Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire Comité permanent 64 e réunion Distr. restreinte 31 août 2015 Français Original : anglais et français Rapport du Comité d audit et de contrôle indépendant de 2014-2015 Résumé En juin 2011, lors de sa cinquante-et-unième session, le Comité permanent a créé le Comité d audit et de contrôle indépendant pour «aider le Haut Commissaire et le Comité exécutif à assumer leurs responsabilités de contrôle conformément aux meilleures pratiques pertinentes, aux normes de l industrie et au Règlement de gestion et aux règles et règlementations du personnel applicables au HCR» (A/AC.96/1104, annexe II). Le présent document est le troisième rapport annuel, couvrant la période allant de juillet 2014 à juin 2015.
Table des matières Chapitre Paragraphes Page I. Introduction... 1-4 3 II. Résumé des activités... 5-7 3 III. Principales observations et recommandations... 8-43 4 A. Contrôle au sein du HCR... 8-13 4 B. Audit interne... 14-17 4 C. Bureau de l Inspecteur général... 18-21 5 D. Audit externe... 22-23 6 E. Évaluation... 24-25 6 F. Gestion globale des risques... 26-27 6 G. Obligation redditionnelle et contrôle interne... 28-29 7 H. États et rapports financiers... 30-32 7 I. Autres questions... 33-43 7 IV. Remerciements... 44-45 9 2
I. Introduction 1. Le Comité d audit et de contrôle indépendant (IAOC) (ci-après dénommé le «Comité») a été créé en juin 2011 par une décision du Comité permanent 1. Avec le consentement du Comité exécutif, le Haut Commissaire a nommé ses cinq membres suivants : Mme Lynn Haight (Canada), M. Salleppan Kandasamy (Malaysie); M. Sam Karuhanga (Ouganda/Royaume-Uni), M. Verasak Liengsririwat (Thaïlande), et Mme Mari Simonen (Finlande). Le mandat de trois des membres initiaux du Comité a expiré en mai 2015, et à l issue de consultations avec le Comité exécutif, le Haut Commissaire a prorogé le mandat de M. Kandasamy, M. Liengsririwat et Mme Simonen pour une période finale de trois ans, jusqu en mai 2018. 2. Les membres de l IAOC ont été choisis à l issue d un processus concurrentiel, et nommés sur la base de leurs qualifications professionnelles et de leur expérience dans les organisations internationales en matière de contrôle et de gestion, surtout dans les domaines de la gouvernance, de la gestion des risques, du contrôle interne, de la gestion financière et de l'établissement des rapports. Ils sont tous indépendants du HCR et de ses dirigeants. 3. Le Comité joue un rôle consultatif auprès du Haut Commissaire et du Comité exécutif pour les aider à s acquitter de leurs missions respectives de contrôle. Pour fournir des avis indépendants de haut niveau, il est guidé par les éléments suivants : ses termes de référence 2, les politiques du HCR, les règles et règlements financiers, du personnel et d autres règles applicables au HCR, ainsi que par les normes sectorielles pertinentes et les meilleures pratiques. Dans l'exercice de ses fonctions, il s est engagé dans les activités suivantes : i) la revue des processus de planification des activités de contrôle au sein du HCR et de l exécution des plans de travail ; ii) l examen du caractère suffisant des ressources consacrées aux activités de contrôle ; iii) l examen des résultats des activités de contrôle et de la réponse des dirigeants ; iv) l examen des politiques, procédures et contrôles internes pour la gestion des risques organisationnels ainsi que l accroissement des performances et de l obligation redditionnelle. 4. Le présent document est le troisième rapport annuel présenté par le Comité en application de l article 5 de ses termes de référence. Il couvre la période allant de juillet 2014 à juin 2015. II. Résumé des activités 5. Pendant la période couverte par le rapport, le Comité a tenu trois sessions officielles au Siège du HCR à Genève (Suisse), du 13 au 15 octobre 2014, du 3 au 6 février 2015 et du 15 au 18 juin 2015, avec comme Présidente Mme Simonen et comme Vice-présidente Mme Haight. Lors de la session de février 2015, il a adopté son plan de travail pour 2015. 6. Pendant ses sessions officielles, le Comité s est penché sur plusieurs domaines, notamment i) l audit interne effectué par le Bureau des services de contrôle interne des Nations Unies/Division de l'audit interne (BSCI/IAD) à Genève ; ii) l'inspection et l'enquête effectuées par le Bureau de l Inspecteur général ; iii) l audit externe effectué par le Comité des commissaires aux comptes des Nations Unies ; iv) l évaluation effectuée par le Service de conception et d'évaluation des politiques (PDES) ; v) la gestion globale des risques ; vi) l obligation redditionnelle et le contrôle interne ; et vii) les états et rapports financiers établis selon les Normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS). 1 A/AC.96/1104, annexe II. 2 EC/62/SC/CRP.24/Rev.2. 3
7. En dehors des sessions officielles, deux membres du Comité ont effectué des visites au Kenya et en Thaïlande pour se familiariser avec les opérations du HCR. III. Principales observations et recommandations A. Contrôle au sein du HCR 8. Le Comité a salué le progrès accompli sur plusieurs questions, comme le suivi de ses recommandations antérieures, le projet de prévention de la fraude, la gestion globale des risques, la gestion des partenariats de mise en œuvre et la responsabilité personnelle. Il a insisté sur le fait que l Organisation doit définir d une manière claire et distincte le rôle, le mandat et les responsabilités de chaque organe de contrôle, en particulier des organes d inspection et d évaluation. 9. Le Comité a reconnu que le HCR faisait face à de nombreuses situations d urgence et travaillait souvent dans des circonstances difficiles. Il a également noté que certaines opérations recevaient des missions de contrôle provenant de divers organes, et que certaines recommandations d audit étaient particulièrement difficiles à mettre en œuvre, étant donné qu elles ne relèvent pas entièrement du HCR et nécessitent la coopération des États. 10. Le Comité a souligné le fait que le HCR devait trouver un juste équilibre entre le besoin de surveillance et de contrôle, et les réalités des situations d urgence et des opérations. Il a réaffirmé sa position selon laquelle l Organisation doit davantage s efforcer de rationaliser et de simplifier les politiques et les procédures, et d en établir les priorités. En particulier, dans les circonstances budgétaires actuelles, il est nécessaire de créer de l espace pour une planification adéquate et l établissement des priorités, malgré les pressions quotidiennes. 11. Le Comité a réitéré la nécessité de poursuivre les efforts en cours pour mettre en œuvre les recommandations cruciales en souffrance, et de se pencher sur les domaines à haut risque. Il a félicité le HCR et relevé le rôle positif que le Comité interne de conformité et de responsabilité (ICAC) a joué concernant les recommandations d audit et les rapports d audit interne jugés «non satisfaisants». 12. Le Comité a considéré la mutation de plusieurs hauts responsables dans un délai relativement court comme constituant un risque élevé pour le HCR. Il a exhorté l Organisation à envisager d impliquer le Contrôleur dans les discussions de haut niveau, afin de veiller à ce que les décisions de la hiérarchie tiennent pleinement compte des mesures nécessaires de contrôle et des implications financières et budgétaires. 13. Le Comité a réitéré sa recommandation selon laquelle, lors de la planification pour les nouvelles situations d urgence, il faudrait bien tenir compte des besoins de contrôle, notamment de la suffisance des ressources budgétaires. La vérification au niveau national, régional et du Siège doit être renforcée par le recours systématique aux mécanismes existants de contrôle et de surveillance. B. Audit interne 14. Le Comité a salué la conclusion en décembre 2014 d un mémorandum d entente révisé entre le HCR et le Bureau des services de contrôle interne, qui améliore les services d audit interne fournis au HCR. Il s est félicité de l amélioration des délais d achèvement des rapports d audit interne et a demandé que les efforts soient poursuivis à cet égard. Il a 4
également salué les nouveaux rapports trimestriels du Bureau des services de contrôle interne, et demandé que les motifs du changement du plan de travail, ainsi que des audits de remplacement en cas de report, soient clairement indiqués. 15. Le Comité a noté que le Bureau des services de contrôle interne avait beaucoup consulté le HCR sur son projet de plan de travail pour 2015. Il a proposé que la hiérarchie du HCR examine en particulier le «goût du risque» et tout changement significatif au niveau du profil de risque par rapport à l année précédente. 16. Le Comité a discuté avec le Bureau des services de contrôle interne de la possibilité de changer ou d affiner le système d évaluation des audits, compte tenu du fait que la grande majorité des rapports d audit sont jugés partiellement satisfaisants, alors que quelques-uns, qui posent beaucoup de problèmes graves, ne sont pourtant pas considérés comme «non satisfaisants». 17. Reconnaissant que certains audits nécessitent plus de ressources que d autres, le Comité s est interrogé au sujet de la productivité générale par vérificateur et a réitéré sa position, à savoir que chaque vérificateur devrait être en mesure d effectuer au moins deux audits par an. Il a souligné le fait que le Bureau des services de contrôle interne doit clairement indiquer au HCR ses besoins en ressources, par exemple, pour les vérificateurs itinérants pouvant être déployés en urgence ou d autres experts d audit informatique. C. Bureau de l Inspecteur général 18. Le Comité a continué à exprimer des réserves sur la clarté du mandat et des performances de l organe d inspection au HCR et a recommandé que soit effectuée une évaluation indépendante et non une revue par les pairs. Une telle évaluation doit prévoir des critères à l échelle du système des résultats d inspection et des options futures, et devrait permettre de clarifier le rôle de l organe d inspection, distinct de l audit interne. Le Comité a également proposé que le Service d inspection mette au point les principaux indicateurs clairs devant permettre de mesurer la performance de l organe d inspection. Il a par ailleurs recommandé que les rapports d inspection mettent l accent sur les questions et les recommandations ayant un niveau d importance suffisant. 19. Le Comité a noté qu en janvier 2015, les ressources pour les enquêtes avaient augmenté, à la suite des recommandations faites à l issue de l évaluation par les pairs de l Office européen de lutte antifraude (OLAF). Il a salué la création d un pool d enquêteurs géré par le Conseil danois pour les réfugiés, qui aidera les partenaires n ayant pas la capacité de mener des enquêtes sur les allégations de fraude et d autres questions. Le Comité a toutefois relevé les risques liés au fait que les partenaires n exécutent pas leurs obligations en matière de rapports. Il a ainsi exhorté le HCR à veiller à ce qu il y ait un organe d enquête approprié et indépendant, devant aussi porter de plus en plus son attention sur les possibles cas de fraude commise par les tiers. 20. Le Comité a souligné la nécessité d achever en temps voulu les enquêtes. Il a invité le Service des enquêtes à accorder plus d attention aux cas en souffrance depuis une période prolongée, pour les régler le plus tôt possible. 21. Le Comité a réitéré sa position selon laquelle le poste d inspecteur général devrait être publié pour les candidats externes, et le titulaire devrait être choisi sur la base de ses compétences et de son expérience en qualité de spécialiste du contrôle. 5
D. Audit externe 22. Le Comité a noté que le rapport du Comité des commissaires aux comptes des Nations Unies sur les états financiers du HCR pour l exercice 2014 n est assorti d aucune réserve. Il a exprimé sa satisfaction pour le travail et les recommandations tel qu effectué par le National Audit Office du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d Irlande du Nord. 23. Le Comité a été d avis avec le Comité des commissaires aux comptes qu une meilleure compréhension des coûts administratifs et des programmes était nécessaire pour soutenir les efforts des dirigeants en vue de rationaliser et de réduire davantage les coûts. Pour ce qui est de la comptabilisation des revenus, le Comité a fermement soutenu la position du HCR selon laquelle les revenus devraient être comptabilisés pour l année à laquelle ils se rapportent et non pour l année dans laquelle ils sont reçus. Il a encouragé le Comité des commissaires aux comptes à revoir sa position sur cette question. E. Évaluation 24. Le Comité a exhorté le HCR à mettre en place un organe d évaluation solide et indépendant, et ce, conformément aux normes professionnelles d évaluation. Il a relevé les mesures prises par l Organisation pour revoir sa politique d évaluation et présenter un état clair de l évaluation au HCR. Il a également reconnu la nécessité de décentraliser le mécanisme d évaluation et d établissement des rapports. Il a souligné le fait que l Organisation devrait de toute urgence poursuivre la mise en œuvre, en gardant à l esprit les leçons tirées à l extérieur sur l assurance-qualité, concernant en particulier la décentralisation de la fonction d évaluation. 25. Le Comité a salué les efforts déployés par le PDES pour se professionnaliser par le recrutement de spécialistes d évaluation. Il a exhorté le Service à préparer son plan de travail sur la base d une méthodologie claire et de critères établis. Le Comité a insisté sur le fait que le PDES doit mettre l accent sur l évaluation, et non sur l analyse/la conception des politiques. Il a encouragé le ServiceS à mener des évaluations aboutissant à des propositions pratiques permettant d améliorer l efficacité et l efficience des programmes. F. Gestion globale des risques 26. Le Comité a constaté avec satisfaction le progrès manifeste accompli pour mettre au point et asseoir la gestion globale des risques au HCR, comme le montrent en particulier les registres de risques organisationnels et stratégiques. Par ailleurs, le registre de risques stratégiques donnera l occasion de sortir des sentiers battus et de penser pour le long terme. Le Comité a souligné la nécessité d examiner et de suivre constamment les risques contenus dans le registre de risques stratégiques, tant au niveau exécutif que des hauts responsables. 27. Le Comité souhaite que la gestion globale des risques atteigne un niveau de maturité tel qu elle puisse être utilisée par tous les organes de contrôle pour des besoins de planification. Il a souligné le fait que, comme résultats du processus de gestion globale des risques, un cadre commun de contrôle doit de toute urgence être défini par l Organisation, pour que soient déterminés la manière et le moment d assurer le contrôle ainsi que l organe devant s en charger. 6
G. Obligation redditionnelle et contrôle interne 28. Le Comité a reconnu que la responsabilité personnelle est une question complexe, et a apprécié les efforts déployés pour la renforcer au HCR. Il a noté les progrès accomplis, notamment par la formation et la révision de la politique des performances, ayant donné lieu à des évaluations plus précises et à des sanctions plus efficaces. Pour accomplir des progrès en matière de comportement, des efforts sont nécessaires pendant une longue période pour promouvoir une culture de responsabilité. 29. Saluant le cadre de haut niveau de contrôle interne, avec un accent sur la gestion financière, le Comité a réitéré que l idéal pour le HCR serait de concevoir un cadre global de contrôle interne étroitement lié et intégré aux risques stratégiques définis dans le registre de risques stratégiques. Tout au moins, en l absence d un tel cadre, les parties essentielles du manuel du HCR sur la gestion financière et des opérations doivent être mises à jour. H. États et rapports financiers 30. Le Comité a félicité le HCR pour avoir préparé sans délai les états financiers non assortis de réserves pour l exercice clos au 31 décembre 2014. 31. Le Comité a averti qu il est extrêmement difficile de mobiliser les ressources nécessaires pour faire face à l augmentation considérable des besoins. Il a également exprimé ses préoccupations sur les possibles implications budgétaires pour l Organisation des fluctuations monétaires et de la situation économique générale touchant les pays donateurs. Le Comité a exhorté les hauts responsables à envisager des mesures possibles d atténuation, et à préparer les scénarios financiers stratégiques, compte tenu de la baisse éventuelle des revenus, tout en faisant face à l augmentation des besoins. Il a souligné l importance de solutions durables. 32. Le Comité a soutenu les efforts de l Organisation visant à renforcer la capacité financière et les aptitudes sur le terrain, notamment par des ateliers et la formation. Il a estimé qu un meilleur contrôle financier pouvait être maintenu par un rapport fonctionnel «en pointillés» entre la fonction financière sur le terrain et la fonction financière au Siège. I. Autres questions Prévention et réduction de la fraude 33. Le Comité a exprimé sa satisfaction pour l immense effort que le HCR déploie en matière de prévention de la fraude et de la corruption. Il a exhorté le groupe de travail sur la prévention de la fraude à fixer clairement les critères permettant de mesurer les progrès accomplis. 34. Le Comité a réitéré ses préoccupations sur l accent que le HCR met sur la fraude interne, qui est souvent de peu de valeur, et a noté que l Organisation aurait besoin de consacrer suffisamment de ressources aux enquêtes sur la fraude externe. La détection de la fraude structurelle nécessite des méthodologies différentes, et le Comité a lancé un appel en faveur de l introduction rapide de solutions technologiques appropriées pour prévenir la fraude et trouver des solutions, avec notamment un système biométrique mondial d enregistrement des réfugiés. 7
35. Le Comité a souligné l importance de liens directs en matière de responsabilité personnelle pour qu une organisation puisse lutter efficacement contre la fraude. La haute hiérarchie doit bien communiquer en matière de prévention et de réduction de la fraude, afin d appliquer la politique de tolérance zéro que défend le HCR. 36. Le Comité a demandé que le HCR soit préparé, avec suffisamment de ressources pour toutes les unités impliquées, car avec une sensibilisation et une communication accrues contre la fraude, et le renforcement de l approche concernant la fraude externe, il pourrait y avoir une augmentation du nombre d allégations et d enquêtes. Gestion des partenariats de mise en œuvre 37. Le Comité a exprimé sa satisfaction concernant l approche globale, consultative et systématique visant à renforcer la gestion des partenariats d exécution, et s est réjoui d avance de la mise en œuvre effective et en temps voulu des diverses étapes du travail. Le succès de l initiative dépendra de l engagement actif des bureaux régionaux et des bureaux-pays. Le Comité a relevé la nécessité de poursuivre les efforts pour veiller à ce que les certificats d audit des projets soient de bonne qualité et délivrés en temps voulu. Passation des marchés 38. Le Comité a relevé l approche proactive du HCR pour l amélioration de la passation des marchés, notamment sa planification dans les situations d urgence. Il a exhorté l Organisation à envisager d introduire des procédures plus simples en cas d urgence, en assurant le contrôle, comme il se doit, pour prévenir la fraude et l inefficacité. 39. Le Comité a reconnu comme étant une évolution positive l intention d introduire les systèmes électroniques de passation de marché dans le cadre de l amélioration de MSRP, ainsi que la restructuration du catalogue de passation des marchés d une manière plus globale et facile à utiliser. 40. Le Comité a lancé un appel en faveur de l accélération de la formation et du renforcement des capacités dans le domaine de la passation des marchés au niveau du terrain, afin d améliorer les processus existants, compte tenu de la valeur matérielle. Cela suppose que soient organisées régulièrement et suffisamment des sessions de formation (en ligne) à l intention des membres des comités de passation des marchés, surtout dans les opérations qui ont beaucoup recours à cette méthode. Gestion des ressources humaines 41. Le Comité a salué la révision de diverses politiques et procédures en matière de ressources humaines. Reconnaissant les difficultés relatives au traitement transactionnel des vacances de poste et des affectations, dues à l ampleur et à la complexité sans précédent des situations d urgence, le Comité a souligné la nécessité de consacrer suffisamment de temps aux priorités stratégiques concernant les ressources humaines, notamment la planification des effectifs. 42. Le Comité a exhorté le HCR à veiller à ce que les compétences et les expertises à jour soient disponibles en cas de besoin, et a encouragé l Organisation à soutenir les possibilités de certification professionnelle. Il a également encouragé le HCR à revoir l utilisation prolongée du personnel associé, en particulier pour les fonctions principales. 8
Gestion des TIC 43. Le Comité a noté avec plaisir le progrès réalisé dans le domaine de la gestion des technologies de l information et de la communication (TIC), notamment la transition vers des services gérés. Il a exhorté le HCR à accorder suffisamment d importance à la question de protection des données (sécurité informatique), surtout lors de la mise en application des systèmes biométriques. IV. Remerciements 44. Le Comité adresse ses remerciements au Haut Commissaire, au Haut Commissaire adjoint, aux autres dirigeants et au personnel du HCR, y compris le Secrétaire du Comité, pour leur appui et pour leur coopération. Il loue en particulier la collaboration fructueuse de l ancien Haut Commissaire adjoint, M. T. Alexander Aleinikoff, qui a travaillé étroitement avec le Comité, dès sa création. 45. Le Comité est également reconnaissant envers le Bureau régional pour l Asie et le Pacifique, le Bureau régional pour l Afrique et les bureaux du HCR en Thaïlande et au Kenya pour avoir accueilli ses membres lors de leurs visites de familiarisation. Le Comité se félicite des exposés et des séances d information riches, organisés par de hauts responsables du HCR, le Bureau des services de contrôle interne et le Comité des commissaires aux comptes des Nations Unies. 9