La réforme des règles de procédure relatives au non-recouvrement, à la remise et au remboursement des droits de douane Introduction Michael Lux, Chef de l unité "Législation Douanière" à la Direction Générale "Fiscalité et Union douanière" de la Commission européenne A compter du 1er juillet 1980, des règlements communautaires distincts ont régi d une part le non recouvrement a posteriori dans les cas où, du fait d une erreur des autorités douanières, les droits n'avaient, dans un premier temps, pas été perçus (article 5 du règlement (CEE) n 1697/79), ainsi que, d autre part, la remise et le remboursement des droits en cas de circonstances particulières et lorsque l intéressé n'avait commis ni manœuvre, ni négligence manifeste (article 13 du règlement (CEE) n 1430/79). Ces dispositions ont été incorporées sans grand changement dans les articles 220 et 239 du code des douanes (CD). Les règles sur la délimitation des compétences entre les États membres et la Commission ont été modifiées à différentes reprises. Initialement les cas qui n étaient pas visés de manière précise par la réglementation relevaient de la compétence décisionnelle de la Commission, indépendamment du montant de droits en cause. Par la suite, les États membres ont été autorisés à prendre eux-mêmes des décisions, dans les cas qui n étaient pas expressément prévus, lorsque la dispense de recouvrement a posteriori portait sur des montants de droits n excédant pas 2.000 écus. Ultérieurement, ce montant a été augmenté à 50.000 écus et/ou EUR, aussi bien en matière de non recouvrement que de remboursement et de remise. Toutefois, lorsque les Etats membres avaient des doutes sur la décision à prendre, ils pouvaient soumettre le cas à la Commission, même lorsque le seuil de 50.000 EUR n était pas atteint. Plus de vingt ans après l introduction de règles communes, l expérience acquise est suffisante pour que des responsabilités plus importantes puissent être transférées aux Etats membres. Le règlement (CE) n 1335/2003 (JO UE n L 187 du 26.5.2003, page 16) a, par conséquent, porté la valeur de seuil à 500.000 EUR et a supprimé la possibilité de solliciter une décision de la Commission, dans les cas inférieurs à ce montant. De nouvelles règles ont également été introduites en vue de rendre les procédures plus efficaces et des lignes directrices ont été définies afin d aider à la prise de décision dans ce domaine. L article ci-après décrit et analyse les détails de cette nouvelle réglementation. Les raisons de la réforme ; contre arguments L expérience acquise La centralisation initiale auprès de la Commission de l adoption des décisions à prendre pour des raisons de l équité pouvait être justifiée par le fait qu au moment de l adoption des règlements (CEE) n 1430/79 et 1697/79 les pratiques des Etats membres variaient beaucoup, ce qui aurait d ailleurs probablement continué, faute de critères bien définis (notamment pour ce qui concerne la notion de «circonstances particulières»). Avec l expérience pratique acquise, le champ de la responsabilité des Etats membres pouvait être étendu, ce qui est reflété par les augmentations du seuil. Après plus de 20 d application de ces règles, leur clarification par de nombreux arrêts de la Cour de Justice (CJCE) et du Tribunal de
Première Instance (TPI) et par des décisions de la Commission, le temps était venu de franchir une étape supplémentaire vers une plus grande responsabilité des Etats membres, comme cela est déjà le cas dans les autres secteurs de la perception des droits. l enquête sur les faits De plus, le partage de responsabilités entre les Etats membres et la Commission dans les cas de doute ou lorsque le montant en cause excédait 50.000 EUR a eu pour effet que les administrations nationales ne se sont pas senties pleinement responsables et ont, par conséquent, soumis des cas dans lesquels les recherches factuelles étaient insuffisantes ou qui contenaient des éléments contradictoires. Il est arrivé que des cas soient soumis sans indications suffisantes sur l existence de circonstances particulières ou sur l absence de négligence manifeste. En particulier, sur le dernier point, on se contentait souvent de constater qu aucune négligence manifeste n'avait été relevée. Cela obligeait la Commission, en permanence, à demander des renseignements complémentaires aux États membres, puisque la Commission elle-même n effectue aucune enquête. Dans d'autres cas, la simple application des règlements douaniers aurait évité de soumettre une demande à la Commission. Pour toutes ces raisons, pratiquement chaque cas a nécessité un échange de correspondances supplémentaires (avec traductions), ce qui a encore augmenté les dépenses au delà du coût normal d une procédure devant la Commission (voir ci-dessous). Un problème particulier concernant les recherches factuelles a existé (et subsiste) lorsqu'une erreur est commise par une autorité douanière d un État membre autre que celui qui est compétent pour la décision. Cela ne justifie toutefois pas que, dorénavant, la Commission soit compétente pour prendre la décision, puisqu'elle ne peut rien faire d'autre que d interroger l'état membre. Une coopération mutuelle appropriée doit aussi être possible entre les États membres (même si l usage de langues différentes complique la communication). Les cas de doute et la contestation de la dette douanière Même lorsque la décision aurait pu être prise au niveau national, les administrations (parfois à la demande du juge) ont soumis un grand nombre de cas à la Commission. Ce nombre a également gonflé lorsqu une décision de la Commission ne donnait pas aux Etats membres l autorisation de décider dans des cas comparables au cas en question : en effet, les Etats membres devaient alors soumettre les cas comparables à la Commission. Une autre raison de ce développement tenait à la possibilité d'envoyer à la Commission, une demande de remise avant même qu une décision finale soit intervenue, déterminant si une dette douanière existait effectivement. Même si la Commission était d avis qu il n existait pas de dette douanière, elle était tenue de statuer sur la requête dès lors qu elle était présentée en bonne et due forme (cf. CJCE, affaire C-156/00, Pays-Bas contre Commission, arrêt du 13.3.2003). Dans ce contexte, il est intéressant de noter la justification avancée par quelques États membres, pendant la procédure législative, pour le maintien de ces voies parallèles. Dans la mesure où, au niveau national, une procédure judiciaire portant sur l'existence de la dette douanière dure plusieurs années, il est bien utile d obtenir plus rapidement une décision de la Commission sur une demande de remise. Cet argument ne prend pas en compte le fait qu une procédure auprès de la Commission coûte environ dix fois plus qu une procédure nationale.
Quoiqu il en soit, la plupart des cas de remboursement/remise feront à l avenir l objet d une décision par les États membres. Sur ce point, la possibilité d un «doublon» demeure, dans la mesure où l'autorité nationale peut considérer une demande de remise comme fondée alors que l'existence même de la dette douanière fait l objet d un recours contentieux. Conformément à l'article 6 paragraphe 2, 1er alinéa CD, lorsqu une décision est sollicitée, elle doit intervenir "dans les meilleurs délais", donc dans des délais plus courts (généralement 1 à 3 mois) que dans la procédure applicable aux décisions de la Commission (9 mois, ou 10 mois lorsqu une décision négative est envisagée). La pratique de certains Etats membres de ne pas décider en équité (comme dans les cas visés par l article 239 CD) avant qu une décision définitive sur l existence ou non d une dette douanière ait été adoptée, pourra également se poursuivre. En effet, l article 6, paragraphe 2, 3ème alinéa CD, prévoit que ce délai peut être dépassé lorsqu il n est pas possible de le respecter ; le demandeur doit alors être informé des raisons de ce retard. Transparence Dans ce contexte, je voudrais répondre à l argument, avancé par Wrobel/Dombrowski, (voir les références en fin d article) selon lequel le transfert de compétences de la Commission vers les Etats membres doit être considéré comme un pas en arrière, car la Commission fait connaître ses décisions, sur simple demande, conformément au règlement (CEE) n 1049/2001 (elle pratiquait d ailleurs déjà de la sorte avant ce règlement), alors que certains Etats membres ne le font pas. La seule réponse à cet argument est que les Etats membres devraient suivre les bonnes pratiques de la Commission et rendre leurs décisions accessibles au public. La Commission publie désormais ses propres décisions sur l'internet (voir les références en fin d article). Le risque que des administrations ou des juridictions nationales prennent des décisions divergentes est un problème structurel dans la Communauté, comme les auteurs précités le reconnaissent euxmêmes. Même aujourd hui, pour des raisons de coût, la solution ne peut résider dans la prise de décision, par la Commission, dans tous les cas. A propos des «bonnes pratiques», la question peut se poser de savoir si le droit d être entendu qui a été introduit par le Tribunal de Première Instance dans les cas où la Commission envisage de donner une suite défavorable à la demande (TPI, affaire T-42/96 Eyckeler & Malt contre Commission - Recueil (1998) p. II-401) s applique également dans les cas où un Etat membre adopte une décision défavorable au demandeur. Cette jurisprudence a été intégrée dans les articles 872bis et 906bis des DAC qui concernent les décisions à prendre par la Commission. Coût de la procédure devant la Commission Depuis 1980, la Communauté n a cessé de s élargir et s apprête, au 1er mai 2004, à intégrer 10 nouveaux États membres. Cela aura inévitablement des répercussions sur les méthodes de travail de la Commission puisque, déjà actuellement, la procédure pour les décisions de la Commission concernant la remise et le remboursement des droits de douane ainsi que le non recouvrement a posteriori génère des coûts élevés, en particulier du fait : de la traduction de toute demande transmise par un État membre dans toutes les langues officielles (actuellement 11, bientôt 20 langues ) ; des réunions au sein de la Commission et avec les délégués des Etats membres (avec, pour ces dernières, interprétation dans plusieurs langues) ;
de la lettre adressée à l intéressé, lui donnant la possibilité de faire valoir ses arguments, s il est envisagé de ne pas donner une suite favorable à la demande (rédaction d un projet, consultation interne, traduction) ; du volume des décisions (préparation du projet, consultation interne, traduction dans toutes les autres langues de la Communauté, adoption par la Commission, transmission aux Etats membres par l intermédiaire de leur représentation permanente). Avec une moyenne annuelle de 40 cas traités, les coûts générés dépassent largement un million d'euros. Dix États membres supplémentaires et neuf langues supplémentaires doubleraient probablement ce montant. Un autre effet négatif est que les personnes qui doivent se consacrer à ces tâches, pour garantir le respect des délais et maintenir les niveaux de qualité requis, ne peuvent se consacrer à des tâches plus importantes (comme par exemple la modernisation et la simplification du Code des douanes, le changement vers un système de déclarations électroniques et une analyse des risques commune ainsi que la préparation de l'adhésion des nouveaux États membres). Cas à présenter à la Commission Dans les cas définis expressément dans les articles 869 et 900 à 904 des DAC, les États membres sont toujours compétents pour prendre les décisions. Sur la base de la nouvelle réglementation, seuls trois groupes de cas sont à soumettre à la Commission (articles 871 et 905 DAC) : 1. L'État membre qui soumet le cas est d'avis que la Commission a commis une erreur au sens de l'article 220 paragraphe 2 point b CD ou que des circonstances particulières, au sens de l'article 239 CD, ont été générées par un manquement de la Commission (la simple affirmation du demandeur ne suffit donc pas). 2. Le cas à traiter est fondé sur le résultat d enquêtes communautaires coordonnées par l OLAF (on évite ainsi que les États membres prennent, dans des cas concomitants, des décisions différentes ou mettent en péril les résultats des enquêtes). 3. Le montant des droits s'élève à 500.000 EUR ou plus (la Commission avait proposé, à l'origine, un seuil d un million d'euros, mais certains États membres ne voulaient pas assumer la responsabilité financière pour des sommes si élevées). Pour les trois groupes de cas, il est exclu de soumettre le cas si le requérant a agi par manœuvre ou a commis une négligence manifeste. Cette condition doit être examinée, au cas par cas, avant la transmission à la Commission. Même si les critères mentionnés ci-dessus sont remplis, un cas ne pourra être soumis si la Commission, dans le cadre des nouvelles dispositions d'application : a déjà statué sur un cas comparable (de la sorte, un système d autorisation automatique est mis en place en remplacement du système d'autorisation individuelle précédent ; la Commission peut, par conséquent, dans sa
décision, formuler des restrictions quant à l'application à d'autres cas, conformément aux articles 875 et 908 paragraphe 3 des DAC), est déjà saisie d un cas comparable (de cette façon, elle ne statuera que sur un seul cas ; l'autorisation automatique vaudra alors pour les autres cas). Si un État membre présente un dossier, ignorant qu un cas similaire a déjà été transmis ou a déjà fait l objet d une décision, la Commission retourne les documents (article 871 paragraphe 6 et article 905 paragraphe 6 des DAC). Cas qui sont renvoyés par la Commission Pour éviter que la Commission ne doive traiter de cas indécis, incomplets ou contradictoires, un retour de la requête (avec possibilité d un nouveau dépôt de la demande) est prévu dans les cas suivants (article 871 paragraphe 6 et article 905 paragraphe 6 des DAC) : s il existe, entre l'état membre et l intéressé, un désaccord sur les faits (puisque la Commission n effectue pas d enquêtes sur les faits, cette tâche incombe entièrement à l'état membre), si la demande ne contient aucun élément qui justifierait une décision positive en vertu de l'article 220 paragraphe 2 point b ou de l'article 239 CD (si une décision négative doit être prise, les États membres sont compétents ; cette disposition a été introduite afin de permettre le rejet d une demande qui ne permettrait absolument pas de prendre une décision ; il est possible qu une nouvelle demande mieux argumentée soit transmise), si le cas n entre pas dans la catégorie de ceux qui doivent être transmis à la Commission (par exemple parce que le montant de droits est inférieur à 500.000 euros ou parce que le cas est réglé dans les articles 869 ou 900 à 904 des DAC), si l'existence d'une dette douanière n'a pas (encore) été établie (si la personne concernée a aussi fait un recours contre la communication de la dette, il faut attendre l issue de la procédure le cas échéant, devant la juridiction compétente ; la demande de non prise en compte a posteriori ou de remise et/ou remboursement pourra et devra, toutefois, être présentée en même temps que le recours ; cette procédure est alors suspendue jusqu'à la décision définitive sur l'existence de la dette douanière), si, pendant la procédure, des documents ou des données sont présentés qui font apparaître le cas sous une toute autre lumière (par exemple ouverture d'une procédure pénale contre l intéressé portant sur les modalités d'importation ou alors fourniture d informations, non disponibles auparavant, concernant une erreur d une autorité douanière impliquée dans la perception des droits de douane). La procédure de décision de la Commission Le délai de neuf (ou dix) mois et la consultation préalable des experts des États membres ont été maintenus (articles 873 et 907 des DAC). Seuls les cas dans lesquels le délai pour l adoption de la décision est suspendu ont été réexaminés. Le délai est désormais suspendu dans les cas suivants :
la déclaration de l intéressé concernant la demande manque (il était déjà prévu auparavant qu une telle déclaration devait être jointe à la demande), le dossier ne contient pas d'évaluation détaillée du comportement de l intéressé, dans la mesure où cet élément est nécessaire, conformément à l'article 220 paragraphe 2 point b et/ou l'article 239 CD, à l adoption d une décision favorable (bonne foi ou absence de négligence manifeste), des renseignements supplémentaires sont nécessaires (ceci était déjà prévu), des enquêtes supplémentaires sont mises en œuvre par la Commission (cela concerne les cas dans lesquels des enquêtes sont diligentées généralement par l OLAF dans des pays tiers ; le délai ne peut être suspendu plus de neuf mois). Au plus tard le dernier jour avant l'expiration du délai, la Commission doit comme auparavant rendre sa décision. En l absence de décision, la demande comme c était déjà le cas est accordée (articles 876 et 909 des DAC). La seule nouveauté est que les États membres non concernés n'ont plus droit à un exemplaire de la décision (dans leur langue), mais sont seulement informés sur la décision (articles 874 et 907 paragraphe 1 des DAC). De cette façon, on devrait éviter de devoir traduire la décision dans toutes les langues communautaires. Protection juridique Comme auparavant, l intéressé peut faire un recours, devant le Tribunal de première instance, contre une décision de la Commission rejetant tout ou partie d une demande, bien que la décision soit destinée à l'état membre et non pas à l intéressé (cf. TPI, affaire T-42/96, Eyckeler et Malt contre Commission, Recueil (1998), p. II-401). En outre, un recours à l encontre d une décision défavorable de l autorité douanière nationale est certes recevable, mais ne paraît pas appropriée, puisqu'en fin de compte, le problème porte sur la validité d une décision de la Commission, que seule une juridiction de la Communauté peut apprécier. Dans l affaire C-239/99 (Nachi contre Hauptzollamt Krefeld, Recueil (2001) p. I-1197), la Cour de Justice a dit pour droit qu un importateur qui disposait d'un droit de recours directement devant le TPI en vue d'obtenir l'annulation d un droit antidumping, mais n'a pas exercé un tel recours, ne peut par la suite invoquer l'invalidité de ce droit antidumping devant une juridiction nationale. La situation semble être comparable dans le domaine qui nous intéresse ici. Le renvoi des documents, par la Commission, à l'autorité douanière nationale, conformément à l'article 871 paragraphe 6 et/ou à l article 905 paragraphe 6 des DAC, constitue une mesure intermédiaire qui, en tant que telle, n'est pas contestable (cf. CJCE, affaires jointes C-133/87 et C-150/87, Nashua contre Commission et Conseil, Recueil (1990), p. I-719 [I-771]). Dans ce cas, il convient d attendre la décision négative ultérieure de la Commission ou de l'état membre. À cet égard, il peut, par exemple, être avancé que ce n était pas l'état membre, mais la Commission, qui était compétent pour prendre la décision (cf. CJCE, affaire 258/84, Nippon Seiko contre Conseil, Recueil (1987), p. I-1923 [I-1970], et TPI, affaire T-212/95, Oficemen contre Commission, Recueil (1997), p. II-1161). Si l'autorité douanière nationale a, sur la base d'une décision négative de la Commission, refusé le non-recouvrement a posteriori ou la remise et/ou le
remboursement, une éventuelle réclamation en dommages-intérêts, en raison d une appréciation incorrecte des faits par la Commission, ne pourra être dirigée qu à l encontre de la Commission (cf. TPI, affaire T-52/99, T. Port contre Commission, Recueil (2001), p. II-981). Appréciation et perspectives Conformément à l'article 10 du Traité CE, les États membres sont, en principe, responsables de la mise en œuvre du droit communautaire. Ils appliquent la réglementation douanière de manière indépendante, par exemple en classant les marchandises, en fournissant des renseignements tarifaires contraignants, en déterminant la valeur en douane et en fixant le montant des droits. Ils sont responsables, vis-à-vis du budget communautaire, des erreurs éventuelles. En contrepartie de cette responsabilité, ils reçoivent 25% du montant des droits de douane perçu. Si une décision concernant la fixation et/ou l'exonération des droits de douane doit être réservée à la Commission, cela nécessite, en tant qu exception à la règle générale, une justification particulière. Le présent règlement peut être considéré, par conséquent, comme une étape supplémentaire vers un rétablissement de la répartition normale des compétences entre les États membres et la Commission, ainsi qu une application du principe de subsidiarité. Pour apaiser les craintes de quelques États membres, selon lesquels la décentralisation progressive des décisions dans ce secteur pourrait conduire à un traitement plus inégal des opérateurs économiques dans l'union douanière, la Commission a établi des lignes directrices basées sur des décisions de la Commission ainsi que sur des arrêts de la CJCE et du TPI. A cet égard, la situation est donc comparable à ce qui se passe en matière de classement tarifaire : en permanence, des marchandises doivent être classées et il n est pas exclu que certains bureaux de douane procèdent de manière non pertinente. Pour cette raison, des notes explicatives et des règlements de classement sont adoptés et les problèmes de classement sont examinés par le comité du Code des douanes. Des mécanismes comparables existent aussi pour les décisions de recouvrement a posteriori et les décisions de remise et/ou remboursement des droits de douane. Ainsi, chaque problème peut être examiné par le comité du Code des douanes, ce qui conduit ainsi à une application cohérente (cf. l'article 249 CD), les cas récurrents peuvent être réglés par les DAC (cf. l'article 869 lettre a et l'article 900 des DAC) et les lignes directrices de la Commission peuvent constamment être ajustées selon l évolution tout comme les notes explicatives de la nomenclature combinée. Même si les lignes directrices ne peuvent pas à la différence d un règlement - engager juridiquement les États membres, elles fournissent quand même l interprétation du droit communautaire, telle qu elle ressort des décisions précédentes des institutions communautaires, et contribuent ainsi à une application uniforme dudit droit communautaire. On peut penser, par conséquent, que les États membres prendront acte des principes sur lesquels elles sont basées, et des décisions qui les sous-tendent, comme c est le cas des notes explicatives du tarif douanier, que la CJCE a reconnu comme "des moyens valables pour son
interprétation" (cf. CJCE, affaire 167/84, Hauptzollamt Bremen-Freihafen contre Drünert, Recueil (1985), p. 2235). En outre, les mécanismes suivants permettent d éviter de trop grandes déviations : si un État membre prenait des décisions trop généreuses, il courrait le risque d être rendu financièrement responsable des sommes non perçues, si un État membre suivait une approche trop restrictive, il courrait le risque de voir ses juridictions nationales annuler ses décisions éventuellement après décision préalable de la CJCE, de plus en plus d opérateurs économiques sont actifs dans toute la Communauté et prennent connaissance également par l intermédiaire de leurs fédérations des pratiques, en matière de décisions, suivies dans les autres Etats membres ; ils attireront l attention sur les éventuelles déviations, au moins dans la mesure où elles leur sont défavorables. La présente réforme est, en règle générale, dans l intérêt des opérateurs. Dans de nombreux cas, ils obtiendront une décision plus tôt que précédemment. Le délai normal pour l adoption d une décision par les autorités douanières, pour autant qu aucune contestation sur la dette douanière n ait été introduite, est de un à trois mois. Une procédure devant la Commission dure au moins neuf mois, compte non tenu du délai nécessaire à l Etat membre pour transmettre le cas à la Commission, de la suspension de la procédure lorsqu un supplément d information est nécessaire ou du temps nécessaire à l exercice des droits de la défense. En outre, les lignes directrices préparées pendant la réforme contribueront à combler le déficit d information en ce qui concerne les décisions de la Commission dans le domaine du non recouvrement, de la remise et du remboursement, déficit dont beaucoup d opérateurs se sont plaints dans le passé (bien que la possibilité existât déjà de demander la transmission d une décision particulière de la Commission). La situation est devenue transparente par le fait que les lignes directrices et les décisions de la Commission sont désormais accessibles au public sur le serveur Europa. Enfin, il est à noter que pour les cas soumis à la Commission avant le 1er août 2003 les anciennes dispositions d'application s'appliquent. Bibliographie Alexander/Huchatz dans : Witte, Zollkodex, 3. édition 2002, articles 220 et 239 Baumann, Entscheidungen der Europäischen Kommission über Erlass, Erstattung und Nacherhebung von Einfuhrabgaben, 2002 Baumann, Absehen von der Nacherhebung oder Erlass/Erstattung aus Billigkeit?, AW-Prax 2001, p. 422 et suiv. Bundesfinanzhof, Beschluss VII B 12/02 vom 5. Juni 2002 concernant l examen en parallèle de la dette douanière et des aspects relatifs à l équité, publié chez Schwarz/Wockenfoth, Zollrecht, Nr. 4826. Figgener, Europäisches Zollrecht in der niederländischen Rechtsprechung, 2001, p. 15 et suiv. et p. 79 et suiv.
Gellert dans : Dorsch, Kommentar Zollrecht, articles 220 et 239 CD Lux, Guide to Community Customs Legislation, 2002, p. 487 et suiv. et p. 493 et suiv. Lux, Das Zollrecht der EG, 2003, p. 392 et suiv. (tient compte de la nouvelle réglementation) Wrobel/Dombrowski, Zur Transparenz bei zollrechtlichen Billigkeitsmaßnahmen, AW-Prax 2002, p. 216 et suiv.