission contre Luxembourg» du 19 juin 2008 3, a condamné l Etat du Luxembourg pour manquement à la directive 96/71 sur le détachement des travailleurs au visa notamment de l article 49 CE et 50 CE relatifs au principe de liberté d établissement. La Cour a tout d abord rappelé que : «la qualification de dispositions nationales de lois de police et de sûreté par un Etat membre vise les dispositions dont l observation a été jugée cruciale pour la sauvegarde de l organisation politique, sociale ou économique de l Etat membre concerné, au point d en imposer le respect à toute personne se trouvant sur le territoire national de cet Etat membre ou tout rapport juridique localisé dans celui-ci». La Cour a considéré plus précisément que : «s agissant de l obligation de respecter des conventions collectives, [ ] ne sauraient constituer des dispositions de police relevant de l ordre public national, des actes relevant d une catégorie d actes en tant que telle, indépendamment de leur contenu matériel». Elle ajoute en outre, que : «rien ne justifie que les dispositions ayant trait aux conventions collectives de travail, à savoir celles qui en encadrent l élaboration et la mise en œuvre, puissent, per se et sans autre précision, relever de la notion d ordre public. Un tel constat s impose, deuxièmement, s agissant des dispositions mêmes de ces conventions collectives qui ne sauraient non plus relever d une telle notion, dans leur ensemble et au simple motif qu elles émanent de ce type d actes». Il en résulte incontestablement que l obligation de respecter toutes conventions collectives de travail prévoyant une restriction à la libre prestation de service au sein de l Union, et ce, sans considération pour le contenu matériel de celles-ci, n est pas une obligation pouvant être qualifiée d ordre public au sens de la directive, et dès lors, porte une atteinte injustifiée à la liberté fondamentale de la libre prestation de service. 2 CJCE 5 e chambre, 9 mars 2000, aff. C-355-98 et CJCE 14 mars 2000, Eglise de scientologie, aff. C-54/99 3 CJCE 1ere chambre, 19 juin 2008, Commission contre Luxembourg, aff. C-319/06 3
b. Absence de justification d opportunité et de proportionnalité La Cour a rappelé, notamment dans sa décision du 19 juin 2008, «que les raisons susceptibles d être invoquées par un Etat membre afin de justifier une dérogation au principe de la libre prestation de services doivent être accompagnées d une analyse de l opportunité et de la proportionnalité de la mesure restrictive adoptée par cet Etat ainsi que des éléments précis permettant d étayer son argumentation» 4. A ce sujet, la jurisprudence de l Union a eu l occasion, à maintes reprises, de préciser la notion d exigence de proportionnalité. La Cour de Justice de l Union Européenne (anciennement CJCE) a ainsi jugé que «les mesures restrictives de la libre prestation de service ne peuvent être justifiées par des motifs liés à l ordre public que si elles sont nécessaires pour la protection des intérêts qu elles visent à garantir et seulement dans la mesure où ces objectifs ne peuvent être atteints par des mesures moins restrictives» 5. Or, l Etat luxembourgeois entrave la liberté des ressortissants des pays membres de l Union européenne d effectuer des prestations de service sur le territoire luxembourgeois par le biais de sa législation nationale, et ce sans donner d indice probant sur le but que cette restriction devrait permettre d atteindre. La seule justification à l existence de congés collectifs, reprise dans les conventions collectives susvisées, ne semble pouvoir être déduite que d anciennes justifications apportées lors de la création des premières conventions collectives de travail, à savoir l objectif extrêmement vague de «sauvegarde de la paix sociale au niveau de l entreprise et de la profession, ainsi que d assurer la lutte de la part des partenaires sociaux contre la concurrence déloyale et le travail noir.» Cette justification parait bien dérisoire et insuffisante compte tenu du caractère particulièrement attentatoire à liberté de prestation de service de la législation luxembourgeoise, qui empêche tout prestataire, dont les prestataires membres de l Union, d effectuer une quelconque prestation de service sur le territoire luxembourgeois dans le domaine notamment du bâtiment et du génie civil, et ce, pendant une durée moyenne de six semaines par an. Dès lors, il est parfaitement légitime de remettre en cause l opportunité et la proportionnalité de cette restriction, et d exiger que l Etat du Luxembourg justifie de cette restriction. En outre, il serait opportun que l Etat de Luxembourg justifie également en quoi les restrictions à la libre prestation de service imposées par les conventions collectives ne sauraient être remplacées par d autres mesures moins contraignantes. En conclusion, la législation luxembourgeoise porte une atteinte injustifiée au principe de libre prestation de service au sein de l Union européenne, n est pas adaptée au marché de l Union et ne répond à aucun objectif de politique interne justifiant la disproportion des mesures. 4 CJCE 17 juin 2007, Commission contre Belgique, aff. C-254/05 5 CJCE 1ere chambre 14 octobre 2004, Omega Sprelhallen, aff. C-36/02 4
A ce titre, l Etat de Luxembourg a incontestablement manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l article 16 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, lu en combinaison avec l article 56 du Traité sur le Fonctionnement de l Union européenne. Cet article ne peut être considéré comme un avis juridique et bien qu il ait été rédigé avec le plus grand soin, nous ne pouvons en garantir l'exactitude, la validité et/ou l'exhaustivité. Nous ne pouvons en aucun cas être tenus responsables du dommage que quiconque pourrait encourir à la suite de la consultation de cet article et/ou de l utilisation qu il en est fait. Eyal GRUMBERG 5