L ASSURANCE ET LES FONDS D INDEMNISATION EN MATIERE ENVIRONNEMENTALE

L ASSURANCE ET LES FONDS D INDEMNISATION EN MATIERE ENVIRONNEMENTALE Marie-Luce DEMEESTER, Professeur à la Faculté de Droit et de Science politique d Aix-Marseille La terre, nous ne l héritons pas de nos parents, nous l empruntons à nos enfants. Proverbe Amérindien 1. - L environnement soulève des questions qui ne sont comparables à aucune autre matière, essentiellement parce que les atteintes qui lui sont portées hypothèquent gravement les générations futures. Ces atteintes sont de deux types : d une part, elles concernent la nature elle-même, les ressources naturelles, les espèces animales et végétales, la biodiversité selon les textes communautaires ; d autre part, les répercussions sur la santé de l homme et sur ses biens, qui sont les plus visibles et surtout les plus faciles à réparer en l état du droit. C est essentiellement à ce stade qu interviennent l assurance et les fonds d indemnisation. 2. - Il est vrai que la réparation des atteintes environnementales constitue la solution la plus naturelle, à condition qu elle soit financièrement possible. Mais face à l ampleur de certaines catastrophes, l idée est désormais admise que la prévention est de loin préférable. Et justement, l assurance paraît pouvoir répondre à cette double nécessité de réparation et de prévention. Cependant, la nature du risque environnemental heurte la technique assurantielle : certaines pollutions à l origine des atteintes environnementales n entrent pas dans le champ de l assurable ; c est le cas de la pollution historique, sorte d héritage environnemental ; de la pollution chronique, diffuse et progressive, et donc non aléatoire, ou encore des phénomènes catastrophiques qui échappent, en raison de leur 93

ampleur et de leur concentration aux critères de l opération d assurance. L assurabilité du risque environnemental rencontre ainsi trois types d obstacles : un premier d ordre juridique lorsque l aléa fait défaut ; un deuxième d ordre actuariel, le risque exigeant d être calculable et mutualisable ; le troisième est d ordre économique, la prime devant être financièrement supportable par l assuré 1. Pour l heure, le marché de l environnement reste à conquérir par le monde de l assurance, qui demeure ouvert sans véritablement se considérer suffisamment mature pour l accueillir (Entretiens de l assurance 2003). D ailleurs, la garantie du préjudice écologique pur ne semble pas encore avoir rassemblé beaucoup de suffrages. Dès lors, le recours à des techniques alternatives de réparation des dommages environnementaux s impose. Qu il s agisse de fonds d indemnisation qui profiteraient aux victimes de dommages environnementaux, ou de garanties financières imposées aux acteurs économiques susceptibles d être de grands pollueurs, dans les deux cas, la stratégie implique l imputation de charges supplémentaires à des personnes qu il convient de déterminer : doit-il s agir de l ensemble de la collectivité par le jeu de la solidarité nationale ou de certains acteurs économiques seulement? En outre, ces techniques alternatives sont-elles en mesure d être transposées à la réparation du préjudice écologique pur? 3. Aujourd hui, le débat est alimenté par la Directive communautaire sur la «responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux», qui a fait l objet d une conciliation entre le Conseil et le Parlement européen en février 2004. Alors que l idée est unanimement reconnue que l environnement mérite la plus grande protection, ni l assurance obligatoire, ni le recours à des techniques de réparation éprouvées n ont été institués. Il a cependant été admis que, 6 ans après l entrée en vigueur de la Directive, la Commission européenne devra présenter un rapport sur la réparation effective des dommages et sur les instruments de garantie financière mis en œuvre pour couvrir la responsabilité 2. 1 2 V. Les Entretiens de l assurance 2003, Atelier 12, Les atteintes à l environnement : quel rôle pour l assurance?, www.ffsa.fr Le terme de garantie financière étant pris ici en son sens générique. 94

Peut-être n est-il pas inutile de rappeler que la Fédération Française des Sociétés d Assurance s était montrée des plus réservée sur les propositions du Livre blanc 3, présenté à la Commission européenne en février 2000 avant la proposition de Directive qui fait l objet de notre attention. Les observations de la FFSA s étaient concentrées sur plusieurs exigences : la preuve par le demandeur du lien de causalité entre le dommage et l activité en cause (alors que les juridictions facilitent parfois cette preuve) ; des moyens d exonération spécifiques (état de l air, risque de développement, rejets autorisés ) ; l absence de solidarité des responsables ; la non-rétroactivité du système qui ne serait applicable qu aux faits dommageables postérieurs à l entrée en vigueur du texte. Finalement, aucune obligation d assurance n est imposée par la Directive, le monde de l assurance pouvant ainsi poursuivre ses travaux sur l assurabilité du risque de dommage à la biodiversité. Et s il convient d admettre que les choix sont délicats à opérer, le seul qui ne doit laisser planer aucun doute est celui de la prévention. 4. L état du droit positif et certaines perspectives d avenir font apparaître que l application de la technique assurantielle en matière environnementale n est pas négligeable, mais rencontre rapidement certaines limites (I). Ce sont ces dernières qui justifient le recours à des techniques alternatives de réparation (II). I Les garanties offertes par l assurance en matière d environnement 5. - L assurance a incontestablement un rôle à jouer dans la couverture du risque environnemental. Elle offre actuellement un certains nombre de garanties d une réelle efficacité 4. Elle est également prête à investir le marché de l environnement, mais après une réflexion 3 4 V. Les Entretiens de l assurance 2000, Atelier 1, Environnement : la réponse des assureurs au livre blanc de la Commission européenne ; Lamy Assurances, 2003, n 1885. V. M.-L. Demeester, Les avancées en matière d assurance environnementale, in ouvrage collectif Droit des assurances : Question d actualité, IDEA Faculté de droit d Orléans, editoo.com, p. 37. 95

qui n a pas encore atteint son terme. D où l intérêt d envisager la question de l évolution de l assurance. A Les garanties spécifiques existantes 6. A l origine 5, les atteintes à l environnement générées par les activités industrielles étaient toutes garanties par le contrat d assurance «responsabilité civile exploitation», le plus souvent par le rachat d une exclusion du risque de pollution. Face à l évolution du risque environnemental et à l ampleur de certains dommages, est institué en 1977 le Garpol, groupement de co-réassurance constitué entre des compagnies d assurance et des réassureurs. Un contrat d assurance spécifique est alors mis sur le marché. En 1989, un nouveau groupement de co-réassurance Assurpol-, d une capacité financière très supérieure, vient se substituer au précédent. Ainsi, et progressivement depuis 1994, alors que la garantie des risques «diffus», c est-à-dire les plus faibles, est maintenue dans les contrats traditionnels, la garantie des risques «lourds» de pollution est transférée du contrat traditionnel d assurance RC vers le contrat spécifique proposé par le GIE Assurpol. Ce dernier prend ainsi notamment en charge les risques encourus par les installations classées soumises à autorisation et les risques RC professionnelle des entreprises de dépollution, et propose un contrat d assurance Responsabilité Civile (1 ) et deux contrats de dommages aux biens (2 ). Parce que ces contrats sont les plus connus et les garanties proposées les plus étendues du marché mondial, leur structure est examinée, sachant que toute compagnie d assurance a la faculté de proposer des garanties de nature environnementale, l obstacle essentiel demeurant leur potentiel de solvabilité. 5 V. not. G. Viney, Les principaux aspects de la responsabilité civile des entreprises pour atteinte à l environnement en droit français», JCP G 1996, I, 3900, spéc. n 32s. ; M.-L. Demeester, Assurance et environnement, Gaz. Pal. 28-29 nov. 1997, p. 6 ; F. Chaumet, L assurance du risque environnemental, suppl. au JCP E 1999, n 15, p. 23 ; G.J. Martin, Responsabilité et assurance, Gaz. Pal. «3-7 juin 2001, n 1882s. 96

1 / - L assurance Responsabilité Civile environnementale 7. - Cette assurance fut le premier modèle proposé par Assurpol ; il comprend une garantie principale couvrant la dette de réparation de l assuré-exploitant pour les dommages environnementaux causés à des tiers, et une garantie annexe (pour 20 % de la garantie principale) pour des travaux de prévention destinés à éviter les dommages, source de responsabilité civile. Cette assurance RC environnementale est proposée pour diverses activités. La garantie couvre des faits de pollution survenus soit dans l enceinte de l entreprise, soit à l occasion de travaux effectués sur un site appartenant à un tiers (contrat «Chantier»), soit à l occasion d études et de travaux de dépollution réalisés chez des tiers (contrat «Etudes et travaux). 8. Répondant aux deux fonctions qui peuvent lui être attribuées, ce contrat d assurance RC environnementale garantit à la fois la réparation (a) et la prévention (b). En outre, se pose la question de la garantie Responsabilité Civile dans le temps (c). a) - 9. - La réparation contenue dans la garantie principale joue en faveur des tiers, victimes de dommages corporels (atteinte à leur santé), de dommages matériels (détérioration ou destruction d un bien) et de dommages immatériels. Ces derniers concernent tout préjudice pécuniaire résultant de la privation de jouissance d un droit ou d un bien, même non approprié : est donc couvert le préjudice résultant de l altération du milieu naturel, comme l exploitation industrielle ou touristique d un site devenue impossible du fait d une pollution. En revanche, sont exclus le préjudice d agrément et le préjudice esthétique résultant de la privation du libre accès à un élément du milieu naturel relevant du domaine public. Les dommages doivent résulter d une atteinte à l environnement, atteinte qui consiste en une pollution définie par le contrat d assurance comme «l émission, la dispersion ou le rejet ou dépôt de toute substance solide, liquide ou gazeuse diffusée par l atmosphère, le sol ou les eaux». Elle recouvre aussi les nuisances, c est-à-dire «la production d odeurs, de bruits, de vibrations, de variations de température, 97

d ondes, de radiations, de rayonnements excédant la mesure des obligations ordinaires de voisinage». Ainsi, l atteinte à l environnement est constituée dès lors qu il y a diffusion de la substance polluante dans un élément naturel, comme l atmosphère, le sol ou les eaux de surface ou souterraines. Certes, la définition paraît large, mais le risque garanti est délimité par ailleurs. Les atteintes à l environnement doivent en effet être «consécutives à des faits fortuits qui se produisent dans l enceinte des sites de l assuré». C est donc l origine fortuite du fait générateur du dommage qui conditionne l assurabilité du risque. L atteinte doit être de nature accidentelle (soudaine, imprévue) ou non accidentelle, c est-àdire graduelle (lente, répétée, progressive). Sont donc hors de la garantie les faits de pollution chronique, qui sont les plus imprévisibles et les plus coûteux. Quant à l étendue de la garantie RC, elle est limitée par une série d exclusions spécifiques. Ne sont pas garantis les dommages résultant de l inobservation par l assuré des textes légaux et réglementaires (nombreux concernant les installations classées), les dommages résultant du mauvais état et du défaut d entretien des installations, ainsi que ceux résultant de l activité normale de l entreprise, même autorisée par l administration. Sont également exclus les dommages issus de champs électriques et de rayonnements électro-magnétiques, ainsi que ceux «dont l éventualité ne pouvait être décelée en l état des connaissances scientifiques et techniques en vigueur au moment de l atteinte à l environnement» et qui ne sont autres que le «risque de développement». Est enfin exclu le dommage écologique pur. b) 10. Ceci étant, toute l originalité de ce contrat réside dans une garantie annexe couvrant des travaux de prévention, pour des frais engagés par l assuré pour contenir ou atténuer les effets dommageables pour les tiers des atteintes à l environnement. Le contrat prend donc en charge les frais d opérations visant à éviter l aggravation des dommages garantis (par la garantie principale) et le coût des mesures destinées à prévenir la survenance de ces dommages. La menace de dommages doit cependant être réelle et le dommage doit être «imminent». En d autres termes, le coût des travaux de prévention n est assuré que s il permet de prévenir la survenance de dommages ou d éviter l aggravation d un sinistre mettant en jeu la garantie RC. 98

c) - 11. La durée de la garantie environnementale dans le temps a, quant à elle, fait l objet d un aménagement récent par Assurpol, suite à la loi de sécurité financière du 1 er août 2003 6. Outre le fait que cette loi réinstitue les clauses dites de «réclamation de la victime» qui avaient été radicalement condamnées par la Cour de cassation en 1990 7, elle offre désormais aux assureurs une option entre la «base fait dommageable» et la «base réclamation». En outre, la loi impose la reprise du passé inconnu de l assuré, c est-à-dire la garantie des faits de pollution antérieurs à la prise d effet du contrat, ainsi qu une garantie subséquente d un minimum de 5 ans, en ce sens que la faculté pour la victime de réclamer la réparation de son dommage est prolongée jusqu à l expiration du terme. Assurpol a opté dans ses contrats RC pour la formule «réclamation». Ainsi, les victimes peuvent demander la réparation de leur dommage jusqu à l expiration d un délai de 5 ans après la résiliation du contrat d assurance, pour un fait générateur dommageable survenu avant la cessation de la garantie. La couverture offerte par Assurpol est ainsi de longue durée tout en étant assortie d un terme connu (expiration de la garantie subséquente) ; au contraire, l autre option laisse l assureur dans l incertitude de la date de la réclamation de la victime qui peut intervenir jusqu à l expiration du délai de prescription de son action (de dix ans en matière délictuelle). Outre une garantie d assurance RC, existent des garanties d assurance de dommages aux biens. 6 7 L. n 2003-706, 1 er août 2003, J.O. 2 août, p. 13220 ; J. Bigot, La loi sur la sécurité financière, JCP G 2003, I, 177 ; L. Mayaux, La durée de la garantie en assurances de responsabilité depuis la loi de sécurité financière, les rayons et les ombres, RGDA 2003, n 4. Cass. civ. 19 déc. 1990, JCP G 1991, II, 21656 et RGAT 1991, p. 155, notes J. Bigot ; RCA 1991, comm. 81 et H. Groutel, chr. 4. Rappelons que le mécanisme des clauses de réclamation de la victime utilisé par les assureurs imposait à celle-ci de réclamer la réparation de son dommage avant la date de résiliation du contrat d assurance et donc d expiration de la garantie RC de l assuré. 99

2 / - L assurance dommages aux biens 12. - Deux types de garanties, bien que très différentes, sont également proposées aux entreprises par Assurpol soit pour garantir les frais de dépollution des sites industriels, soit pour garantir le risque de pollution du littoral. De façon marginale, la loi Bachelot du 30 juillet 2003 élargit, au profit des particuliers, la garantie des dommages immobiliers provenant d une catastrophe technologique. * l assurance des sites et sols pollués 13. - L obligation de réhabilitation des sols pollués qui pèse sur les exploitants d installations classées, a engendré de nouveaux besoins de garantie auxquels Assurpol a partiellement répondu. En effet, depuis 1998, Assurpol a mis sur le marché un contrat d assurance destiné à garantir les dommages que l exploitant assuré se cause à lui-même ou qu il subit de la part d un tiers, à l occasion d une pollution du sol. Cette assurance de dommages «frais de dépollution des sols» est souscrite seule ou, depuis 2000, dans le cadre d un contrat multirisques environnement qui y associe une garantie RC. La garantie d assurance porte sur les frais de dépollution nécessaires à une remise en état du site, comparable à ce qu il était avant le sinistre. Ces frais correspondent d une part, aux opérations destinées à neutraliser, isoler, confiner, détruire ou éliminer des substances dangereuses, d autre part, à l enlèvement, au transport et à la mise en décharge de matières polluées, voire à leur traitement éventuel avant la mise en décharge ou destruction. La dépollution garantie comprend le sol, le sous-sol et les eaux de surface et souterraines. Si la garantie paraît étendue au regard de la définition, elle est sérieusement limitée par la nature de l évènement à l origine de la pollution. Ainsi seule la pollution accidentelle est prise en compte dans ce contrat, à l exclusion de la pollution graduelle. Les évènements garantis, limitativement énumérés dans la police, sont donc notamment l incendie, l explosion, la rupture de canalisations ou de réservoirs non enterrés, la fausse manœuvre accidentelle, un évènement naturel (la foudre, l action du vent, de la grêle ou de la neige, les catastrophes naturelles), ainsi que le vandalisme ou les actes de terrorisme. 100

Quant aux principales exclusions de garanties, elles concernent notamment les pollutions résultant de l inobservation par l assuré des textes légaux et réglementaires, du mauvais état des installations ou de leur entretien défectueux, ainsi que les pollutions issues de décharges internes, celles constatées après la vente ou la cessation d exploitation du site, les dommages immatériels comme les pertes d exploitation pendant les travaux de dépollution, ainsi que les dommages corporels. En l état, cette garantie n en est pas moins très précieuse et permet à l exploitant de respecter ses obligations réglementaires, du moins lorsque le fait de pollution est de nature accidentelle. * l assurance directe «risques de pollution du littoral» 14. - Une nouvelle garantie est proposée par Assurpol depuis l an 2000 à certaines victimes potentielles de marées noires : les collectivités publiques et les entreprises industrielles et commerciales. Celles-ci s assurent directement par une assurance de choses, alors que leur dommage devrait en principe être garanti par l assurance de RC de l auteur de la pollution par les hydrocarbures. En réalité, cette assurance directe relève de la technique de l avance sur recours avant subrogation de l assureur, favorisant et accélérant l indemnisation des victimes de marées noires sans attendre la condamnation des responsables de celles-ci 8. La garantie d assurance est déclenchée par la survenance de l un des évènements limitativement énumérés dans la police : le naufrage, l abordage, l échouement, la collision d un ou plusieurs navires identifiés. La garantie s étend aux dommages matériels et aux pertes d exploitation subies du fait de la pollution du littoral par les marées noires, ainsi qu aux frais de dépollution engagés pour éviter la réalisation ou l aggravation des dommages. Seul le préjudice économique est garanti, le préjudice écologique n étant pris en compte que lorsque la situation économique de la victime en dépend. Les 8 A noter que la technique de l assurance directe a pour objet de transférer sur la victime le coût d une prime qui devrait normalement incomber au responsable ; v. aussi Ch. Russo, De l assurance de responsabilité à l assurance directe, Contribution à l étude d une mutation de la couverture des risques, préf. G. J Martin, Dalloz, coll. Nouv. Bibl. des thèses, Paris 2001. 101

entreprises touristiques dont la saison est perdue par une marée noire seront indemnisées pour le nettoyage du littoral dont l agrément et l accès valorise largement leurs activités. Sont cependant exclus les frais d enlèvement et de renflouement des épaves, ainsi que les frais engagés pour la sauvegarde des espèces végétales et animales. * la loi Bachelot et l assurance des catastrophes technologiques 15. De façon marginale par rapport à l offre d assurance environnementale proposée aux professionnels, la loi Bachelot institue au profit des particuliers une garantie d assurance des catastrophes technologiques, qui engendrent le plus souvent une pollution du milieu 9. Ainsi, à condition que la catastrophe soit survenue dans une installation classée «Seveso risque haut» (au sens du Titre I livre V du code de l environnement), c est-à-dire particulièrement dangereuse, que soit édicté un arrêté ministériel de catastrophe technologique et que les dommages soient de grande ampleur, une indemnisation pourra être allouée aux particuliers victimes qui ont souscrit un contrat d assurance de choses. Les dommages indemnisés sont ceux touchant leurs immeubles, leurs biens mobiliers placés dans ces immeubles, ainsi que leurs véhicules. La loi aménage en effet une garantie obligatoire «catastrophe technologique» attachée au contrat principal, qui représente un coût de quelques euros par contrat. Le mécanisme d indemnisation est inspiré de celui prévu pour les catastrophes naturelles, et s éloigne en cela de l opération d assurance traditionnelle. Au regard de l ensemble des dommages environnementaux et du panorama des garanties d assurance existant actuellement sur le marché, on constate un sérieux déficit de couverture. D où une nécessaire réflexion portant sur d autres solutions de nature assurantielle. 9 J. Bigot, La loi Bachelot et l assurance ; loi n 2003-699 du 30 juillet 2003, JCP G 2003, I, 167. 102

B Des solutions d avenir de nature assurantielle 16. La première solution qui vient à l esprit est le recours à l assurance obligatoire. Alors que le législateur français a multiplié les obligations d assurance, essentiellement en matière de RC professionnelle, il n a pas encore franchi le pas dans le domaine environnemental. Le principe est encore aujourd hui l assurance facultative, sauf exception légale pour les entreprises nucléaires et les propriétaires de navires transportant des hydrocarbures. L assurance obligatoire aurait incontestablement pour mérite la création d une véritable mutualisation des risques. Mais reste à déterminer les personnes ou entreprises qui devraient être soumises à l obligation d assurance. Or n imposer celle-ci qu à certaines entreprises, en particulier celles susceptibles d être les plus polluantes, aurait pour effet de concentrer les «mauvais risques», et aurait ainsi toutes les chances de faire échouer l opération d assurance. Dans ces conditions, on comprend que ni les assureurs (qui préfèrent conserver une entière liberté dans l élaboration de leurs garanties), ni les industriels (peu désireux de supporter une prime d assurance par nature élevée) ne soient favorables à cette obligation. La Directive communautaire a d ailleurs elle-même renoncé à ce choix. 17. - Une seconde solution réside dans le rôle de l assureur dans la prévention. Pour l heure, la prévention se manifeste très sensiblement au stade de la souscription du contrat d assurance. On sait que l assurabilité du risque dépend d une excellente connaissance de celui-ci. L assureur soumet donc la demande de garantie à un questionnaire détaillé, exige de l entreprise l ensemble des documents et informations fournis à l administration pour l obtention de l autorisation d exploiter et prévoit un audit environnement ou diagnostic de site auprès de l assuré. Des experts spécialisés, agréés par Assurpol ou par l Association de certification des auditeurs environnementaux (ACAE) procèdent alors à une étude historique du site pour déceler son état de pollution et les risques de transmission de substances polluantes aux propriétés voisines. Si l assureur offre sa 103

garantie, il peut se réserver le droit de visiter les installations à tout moment sans préavis. L intérêt essentiel de la démarche est de procéder à un état des lieux et d inviter l assuré à aménager ses installations dans un but préventif. L assureur peut alors soit subordonner sa garantie à la réalisation de certains travaux, soit suggérer ceux-ci à l assuré pour diminuer la prime d assurance. Si cette démarche se développait, il deviendrait dès lors assez naturel de considérer l assureur comme un partenaire et un conseiller, à l exclusion de tout climat de défiance néfaste aux relations contractuelles en cause. Les assureurs ont plus que jamais la volonté de jouer un rôle «dans l ingénierie et la prévention, à la condition de travailler plus étroitement avec les pouvoirs publics et la recherche» (Entretiens de l assurance 2003). Il n en demeure pas moins que, tout particulièrement pour les dommages environnementaux, l assurance rencontre rapidement ses limites. Il est alors nécessaire de se tourner vers des techniques alternatives de réparation. II Les techniques alternatives de réparation des dommages environnementaux 18. La diversité des répercussions dommageables des atteintes à l environnement, ainsi que la difficulté que représente la couverture du préjudice écologique pur oblige à rechercher des mécanismes de réparation autres que la pure technique assurantielle. Le recours aux fonds d indemnisation et à la garantie financière représente sans aucun doute une partie des solutions de demain. A Les fonds d indemnisation 19. - Le recours aux fonds d indemnisation est devenu une technique courante pour faciliter l indemnisation des dommages subis par des victimes non assurées ou ne disposant d aucun recours contre un responsable. En France, des fonds spéciaux nationaux permettent ainsi la réparation des dommages causés par le grand gibier (Office national de la chasse), le financement d opérations visant à atténuer les nuisances subies par les riverains d aérodromes, la réparation de dommages 104

consécutifs à l exploitation minière et la prévention des risques miniers en fin d exploitation, ou encore la réparation des dommages causés par l amiante. Mais retiendront essentiellement notre attention le FIPOL qui intervient en cas de pollution des mers par les hydrocarbures et le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages intervenant en cas de catastrophe technologique. * Le FIPOL (Fonds international d indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures). 20. - Le FIPOL a été créé par une convention internationale signée à Londres en 1992 et ratifiée par la France en 1994. Il s agit d une organisation intergouvernementale à vocation mondiale, destinée à réparer à titre complémentaire les dommages de pollution des mers par les hydrocarbures qui n auraient pas été pris en charge par le responsable. Le fonds est financé par des contributions à la charge des sociétés qui reçoivent les hydrocarbures à la suite de leur transport par mer. L intérêt d un tel fonds d indemnisation est bien compris. Les dommages résultant d une pollution par les hydrocarbures sont considérables et chaque catastrophe révèle les insuffisances financières du FIPOL dont le plafond d indemnisation doit être ponctuellement relevé. Un fonds complémentaire a d ailleurs été créé par l Organisation maritime internationale courant 2003. On peut regretter que les indemnités affectées à la remise en état de l environnement soient strictement dépendantes de la réparation du préjudice économique subi par le demandeur. * Le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages 21. Quant au fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages 10, il n est autre que le fonds de garantie des accidents de circulation et de chasse, réintitulé par la loi Bachelot du 30 juillet 2003. Il a pour mission d indemniser les victimes de catastrophes technologiques qui n auraient pas souscrit de contrat d assurance de 10 S. Abravanel-Jolly, Le fonds de garantie des accidents de circulation et de chasse rebaptisé fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages, RCA 2004 n 4. 105

choses pour protéger leur patrimoine immobilier ou mobilier. Cette indemnisation, qui a lieu même en l absence de tout responsable, ne vise que les habitations principales et est plafonnée à un montant fixé par décret. Rappelons que le rôle assigné à ce fonds ne concerne l environnement proprement dit que si la catastrophe technologique en cause a créé une pollution du milieu. 22. - La technique des fonds d indemnisation ayant fait la preuve de son efficacité au bénéfice des victimes de dommages, on pourrait être tenté de la proposer pour la réparation du préjudice écologique. Outre le fait que la victime est cette fois la nature elle-même et que le dommage écologique est parfois difficilement réparable, sauf à très grands frais, l intervention d un fonds d indemnisation soulève le problème majeur de son financement. Ce dernier pourrait peser exclusivement sur les entreprises les plus polluantes sous la forme d une taxe, ce qui ne serait juste que si étaient répertoriées précisément ces pollueurs. Or, dès lors que la pollution est parfois historique, que l origine de la pollution est en réalité très diversifiée et repose sur tous les acteurs de la société civile pour la pollution chronique et graduelle, peut-être serait-il préférable de proposer un financement généralisé et gradué selon la vocation à générer de la pollution environnementale. Un immense travail d identification de tous les facteurs de pollution s impose alors. Pour l heure, la directive qui n a procédé sur ce point à aucune option reporte indirectement le coût de la réparation de la pollution sur l Etat d abord, à charge pour ce dernier de retrouver le véritable responsable, débiteur final de la réparation. Reste la technique de la garantie financière qui représente peutêtre l une des voies d avenir à explorer. B La garantie financière 23. - La garantie financière a un objet précisément défini lorsqu elle est rendue obligatoire, comme c est parfois le cas dans le domaine environnemental. Elle consiste généralement en un cautionnement consenti par un établissement financier ou une 106

compagnie d assurance, pour le compte de la personne dont l activité est garantie, et pour un montant en principe déterminé. 24. - L exploitant d une installation nucléaire a, selon la Convention de Paris de 1960, l obligation de souscrire une garantie financière ou une assurance, pour un montant correspondant à la limite supérieure de sa responsabilité civile. Celle-ci est plafonnée en France à un niveau qui varie selon le risque que représente l installation : 22,5 millions d euros pour les installations à risques réduits et 90 millions d euros pour les installations présentant des grands risques. Au-delà de ce plafond, l Etat prendra en charge les sinistres. 25. - Par ailleurs, dans le cadre d une politique de réhabilitation des sites et sols pollués, la loi du 4 janvier 1993 a introduit dans la réglementation relative aux installations classées (loi 19 juillet 1976) l obligation pour les exploitations les plus polluantes de constituer des garanties financières 11. Celles-ci conditionnent en réalité la mise en activité et/ou le changement d exploitation. Elles sont destinées à assurer le maintien en sécurité de l installation au cours de l activité et à couvrir la remise en état des sites pollués après cessation d activité, à l exclusion des dommages causés aux tiers couverts par la responsabilité civile. Leur montant est fixé par l arrêté préfectoral d autorisation d exploiter ou par arrêté complémentaire pour une réactualisation éventuelle. La loi Bachelot du 30 juillet 2003 (art. l 514-20 c. env.) a renforcé cette obligation en ce qu elle institue à la charge du préfet un suivi des capacités techniques et financières de l exploitant à procéder à la dépollution de son site, autant pendant l activité qu après la cessation de celle-ci. 26. Certes, le dispositif des garanties financières ne résout pas pour autant l ensemble des problèmes de financement des travaux de décontamination des sols pollués. Mais dans la mesure où la pollution des sols et des eaux par les exploitations industrielles constitue l une des 11 Les exploitations visées sont les installations de stockage de déchets, des carrières et des installations à risques importants pour la sécurité des populations et pour l environnement (visées par l art. L 516-1, c. env.). V. C. Lepage, Garanties financières : quelles perspectives d évolution?, Gaz. Pal. 1999, n spécial Droit de l Environnement et Entreprise, 9 oct. 1999, p. 1440. 107

sources du dommage écologique, le mécanisme des garanties financières pourrait s avérer d une certaine efficacité si la mise en œuvre des règles existantes se faisait avec la plus grande rigueur. Reste à trouver les entreprises disposées à proposer ces garanties qui dépendent largement, comme dans la technique assurantielle, du niveau de risque que représente l exploitation considérée. Mais plus ces souscriptions seront nombreuses, plus le risque sera neutralisé. 27. Assurance, fonds d indemnisation ou garantie financière, ou encore constitution de provisions auprès d un établissement financier ou un assureur, totalement dédiées au financement des obligations issues de la loi, le tout éventuellement accompagné d incitations fiscales, les solutions ne manquent pas pour garantir le dommage environnemental. Reste à opter pour les mécanismes les plus appropriés, ce qui n est certainement pas le plus facile. 108