Le cas particulier des compétences facultatives

La Rochelle, le 5 mai 2006 SECRETARIAT GENERAL DIRECTION DES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES LOCALES BUREAU DU CONTROLE DE LA LEGALITE ET DE L'INTERCOMMUNALITE Affaire suivie par M. C. LEPINAY Tél. 05.46.27.44 70 Fax. 05.46.44 51 Christian.lépinay@charente-maritime.pref.gouv.fr Le Préfet de la Charente-Maritime à Mme et M. les Présidents des établissements publics de coopération intercommunale en communication à Mmes et M. les Maires Mme et M. les Sous-Préfets M. le Trésorier payeur général Objet : Intercommunalité : les incidences juridiques de la qualification des compétences obligatoires, optionnelles ou facultatives La présente note circulaire a pour objet d expliciter d une manière plus globale les conditions et les conséquences du classement d une compétence dans la catégorie obligatoire, optionnelle ou facultative. 1. Les différentes catégories de compétences : Les compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre sont de trois types les compétences obligatoires : la loi exige qu elles soient nécessairement exercées par l EPCI ; les compétences optionnelles : la loi définit des groupes de compétences et fixe par catégorie d EPCI le nombre minimum de groupes que doit détenir l EPCI ; les compétences facultatives : ce sont les compétences exercées par les EPCI en complément de celles exigées par la loi. Le cas particulier des compétences facultatives La notion de compétence facultative n est pas expressément prévue par la loi. Ces compétences résultent de l article L. 5211-17 du CGCT qui prévoit que «les communes membres d un EPCI peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs compétences dont le transfert n est pas prévu par la loi ou par la décision institutive.» La jurisprudence a par ailleurs admis la possibilité de transférer des compétences à titre facultatif dès la constitution de l EPCI (CE, 9 mai 2005, Communauté d agglomération orléanaise, req. n 258441). 38, rue Réaumur 17017 La Rochelle cedex 01 Téléphone : 05.46.27.43.00 Fax : 05.46.41.10.30 www.charente-maritime.pref.gouv.fr

Il convient de distinguer deux types de compétences facultatives : - les compétences qui ne peuvent être rattachées ni aux groupes de compétences obligatoires, ni aux groupes de compétences optionnels. Ces compétences sont généralement qualifiées de compétences supplémentaires. - les compétences figurant dans les groupes définis par la loi comme optionnels prises à titre facultatif. Lors de la détermination des compétences optionnelles, les communes peuvent choisir de ne transférer que le nombre minimal de groupes optionnels prévu par la loi. Elles peuvent également aller au-delà des prescriptions de la loi. Dans ce cas, elles sont libres d effectuer le transfert de groupes complémentaires à titre optionnel ou à titre facultatif. Il est toujours possible par modification statutaire de requalifier une compétence prise à titre optionnel en facultative, sous réserve de respecter le minimum de compétences devant être détenues à titre optionnel. De même, il est concevable de prendre à titre optionnel une compétence initialement retenue en tant que facultative dans la mesure où elle recouvre dans son intégralité un des groupes optionnels prévus par la loi (voir point 2.1.1) En fonction de la vocation assignée à l EPCI, les conseils municipaux devront se dessaisir au profit de l EPCI d un nombre plus ou moins important de compétences déterminées par la loi. 1.1. Les communautés de communes Les compétences des communautés de communes sont prévues à l article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Le législateur impose qu'elles exercent des compétences dans chacun des deux groupes de compétences obligatoires (aménagement de l espace et développement économique) et dans au moins l un des cinq groupes de compétences optionnels définis par la loi. Néanmoins, la loi prévoit un facteur important de souplesse au sein des groupes de compétences obligatoires et optionnelles puisqu elle limite le transfert de compétences relevant de ces groupes à la «conduite d actions d intérêt communautaire». Il appartient donc aux conseils municipaux des communes membres de définir, à la majorité qualifiée prévue pour la création, dans le cadre de l intérêt communautaire les contours exacts des compétences transférées. bonifiée : Cas particulier des communautés de communes éligibles à la DGF Les communautés de communes à taxe professionnelle unique doivent pour être éligibles à la DGF bonifiée se voir confier quatre groupes de compétences parmi les six proposés par la loi (article L. 5214-23-1 du CGCT) et exercer, au sein de ces groupes, l intégralité des compétences définies par le législateur. Il n y a aucune possibilité de retrancher quelque compétence ou partie de compétence que ce soit à celles énumérées par la loi, celle-ci prévoyant un choix entre les groupes de compétences, mais aucune latitude au sein desdits groupes. Les deux premiers groupes de compétences parmi les six proposés (aménagement de l espace, développement économique) doivent être nécessairement retenus puisque ce sont des compétences obligatoires et ils doivent comprendre l ensemble

des compétences citées aux 1 et 2 de l article L. 5214-23-1 du CGCT qui sont beaucoup plus précis que les 1 et 2 de l article L. 5214-16 I. Les groupes figurant aux 3, 4, 5 et 6 de l article L. 5214-23-1 peuvent être transférés à titre optionnel (la compétence du 5 «élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés» est intégrée dans le groupe optionnel visé au 1 du L. 5214-16 II «protection et mise en valeur de l environnement») ou à titre facultatif (dans le respect du transfert minimal exigé par la loi d un groupe de compétences à titre optionnel) mais nécessairement de manière intégrale. 1.2. Les communautés d agglomération En application de l article L. 5216-5, les communautés d agglomération doivent assumer les compétences suivantes : celles figurant dans les quatre groupes de compétences obligatoires déterminés par la loi. celles d au moins trois groupes de compétences optionnels choisis parmi six groupes de compétences prévus par la loi. Si parmi ces groupes de compétences certains peuvent être délimités plus restrictivement par l intermédiaire de la détermination de l intérêt communautaire, le transfert d autres compétences n est prévu que de manière globale (schéma de cohérence territoriale (SCOT), programme local de l habitat (PLH), assainissement, eau ) Dans les faits, c est donc dans cette catégorie d EPCI que va se poser la question de la qualification des compétences figurant dans un groupe optionnel prise audelà des trois groupes exigés par la loi en compétence optionnelle ou facultative, afin de permettre éventuellement un transfert partiel de ce type de compétence. 2. Les effets de la classification dans une catégorie de compétences 2.1 Sur le champ des compétences transférées 2.1.1. Les transferts intégraux Les compétences prises obligatoirement ou à titre optionnel incombent aux EPCI à fiscalité propre sans aucune restriction possible. L effet de ce principe est double : Chaque groupe défini par la loi est pris de manière intégrale. Lorsque la loi prévoit au sein d un groupe plusieurs compétences, il n est pas possible que les statuts prévoient de retrancher l une quelconque de ces compétences. Il n est ainsi pas possible dans le cadre de la compétence optionnelle des communautés d agglomération en matière de protection et de mise en valeur de l environnement et du cadre vie de n exercer que la compétence en matière de déchets sans exercer les autres compétences énumérées dans ce groupe. Dès lors, lorsque la loi rajoute une compétence au sein d un groupe, comme cela a été le cas pour le groupe précité pour lequel l article 23 de la loi n 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique a adjoint le «soutien aux actions de maîtrise de la demande d énergie», cette compétence se trouve automatiquement attribuée aux communautés d agglomération qui ont pris à titre optionnel le groupe relatif à l environnement. Lorsque l énoncé d une compétence est général (par exemple : «SCOT», «PLH» ou bien «eau», «assainissement»), le transfert porte sur l intégralité de la compétence communale en la matière.

Une communauté d agglomération est donc, par exemple, obligatoirement compétente pour toutes les zones d activité prévues par la loi même si certaines ne figurent pas dans les statuts ; elle est également pleinement compétente en matière d élaboration du PLH ou du SCOT même si les statuts semblent limiter sa compétence à une participation à l élaboration ou à la mise en œuvre du PLH ou du SCOT. De même en matière d eau, il n est pas possible pour les communautés d agglomération de scinder la production, le transport et stockage et la distribution d eau et il convient de considérer que les missions assurées par les communes de manière obligatoire en matière d assainissement non collectif figurent avec l assainissement collectif dans la compétence «assainissement» des communautés d agglomération lorsque celle-ci est transférée de manière globale. 2.1.2. La possibilité de transferts partiels Comme il a été indiqué plus haut, dès lors qu un EPCI satisfait à la condition minimale de compétences optionnelles transférées, il est libre pour les compétences figurant au sein d un groupe optionnel de les exercer à titre optionnel ou facultatif. Ce choix déterminera la possibilité ou non de prendre seulement certaines compétences au sein des groupes définis par la loi ou de transferts partiels au sein même d une compétence. En effet, pour les compétences optionnelles, sans préjudice de la notion d intérêt communautaire, la loi n autorise pas à retrancher quelque compétence ou partie de compétence que ce soit à celles fixées dans chaque groupe. Au contraire, une compétence prise à titre facultatif peut l être de façon partielle. Les contours d une compétence facultative sont librement déterminés par les communes membres lors de leur transfert. C est pourquoi dans ce cas, il convient d être attentif à ce que leur définition soit suffisamment précise pour que la ligne de partage entre ce qui est transféré et ce qui continue à relever des communes soit claire. 2.2. Sur la définition de l intérêt communautaire 2.2.1 Les obligations concernant les compétences figurant dans les groupes obligatoires ou optionnels Certaines des compétences obligatoires et optionnelles des EPCI à fiscalité propre sont soumises à la définition de l intérêt communautaire. La loi n 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a instauré un délai de deux ans après l entrée en vigueur de l arrêté prononçant le transfert de compétence pour que soit défini l intérêt communautaire. A défaut, l'intégralité de la compétence est transférée à l établissement public de coopération intercommunale. Les établissements publics de coopération intercommunale existant à la date de promulgation de la loi précitée et qui n auraient pas défini l intérêt communautaire, disposaient d un délai d un an pour le faire. Ce délai a été allongé d'une année supplémentaire par l'article 18 de la loi n 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique. Le classement d une compétence figurant dans la liste des compétences optionnelles en compétence facultative est sans effet en terme de définition de l intérêt communautaire.

En effet, l article L. 5214-16 IV prévoit que «l intérêt communautaire des compétences exercées au sein des groupes mentionnées au I et II [compétences obligatoires et compétences optionnelles] est déterminé à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes.» et l article L. 5216-5 III que «lorsque l exercice des compétences mentionnées aux I et II du présent article est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté d agglomération.» Le législateur vise les compétences figurant dans les groupes énumérés par la loi sans faire de distinction entre celles définies comme optionnelles et celles classées dans les facultatives. Par conséquent, une compétence retenue à titre facultatif alors qu'elle figure dans la liste des compétences optionnelles doit donner lieu à une définition effective de l'intérêt communautaire dans les délais prévus par la loi. A défaut, à l issue de ce délai, la compétence est transférée intégralement à la communauté de communes ou la communauté d agglomération. 2.2.2. Le cas des compétences supplémentaires La loi ne prévoit pas la notion d intérêt communautaire pour les compétences supplémentaires. Il apparaît que celui-ci ne devrait figurer qu au sein des compétences obligatoires et optionnelles. Ainsi, les compétences supplémentaires (c est-à-dire qui ne sont pas au nombre des compétences qualifiées d optionnelles par la loi) doivent faire l objet dans les statuts d une définition sans référence à l intérêt communautaire et suffisamment précise. A défaut, conformément à la jurisprudence (TA de Strasbourg, 9 mai 1990, commune de Pange ; Conseil d Etat, 7 janvier 2004, commune D Haumont, n 217251), les compétences concernées ne peuvent pas être exercées par la communauté. Dans le cas où une communauté aurait eu recours aux termes «d intérêt communautaire» pour qualifier une compétence supplémentaire, les dispositions législatives (articles L. 5414-16 IV, L. 5216-5 III du CGCT) relatives à l intérêt communautaire (règle particulière de définition, effets en cas de non détermination dans les délais) ne peuvent être mises en œuvre. Par conséquent, la définition postérieure à l adoption de la compétence de cet «intérêt communautaire» ne peut intervenir que selon les règles de modifications statutaires de l article L. 5211-17 du CGCT et l absence de précision de la compétence concernée n entraîne pas son transfert intégral à l issue d un délai de deux ans, elle risque au contraire, comme il a été indiqué au paragraphe précédent, de ne pas être transférée à l EPCI. 2.3. Sur les interférences de périmètre avec des syndicats En cas de chevauchement de périmètre entre une communauté de communes et un syndicat intercommunal ou mixte, l article L. 5214-21 du CGCT prévoit, quelle que soit la catégorie des compétences concernées, que la communauté est substituée aux communes membres au sein du syndicat. En revanche, en application de l article L. 5216-7 du CGCT, en cas d interférence de périmètres, les communes membres d une communauté d agglomération appartenant par ailleurs à des syndicats intercommunaux et à des syndicats mixtes sont retirées de droit de ces organismes dès lors que les compétences qu ils exercent relèvent du champ des compétences obligatoires ou optionnelles des communautés d agglomération. Pour les compétences supplémentaires, il y a une simple substitution de la communauté d agglomération au sein desdits syndicats.

Dans ce cas également, les règles définies par la loi pour les compétences optionnelles s appliquent même dans le cas où elles ont été prises à titre facultatif. En effet, il ressort de l article L. 5216-7 que le transfert de compétences des communes à une communauté d agglomération «vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences obligatoires visées aux I et II [compétences obligatoires et compétences optionnelles] de l article L. 5216-5.» Dès lors, les compétences retenues dans les statuts à titre de compétences facultatives alors qu elles figurent, légalement, dans la liste des compétences optionnelles doivent être traitées comme ces dernières et donner lieu à un retrait des communes des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes. Ce n est que lorsque les compétences transférées ne sont pas au nombre des compétences qualifiées d optionnelles par la loi qu il y a lieu de mettre en œuvre la substitution de la communauté d agglomération à ses communes membres au sein des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes. Les services de la Préfecture pour l arrondissement chef-lieu et ceux des Sous-Préfectures pour les autres arrondissements restent à votre disposition pour vous apporter toute précision que vous jugeriez utile. Le Préfet, p. le Préfet, Le Secrétaire Général, Vincent NIQUET