LIBRE ECHANGE ET INEGALITES Par Jean Pierre LANDAU Dans quelle mesure la mondialisation économique et financière conduit-elle à une aggravation des inégalités dans nos pays? Quelles conséquences faut-il en tirer? Est-il désirable d «ordonner» le libre-échange pour permettre aux pays pauvres de faire du commerce? Jean-Pierre LANDAU répond à une série de clichés un peu trop hâtivement véhiculés par la presse et les médias. (Janvier 1997) 1
LIBRE-ECHANGE ET INEGALITES Jean-Pierre LANDAU Le libre-échange accroît-il ou non les inégalités? En l état actuel de nos connaissances et compte tenu des caractéristiques spécifiques de l expérience de globalisation que nous vivons, c est-à-dire la transition d un ordre économique mondial vers un autre, la réponse la plus honnête à cette question serait «je ne sais pas». En effet, il nous semble a priori difficile de trancher le débat dans un sens ou un autre, et ce tant que l on n aura pas assisté à cette mutation dans sa totalité. Cela étant, nous disposons d une réflexion théorique, d études empiriques plus ou moins complètes et de nos intuitions personnelles nous autorisant à dire si l occurrence de tel résultat paraît plus probable qu un autre. I - LES FAITS : LES TRANSFORMATIONS DE L ECHANGE 1 - Les évolutions de la nature de l échange international La nature même de l échange international est en cours de changement, et ce d un triple point de vue : L élément distance tend à disparaître dans la détermination des courants d échange D une part, nos nouveaux partenaires dans l échange connaissent des niveaux de développement et des structures économiques très différents des nôtres. Ainsi, notre commerce extérieur n est plus fondé uniquement sur une logique d économies d échelle ou de grands marchés, mais, de plus en plus, sur une logique d avantages comparatifs et de spécialisation. Or, selon les enseignements de la théorie économique, même si globalement les effets en sont bénéfiques pour la croissance, les perturbations temporaires ou définitives que cette nouvelle organisation des échanges peut engendrer dans une société sont a priori plus importants que celles pouvant apparaître dans le modèle précédent. La seconde caractéristique du développement des échanges internationaux est le raccourcissement incontestable des distances économiques par rapport aux distances géographiques ou, selon les termes d Alan Greenspan, «ce qui caractérise l évolution du commerce mondial est que le poids de ce qu on échange par rapport à sa valeur a tendance à diminuer». Ainsi, dans la mesure où l élément distance tend à disparaître dans la détermination des courants d échange, les facteurs de production, initialement localisés dans les différents pays, entrent en compétition les uns avec les autres. Enfin, la frontière entre les secteurs protégés et les secteurs exposés de l économie a tendance à se déplacer. En effet, les négociations de l Uruguay Round, dernier volet de libéralisation en date, ont contribué à exposer à la concurrence internationale un certain nombre d activités (notamment les services) jusque-là naturellement ou réglementairement protégées. Cette évolution devrait, dans un 2
premier temps, concerner le commerce entre pays développés, puis, à plus long terme, toucher le commerce avec les pays émergents. 2 - Le développement de l investissement étranger Si le commerce international augmente plus vite que le PNB mondial, le flux d investissement direct étranger s accroît encore plus vite que le commerce mondial. Cette progression considérable est à l origine des a priori négatifs vis-à-vis de la «globalisation» des économies et des craintes (couramment exprimées et plus ou moins rationnelles) de ce que l on peut regrouper sous le vocable de «délocalisation d activités». 3 - L apparition de nouveaux partenaires de l échange mondial Le paysage du commerce international s est vu modifier par le choix de certains pays, jusque là à l écart, d entrer dans les échanges, que ce soit pour des raisons politiques ou économiques. Ce sont soit les pays émergents, qui ont abandonné depuis une dizaine d années des stratégies autocentrées, soit les pays placés anciennement sous le mode de l économie planifiée. L éventail des salaires réels aux Etats-Unis s élargit 4 - La croissance des inégalités de salaires dans un certain nombre de pays développés Un des constats les plus importants de ces dernières années est l élargissement de l éventail des salaires réels aux Etats-Unis. En effet, alors que le salaire réel moyen des titulaires de diplômes de niveau «collège» (ce qui correspond à BAC+2, en France) a augmenté d environ de 17% depuis vingt ans, celui des individus non diplômés a baissé de 20% sur la même période. Ainsi, sur la base du critère simple de qualification de la main-d oeuvre, les inégalités de rémunérations américaines ont largement augmentées. Les pays européens se caractérisent surtout par des niveaux très importants des taux de chômage En France, et plus généralement dans les pays européens, nous n observons pas ce phénomène, notamment pour des raisons institutionnelles. Cependant, la principale caractéristique de ceux-ci serait les niveaux très importants des taux de chômage. Face à cette évolution, certains n hésitent pas à dénoncer et à relier ces deux phénomènes, à savoir, un changement dans l organisation du commerce international et un changement dans la répartition des revenus. II - LES ENSEIGNEMENTS DE LA THEORIE ECONOMIQUE TRADITIONNELLE La théorie économique traditionnelle nous fournit un certain nombre de repères d analyse : D une part, l échange international est fondamentalement bénéfique et vecteur de création de richesses et de bien-être pour les pays qui le pratiquent. Empiriquement, ce résultat semble largement vérifié; les pays qui ont adopté des 3
stratégies autocentrées ont nettement moins réussi que les pays ouverts sur l extérieur, qu ils soient dits «développés» ou «en voie de développement». Nous savons également qu une partie importante de ces bienfaits se manifeste sous la forme de gains des termes de l échange (c est-à-dire la baisse du prix des importations par rapport à celui des exportations), ce qui est favorable aux consommateurs. Nous tenons ici un des éléments de réponse aux sceptiques du commerce international : en omettant le consommateur et en ne raisonnant que par rapport aux producteurs, ils ignorent du même coup les arguments en faveur du libre-échange. Les bienfaits de l échange international sont largement vérifiés empiriquement En omettant le consommateur, on ignore les arguments favorables au libre-échange Nous noterons, cependant, que la théorie de la spécialisation n est valable que s il y a totale utilisation (ou plein emploi) des facteurs de production. Deuxième point, certaines frictions dans le libre-échange peuvent apparaître. En effet, les gains du commerce international sont issus de la réallocation des facteurs de production lors de la spécialisation des pays dans les activités pour lesquelles ils sont relativement plus efficaces. Il y a donc des coûts de transition (parmi lesquels le chômage frictionnel). De plus, malgré ses effets globalement bénéfiques pour la collectivité nationale, le libre-échange fait des perdants nets ; c est ce que nous enseigne le théorème d égalisation du coût des facteurs de production (le facteur relativement rare est perdant net permanent lorsque les frontières s ouvrent). Or, le facteur relativement rare dans les pays développés est la main d oeuvre non qualifiée, d où le constat selon lequel le libre échange serait susceptible de créer des inégalités croissantes de revenu au détriment des travailleurs non ou peu qualifiés. Cependant, pour que ce théorème soit valide, il doit être soumis à trois conditions simultanées : (1) il ne doit pas y avoir spécialisation totale des pays. Les effets par lesquels ces inégalités transitent étant des effets-prix des produits, il est nécessaire, pour qu ils se manifestent, que les deux pays (importateur et exportateur) produisent les mêmes produits. Or, ce n est pas le cas de la France lors de ses échanges avec certains PVD, qui sont généralement totalement spécialisés dans la production de matières premières ; l égalisation mondiale des coûts des facteurs (la rémunération de la main d oeuvre non qualifiée française) en est empêchée. (2) il faut qu il y ait la même technologie de production dans les pays qui échangent ; (3) aucun obstacle aux échanges ne doit exister. Ces trois conditions n étant pas simultanément réalisées (et ce qui a peu de chance d apparaître dans le futur), les coûts des facteurs de production ne devraient pas s égaliser dans tous les pays participant aux échanges ; il est «normal» que la main d oeuvre non qualifiée dans les pays développés ne soit pas rémunérée au même taux que celui existant dans les pays en développement. Il est «normal» que la main Enfin, d autres facteurs sont susceptibles de produire les mêmes résultats (notamment ceux concernant l élargissement de l éventail des salaires et les effets redistributifs entre types de travailleurs) que le commerce international. Ce serait 4
d oeuvre non qualifiée des pays développés ne soit pas rémunérée au même taux que celui des pays en développement le cas du progrès technique ou de l investissement international. Concernant le progrès technique, les économistes distinguent le progrès technique neutre du progrès technique biaisé (qui modifie la demande relative de différents facteurs de production et, en l occurrence de main d oeuvre qualifiée par rapport à la main d oeuvre non qualifiée). En effet, on peut penser que l informatisation générale des procédés de production et de fabrication a pour conséquence la baisse de demande de la main d oeuvre qui n a pas les qualifications pour participer à ce processus, alors que les travailleurs qualifiés (selon la frontière Bac+2 précédemment évoquée) voient leur demande augmenter. Toutefois, on prendra conscience de l analogie dans les résultats (mais non dans la perception par les individus) du progrès technique et de l échange international; ils produisent les mêmes effets positifs et, potentiellement, les mêmes effets destructifs 1. Deuxièmement, l investissement international peut, en théorie, produire les mêmes effets redistributifs entre main d oeuvre qualifiée et non qualifiée que le fait l échange international, et ceci de manière encore plus directe. En effet, lorsque l on transfère du capital, on réduit ipso facto la productivité marginale du travail auquel ce capital s applique, et donc on risque de réduire sa rémunération. Ainsi, outre le libre-échange international, deux autres facteurs seraient susceptibles d expliquer l apparition d inégalités de salaires. L investissement international peut en théorie produire les mêmes effets redistributifs que l échange international III - LES DISCUSSIONS EMPIRIQUES Pour se faire une idée plus précise sur les responsabilités de chaque élément (libre-échange ou progrès technique) concernant l accroissement précédemment repéré des inégalités de salaires, il s agit d analyser les arguments des uns et des autres successivement. 1 - Quand le progrès technique est tenu pour responsable de la hausse des inégalités de salaires L argumentation des analystes faisant porter la responsabilité de l accroissement des inégalités sur le développement du progrès technique s appuie, notamment, sur la «disculpation» logique de l échange international. Si le commerce international était responsable des inégalités, le pourcentage de la main d oeuvre Premièrement, ils constatent que les importations de produits industriels des pays en développement ne représentent que 3% de leur PIB, chiffre très faible qui ne rendrait pas réaliste l argument selon lequel le commerce international est entièrement responsable des inégalités de salaires. 1 J en veux pour preuve cette fameuse parabole... Un entrepreneur américain vient d inventer un nouveau procédé permettant de transformer du blé en voiture de sport. Soucieux de protéger sa découverte, il produit dans une usine à l abri des regards, selon une «recette» gardée secrète : tout ce que peuvent voir les journalistes c est le blé qui entre et les voitures qui sortent du bâtiment beaucoup moins chères que celles fabriquées par Détroit. Tout le monde s accorde à dire que c est du progrès technique et personne ne proteste. Un journaliste plus malin parvient à pénétrer dans l usine et découvre un réseau international d échange (exportation de blé et importation de voitures), bénéfique puisque, compte tenu du prix du blé américain, les voitures de sport sont moins coûteuses que celles produites sur le territoire). Immédiatement, tous les observateurs s accordent pour dénoncer les méfaits du libre échange! Personne n a jamais arrêté le progrès technique à cause de ses effets bénéfiques, personne ne devrait vouloir stopper le libre-échange pour les mêmes raisons. 5
qualifiée devrait diminuer par rapport à la main d oeuvre non qualifiée En deuxième lieu, si ce dernier élément en était effectivement responsable, le pourcentage de la main d oeuvre qualifiée devrait diminuer par rapport à la main d oeuvre non qualifiée dans les secteurs exposés à la concurrence internationale. Or, ce que l on constate réellement aux Etats-Unis serait plutôt une augmentation relative de la demande de main d oeuvre qualifiée, et cela quel que soit le secteur considéré (exposé, protégé, très exportateur, très importateur). Ceci tend à prouver que derrière ce déplacement de la demande de travail, il y a autre chose que l impact du commerce international. Troisièmement, certaines analyses empiriques, effectués selon la technique des balances emplois 2, évaluent le nombre d emplois perdus (en France) à cause de l échange international entre 50 000 et 500 000 emplois (fourchettes extrêmes). Ainsi, même si on considère l estimation «haute», ces résultats restent sans commune mesure avec le problème actuel du chômage (à peine 10%). Enfin, la théorie économique de l échange international prévoit un effet de miroir, selon lequel les inégalités doivent s accroître dans les pays développés et se réduire dans les pays en développement. Or, malheureusement, ce n est pas le cas. Au contraire, les pays en croissance rapide connaissent une hausse de ces inégalités. Donc, il y aurait d autres forces qui joueraient que celles exposées dans le théorème de l égalité des coûts des facteurs. 2 - Les inégalités de revenu croissantes sont le fait du libre-échange Les pays en croissance rapide connaissent une hausse des inégalités Une seconde catégorie d économistes pense, au contraire, que le libreéchange mondial est responsable de l accroissement des inégalités de salaires. Ils rejettent l argument selon lequel la part des importations dans le PIB des pays industrialisés est faible, mais leur part dans l industrie est plus élevée (de l ordre de 10% à 12%). Cet argument reste peu pertinent. Deuxièmement, ils étudient l argument du progrès technique biaisé, selon lequel certaines formes d innovation engendre un déplacement de la demande de travail d une qualité de main d oeuvre vers une autre. Or, disent les opposants à ceci, le rythme d augmentation de la productivité globale a été, depuis 15 ans, relativement faible, donc pour avoir un effet de biais très fort en volume sur les emplois, il faudrait que ce progrès technique ait été considérablement biaisé au détriment de la main-d oeuvre non qualifiée, ce qui reste assez peu vraisemblable. Enfin, une partie des effets du commerce international sur l emploi ne seraient pas visible, mais indirecte ; il serait donc possible que le commerce international engendre des substitutions de facteurs (de main d oeuvre qualifiée à main d oeuvre non qualifiée ou de capital à main d oeuvre non qualifiée), car les secteurs qui se sentent potentiellement menacés procéderont à des ajustements avant même d être frappés directement par les flux d importation correspondants. L honnêteté intellectuelle commande de reconnaître que le libre-échange pourrait avoir un impact potentiel sur l accroissement des inégalités de salaires. Cependant, l ampleur de ce phénomène n en fait, semble t-il, pas une des causes 2 Cette technique (théoriquement discutable et empiriquement difficile à mettre en place) consiste à reconstituer le nombre d emplois contenus dans 1$ d exportation et 1$ d importation, analyser le solde obtenu (positif ou négatif) et à déduire, en Europe, l impact sur le chômage, aux Etats-Unis, celui sur la demande nette d emplois et les salaires). 6
majeures des difficultés d emploi ou de salaire que rencontre la main d oeuvre non qualifiée de nos pays; il n y a pas de raisons aux remèdes radicaux que certains proposent, ni de justifications aux prévisions catastrophistes que l on entend. 3 - Le rôle de l investissement direct international Le libre-échange pourrait avoir un impact potentiel sur l accroissement des inégalités de salaires D autres économistes s interrogent sur le rôle que l investissement direct international serait susceptible de jouer dans l accroissement des inégalités de salaires. Pour Paul Krugman par exemple, l investissement international rapporté à la formation brute du capital fixe est de l ordre de 2 à 3%, ce qui laisse envisager qu il a un faible impact sur la formation des salaires. D autres, au contraire, mettent en avant les effets indirects que ces flux d investissement produisent et qui sont susceptibles de menacer, en les limitant, les évolutions de salaires. IV - REORIENTATIONS DU PROBLEME Au-delà des éléments techniques de l analyse de la relation entre le libreéchange et les inégalités de salaires, un certain nombre de questions doivent être posées. 1 - Le rythme de convergence entre les PVD et les pays développés Si on accepte les préceptes du théorème de l égalisation des facteurs, il fonctionnera avec d autant plus de souffrance que les niveaux de revenus initiaux seront différents. Selon ce théorème, les rémunérations des facteurs devraient finir par devenir identiques; il ne nous renseigne en rien sur le sens de cette égalisation. Or, ce que l on constate dans les pays émergents, c est l accroissement des rémunérations (les revenus par tête augmentent de 4 à 5%/an environ, y compris en Chine, contre 1% dans les pays développés). La question du rythme de convergence est donc la plus importante, dans la mesure où elle permet d évaluer la durée de la période de transition. 2 - Les comportements salariaux dans les pays émergents Il existe des pessimistes radicaux qui craignent que le libre-échange et la concurrence sont fondamentalement appauvrissants, dans la mesure où les comportement salariaux dans certains pays ne seraient pas «normaux». Dans les pays émergents, on constate un accroissement des Ainsi, l existence de pressions de la part des capitalistes - leur permettant d obtenir des rentes - et d une armées de réserve de travailleurs permettraient, par une sorte de miracle permanent, une hausse continue de la productivité (sous l effet des transferts de technologies) sans que les salaires n augmentent jamais. Or, non seulement de tels comportements, s ils existent, ne sont pas viables dans le long terme, mais, de plus, d autres justifications existent à l accroissement des inégalités, notamment le fait qu il existe, dans ces pays, des échanges gérés (ce que certains appellent le «libre-échange ordonné»). Il n y a aucune raison, à moyenlong terme, que l évolution des salaires ne s écarte durablement de l évolution de 7
revenus la productivité du travail dans ces pays, comme partout ailleurs. Un second élément à prendre en compte est le fait que les salaires se fixent au niveau de la productivité moyenne du pays concerné. Or, comme chaque pays se spécialise dans le(s) secteur(s) où la productivité est la plus forte (et supérieure à la productivité moyenne), il se peut que dans certains secteurs (tel le textile...), on ait des pays qui affichent des productivités très élevées et des salaires apparemment plus faibles en termes relatifs (en termes de productivité) que dans les pays industrialisés. Donc, il ne faut pas confondre une analyse statique (un pays a un avantage comparatif du fait de sa forte productivité dans un secteur et choisit les échanges internationaux) et une aberration (selon laquelle les salaires n évoluent pas en fonction de la productivité du travail). 3 - Coûts salariaux et compétitivité Tout ce qui a été dit précédemment se base sur des hypothèses peu réalistes de rendements décroissants ou constants. Il n y a aucune raison que l évolution des salaires ne s écarte durablement de l évolution de la productivité du travail dans les pays émergents Le président de Daewoo a dit qu il revient moins cher de produire en France qu en Corée du Sud En cas de rendements croissants (au niveau d un pays ou d une branche), et si la part des salaires dans la valeur finale de la production est relativement faible, alors il y a tellement de facteurs qui peuvent influer sur la compétitivité, que tous les discours sur la disparition inéluctable d activités employant de la main d oeuvre non qualifiée sont à relativiser. En effet, la compétitivité ne s apprécie qu avec des externalités liées aux rendements croissants de production ; on doit donc considérer une entreprise, non comme une unité de fabrication isolée, mais en relation avec son environnement de sous-traitants, d infrastructures, de recherche, de formation, de qualité de main-d oeuvre. Tous ces éléments de compétitivité, portés par les territoires, peuvent compenser le fait que les salaires soient sensiblement plus élevés dans un pays que dans un autre. Dans le cas contraire, il n existerait plus aucune activité industrielle dans les pays développés compte tenu des rapports de salaires! Il y a quelque temps, le président de Daewoo a avoué qu il lui revenait moins cher de produire (pour l usage européen) des téléviseurs en France qu en Corée, compte tenu de la combinaison de trois facteurs : la part des salaires dans un appareil (qui représente 20 ou 30% du total), les coûts de transport qui existerait si cette production avait lieu ailleurs et l ensemble des éléments de l environnement. Inversement, un industriel peut parfaitement construire en Inde une usine qui possède les mêmes caractéristiques techniques que celles en France et avec des salaires qui sont jusqu à 15 fois inférieurs, mais il devra ensuite oeuvrer sans branchements électriques, sans infrastructures de transport, ni la télécommunication, ni la recherche... Les principaux enseignements du débat sur les liens qui peuvent exister entre la dynamique du commerce international et le développement des inégalités de salaires consistent en plusieurs principes. D une part, nier purement l existence de cette question contribue, sans nul doute, à affaiblir la thèse libre-échangiste. D autre part, le premier argument logique et irréfutable (et pourtant occulté) en faveur du commerce serait ses bienfaits sur le consommateur. Toute position contraire conduit son auteur à ignorer l essence même de l échange. 8
Enfin, il faut se rendre compte que les principaux gisements de création d emplois non qualifiés, en France, se trouvent dans des secteurs protégés. Dans ce sens, il ne faut pas chercher à ramener le coût de cette main d oeuvre dans le secteur exposé à ce qu il est dans les autres pays, mais plutôt chercher à multiplier les occasions de substitution travail-capital (c est-à-dire l inverse de ce qu on fait aujourd hui) dans les secteurs protégés. Il faut également faire sauter les mythes selon lesquels ces activités nécessitant une faible qualification seraient peu nobles, précaires, afin d exploiter toutes les ressources du pays là où elles sont et s engager sur la voie de la création d emplois (par franc de PNB dans les services, les Etats-Unis créent 40% d emplois de plus que nous...). Les principaux gisements de création d emplois non qualifiés en France se trouvent dans des secteurs protégés 9