I.METTRE À PROFIT L ÉNERGIE POUR RÉDUIRE LA PAUVRETÉ RURALE DANS

Transcription

1 I.METTRE À PROFIT L ÉNERGIE POUR RÉDUIRE LA PAUVRETÉ RURALE DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT : UN DÉFI À RELEVER I.A.Pauvreté et énergie en milieu rural I.A.1.Pauvreté et pratiques énergétiques en milieu rural a)les différents aspects d un fléau à combattre «La pauvreté, c est l absence d avoir, de savoir et de pouvoir.» Proverbe africain L économie mondiale est de plus en plus prospère, pourtant 2,5 milliards d individus, soit 40 % de la population mondiale, vivent avec moins de 2 dollars par jour et représentent 5 % du revenu mondial. Les plus touchés restent les populations rurales 1, les femmes de façon plus marquée encore, qui ne voient guère leurs conditions de vie s améliorer. Phénomène particulièrement alarmant, on observait même en 2003 un recul pour 18 pays, représentant une population cumulée de 460 millions d habitants 2 : ils ont enregistré un Indice de Développement Humain (IDH) 3 inférieur à celui de Les déséquilibres dans la répartition de la pauvreté entre les différentes régions du monde vont croissant, et l évolution de l Afrique subsaharienne est singulièrement préoccupante. L éradication de la pauvreté figure depuis de nombreuses années au rang des objectifs prioritaires de la communauté internationale et des différents acteurs du développement. L année 2005 fut elle encore marquée par une campagne mondiale pour reléguer la pauvreté au rang de souvenir. Pourtant, le bilan général des progrès réalisés est décevant. Le développement humain est chancelant dans plusieurs domaines clés, et les inégalités - déjà profondes se creusent encore. Au regard de la divergence entre les avancées réelles et les ambitions énumérées dans la Déclaration du Millénaire 4, on constate que beaucoup reste à faire pour que la promesse faite en 2000 aux populations pauvres se concrétise. 1 D après les études du Club du Sahel, dans certains états de la CEDEAO, l indice de pauvreté est jusqu à trois fois plus élevé en milieu rural. 2 PNUD, Rapport Mondial sur le Développement Humain L indicateur de développement humain (IDH) est un indicateur composite. Il mesure trois dimensions du bien-être humain : revenu, éducation et santé ; voir annexe I : Indicateurs composites pour l évaluation du développement humain 4 Voir Annexe II : Objectifs du Millénaire pour le Développement et Services Energétiques 4

2 Aujourd hui, les connaissances acquises, les ressources financières, les technologies actuelles rendent ces tragédies évitables. Il faut poursuivre une démarche pragmatique qui s appuie sur une perception claire du phénomène de pauvreté, sa mesure et l analyse de ses causes, pour proposer des stratégies adéquates - et se donner les moyens de les mettre en œuvre, tant qualitativement que quantitativement. La réflexion sur la nature et les causes de la pauvreté ainsi que sur les caractéristiques et le comportement des pauvres s est beaucoup affinée ces dernières années. Un consensus existe aujourd hui quant à la dimension pluridimensionnelle de la pauvreté 5 : elle ne se limite pas à une simple insuffisance de revenus, mais intègre également des aspects qualitatifs qui se traduisent par une «privation de capacités» 6. La pauvreté n est donc pas seulement économique, mais aussi sociale, politique et culturelle. Les analyses récentes proposent de distinguer trois aspects de la pauvreté, comme décrit dans la figure 1 ci-après : - la pauvreté monétaire, évaluée en fonction du revenu des individus ou de leur consommation (alimentaire et non alimentaire) 7 - la pauvreté des conditions de vie ou d existence - la pauvreté de potentialités ou de «capacités». On distingue encore pauvreté absolue, établie sur la base d un seuil «objectif» de revenus ou de consommation (ligne de pauvreté), et pauvreté relative, laquelle fait référence à une moyenne, une médiane, une fraction de la population. Ces deux concepts sont complémentaires et pertinents dans des contextes différents. Une mesure de pauvreté absolue est plus adaptée pour les pays en développement, dans lesquels une part importante de la population vit autour du seuil de survie minimal, ou encore en période de crise, pour détecter les personnes qui tombent au-dessous d une ligne de pauvreté. En revanche, dans les pays développés ou en période de croissance, où la sécurité alimentaire est quasiment assurée, la pauvreté relative permet d identifier les «laisséspour-compte» de la croissance. 5 En attestent notamment les réflexions menées à Johannesburg en 2000 et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), les travaux du PNUD sur la pauvreté humaine, la prise de position de la Banque mondiale dans son Rapport sur le développement dans le monde de , qui reconnaissent tous une place importante des aspects non monétaires de la pauvreté. 6 D après Amartya Sen, prix Nobel d économie en En toute rigueur, il faut d ailleurs étudier l insuffisance des revenus ou des consommations en fonction des caractéristiques personnelles, environnementales et sociales d un individu, et donc des niveaux de «ajustés» plutôt qu absolus (d après LELLI, S. Using functionings to estimate equivalence scales, Juin 2005) 5

3 Figure 1 : Les différentes formes de pauvreté, leurs manifestations et leurs causes d après R. MASSE, Impact sur la pauvreté du PERG au Maroc, 2006 Plutôt qu un état, la pauvreté est alors un mécanisme qui confronte un individu pauvre à un cercle vicieux, un «processus cumulatif dans lequel déficits éducatifs et matériels se traduisent par un engrenage infernal» 8, conduisant à l emprisonnent dans une situation de manque et de privation qui entrave son épanouissement. 8 D après TOTTE M., La pauvreté en «références»,

4 Cette tentative de définition ne doit pas escamoter combien est déterminante la façon dont les individus perçoivent leur situation, et donc l importance de l environnement socioculturel. De même que les mécanismes d appauvrissement présentent des spécificités selon le sexe 9, la pauvreté est aussi vécue différemment par les hommes et les femmes. Dans tous les cas, un individu qui ne se perçoit pas comme pauvre, quels que soient ses conditions de vie et son niveau de revenu, n exprimera pas le besoin d une améliorer sa situation. Ainsi, les inégalités de revenus, de conditions de vie, de capacités ou de pouvoir, mais aussi le sentiment d insécurité ou de précarité participent directement à la perception de la pauvreté. En définitive, la pauvreté est toujours perçue comme une détérioration des liens qui attachent l individu à sa communauté de vie. Ceci est plus encore marqué dans les sociétés africaines qui conçoivent le groupe comme vecteur naturel de solidarité, où le déficit de socialisation est aussi à considérer comme partie prenante de la pauvreté perçue 10. S efforcer de réduire la pauvreté implique donc un combat sur plusieurs fronts, visant à la fois au développement des opportunités et le renforcement des capacités (matérielles, financières, éducatives), l insertion, et la réduction des risques. b)la situation de pauvreté énergétique en milieu rural dans les pays en développement Dans l étude du nexus accès à l énergie / pauvreté, il est immédiat de mettre en parallèle, au niveau mondial, ces 2,5 milliards de personnes vivant avec moins de 2 dollars par jour, et les 2,4 milliards d individus qui recourent à la biomasse pour satisfaire leurs besoins de cuisson et de chaleur ainsi que le 1,6 milliard de personnes n ayant pas accès à l électricité. L analyse statistique démontre par ailleurs la forte corrélation entre le niveau de développement humain (IDH) et consommation énergétique, comme représenté dans la figure 2 ci-après. 9 On peut notamment mentionner que les inégalités de scolarisation prédisposent les filles à la persistance de la pauvreté. Les contraintes saisonnières, notamment liées à l accroissement de la morbidité, sont plus lourdes pour les femmes, puisqu elles induisent un surcroît de travail familial ou agricole dans un emploi du temps déjà surchargé. Les femmes enceintes, allaitantes ou âgées, sont plus particulièrement exposées à la pauvreté. Les femmes sont aussi plus vulnérables face aux chocs (maladie, abandon, aléas climatiques) en raison de leur exclusion du droit à la propriété, de leur dépendance à l égard des hommes et leur statut social qui induit un accès non prioritaire aux soins et à la nourriture. 10 Exemple en pays sahélien : lors d une étude participative visant à établir le profil de la pauvreté au Niger en 2004, les indicateurs retenus par les personnes interrogées pour traduire la pauvreté comprenaient le manque de nourriture, d argent ou de moyens financiers, d emploi ou d activité, de matériels agricoles, de terres agricoles, de cheptel, d éducation, de bonne santé, de logement, de moyens de transport, et le non accès à l eau potable mais aussi le manque de soutien social, de pouvoir de décision, d accès à l information et la formation, la paresse, le mariage précoce, l impossibilité d accomplir ses devoirs religieux, le devoir travailler pour autrui pour subvenir aux besoins essentiels. Source : Ministère de l'économie et des finances de la République du Niger, 2006, Profil de la pauvreté au Niger

5 Figure 2 : Consommation d'énergie et IDH 2003 d'après le Livre Blanc pour une Politique Régionale, CEDEAO et UEMOA, 2006 Alors qu en Europe de l Ouest et en Amérique du Nord, la consommation énergétique moyenne s échelonne entre 5 et 9 tep/an par habitant, les citoyens des pays africains ou de l Inde consomment en moyenne à peine à 0,7 tep/an, et les 2 milliards d individus les plus pauvres de la planète seulement 0,2 tep/an 11. Ces faibles niveaux de consommation se conjuguent à une grande inefficacité des modes de consommation et de production : pour générer 1 unité de richesse nationale (1000 US$ constants de 1995), l Afrique consomme 0,787 tep alors que les pays de l OCDE en consomment 4 fois moins avec 0,19 tep 12. L énergie en tant que telle n est pas considérée comme un besoin humain de base, et les difficultés de recours à l énergie ne sont pas directement mentionnées comme indicateurs de pauvreté, ni même comme facteur causal direct de celle-ci. Pourtant, le défaut d accès aux usages énergétiques de base se révèle une entrave sérieuse à la satisfaction des besoins élémentaires : alimentation, travail, santé, éducation, logement, eau potable. Il entrave aussi le développement local qui doit permettre de sortir de la pauvreté. La situation est particulièrement critique en milieu rural. Malgré la diversité des situations particulières de chaque pays, ces zones présentent des traits communs permettant d'aborder d une manière générale la problématique du développement 11 Source : IEPF, Accès à l énergie et lutte contre la pauvreté, Source : ENERDATA, Base de données Africastat,

6 énergétique. On constate la conjonction de deux phénomènes divergents, qui conduit aux situations de véritable «crise énergétique» régionalisée que connaissent aujourd hui ces espaces : D une part, certaines transformations exogènes rapides affectent l environnement socioéconomique et les besoins des sociétés rurales traditionnelles ; d autre part, l adaptation endogène de leur système technique est limitée et lente, dans un contexte naturel aux capacités restreintes Dans ces zones rurales, les réseaux de communication et de transport restent encore très sommaires. La plupart des villages sont marqués par l enclavement, l absence d infrastructures de base et de formes modernes d énergie, leur petite taille, leur dispersion et la faiblesse de la demande énergétique ne permettant souvent pas la fourniture d électricité par raccordement au réseau électrique. Actuellement, l énergie utilisée y est encore presque exclusivement d origine humaine combinée au recours à la biomasse (bois et résidus agricoles), et pour répondre aux besoins de force motrice, même la possibilité d utiliser la traction animale apparaît comme un luxe pour les plus pauvres. La situation de crise énergétique affecte plusieurs aspects de la sphère domestique : - la pénurie de bois de feu conduit à élargir les zones de collecte, induisant une intensification de la présence humaine sur des écosystèmes fragiles ; elle accroît la dépendance aux résidus végétaux et d élevage pour la cuisson, en concurrence avec les usages agropastoraux (engrais, fourrage) tout aussi prioritaires - l insuffisante maîtrise de l eau appelle des techniques de puisage plus efficaces et de nouvelles sources d énergie - la pauvreté énergétique handicape la productivité des femmes : elles sont contraintes de consacrer en moyenne 13 heures chaque jour aux travaux domestiques, dont 60% consistent en tâches pénibles et répétitives telles que les corvées de collecte, le décorticage et le broyage des céréales, etc.) - alors que le développement d activités génératrices de revenus devient toujours plus critique. Les activités de production sont tout autant affectées : les principales formes d énergie disponibles et les techniques traditionnelles pour les mettre en œuvre constituent des goulots d étranglement pour certaines tâches productives et limitent la production familiale. Or celle-ci est devenue insuffisante, du fait de la croissance démographique, d aléas climatiques et des limites de fertilité des sols. A cela s ajoute la monétarisation croissante des conditions de vie, qui induit la nécessité d augmenter encore les productions et les ventes, alors que des aléas économiques en affectent la valeur marchande. 9

7 Le manque de possibilités élargies d usages de l énergie se traduit également en matière de qualité des services de santé, d accès aux loisirs, à l information et aux communications, de transport 13 ; il affecte ainsi de façon globale les différents aspects de l existence. Parallèlement, la diffusion de nouveaux modes de vie mimétiques génère de nouvelles exigences qualitatives en matière d énergie, et conduit au rejet croissant de la pénibilité ou du manque d efficacité des solutions traditionnelles. c)les liens entre énergie et pauvreté : le cercle vicieux Selon les mécanismes décrits ci-avant, les carences énergétiques contribuent à limiter les capacités de production tant qualitativement que quantitativement. Les activités de subsistance de base monopolisent un temps et une énergie qui pourraient être consacrés à des activités socialement et économiquement plus productives ; la pauvreté énergétique réduit ainsi potentiellement les choix en termes de moyens de subsistance et de capital humain. La fréquence et la répétition des tâches pénibles et le recours systématique aux produits ligneux a un impact lourd sur la santé 14. La dépendance à la biomasse induit une pression sur les ressources ligneuses locales, restreignant les possibilités de régénération ; elle a alors des effets néfastes multiples sur l environnement, parmi lesquels la déforestation, l érosion et l infertilité, qui participent à la dégradation du capital productif naturel par ailleurs souvent déjà trop limité et duquel dépend étroitement l existence de la population. Faute de solution adéquate, la pauvreté énergétique ne peut donc que contribuer à la persistance de l indigence et l aggravation du sort des populations vulnérables. Le problème crucial pour les celles-ci est alors de trouver des substituts d énergie adaptés et accessibles, des moyens d amélioration de l efficacité, ouvrant des possibilités de développer des activités génératrices de revenus (AGR) avantageuses au niveau individuel et communautaire. Or plus de revenus seraient nécessaires pour accéder aux services énergétiques, augmenter la productivité et libérer du temps et de l énergie ; mais cette augmentation de revenus n est pas possible sans un investissement en temps et en énergie par ailleurs déjà largement utilisés, parfois 13 Une enquête ménage menée, entre autres pays africains, au Burkina Faso et au Ghana, démontre que 87% des déplacements dans les zones rurales en Afrique s effectuent à pied, et que les femmes supportent 65% du temps passé par ménage en déplacements, transportant en moyenne quotidiennement une charge de 20kg sur 1,4 à 5,3 kilomètres. Source : Calvo C.M., Options for Managing and Financing Rural Transport Infrastructure, Les travaux de l OMS indiquent qu un nombre élevé de décès de femmes et d enfants en bas âge - plus de 2,5 millions selon certaines études seraient chaque année causés par des problèmes respiratoires liés à l usage de combustibles ligneux (AIE, World Energy Outlook, Paris, 2002) 10

8 justement pour éviter des dépenses, et de façon plus marquée encore pour les femmes du fait de la répartition traditionnelle des rôles. Ainsi fonctionne le piège énergie-pauvreté. I.A.2.Contribution des services énergétiques au développement rural Dans une approche constructive, on peut étudier comment de nouveaux usages de l énergie peuvent alors contribuer à lutter contre la pauvreté. Ceux-ci sont aujourd hui explicitement reconnus comme des éléments clés pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement 15 ; néanmoins il convient de distinguer deux modes de contribution possibles, en fonction des effets à long terme sur la pauvreté : d une part l atténuation de certaines des manifestations de la pauvreté dans la vie quotidienne, généralement presque immédiate, et d autre part le renforcement d un processus de sortie de la situation structurelle de pauvreté par une action sur ses différentes racines. a)l énergie pour alléger la pauvreté Comme en atteste une littérature abondante, les impacts de l accès à l énergie sur la pauvreté sont multiples et indéniables. L énergie permet le pompage et la purification de l eau, l accès à de meilleurs services médicaux, tels que l éclairage, la réfrigération des médicaments, la stérilisation des équipements et des salles d opérations. Les équipements de cuisson modernes et propres facilitent les tâches préparation des repas, réduisent l exposition à la pollution de l air dans les foyers et améliorent la santé. L électricité contribue à adoucir les conditions de vie domestiques permettant l utilisation de nouveaux équipements, améliorant le confort et facilitant l usage des systèmes de communication et de loisir (téléphone cellulaire, radio, télévision). Les éclairages de qualité permettent d étudier à la maison ainsi que de suivre des cours du soir, l éclairage public améliore la sécurité des femmes et des enfants. En revanche, plusieurs études d impact ont montré, sans équivoque, que l arrivée de l «énergie moderne» au village ne donne pas spontanément lieu à des usages productifs. L électricité reste bien souvent cantonnée à l amélioration des conditions de vie de ceux qui y sont raccordés (les moins pauvres des pauvres). Les programmes d électrification solaire, si efficace soient-ils, imposent le plus souvent une restriction ferme des usages de l énergie fournie ces contraintes étant certes fondées sur motifs techniques véritables. Ainsi le volet solaire du Programme d'electrification Rurale Global (PERG) au Maroc, dans ses évolutions successives, propose une offre strictement limitée de systèmes alimentant l éclairage, l audiovisuel ainsi que la réfrigération (50W, 75W, 200W), avec un engagement contractuel du 15 Cf. Annexe II 11

9 client à ne pas modifier le système installé et à utiliser uniquement les équipements inventoriés qui lui sont autorisés 16. Or, en l absence d usage productif, l électricité n induit pas de création de richesse et n entraîne pas un réel processus de développement local ni de création d emplois. Elle peut alors seulement soulager la situation des populations par une réduction partielle de la pauvreté de conditions de vie - sans agir sur les composantes structurelles de la pauvreté : le manque de travail lucratif, de pouvoir d achat, d accès aux services de santé, d éducation et de formation, d intégration à la vie publique, de capital financier, humain ou social. Dans le cas du PERG marocain, les régions ciblées sont des zones de polyactivité, et les maisons sont aussi des lieux de production agricole et animalière. Même avec de faibles puissances, l'énergie électrique très basse tension pourrait faciliter ou renforcer les capacités de production, stockage et transformation des ménages. Ces usages n ayant pas été envisagés, ils sont aujourd'hui non éligibles. Seules des activités comme la fabrication de tapis à la maison bénéficient de l'éclairage domestique pour améliorer les conditions de travail voire allonger la période de production le soir. En conséquence, ce programme n'a pas d'impact majeur la création d'activités et de revenus, et n enraye pas sensiblement le cycle de la pauvreté qui se poursuit d une génération à l autre. L énergie est donc susceptible de rendre la pauvreté plus supportable sans pour autant véritablement créer les conditions pour mettre fin à sa persistance. b)l énergie pour sortir de la pauvreté : combiner usages sociaux et productifs Si les usages sociaux de l énergie sont nécessaires pour l amélioration des conditions de vie, l énergie doit plus globalement être moteur de développement rural. De multiples modes de valorisation productive de l énergie peuvent induire des changements contribuant à la sortie de la pauvreté. - Potentiellement, l accès à des services énergétiques abordables soutient le développement des entreprises : l éclairage de qualité permet de prolonger les activités commerciales et artisanales au-delà des heures du jour, l utilisation de machines améliore la productivité. De plus, la fourniture d énergie peut être assurée par de petites entreprises locales, créatrices d emploi pour la mise en place, l opération et la maintenance. - En libérant les filles et jeunes femmes du temps alloué aux activités de survie (collecte de combustible et d eau, cuisson à faible rendement, manutention agricole), la disponibilité de 16 Source : MASSE, R., Impact sur la pauvreté du programme d électrification rurale photovoltaïque du PERG au Maroc,

10 services énergétiques modernes offre la possibilité développement de nouvelles activités productives et lucratives, mettant si possible à profit les nouveaux moyens offerts. - Les combustibles propres et efficaces sont susceptibles de réduire les dépenses des ménages pour la cuisson, l éclairage ou le chauffage, et les coûts indirects des dommages sur la santé. Par ailleurs, le changement de combustible, l amélioration du rendement et les cultures énergétiques améliorent généralement la durabilité de l exploitation des ressources naturelles. - Les rendements agricoles peuvent être accrus grâce à la mécanisation et à l irrigation, améliorant les revenus de l agriculture et la nutrition. Le risque de déforestation est parallèlement limité par une moindre nécessité d étendre les surfaces de culture. - Des moyens de conservation plus performants (séchage, fumage, réfrigération, congélation) permettent en outre de limiter les pertes après récolte et d améliorer les conditions de vente. Il faut autant que possible prévoir et faciliter ces utilisations dans la conception et l introduction de nouveaux services énergétiques adaptés, disponibles, abordables et fiables. Néanmoins, dans un environnement économique et socioculturel traditionnellement dépourvu d accès aux «énergies modernes», la valorisation économique de celles-ci n est pas «naturelle» ; elle risque donc de n être ni spontanée ni rapide. Améliorer les pratiques professionnelles avec des équipements techniques innovants, ouvrir un petit atelier, mettre à profit le temps gagné pour développer ses propres activités autonomes, débuter un commerce de produits réfrigérés ou séchés, ou encore introduire de nouveaux services au village : il n est pas immédiat que chacun perçoive et saisisse ces nouvelles opportunités. Information, démonstration, appui technique, formation, organisation, microcrédit d équipement sont autant d éléments intégralement nécessaires pour combattre les fondements structurels de la pauvreté. En négligeant de programmer simultanément cet accompagnement attentif, on retarde de plusieurs années la valorisation locale de l énergie, c est-à-dire la création d activités synonymes d emplois et de richesses, tout autant que la croissance de la demande énergétique susceptible de permettre les économies d échelle, la rentabilité des services offerts, leur pérennité et leur développement. L expérience présente de trop nombreux cas où la fourniture de services a périclité avant d avoir pu induire les résultats escomptés. Il est donc de l intérêt de toutes les parties, privées comme publiques, locales ou nationales de concevoir simultanément à l offre de nouveaux services énergétiques des programmes de soutien pédagogique, technique et financier des initiatives privées de création et d amélioration d activités. 13

11 c)une approche intégrée pour un développement humain durable Si la disponibilité de formes modernes d énergie peut sensiblement améliorer l existence des pauvres des zones rurales, leurs services ne peuvent toutefois constituer qu un complément aux autres interventions pour encourager le développement rural, et en aucun cas une alternative. Des objectifs de développement globaux doivent être visés. Pour les atteindre, il s agit de surmonter simultanément les autres obstacles à la réduction de la pauvreté : l accès à n améliorera les services de santé que si des centres de soins sont ou deviennent accessibles, l allégement des tâches féminine n encouragera la scolarisation des filles que si écoles et enseignants sont prêts à accueillir ces jeunes recrues. L amélioration de la productivité agricole sera impossible sans mesures parallèles de lutte contre la désertification, de formation à de meilleures pratiques culturales et de développement de l accès aux intrants. Le temps libéré ne pourra être mis à profit pour développer de nouvelles activités productives rentables que si les moyens sont disponibles pour les amorcer, si les mentalités y sont préparées, les initiatives appuyées sur le plan technique, organisationnel et financier. Une approche multisectorielle est donc indispensable. Par ailleurs, il est important de ne pas se focaliser seulement sur le progrès économique, même local et réparti : à l examen de l évolution des taux de mortalité infantile au regard des revenus, on observe une décorrélation partielle 17 qui illustre que les liens entre progrès social et revenus ne sont manifestement pas systématiques. Des problématiques comme celle du genre et de la répartition du pouvoir de décision doivent être systématiquement prises en compte, sous peine de négliger une part du phénomène et de pas agir sur la gravité de la pauvreté qui touche souvent d abord les femmes et les enfants. Les mutations sociales encouragées par un renforcement de capacités, de moyens et d autonomie sont aussi nécessaires à l évolution rapide des schémas démographiques, aspect critique du développement. Ainsi on peut envisager l énergie comme moteur du développement dans une logique de lutte contre la pauvreté. Il faut néanmoins choisir le système adapté, considérer d abord les différents leviers à actionner et les processus de progrès à mettre en marche, ne pas négliger les courroies d entraînement indispensables, tout en veillant à créer des conditions favorables. I.B.Des services énergétiques pour les pauvres : contraintes et défis Les efforts incontestables des dernières décennies pour élargir l accès des populations défavorisées à l énergie et à de nouveaux usages n ont pas porté les fruits qu on pouvait espérer. 17 Source : PNUD, Rapport de Développement Humain 2005, d après données OMS 2004, UNICEF 2005 et Banque Mondiale

12 Ces succès pour le moins mitigés ne sont pas surprenants : on s efforce en effet de résoudre un problème complexe du point de vue technique autant qu organisationnel, dans des conditions défavorables, avec des ambitions parfois peu réalistes en matière d ampleur ou de délais, et des ressources généralement insuffisantes. Un examen détaillé des pierres d achoppement rencontrées est utile pour prendre en compte les obstacles à surmonter et proposer des solutions pragmatiques. I.B.1.Des moyens limités : contraintes financières et économiques Face à l ampleur des besoins, les moyens disponibles pour la modernisation énergétique dans les zones rurales des pays pauvres semblent bien limités. Comme nombre d autres secteurs du développement, celui de l'énergie souffre de la modicité du financement et du nombre limité d'options disponibles. Lorsque on cherche de surcroît à satisfaire une clientèle pauvre, dont les capacités d investissement et dépenses régulières sont restreintes, le montage économique et financier devient un exercice véritablement difficile, qui requiert la mise en œuvre de nouveaux leviers pour atteindre des équilibres jusqu alors trop fragiles. a)les carences de financement pour un secteur fortement capitalistique A quelque niveau que l on travaille, les investissements énergétiques se révèlent souvent lourds. Dans les pays en développement, ils impliquent des financements importants pour mettre en place une infrastructure amortissable seulement à moyen ou long terme, le tout sur un marché où la rentabilité des investissements est loin d être assurée. Associée à la durée nécessaire au retour sur investissement, l incertitude qui pèse sur la stabilité politique et le développement économique est un frein important à l investissement privé dans ce secteur. De plus, si ce ne sont pas les capitaux mondiaux qui font défaut, les marchés financiers régionaux n offrent généralement pas les produits financiers adaptés au déploiement de cette activité à grande échelle. Enfin, les cadres institutionnels et juridiques de ces pays ne sont parfois guère favorables à ces investissements. A un niveau plus limité, même s ils offrent l avantage d être moins onéreux, les systèmes décentralisés dépassent souvent tout autant les capacités financières des communautés auxquelles ils sont destinés. Dans tous les cas l offre financière courante semble globalement peu favorable à une croissance des investissements dans les zones rurales en développement. Par le passé, les expériences de mise en place d infrastructures en zones rurales ont connu bien déboires, du fait de l insuffisance de la couverture du risque de change associé à des emprunts en 15

13 monnaie forte, de lacunes techniques à la mise en œuvre ou encore de carences en matière d accompagnement de projet. Les banques se sont donc largement détournées de ce domaine, à l exception d interventions limitées en simple qualité de prestataire de services pour la gestion de lignes de crédit extérieures, confiées par des institutions financières et organisations internationales. Une approche insuffisamment structurée de la part des acteurs potentiels et une expertise locale généralement insuffisante pour le montage de projets bancables constituent en outre de réels obstacles au financement. Les opportunités offertes dans ce secteur restent mal appréciées, et la difficulté d accès aux informations contribue à une mauvaise perception du risque. En définitive, dans les pays en développement et en Afrique notamment, le secteur bancaire reste quasiment absent dans le financement des projets énergétiques. De leur côté, les ressources publiques ne sauraient suffire à alimenter le secteur : les faiblesses de gestion budgétaire et de maîtrise des déficits, conjugués aux impératifs de désengagement de l Etat se traduisent par un tarissement des sources publiques de financements dans la grande majorité des pays pauvres. Même si l accès à l énergie faisait l objet d une volonté politique tenace de la part des gouvernants des pays en développement, on peut douter que ceux-ci aient la capacité d engager les budgets nécessaires pour mettre massivement de nouveaux usages énergétiques à portée de leur population rurale 18. Par ailleurs, les mécanismes de partenariat, d incitations et de garanties ne sont généralement pas en place et pour véritablement permettre une prise de relais spontanée et fluide par les autres acteurs. Les appuis extérieurs enfin, issus d ONG aux ressources restreintes jusqu aux grands bailleurs internationaux, sont par nature destinés à rester limités. Moyennant des mécanismes adaptés, ils peuvent jouer le rôle important de levier financier ; mais leur hétérogénéité, leur caractère temporaire, les modalités de leur conditionnalité sont autant de déterminants qui limitent la possibilité d y recourir pour assurer et entretenir la capacité financière du secteur énergie. Au niveau des usagers, il est essentiel que les foyers pauvres puissent devenir clients et ne plus être seulement bénéficiaires de services offerts par un gouvernement ou un donateur. Cependant, le passage à des types d énergie modernes plus efficaces entraîne généralement des dépenses 18 En 1930, en pleine récession de l économie américaine, les sociétés électriques distribuaient l électricité à 90% des familles urbaines des Etats-Unis, mais seulement à 2% des fermes, jugeant prohibitives les extensions rurales des lignes les fermiers étant par ailleurs jugés trop pauvres pour pouvoir payer ces services. Après plusieurs années de prise de position forte de l administration Roosevelt et de plaidoyer pour le «droit à l électricité», la Rural Electrification Administration (REA) fut finalement mise en place et dotée en 1936 d un budget de 410 millions de dollars US à engager en 10 ans. Ce mécanisme de financement public permit une progression du taux d électrification rurale de 10% en 1935 jusqu à 50% en 1946 et 90% au début des années 1970 [source : GRET]. 16

14 initiales qui dépassent les moyens financiers des ménages ruraux. Ces derniers ne sont en mesure d apporter qu une contribution limitée aux investissements indépendamment des nouvelles possibilités offertes, ou d éventuelles économies ultérieures du fait d un coût d exploitation des nouvelles formes d énergie est parfois inférieur à celui de la source d énergie remplacée. Or, ne sont pas encore généralisés les programmes de microcrédit ruraux à l investissement, qui permettraient de surmonter l obstacle que représente le premier apport de capitaux, en se basant généralement sur les économies et les bénéfices associées à l usage les nouveaux systèmes pour étaler les coûts initiaux. Les multiples blocages financiers qui s opposent au développement de l accès à l énergie et ses usages expliquent donc, en partie, la faiblesse des capacités énergétiques dans les pays en développement, au niveau national ou régional autant que local. Puisque aucun acteur du secteur ne saurait investir seul dans des programmes globaux d accès à l énergie, il reste à trouver les articulations nouvelles qui devraient être établies entre l Etat, les collectivités locales, les acteurs privés et les usagers, pour rassembler les ressources financières disponibles en assurant une répartition acceptable des risques, et créer un système capable de répondre à l ampleur des besoins d investissements. b)accessibilité et viabilité économique : des impératifs ardus à concilier Au-delà de la difficulté à mobiliser ces financements, on constate un manque de la capacité à les transformer en investissements productifs, à maintenir et développer des services énergétiques largement accessibles, rentables et durables. Les défaillances techniques, organisationnelles et humaines entravent souvent l efficacité de ces éventuels investissements et la pérennité de leurs résultats à moyen terme. Il faut aussi reconnaître les contraintes intrinsèques associées aux moyens économiques limités des usagers ciblés. La fourniture énergétique dans les milieux ruraux en développement pose en effet la délicate question de la conciliation entre la bonne marche du service, le respect des intérêts des consommateurs, et la rentabilité des investissements des opérateurs privés. Par exemple, étendre l accès des pauvres à l électricité revient à cibler des consommateurs aux revenus faibles et généralement irréguliers, potentiellement instables, vivant dans des régions souvent difficiles d accès. Pour leur fournir ces services, les opérateurs doivent assumer des coûts de fonctionnement et d investissement, mettre en place des équipements de production décentralisée et/ou des lignes de transport et des raccordements souvent onéreux, assurer la 17

15 maintenance, la facturation et le recouvrement, assurer une continuité de service. Dans la majorité des cas qui ont pu être étudiés, ces contraintes et impératifs contradictoires se sont avérés inconciliables. Ou bien les investissements réalisés n ont pas permis d améliorer significativement l accès des pauvres à de nouveaux usages énergétiques 19 ; ou bien les services offerts se sont révélés précaires faute de rentabilité suffisante, et ni leur fiabilité, ni leur renouvellement, ni à plus forte raison leur renforcement et leur développement n ont pu être assurés. Pour apporter des services énergétiques nouveaux, on se heurte bien souvent en moyenne à une capacité et une volonté de payer inférieures au coût réel de fourniture, tant au niveau individuel que pour les services sociaux. Ces derniers ne disposent généralement pas de fonds propres ni de subventions supplémentaires à consacrer à de nouveaux usages de l énergie (réfrigération de vaccins, ventilation, éclairage performant), et sont déjà en eux-mêmes trop souvent hors de portée de la population pour pouvoir répercuter de nouvelles charges sur leurs «clients», qu il s agisse de malades ou d écoliers. L opérateur privé a tout intérêt à s intéresser aux segments de population les plus «riches» (prêts à payer un prix suffisamment élevés) et à délaisser les plus pauvres et les usages sociaux qui ne présentent pas d intérêt pour lui. Il n est donc pas surprenant d observer que les compagnies privées aient eu pour la plupart tendance à sélectionner les marchés les plus rentables, augmenté leurs tarifs et prudemment limité l élargissement de leur réseau. Dans ces conditions, une gestion dans une logique purement privée ne peut ainsi assurer plus de quelques pourcents de pénétration du marché 20. Pour assurer une viabilité économique sans toucher seulement «les moins pauvres des pauvres», il faut alors le plus souvent introduire des mécanismes de péréquation entre client rentables et non rentables (si toutefois il existe des consommateurs rentables pour l opérateur), et/ou de subventions associées à une prescription de tarif maximal. Ces dernières sont à introduire avec précaution, puisque l expérience montre qu elles peuvent avoir des effets pervers : subventionner les coûts opérationnels s avère toujours contre-productif. Les subventions globales proportionnelles bénéficient surtout aux classes les plus aisées, qui y 19 Dans l est de l Afrique par exemple, l analyse révèle une nette diminution du taux d électrification au cours de la période des réformes avec, dans le cas de l Ouganda, une chute manifeste des connexions rurales. Le phénomène est identique dans divers autres pays d Afrique de l Ouest, d Amérique du Sud et d Asie du Sud-est Source : GNESD, Accès à l énergie : les résultats - Résumé à l intention des décideurs, En pratique, les tentatives privées d électrification rurale sans soutien de l Etat (micro-réseaux, systèmes photovoltaïques en location ou par micro-crédit) ont montré que les taux de raccordement d équilibre sont très faibles (10 à 15% maximum). Source : NOGIER, A. & MISSAOUI, R., la tarification de l ERD : Limites d une approche privée pure, Principes pour une approche de service public soutenue, l Electrification Rurale Décentralisée,

16 voie l opportunité d accroître leur consommation, créant parfois des pénuries, alors que les plus pauvres se reportent sur les énergies traditionnelles dont les prix ont subséquemment baissé. Les subventions ciblées ou différentiées par pallier influencent quant à elles les opérateurs privés. Il faut donc veiller à ce que les couples «subventions - consignes tarifaires» soient fixés de telle sorte que les segments à encourager soient assez rentables pour les opérateurs, sous peine de voir ceux-ci orienter leur offre vers des services plus lucratifs. Enfin, dans les pays de raréfaction du bois notamment, la taxation de consommation des «riches» à des fins de péréquation entraîne généralement une augmentation de l'ensemble des prix des énergies, limitant en définitive les possibilités de consommation des plus pauvres 21. c)des réformes souvent impuissantes à construire des schémas nationaux adéquats Face à ces contraintes de fond, les politiques d Etat sont intervenues dans l objectif de stimuler un développement orienté du secteur. Au cours des deux dernières décennies, de nombreux pays en développement ont entrepris de réformer leur secteur énergétique pour tenter de résoudre le problème persistant de l accès trop restreint des populations pauvres à des services énergétiques modernes, abordables et efficaces. Selon un schéma classique antérieur aux réformes, le gouvernement possédait, dirigeait et réglementait le secteur de l énergie, en maintenant des subventions tarifaires importantes en faveur des consommateurs à faible et moyen revenu. Ce modèle a été remis en question lorsqu on certifia en particulier qu il ne permettrait pas de financer durablement de nouvelles capacités de production électrique pour accompagner la croissance économique et l augmentation de la demande d énergie associée. Les gouvernements apportant des subventions ne pourraient ni ne souhaiteraient introduire les hausses tarifaires nécessaires pour couvrir les coûts réels de la fourniture d électricité, et leurs entreprises publiques deviendraient inexorablement toujours plus dépendantes de ressources issues de leur gouvernement ou d autres aides 22. Les réformes engagées ont donc majoritairement conduit à la restructuration de ces entreprises de services publics fortement intégrées et une participation accrue du secteur privé. Cette 21 Source : PAR-LCD Afrique, Les sources d énergie renouvelables et les écotechnologies dans la lutte contre la désertification, octobre Ce phénomène s est en effet illustré dans de nombreux PeD, où faute d ajustements tarifaires suffisants, de santé financière et de capacité nationale d investissement, les unités de production électrique et le réseau de distribution se au bout d un temps sont révélés gravement insuffisants, laissant de nombreuses localités hors réseau et conduisant à des coupures pouvant atteindre 6 à 12h par jour et paralysant partiellement l économie du pays (comme par exemple aux Philippines entre 1991 et source : World Bank, Staff Appraisal report, Philippines - Leyte-Luçon Geothermal Project, rapport n 12568, Mai 1994) 19

17 approche conditionnait d ailleurs souvent l octroi de prêts par les principales institutions de financement internationales, lesquelles soutenaient fermement ce modèle. Le raisonnement qui sous-tendait cette approche semble limpide : des secteurs énergétiques rationalisés et restructurés, devenant plus efficaces et moins coûteux, permettraient d améliorer et d élargir l accès aux services énergétiques avec des effets positifs universels sur la santé, l éducation, l alimentation ou encore l esprit d entreprise. Dans ce contexte, le rôle du gouvernement se limite à consolider un environnement favorable au sein duquel les mécanismes du secteur privé se développent pour fournir les services. Les études approfondies et comparées des effets de ces restructurations sur les pauvres font encore amplement défaut. Néanmoins, les quelques évaluations et études de cas réalisées dans les différentes parties du globe 23 montrent qu en grande majorité, ces mutations n ont pas produit les effets escomptés. En particulier, il est manifeste que les segments les plus pauvres de la société restent aujourd hui encore largement exclus des services énergétiques modernes. Il est même inquiétant de constater une détérioration visible des services dans certaines zones 24, où la dépendance vis-à-vis des combustibles traditionnels à base de biomasse est en réalité en augmentation. Il est toutefois délicat de généraliser l impact de ces réformes. En Afrique de l Est (Kenya et Ouganda), en Afrique de l Ouest (Mali et Sénégal), au Brésil, en Amérique latine et dans les Caraïbes (Argentine, Pérou et Salvador), ainsi que dans certaines parties de l Asie du Sud et du Sud-est (Inde), elles semblent avoir eu des effets néfastes sur l accès des pauvres à l électricité. En revanche, en Afrique Australe (Afrique du Sud et Zimbabwe), en Chine et, dans certains cas, en Asie du Sud et du Sud-est (Philippines, Thaïlande et Vietnam) elles ont permis d améliorer cet accès 25. On remarque sans surprise que le recours pur et simple à la privatisation du secteur électrique a généralement dégradé l accès à l énergie des plus pauvres, alors que là où une attention particulière a été portée à l électrification rurale et l élargissement de l accès, l impact est significativement plus positif. Ces retours d expérience permettent de mesurer la complexité et les risques de dérive liés aux mécanismes économiques qu il convient de prendre en compte pour la mise en œuvre efficace 23 Les études qui ont pu être consultées portent sur le Brésil, l Amérique Latine et les Caraïbes (AL&C); le Maghreb, l Afrique de l Est, l Afrique méridionale, l Afrique de l Ouest ; la Chine, l Asie du Sud et du Sud-Est. 24 C est notamment le cas en Afrique sub-saharienne, dans le sud de l Asie et certaines parties de l Amérique latine et des Caraïbes. Source : GNESD, 2005, id. op. cit. 25 Source : GNESD, 2005, id. op. cit. 20

18 des programmes d accès à l énergie. Si les déboires du passé révèlent l ampleur du défi à relever, l éclairage qu ils apportent doit aussi permettre mieux construire les solutions à venir. I.B.2.Les défis du changement et de la pérennisation des services On retrouve dans la problématique énergétique les phénomènes de difficultés d introduction et de maîtrise du changement, de dysfonctionnements techniques et organisationnels, de fragilité et de dépendance qui marquent d une façon générale les processus de développement. Ces obstacles peuvent néanmoins être surmontés par une meilleure perception des possibilités offertes par de nouveaux services énergétiques, motivant une mobilisation réelle et un apprentissage patient des acteurs. a)des capacités limitées d accueil et de conduite du changement En introduisant de nouvelles solutions énergétiques dans l objectif de lever des barrières pour sortir de la pauvreté, on veut se placer dans une situation d innovation une «nouvelle combinaison des moyens de production» selon la définition de Schumpeter. Dans la plupart des cas, cette nouvelle configuration est issue d un apport technique extérieur. Or, l introduction de nouvelles technologies dans un environnement implique toujours un temps de latence, pendant lequel l acceptabilité de la nouveauté se construit. Ce processus d assimilation technologique est souvent trop long au regard de la perspective temporelle dans laquelle sont attendus les résultats. Cependant il est incontournable, à la fois pour garantir l appropriation des techniques et équipements éventuels associés, atteindre un taux de pénétration satisfaisant des nouveaux services, et permettre la prise de conscience des nouvelles possibilités offertes. Les retours d expérience en attestent, pour des innovations très diverses. Dans le secteur de l énergie, on observe par exemple que le marché des systèmes photovoltaïques au Zimbabwe est aujourd hui mature ; mais c est à l issue d un processus long et laborieux 26. Une autre illustration est apportée par les expériences de diffusion de techniques plus efficaces de combustion à usage domestique. Parmi les multiples initiatives en la matière engagées ces dernières décennies, le programme chinois de dissémination de foyers améliorés est considéré comme l un des plus concluants. Sous la direction du Département de la Protection Environnementale et de l Energie, ce programme se distingue par une approche décentralisée qui limite les lourdeurs administratives de mise en œuvre et permet les choix technologiques les plus pertinents localement. Une production locale et massive de foyers, conjuguée à un pouvoir d achat relativement élevé en comparaison avec la plupart des autres cas d étude, offrent des conditions favorables à la 26 Source : MAYA R.S. (Zimbabwe), Technology Diffusion/Assimilation Process, Technological Choices and New Opportunities for Sustainable Development Within The Implementation of the UNFCCC in Africa, Séminaire Régional Africain, Dakar, 29 septembre 1 octobre

19 diffusion des foyers améliorés chinois. Nonobstant ces atouts, le taux annuel de diffusion des équipements ne dépasse pas 5% des ménages - ce qui devance malgré tout de très loin les résultats atteints en Inde, en Ethiopie et en Erythrée 27. Une diffusion insuffisante ou inadaptée de l information et le manque de confiance dans la nouveauté - et la rentabilité économique des opportunités associées - sont les principaux obstacles aux changements à mettre en œuvre pour mettre à profit de nouvelles possibilités énergétiques. Tant qu il est offert d expérimenter gratuitement les nouveaux services, les manifestations d intérêt sont nombreuses ; mais dès lors qu une contrepartie est demandée, à plus forte raison lorsqu il s agit d introduire une offre commerciale, rare sont ceux qui sont prêts à courir le risque de l innovation. Comme le suggère l approche classique en matière de diffusion, les systèmes de démonstration, les communiqués par les radios locales, ou encore les visites et «échanges contaminants» entre villages sont des vecteurs de changement qui affaiblissent les réticences ; en revanche l analphabétisme et le manque d infrastructures de communication restreignent fortement les canaux de promotion possibles. S il est aussi possible de s appuyer sur un plus grand attrait pour la nouveauté de la part de certains, tels les jeunes scolarisés ou ceux qui pratiquent l exode saisonnier vers des zones plus dynamiques, la crédibilité sociale de ces derniers dans le village est rarement suffisante pour amorcer un mouvement d ensemble. Cette perspective met par ailleurs en lumière la possibilité du changement social induit par l innovation, avec une possible «redistribution des cartes» si quelques-uns s avèrent capables de tirer parti de leur attitude pionnière - ce qui laisse présager de conflits d intérêts qui n encourageront pas forcément l essor de la nouveauté. Pour conduire le changement et ancrer l innovation dans le contexte local, la présence d individus porteurs et moteurs au sein de la communauté est essentielle. La constitution et la vie de groupes d intérêt technique devenant acteurs du changement est une préoccupation récurrente des organismes de recherche et de développement, qui travaillent à la diffusion de l innovation en milieu rural pauvre. Or, si cette mobilisation est généralement possible sur sollicitation d un projet et moyennant une animation extérieure soutenue, elle est bien rarement spontanée. L analyse d interventions d appui à l innovation paysanne montre que des paysans pauvres sont capables de profiter d une innovation pour en introduire d autres qui permettront une 27 Source : ERGENEMAN, A., Dissemination of improved cookstoves in rural areas of the developing world : Recommendations for the Eritrea Dissemination of Improved Stoves Program, Etude réalisée pour de Centre de Recherche et de Formation Energétique d Erythrée (ERTC),