DÉCISION no du 7 octobre 2009

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1 DÉCISION no du 7 octobre 2009 sur l'exception d'inconstitutionnalité de la Loi portant approbation de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 37/2009 relative à des mesures destinées à améliorer l activité de l'administration publique Publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, partie Ire, no 758 du 6 novembre 2009 Par l Adresse no 51/3.663 du 26 juin 2009, le Secrétaire général de la Chambre des Députés a envoyé à la Cour constitutionnelle la saisine sur l inconstitutionnalité de la Loi portant approbation de l Ordonnance d'urgence du Gouvernement no 37/2009 relative à des mesures destinées à améliorer l activité de l'administration publique, formulée par un nombre de 63 membres, à savoir: ( ). La saisine a été faite en vertu de l article 146, lettre a) de la Constitution, de l'article 11, alinéa (1), lettre A.a) et de l'article 15 de la Loi no 47/1992 sur l'organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, elle a été enregistrée à la Cour constitutionnelle sous le no J3132 du 26 juin 2009 et forme l objet du Dossier no 5.109A/2009. Avant de présenter les raisons pour lesquelles ils ont l'intention de contester la constitutionnalité de la Loi portant approbation de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 37/2009, les objecteurs dénoncent les faits antérieurs à l'adoption de cette loi. Ainsi, le Bureau permanent de la Chambre des Députés a été saisi le 17 juin 2009 sur l'initiative législative venue du Sénat, en tant que première Chambre saisie. Ils spécifient que celle-ci est de nature organique et que, dans la forme provenant du Sénat, le projet législatif avait un seul article, qui approuvait l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 sans aucune modification. A la Chambre des Députés, qui est une chambre de décision, le projet a connu, cependant, plusieurs changements. Dans l argumentation de la saisine, les auteurs font des critiques, à la fois, d inconstitutionnalité extrinsèque et intrinsèque, réparties comme il suit: A. Critiques d'inconstitutionnalité extrinsèque 1. Les opposants soutiennent une violation de l'article 61, alinéa (2) de la Constitution, lequel consacre le principe du bicamérisme du

2 Parlement roumain. Pour appuyer davantage cette allégation, ils montrent que le Sénat a adopté le projet de loi approuvant l'ordonnance d'urgence, ainsi comme proposé, tandis que la Chambre des Députés a présenté un certain nombre de modifications, la plus importante étant celle relative à la rémunération et les autres droits des personnes occupant des fonctions en vertu de l'ordonnance, celle résidant dans l élimination de certaines institutions publiques de la liste des ministères et des autres organes de l administration publique centrale des unités administratives territoriales et celle relative à l'introduction dans le texte de la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence d un nouvel article, II, qui fixe des règles dérogeant à l'article 22 de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 34/2009 sur la rectification du budget 2009 et la réglementation de quelques mesures financières et fiscales. 2. En ce qui concerne la procédure d'adoption de la loi, les objecteurs soutiennent la violation de l'article 76, alinéa (3) de la Constitution, car les délais pour l'impression et la diffusion du rapport de la commission permanente envers les députés (l article 69, alinéa 2 du Règlement de la Chambre des Députés), saisie sur le fond, n ont pas été respectés. Toutefois, les auteurs de la saisine affirment que, selon le Bureau permanent de la Chambre des Députés, il était aussi nécessaire l'avis de la Commission du travail et de la protection sociale et celui de la Commission juridique, de discipline et d'immunités. Ces avis n'ont pas été, pourtant, soumis à la rédaction du rapport, car ils n ont pas été envoyés par les deux commissions, même s ils ont été demandés par le Bureau permanent. 3. Une troisième critique d inconstitutionnalité extrinsèque est formulée par rapport aux dispositions de l article 111, alinéa (1), dernière phrase de la Constitution, concernant l'exigence d'informer sur les initiatives législatives relatives à la modification du budget de l'etat ou de celui portant sur la sécurité sociale. À cet égard, les auteurs de la saisine soutiennent que les changements portés par la Chambre des Députés sur les dispositions de l'ordonnance d'urgence, affectant les salaires, auraient pu être adoptés uniquement après que le Gouvernement ait informé le Parlement sur les influences du changement envers le budget de l'etat. Elle montre que le président de la commission a manqué à son obligation de demander ces informations au Gouvernement, lorsque les amendements censés imposer la modification du budget de l'etat ont été déposés. 3. Toutefois, il est également allégué la violation de l'article 79 de la Constitution, l'avis du Conseil législatif étant obligatoire. La critique souligne qu'il était nécessaire d avoir sollicité le point de vue de cette institution, car, l avis, à l'origine, faisait référence au projet, adopté par le

3 Sénat, id est à l'approbation de l'ordonnance d'urgence, sans aucune modification, cependant, le texte validé par la Chambre des Députés a une forme totalement différente par rapport au texte approuvé par le Sénat. B. Critiques d'inconstitutionnalité extrinsèque 1. Les auteurs de l'exception soutiennent que la Loi portant approbation de l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, telle qu'adoptée par la Chambre des Députés, contrevient aux dispositions de l'article 11 de la Constitution, car elle ne correspond pas aux exigences d'accessibilité et de prévisibilité de la règle juridique, établies par la Cour européenne des Droits de l'homme. Il est démontré que, par un texte confus, qui peut générer l arbitraire dans le processus d'application de la loi, il est affecté la sécurité des relations juridiques. À cet égard, les auteurs de la saisine envisagent la confusion créée entre les concepts de "décentralisation" et de "déconcentration", la définition des services publics décentralisés et l'absence de sens de l'exemption de l'institution du préfet des services publics décentralisés. 2. Les auteurs de la saisine prétendent qu il y a eu une violation des dispositions de l'article 11, alinéa (4) de la Constitution. Ils estiment que l émission d'une ordonnance d'urgence n'était pas justifiée, car il n'y avait pas de situation extraordinaire, censée impliquer une réglementation par la voie d'un tel acte normatif. Ils montrent que l argumentation visant l'ordonnance d'urgence contient un résumé des dispositions de l'article 115 de la Constitution, ce qui n'est pas une motivation de l'urgence. En outre, lors de l émission de cette ordonnance d'urgence par le Gouvernement, le Parlement avait déjà adopté un instrument juridique identique, à savoir la Loi n 188/1999 modifiant et complétant la Loi sur le Statut des fonctionnaires publics, acte se trouvant dans la procédure de contrôle constitutionnel avant promulgation, exercée par la Cour constitutionnelle. 3. En outre, les auteurs de la saisine allèguent aussi la méconnaissance des dispositions de l article 115, alinéa (6) de la Constitution, estimant qu il s agit d une atteinte portée aux droits fondamentaux, tels que le droit au travail, ce qui affecte gravement l activité de toutes les institutions publiques de l'état, visées par le présent acte normatif. Pour appuyer davantage cet argument, ils indiquent que, même si le principe énoncé par l'ordonnance d'urgence est celui relatif "au rendement plus efficace du travail des institutions publiques (...), en termes de réduction des dépenses budgétaires», in facto, ses dispositions provoquent un chaos dans l activité des institutions publiques. À cet égard, ils montrent qu'on ne pourrait parler de rendre plus efficaces les dépenses, puisque, par cet acte juridique, il est

4 effectué une démission en bloc de tous les dirigeants des institutions publiques décentralisées et des dirigeants des autres institutions auxquelles il se réfère, sans se conformer aux dispositions légales relatives aux licenciements, et, à l échelle nationale, sont crées des milliers de nouveaux postes, étant donné que tous les postes de l administration publique locale sont bloqués. De cette façon, il est gravement affecté le droit de travailler et sont générés des procès et des dépenses, à la charge du budget de l'etat. Les opposants soutiennent que l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 porte atteinte au droit fondamental au travail, couvert par l'article 41, alinéa (1) de la Constitution, en étant affecté tant le droit au salaire, que le droit à des conditions raisonnables de vie des personnes auxquelles se rapportent les dispositions de l ordonnance d'urgence. Il est invoqué, aussi, dans le même sens, la violation de l'article 2, de l'article 7 et de l'article 21, point 2 de la Déclaration universelle des Droits de l'homme, ainsi que des prévisions du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, en termes du droit au travail, et de la directive no 2000/78/CE sur l'égalité au travail. Dans la motivation des allégations, ci-dessus, il est montré qu'à un grand nombre des fonctions publiques de l administration publique centrale et locale il est substitué une catégorie limitée, constituée exclusivement des coordonnateurs des services publics décentralisés. Le régime ambigu des fonctions nouvellement créées peut causer de graves dis fonctionnalités dans toutes les institutions publiques, auxquelles s applique l'ordonnance d'urgence. Elle fait valoir que la suppression des postes occupés par des fonctionnaires publics, respectivement, des dirigeants exécutifs et des directeurs exécutifs adjoints, et la création à leurs places, des fonctions de dignité publique, de directeurs coordonnateurs et de leurs adjoints, constitue une discrimination inacceptable, fondée sur des critères politiques, vu que les fonctionnaires publics sont subordonnés uniquement à la loi et non pas aux programmes des partis politiques. Toutefois, l'article 16, alinéa (1) de la Constitution garantit l'égalité des citoyens devant la loi et les autorités publiques, sans privilège, ni discrimination, et la lutte contre la discrimination est un principe de la primauté du droit sous-jacent, ainsi comme le montre l'article 1, alinéa (3) de la Loi fondamentale. Cette discrimination entraîne, selon les auteurs de la saisine, des situations anachroniques pour le fonctionnement de l administration publique centrale et le manque de cohérence crée le chaos et le manque de consistance dans l'administration publique.

5 Les auteurs de la saisine précisent que la mise en place, dans tout le pays, de près de postes de directeurs coordonnateurs et la rétrogradation d environ autres anciens dirigeants exécutifs, chefs de services publics décentralisés, se fondent, comme indiqué dans l'exposé des motifs de l'initiative législative, sur le seul critère de l'appartenance des directeurs exécutifs à la catégorie des fonctionnaires publics et la prétendue impossibilité de la mise en œuvre au niveau du département des politiques publiques, imposées politiquement, à savoir par les instances supérieures, soit les ministères et d autres organes compétents appartenant à l administration centrale. Les auteurs de la saisine apprécient que celle-ci constitue une restriction flagrante du droit des au travail. Ils montrent aussi que le projet de loi approuvant l'ordonnance d'urgence crée une incompatibilité entre la qualité de fonctionnaire public et celle de directeur coordonnateur des services décentralisés, car, cette dernière position ne peut être occupée qu'après le renoncement à la qualité de fonctionnaire public, ce qui est également une limitation du droit au travail. 4. Selon les auteurs de la saisine, la loi critiquée est aussi contraire aux dispositions de l'article 54 de la Constitution. À cet égard, ils précisent que la loi prévoit expressément l'élimination des dirigeants des services déconcentrés de la catégorie des fonctionnaires publics, par conséquent, dans la conception de la loi, la fonction de directeur de la coordination des services publics décentralisés n'est pas une fonction publique. Ils montrent que la fonction publique représente l ensemble des pouvoirs civils et des responsabilités, établies par la loi, afin de parvenir à l'exercice des prérogatives de puissance publique par l administration centrale et locale. En outre, la coordination d'un service public décentralisé, donc, d'un service public d'intérêt national dans les unités administratives territoriales, est, par définition, une activité qui implique l'exercice de certains pouvoirs et responsabilités dans la réalisation de certaines prérogatives de puissance publique. Par conséquent, la loi critiquée confie une fonction publique à la personne occupant le poste de coordonnateur d un service public, mais, sans respecter l'impératif de la fidélité, déterminé par l'article 54, alinéa (1) de la Constitution, exprimé par le serment. Toutefois, la responsabilité de cette personne sera une contractuelle, et non pas légale, ainsi comme exigent les dispositions de l'article 54, alinéa (2) de la Loi fondamentale. Ils soulignent, également, la violation des dispositions constitutionnelles de l article 120, alinéa (1), qui établissent les principes de la décentralisation, de l'autonomie locale et de la déconcentration des services publics, en tant que principes de base de la l administration publique locale, car la déconcentration d un service public ne comporte pas

6 la reprise de sa direction par une personne privée, le service public étant soumis au régime juridique de droit public. Grâce à une interprétation per a contrario, les auteurs de la saisine font valoir que «l activité de diriger un service public décentralisé n est pas une fonction publique, équivalant au transfert de cette activité de la sphère du droit public dans celle du droit privé, une situation qui ne peut être conçue dans le cadre constitutionnel actuel». C. Conformément à l'article 16, alinéa (2) de la Loi no 47/1992 sur l'organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, la saisine a été envoyée aux présidents des deux Chambres du Parlement et au Gouvernement, pour qu ils présentent leurs points de vue. Le Président de la Chambre des Députés a présenté ses vues à la Cour constitutionnelle, par l Adresse no 51/3.847 du 6 juillet 2009, où il considère que la loi d'approbation de l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 est constitutionnelle. Ainsi, tout d'abord, il est souligné que le principe du bicamérisme du Parlement a été respecté, parce que les modifications et les adjonctions adoptées par la Chambre des députés, en tant que Chambre décisionnelle, ont été rapportées à des questions examinées par le Gouvernement, comme l'initiateur du projet, et à la forme et au contenu validés par la première Chambre. Ces changements et ces complétions ne font qu ajouter des règles nécessaires pour la mise en œuvre de l'ordonnance d'urgence, qui est devenue loi, en étant adoptés en vertu du propre droit à la décision, eu par la Chambre des Députés, en vertu de la Constitution. En ce qui concerne la critique par rapport aux dispositions de l article 76 alinéa (3) de la Constitution, le Président de la Chambre des Députés considère qu'elle n'est pas raisonnable, parce que les ordonnances d urgence sont adoptées en vertu de l'article 115, alinéa (5) de la Constitution, par les deux Chambres, nécessairement, en procédure d urgence. Concernant la violation alléguée de l'article 111, alinéa (1) de la Loi fondamentale, il l estime comme injustifiée, puisque la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence n'implique pas de changements dans les budgets. En outre, en tenant compte du fait que l'initiative législative a appartenu au Gouvernement, la demande n'était ni nécessaire et ni obligatoire. Quant à l'article 79 de la Constitution, dont les auteurs se sont servis dans la saisine, il montre que celui-ci régit le caractère consultatif des avis du Conseil législatif, et leur absence est sans effet sur la constitutionnalité d'un texte de loi. Par la suite, le Président de la Chambre des Députés note que, bien que les auteurs critiquent le manque de clarté, d'accessibilité et de prévisibilité

7 des règles de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, ils ne montrent pas en ce consistent les lacunes. Il estime qu'il n y pas eu de conflits avec les dispositions de l'article 115, alinéa (4) de la Loi fondamentale, le simple fait que les auteurs de la saisine ne considèrent pas dans le préambule de l'ordonnance d'urgence du gouvernement no 37/2009 que les faits présentés constitueraient des circonstances extraordinaires dont la réglementation ne peut être reportée, n a aucun effet sur l'existence de l'urgence et de la situation extraordinaire. Il estime que ni les dispositions de l'article 115, alinéa (6) de la Constitution n'ont pas été violées, car, par les mesures prises par le Gouvernement dans l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 "il n a été atteint aucun droit subjectif" et, bien qu il soit aussi invoqué la dégradation du régime des institutions fondamentales de l'etat, cette affirmation n est pas argumentée. Enfin, il indique que rien dans la Constitution n'interdit pas le remplacement d un genre de responsabilité par un autre, in spe, de la responsabilité juridique par une responsabilité contractuelle, résultant des contrats de gestion à conclure, en vertu des stipulations de l'ordonnance d'urgence. Le texte constitutionnel de l'article 54, alinéa (2) ne couvre pas la responsabilité des personnes ayant des fonctions publiques ou militaires, «même si l'effet de la violation du serment est la responsabilité." Il souligne aussi que la réglementation du contrat de gestion ne se rattache pas à la sphère du droit constitutionnel, et le régime public visé par les auteurs de la saisine n'est pas incompatible avec la direction d'un service public par une entité privée, en vertu d'un contrat de gestion. Selon son avis, cette manière de diriger, en vertu d'un contrat de gestion, n'est pas équivalent au transfert de l'activité de la sphère du droit public dans celle du droit privé, parce que le service ne perd pas son caractère de service public, peu importe qui en est le dirigeant. C est pourquoi il estime que ni les dispositions de l article 120 de la Constitution n'ont pas été violées. Le Gouvernement a transmis, par l'adresse no 5/4.852/EB, enregistrée à la Cour constitutionnelle, sous le no du 7 juillet 2009, son point de vue, qui soutenait que la saisine sur l'inconstitutionnalité de la Loi d'approbation de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 37 / 2009 était sans fondement. Les arguments en faveur de ce point de vue sont: Il estime qu'il n y été violé ni le principe du bicaméralisme dans l occurrence de l adoption de la loi contestée, car, chacune des deux Chambres s était exprimée concernant le projet de loi, selon les pouvoirs constitutionnels et les stipulations établies par les règlements portant leur organisation et fonctionnement.

8 En ce qui concerne les plaintes relatives à la transgression des règles visant l'adoption du projet de loi à l'urgence, il soutient que celles-ci regardent des prétendues lacunes dans la procédure formelle d'adoption de la loi, relatives à la mise en œuvre des dispositions du Règlement du Parlement, ce qui dépasse la compétence de la Cour constitutionnelle. Il estime, aussi, comme étant infondées, les critiques relatives à la violation de l'article 111, alinéa (1), thèse finale et de l article 79 de la Constitution, par l omission de demander, d'une part, des renseignements du Gouvernement et, d'autre part, l'avis du Conseil législatif à l égard de la forme amendée de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009. Il montre que ces critiques portent sur des questions de procédure relatives, également, à la mise en œuvre du Règlement du Parlement. Quant à la violation alléguée de l'article 115, alinéa (4) de la Loi fondamentale, relative à la délégation législative, il précise que, compte tenu de ses pouvoirs à exercer la direction générale de l'administration publique, le Gouvernement a le droit constitutionnel de recourir, dans les situations extraordinaires, dont la réglementation ne peut être reportée, à la procédure législative par une ordonnance d'urgence, avec l'obligation de motiver, dans le contenu de l ordonnance, l'urgence. Il montre, aussi, que de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle il découle, que, dans l'exercice de ce qui précède, le Gouvernement a un droit d appréciation sur les mesures à prendre. Toutefois, en adoptant l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, le Gouvernement a été dans une situation extraordinaire - ce qui, selon ses assertions, persiste, aussi, à ce jour-ci - une situation, qui a exigé des mesures urgentes de politique législative pour assurer la protection de l'intérêt public, vouées à renforcer l'action des services publics décentralisés des ministères et des autres organes de l'administration publique centrale des unités administratives territoriales, en vue d'améliorer l acte de gestion dans le contexte de la nécessité de réduire les dépenses budgétaires. Il estime qu il n y a eu ni une transgression des dispositions de l'article 115, alinéa (6) de la Constitution, puisque la substance du droit fondamental au travail n'est pas atteinte, en considérant, en outre, que toutes les allégations des auteurs de la saisine sur cette question, sont liées à l'interprétation et à l'application des solutions juridiques proposées, et non pas à leur inconstitutionnalité. Il apprécie que ni le principe portant discrimination n'est ignoré, car les conditions établies par la loi critiquée s'appliquent, également, à tous ceux qui sont concernés par la l hypothèse de la règle critiquée.

9 En ce qui concerne le principe de la sécurité des relations juridiques, il montre que, à son avis, cela n'a rien à voir avec les règles contenues dans la loi attaquée. Il estime que ni la critique visant la violation de l'article 54, alinéa (2) de la Constitution ne peut être prise en considération. Enfin, il argumente que les dispositions de l article 120, alinéa (1) de la Loi fondamentale ordonnent des principes d'organisation de l'administration publique des unités administratives territoriales et non pas relatifs à la nature juridique des fonctions par lesquelles il est réalisé la gestion des services publics décentralisées dans les unités administratives territoriales. En outre, il souligne que rien n'indique dans le contenu de la loi critiquée la reprise de la gestion décentralisée des services publics par une personne privée, tout comme aucune disposition de la Loi fondamentale ne fait pas obstacle à ce que ces services soient dirigés par des personnes ayant une qualité différente de celle des fonctionnaires publics. Par la suite, par l Adresse no 5/4.852/E.B, enregistrée à la Cour constitutionnelle sous le no du 7 octobre, 2009, le Gouvernement a notifié à la Cour constitutionnelle que, durant la réunion du 6 octobre 2009, il avait adopté l'ordonnance d urgence du Gouvernement no 105/2009, relative à certaines mesures de la fonction publique, ainsi que pour le renforcement des capacités de gestion des services publics décentralisés des ministères et des autres organes de l'administration publique centrale des unités administratives territoriales et des autres services publics, tout comme à des mesures réglementaires visant le cabinet du dignitaire de l administration publique centrale et locale, la chancellerie du préfet et le cabinet de l élu local. Également, il fait la distinction sur ce qu il maintient ses vues sur l'objection d'inconstitutionnalité de la Loi approuvant l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, envoyées le 7 juillet Le président du Sénat n'a pas communiqué son point de vue. D. Le 8 juillet 2009, la Cour a dû reporter la date du règlement de la saisine pour le 9 juillet 2009 et, puis, pour le 14 juillet 2009, lorsque, conformément à l'article 18, alinéa (1) de la Loi no 47/1992, l'exception d'inconstitutionnalité a été examinée sur la base du rapport présenté par le juge rapporteur et des autres documents du dossier. Les débats ont été enregistrés par le jugement avant dire droit de cette date, quand, la Cour, ayant besoin de temps afin de délibérer, a ordonné le report du prononcé pour le 16 septembre A cette date, le prononcé a été, de nouveau, retardé au 7 octobre 2009, en raison de l'incapacité de la formation légale du complet de jugement de la Cour.

10 LA COUR, en examinant l objection d'inconstitutionnalité, les vues du Président de la Chambre des Députés et du Gouvernement, les documents concernant l'ouverture et le déroulement du procès législatif, le rapport du juge rapporteur, la Loi d'approbation de l Ordonnance d'urgence du Gouvernement no 37/2009 sur les mesures visant l amélioration de l activité de l administration publique, rapportées aux dispositions de la Constitution, ainsi que les stipulations de la Loi no 47/1992, a jugé que: I. La Cour constitutionnelle a été légalement saisie et elle est compétente, conformément à l article 146 lettre a) de la Constitution, et aux articles 1, 10, 15, 16 et 18 de la Loi no 47/1992, de décider sur l exception d'inconstitutionnalité, soulevée par un nombre de 63 députés. L objet du contrôle de constitutionnalité est représenté par la Loi portant validation de l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 sur des mesures pour l amélioration de l activité menée par l'administration publique. De la formulation et la motivation de saisine il découle explicitement l'intention de ses auteurs de soumettre au contrôle constitutionnel, en plus de la loi d approbation, l'ordonnance d'urgence ellemême. À cet égard, dans sa jurisprudence, la Cour a jugé que les ordonnances du Gouvernement, approuvées par le Parlement, par une loi, cessent d'être des actes normatifs autonomes et deviennent, à la suite de l'approbation par l'autorité législative, des actes normatifs à caractère de loi, même si, par des raisons de technique législative, à côté des données de la loi de validation, ils conservent aussi les éléments d identification attribués à leur adoption par le Gouvernement. Les dispositions de la Loi fondamentale susceptibles d être enfreintes sont les suivantes: l article 1, alinéas (3) et (5) sur l'etat roumain, l'article 11 régissant les relations entre le droit international et le droit interne, l'article 16, alinéa (1) qui consacre le principe de l'égalité des citoyens devant la loi et les autorités publiques, sans privilège ni discrimination, l'article 20, alinéa (1) sur le principe de l'interprétation et de l'application des droits et des libertés constitutionnels, en concordance avec la Déclaration universelle des Droits de l'homme, les pactes et les autres traités auxquels la Roumanie est partie, l article 41, alinéa (1) selon lequel le droit au travail ne peut être restreint et le choix de la profession, du métier ou de l occupation, ainsi que du lieu de travail est libre, l'article 54, alinéa (2) se rapportant aux personnes auxquelles sont confiées des fonctions publiques et aux militaires, chargés de l'accomplissement loyal des obligations qui leur incombent, une fin pour le serment requis par la loi, l article 61, alinéa (2) qui établit le principe du

11 bicamérisme du Parlement, l'article 76, alinéa (3) sur l'adoption des lois à la procédure d'urgence, l article 79 concernant le Conseil législatif, l'article 111, alinéa (1), thèse finale qui prévoit que, lorsqu'une initiative législative implique la modification des dispositions du budget de l'etat ou du budget des assurances sociales de l Etat il est obligatoire de solliciter la sécurité de l'information, l article 115, alinéas (4) et (6), établissant les conditions dans lesquelles peuvent être adoptés les décrets d'urgence et l article 120, alinéa (1), lequel consacre les principes de base de l administration publique locale. Il est également invoqué la Déclaration universelle des Droits de l'homme et, en particulier, ses articles 2, 7 et le point 2 de l'article 21, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et la Directive 2000/78/CE établissant un cadre général pour l'égalité de traitement dans l'emploi et les conditions de travail. II. Au cours du débat sur l exception d'inconstitutionnalité, ont été soulevées certaines questions liées à la recevabilité de la saisine, à savoir: a) si la Loi approuvant l Ordonnance d'urgence du Gouvernement no 37/2009 est restée sans objet, vu le fait que, durant le jour précédant la solution par la Cour constitutionnelle de cette saisine d inconstitutionnalité, le Gouvernement a émis une ordonnance d'urgence, par laquelle il a expressément abrogé l'ordonnance d urgence no 37/2009 du Gouvernement; b) si la Cour constitutionnelle ne devait étendre, aussi, son contrôle sur l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 105/2009, compte tenu du fait que celle-ci a incorporé dans leur intégralité les prévisions de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, qu elle avait annulée. Étant donné que ces questions ont le caractère d obstacles dirimants dans l examen de l objection d'inconstitutionnalité, il est nécessaire qu elles soient résolues avant l analyse des motifs de l'inconstitutionnalité, allégués dans la saisine. À cette fin, la Cour note que, dans le Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, partie I, no 668 du 6 octobre 2009, il a été publié l'ordonnance d urgence du Gouvernement no 105/2009 sur des mesures concernant la fonction publique, ainsi que pour le renforcement de la capacité de gérance au niveau des services publics décentralisés des ministères et des autres organes de l'administration publique centrale des unités administratives territoriales et des autres services publics, ainsi que pour la réglementation de mesures concernant le cabinet du dignitaire de l'administration publique centrale et locale, la chancellerie du préfet et le cabinet de l élu local. Les dispositions de l article XIV, alinéa (1) de cet acte normatif ont le contenu suivant: «À la date de l entrée en vigueur de la

12 présente ordonnance d'urgence, l Ordonnance d urgence du Gouvernement no 37/2009 sur des mesures visant à améliorer l activité de l'administration publique locale, publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 264 du 22 avril 2009, est abrogée». Ainsi, la Cour note que, lorsqu elle était saisie de l objection d'inconstitutionnalité de la Loi d'approbation de l'ordonnance d'urgence no 37/2009 sur des mesures destinées à améliorer l activité de l'administration publique, avec une résolution temporelle le 7 octobre 2009, le Gouvernement a adopté, le octobre , l Ordonnance d urgence no 105/2009, qui a été déposée, le même jour, au Sénat, en tant que première Chambre saisie, et celle-ci a été publiée, toujours le 6 octobre 2009, au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 668. Par cette dernière ordonnance d'urgence, le Gouvernement est intervenu, sous deux aspects, envers l'ordonnance d'urgence no 37/2009, approuvée par le Parlement par la loi qui a été soumise au contrôle constitutionnel: a) dans le contenu de l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 105/2009, il a repris in toto la réglementation contenue dans l'ordonnance d urgence no 37/2009; b) il a abrogé cette ordonnance d'urgence par l article XIV, alinéa (1) de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 105/2009. La Cour estime que ces interventions du Gouvernement sur l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, pendant que la loi approuvant celle-ci est à la Cour constitutionnelle, en vue de l exercice du contrôle constitutionnel, a priori, avant sa promulgation, exigent certaines considérations: Le Parlement a approuvé l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 avec quelques modifications, énoncées à l'article 1, les points 1-7, et il a introduit à l article II de nouvelles règles sur l emploi, renfermées par la loi. La Cour estime que l'abrogation d une ordonnance d'urgence, approuvée par la loi, n'est pas un obstacle en termes de l'examen de la saisine d inconstitutionnalité. À cet égard, la Cour retient que, après l'approbation de l'ordonnance d'urgence par le Parlement, le contrôle constitutionnel s exerce envers la loi de validation, dont le contenu est représenté par l ordonnance gouvernementale même. En d'autres termes, la loi d'approbation inclut, en entier, les dispositions de l'ordonnance d'urgence approuvée et, par l approbation, l'ordonnance d'urgence cesse d'exister en tant qu'entité normative juridique distincte ; l'approbation donne lieu, cependant, à un

13 nouveau acte normatif, qui a absorbé aussi l'ordonnance d'urgence. À ce titre, la Cour estime que, depuis qu'elles sont devenues une partie intégrante de la loi d'approbation, les dispositions de l'ordonnance d'urgence peuvent être soumises à un contrôle constitutionnel, en vertu de l article 146, lettre a) de la Loi fondamentale. Par la Décision no 95 du 8 février 2006, publiée au Journal officiel (Monitorul oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 177 du 23 février 2006, la Cour a jugé que la question de la recevabilité du contrôle de la constitutionnalité des lois et des ordonnances non plus en vigueur soit en arrivant au terme si les lois ont un caractère temporaire, soit en abrogeant - ne se posait que s il y avait le contrôle a posteriori, stipulé à l article 146 lettre d) de la Constitution, et non pas quand, en vertu de l article 146 lettre a) de la Constitution, la Cour constitutionnelle «se prononce sur la constitutionnalité des lois, avant leur promulgation». C'est parce qu'il est clair que, dans ce cas, il ne saurait être question d un acte normatif non plus en vigueur, mais, d une loi qui, étant adoptée par le Parlement, sera soumise à la promulgation par le Président de la Roumanie, en vertu de l'article 77 de la Constitution et à la publication au Journal officiel (Monitorul oficial), de la Roumanie, Partie Ire, pour que, selon l article 78 de la Loi fondamentale, elle prenne effet «dans trois jours de la publication ou à une date ultérieure prévue dans son texte même». Ainsi, dans la situation où, par la loi soumise au contrôle avant la promulgation, il est approuvée une ordonnance abrogée, on ne peut conclure à l'existence d un cas de non recevabilité, en raison du fait qu'il s exercerait un contrôle de constitutionnalité vis-à-vis d une loi obsolète en ce qui concerne la force d application. L objet direct du contrôle n'est pas la constitutionnalité des dispositions de l'ordonnance d'urgence, non plus en vigueur, mais la constitutionnalité de la loi portant validation de celle-ci, à savoir la validation de son contenu normatif par la volonté du Parlement. Ainsi comme l'a noté la cour de contentieux constitutionnel, par la décision susmentionnée, en décider autrement serait accepter qu une loi, par laquelle il a été approuvé une ordonnance d'urgence inconstitutionnelle, non plus en vigueur, ne pourrait faire l'objet d'un réexamen par la Cour constitutionnelle, en vue de rétablir l'ordre de droit, tel que consacrée par la Loi fondamentale et, par conséquent, que les dispositions de la Constitution ne sont pas obligatoires. Tenant compte des dispositions de l'article 1, alinéa (5) de la Constitution roumaine, selon lesquelles «En Roumanie, le respect de la Constitution, de sa

14 suprématie et des lois est obligatoire», une telle solution est absolument inacceptable. La Cour note, également, qu'à l'heure actuelle, le projet de la Loi portant approbation de l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 105/2009 se trouve au débat du Parlement. Tant que la procédure législative pour l'adoption de cette loi est en cours, la Cour constitutionnelle ne peut étendre son contrôle constitutionnel sur l'ordonnance d'urgence citée. Vu les faits mentionnés, la Cour constate qu'il n'y a pas de motif d'irrecevabilité de la saisine d'inconstitutionnalité, dont elle a été saisie, et ni d'étendre son contrôle de la constitutionnalité sur l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 105/2009. La Cour note, toutefois, que la solution choisie par le Gouvernement, soit de donner même le jour précédant celui quand la Cour constitutionnelle devait se prononcer sur la constitutionnalité de la Loi portant approbation de l'ordonnance d'urgence no 37/2009, une nouvelle ordonnance d'urgence par laquelle serait abrogée l ordonnance d urgence validée par le Parlement, par une loi, mais, en assumant son contenu, in toto, met en discussion le comportement constitutionnel d ordre législatif de l'exécutif devant le Parlement et, non pas, finalement, envers la Cour constitutionnelle. III. En examinant la saisine d'inconstitutionnalité, la Cour conclut que la plainte d'inconstitutionnalité est fondée, en termes de la violation des prévisions de l'article 115, alinéa (6) de la Constitution, pour les raisons suivantes: Les auteurs de la saisine soutiennent que l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 affecte sérieusement l activité de toutes les institutions publiques de l'état, visées par cet acte normatif, ce qui contrevient aux dispositions de l'article alinéa 115, alinéa (6) de la Constitution, en vertu desquelles «Les ordonnances d'urgence (...) ne sauraient affecter le régime des institutions fondamentales de l'etat.» Tant dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, que dans la doctrine, il a été considéré que des institutions fondamentales de l'etat sont celles, visées spécifiquement par la Constitution, en détails ou au moins sous l aspect de leur existence, explicitement ou seulement génériquement (les institutions renfermées par le titre III de la Constitution et les autorités publiques prévues par d'autres titres de la Loi fondamentale). Parmi les institutions fondamentales de l'etat et lesquelles forment l'objet de la critique de l'inconstitutionnalité de la Loi approuvant l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, sont aussi identifiés «les services publics décentralisés des ministères et des autres organes de l'administration publique centrale des unités administratives territoriales»,

15 par référence à l article 123, alinéa (2) de la Constitution selon lequel, «Le préfet est le représentant du Gouvernement sur le plan local et dirige les services publics déconcentrés des ministères et des autres organes de l'administration publique centrale des unités administratives territoriales». Aux fins de l'article 2, lettre j) de la Loi cadre de la décentralisation no 195/2006, «la déconcentration» suppose «la redistribution des pouvoirs administratifs et financiers des ministères et des autres organismes spécialisés de l administration publique centrale envers ses propres structures spécialisées du territoire». Les services publics déconcentrés représentent, comme mentionné dans la doctrine, «l'extension territoriale des ministères.» Les services publics déconcentrés sont des structures qui accomplissent des tâches de pouvoir public. Quant à la signification de l'expression «déficience du régime des institutions fondamentales de l'etat», il est tenu compte de toutes les composantes qui définissent leur statut juridique - la structure organisationnelle, le fonctionnement, les pouvoirs, les ressources matérielles et financières, les effectifs, les salaires, la catégorie des actes juridiques qu'elles adoptent. Aux fins des dispositions de l article 115, alinéa (6) de la Loi fondamentale, la Cour constitutionnelle a jugé par la Décision no du 6 novembre 2008, publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 787 du 25 novembre 2008, que «les ordonnances d'urgence ne peuvent être adoptées, si elles «affectent», elles ont des conséquences négatives, mais, au contraire, elles peuvent être adoptées si, par les règlementations qu'elles contiennent, ont des conséquences positives dans les domaines concernés». Par l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, ainsi qu elle a été approuvée par la loi, par le Parlement, il a été affecté le régime juridique des services publics décentralisés, ce qui attire son inconstitutionnalité, pour ce qui sera démontré ci-dessous. Ainsi, par les changements portés par l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 37/2009, à l article 13, alinéa (1) lettre d) de la Loi n 188/1999 sur le Statut des fonctionnaires publics et à l'annexe de la présente loi, il a été éliminé de la catégorie des fonctionnaires publics de direction les fonctions de «directeur exécutif et directeur exécutif adjoint des services publics décentralisés des ministères et des autres organes de l'administration publique centrale des unités administratives territoriales». Selon l article III de cette ordonnance d'urgence, les fonctions publiques, les fonctions publiques spécifiques et les postes assignés à un régime contractuel, qui confère la qualité de directeur des services publics

16 décentralisés des ministères et des autres organes de l'administration publique centrale des unités administratives territoriales, ainsi que de ses adjoints sont supprimées. Au lieu de ces fonctions, il est établi celle de «directeur coordonnateur du service public décentralisé», qui sera aidé par un ou plusieurs adjoints, dans la limite du nombre des postes supprimés. Les personnes qui seront désignées pour remplir ces fonctions sont nommés par «un acte administratif», émis par l ordonnateur principal des crédits, sous l'autorité, en coordination ou en subordination duquel fonctionne le service public décentralisé, respectif, et elles exerceront leurs fonctions en vertu «d'un contrat de gestion», signé par l'ordonnateur principal de crédits, pour une période de temps, n'excédant pas quatre ans, un contrat traité comme "un contrat individuel de travail." Cette construction juridique déficitaire et confuse soulève la question du statut juridique du «directeur de coordination» et de la nature juridique «du contrat de gestion». Par ses règlements, l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 «touche» le statut juridique de certains fonctionnaires publics du domaine de la gestion appartenant à la sphère des services publics décentralisés des ministères et des autres organes de l administration publique centrale des unités territoriales administratives, établi par la Loi no 188/1999, republiée, avec les amendements et les complétions ultérieures, adoptée par le Parlement, conformément à l article 73, alinéa (3), lettre j) de la Loi fondamentale, selon lesquelles le statut des fonctionnaires publics est régi par une loi organique. En outre, par la totalité du contenu de la réglementation, le Gouvernement est intervenu dans un domaine, qui n'était pas dans sa compétence matérielle, en transgressant, de la sorte, les dispositions de l'article alinéa 115, alinéa (6) de la Constitution. La Cour constitutionnelle a toujours statué dans sa jurisprudence que le défaut d inconstitutionnalité d une ordonnance simple ou d une ordonnance d'urgence rendue par le Gouvernement ne peut être couvert par l'approbation par le Parlement de l ordonnance en question. Par conséquent, la loi approuvant une ordonnance d'urgence inconstitutionnelle est ellemême inconstitutionnelle. Compte tenu de l'existence du vice d'inconstitutionnalité extrinsèque, cité ci- dessus, résidant dans l émission par le Gouvernement d'une ordonnance d'urgence dans un domaine qui, en vertu de l article 115, alinéa (6) de la Constitution, est soustrait de sa compétence, la Cour constate que l'examen des autres critiques visant l'inconstitutionnalité de la Loi

17 d'approbation de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 37/2009 n'est plus nécessaire. Pour ces raisons, la Cour observe que la Loi approuvant l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 est inconstitutionnelle. La Cour note, également, que par ses dispositions, l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009 exprime une tendance à la politisation des structures gouvernementales des unités administratives territoriales, à savoir, au niveau des départements, et met en discussion l'actuel régime constitutionnel et juridique de la fonction publique. Vu les considérations énoncées dans la présente décision, les dispositions de l article 146, lettre a) et de l article 147, alinéas (2) et (4) de la Constitution, ainsi que de l'article 11, alinéa (1), lettre A.a), de l article 15 et de l article 18 de la Loi no 47/1992, à la majorité des voix, LA COUR CONSTITUTIONNELLE Au nom de la loi DÉCIDE: Note que la Loi approuvant l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 37/2009, relative à des mesures destinées à améliorer l activité de l'administration publique centrale est inconstitutionnelle. Définitive et généralement exécutoire. La décision sera notifiée au Président de la Roumanie, aux Présidents des deux Chambres du Parlement et au Premier ministre et elle sera publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire. Les délibérations ont eu lieu le 14 juillet 2009 et le 7 octobre 2009 et y ont participé: Ioan Vida, président, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Valentin Zoltán Puskás, Tudorel Toader et Augustin Zegrean, juges.