Je vous prie d'agréer, Monsieur le président, l'expression de ma considération la plus distinguée.

Transcription

1 Le Président AG/MF/FB - n 02.ROD.044 Dijon, le 7 novembre 2002 RECOMMANDE AVEC A.R. P.J. : une annexe Monsieur le président, Dans sa séance du 5 septembre 2002, la chambre régionale des comptes de Bourgogne a formulé ses observations définitives concernant la gestion du Crédit municipal de Dijon, à partir de l'exercice 1993 et jusqu'à la période la plus récente. Conformément aux dispositions de l'article L du code des juridictions financières, introduites par l'article 42 de la loi n du 21 décembre 2001, ces observations ont été adressées au directeur du Crédit municipal, ordonnateur en titre, afin qu'il y apporte une réponse écrite dans un délai d'un mois. Aucune réponse n'étant parvenue dans le délai précité, le rapport d'observations, dont vous trouverez ci-joint un exemplaire, doit désormais être communiqué par vos soins au conseil d'orientation et de surveillance, en liaison avec l'ordonnateur, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. En vertu de l'article R du code des juridictions financières, ce rapport d'observations deviendra communicable aux tiers dès qu'aura eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante suivant sa réception. Je vous prie d'agréer, Monsieur le président, l'expression de ma considération la plus distinguée. André GREGOIRE Monsieur François Rebsamen Président du Conseil d'orientation et de surveillance du Crédit municipal de Dijon Maire de Dijon

2 Hôtel de Ville BP DIJON CEDEX Annexe à la lettre n 02.ROD.044 du 7 novembre 2002 RAPPORT D'OBSERVATIONS ETABLI A LA SUITE DU CONTROLE DES COMPTES ET DE L'EXAMEN DE LA GESTION DU CREDIT MUNICIPAL DE DIJON - EXERCICES 1993 ET SUIVANTS - (DEPARTEMENT DE LA COTE D'OR) A l'occasion du jugement des comptes pour les exercices 1993 à 2000, la chambre régionale des comptes de Bourgogne a procédé à l'examen de la gestion du Crédit municipal de Dijon à partir de l'exercice 1993 et jusqu'à la période la plus récente. Outre les domaines qui font l'objet des observations ci-après, les investigations de la juridiction ont principalement porté sur l'organisation générale de la Caisse, le projet de cession de l'activité bancaire en 1996, le régime indemnitaire des agents de la Caisse, la position statutaire d'un ancien directeur de l'établissement, le recouvrement des créances, le provisionnement pour créances douteuses et les activités de partenariat et de parrainage. L'entretien prévu par l'article L du code des juridictions financières a eu lieu, d'une part le 26 février 2002 avec M. Fossier, directeur du Crédit municipal en exercice, d'autre part le 27 février 2002 avec le directeur qui exerçait préalablement ces fonctions. La chambre, dans sa séance du 18 avril 2002, a formulé ses observations provisoires, qui ont été transmises le 22 mai 2002 à l'ordonnateur en exercice. Ce dernier en a accusé réception le 23 mai 2002 et sa réponse est parvenue le 29 juillet 2002 à la chambre. Dans le cadre de la procédure contradictoire prévue par la loi, des extraits ont été adressés, pour ce qui le concernait, à l'ordonnateur précédent, qui a fait parvenir sa réponse le 30 mai Par ailleurs, des éléments ont aussi été adressés aux personnes physiques ou morales concernées, qui y ont apporté le cas échéant leur réponse. Compte tenu de ces éléments, la chambre a arrêté, dans sa séance du 5 septembre 2002, ses observations définitives sur les sujets évoqués dans le texte ci-après. 1 - PRESENTATION DU CREDIT MUNICIPAL :

3 Le Crédit municipal est implanté dans dix départements et trois régions différentes, Bourgogne, Centre et Franche Comté. Son siège est à Dijon, et ses dix agences sont installées dans huit villes (Dijon, Auxerre, Mâcon, Nevers, Bourges, Orléans, Belfort et Besançon). Outre le prêt sur gages, qui constitue sa raison d'être originelle, le Crédit municipal propose une gamme de prêts personnels et aux associations ainsi que différents types de services bancaires. La cession des activités bancaires à un établissement de crédit privé a été envisagée (le conseil d'orientation et de surveillance a délibéré en ce sens le 26 septembre 1996), mais ce projet a cependant été abandonné dès la fin de l'année La chambre n'a pas pu obtenir d'explication sur les raisons de cet abandon. Contrairement aux activités bancaires, le prêt sur gages n'est exercé actuellement qu'à Dijon et dans les agences de Besançon et de Mâcon. 2 - LA SITUATION FINANCIERE : Fonds propres Les fonds propres de base d'une caisse de Crédit municipal sont constitués de la somme du capital, des réserves et du fonds pour risques bancaires généraux (FRBG). Pour les Caisses telles que celle de Dijon, qui offrent un service de prêts, le minimum légal de fonds propres est fixé à 35 MF (5,34 M?). Les fonds propres de la Caisse de Dijon, de l'ordre de 437 MF (67 M?) en fin de période examinée, sont largement supérieurs à ce seuil Résultats financiers Le résultat net consolidé a été bénéficiaire lors de chacun des exercices de la période examinée, mais il a régulièrement diminué : supérieur à 42 MF (6,40 M?) jusqu'en 1994, il s'établissait à 17 MF (2,59 M?) en La réduction des résultats nets constatée semble étroitement liée à l'évolution des masses financières gérées par la Caisse au titre de son activité bancaire. L'activité bancaire a assuré les résultats positifs de la Caisse au cours de chacun des exercices examinés. Ses résultats annuels ont cependant diminué de 53 %. Cette diminution a été parallèle à la réduction de 51 % qu'ont connue les produits des prêts bancaires. Les résultats de l'activité du siège et des agences ont tous diminué significativement au cours de la période examinée. A l'exception de l'agence de Fontaine d'ouche, dont l'ouverture répondait à un objectif social, aucune agence n'a cependant affiché des résultats annuels déséquilibrés. L'activité de prêt sur gages du Crédit municipal de Dijon semble être structurellement déficitaire.

4 Cette situation n'est pas aberrante pour un Crédit municipal. La difficulté à équilibrer les comptes du prêt sur gages s'explique d'abord par la vocation sociale de ce type de prêt, ensuite par le caractère co-teux de la gestion du service : l'activité de prêt sur gages porte sur des opérations de faibles montants, et induit un mécanisme complexe (évaluations, opérations de magasinage, ventes aux enchères). Une baisse du déficit annuel du prêt sur gages a été constatée en fin de période. Elle résulte, d'une part, de la réduction de l'activité du prêt sur gages à partir de 1997, du fait de l'arrêt temporaire de ce service en agences de la fin de l'année 1996 au début de l'année 1999, d'autre part, de l'application de règles édictées par le conseil d'orientation et de surveillance (COS) à la fin de l'année 1996, qui limitent notamment les montants susceptibles d'être prêtés à un même déposant Analyse des flux Trois indicateurs peuvent être retenus pour analyser les flux participant au résultat financier : * le produit net bancaire (PNB), qui mesure la rentabilité technique brute avant frais généraux et provisions, * le revenu brut d'exploitation (RBE), qui permet d'apprécier la capacité de l'établissement à faire face aux risques techniques (défaillances d'emprunteurs notamment), * le résultat net (RN). Le tableau ci-après présente les valeurs de ces indicateurs appliqués à la période L'évolution de ces valeurs appelle trois séries de commentaires de la chambre : * la baisse du produit net bancaire résulte de l'évolution défavorable des produits d'exploitation bancaire, qui ont diminué de 40 % environ principalement du fait de la diminution de l'encours des produits clientèle et de la baisse des taux d'intérêt bancaire ; * en dépit d'une réduction sensible du PNB au cours des 6 dernières années contrôlées, le Crédit municipal de Dijon dispose d'une rentabilité technique brute importante, suffisante pour couvrir les

5 frais généraux et amortissements ; * le résultat brut d'exploitation, et plus encore le résultat net, ont connu une diminution plus accusée que le produit net bancaire. L'accroissement des charges de personnel de 7 % environ, combiné à la diminution des produits d'exploitation, a amplifié la dégradation du résultat : cet effet de ciseaux a eu pour conséquence la diminution du résultat avant impôts de plus de 60 %, et du résultat net de près de 54 %. La chambre observe par ailleurs que s'il a probablement eu un impact négatif en terme d'image de l'établissement, l'arrêt temporaire du service des gages en agences fin 1996 n'a pas eu d'effet direct significatif et mesurable sur l'évolution des produits de la Caisse Rentabilité courante et rentabilité des fonds propres La rentabilité courante de la Caisse est appréciée à travers le coefficient d'exploitation. Cet indicateur résulte du rapport entre les frais généraux et le produit d'exploitation global (c'est-à-dire le produit net bancaire corrigé des produits et des charges accessoires et divers). Il montre que la rentabilité courante du Crédit municipal tend à se dégrader en fin de période. Les frais généraux, représentaient en effet, en 2000, près de 60 % du produit global d'exploitation, soit un niveau proche du niveau moyen constaté dans les établissements bancaires privés, contre moins de 46 % jusque en 1997 inclus. Le niveau des charges de personnel, qui a augmenté alors que l'activité de la Caisse baissait, explique que les frais généraux ne puissent connaître la même évolution que le produit d'exploitation. La rentabilité des fonds propres est mesurée par le ratio de productivité, qui résulte du rapport entre le résultat net et les fonds propres de base. Le ratio de productivité est passé de 8,3 % en 1995 à 3,9 % en 2000, montrant ainsi que la baisse enregistrée par le résultat net à partir de 1997 a entraîné une réduction proportionnelle de la productivité de la Caisse Affectation des résultats Conformément aux dispositions de l'article 4 du décret n du 22 mai 1955, les résultats excédentaires non capitalisés par la Caisse sont affectés au centre communal d'action sociale (CCAS) de Dijon. Depuis 1996, le CCAS reçoit ainsi la quasi-totalité des résultats excédentaires du Crédit municipal. Le niveau des fonds propres de la Caisse, supérieur au seuil légal, autorise cette pratique. L'évolution des versements au CCAS est retracée dans le tableau suivant :

6 Bien qu'aucune agence implantée à l'extérieur de Dijon n'ait présenté de résultat global déficitaire au cours de la période examinée, la chambre observe qu'un éventuel déficit d'une agence diminuerait d'autant les produits du CCAS de Dijon. Des participations financières d'autres communes à l'implantation d'une agence sur leur territoire peuvent tempérer cette appréciation Conclusion de l'analyse financière En dépit de l'évolution de la masse salariale, la chambre considère que la situation financière de l'établissement ne présente pas de risque particulier. 3. LES RESSOURCES HUMAINES : Evolution des effectifs et de la masse salariale Le nombre d'emplois permanents (titulaires et non titulaires) a connu une baisse limitée entre 1993 et La réduction de l'activité de la Caisse, pourtant sensible depuis le début de la période sous contrôle, ne semble pas avoir eu de répercussion sur les effectifs ou sur la masse salariale. Cette dernière a au contraire augmenté même indépendamment de l'incidence de la rémunération d'un agent en congé spécial depuis La chambre relève qu'en dépit de la dégradation du coefficient d'exploitation, qui traduit le poids plus lourd des frais généraux par rapport au produit d'exploitation global, la politique salariale de la Caisse n'a fait l'objet d'aucune délibération du COS définissant par exemple un niveau d'effectif plafond ou un montant de masse salariale critique. La politique de gestion des ressources humaines a consisté en la sauvegarde des emplois de la Caisse, comme l'a indiqué, dans sa réponse, l'ancien président du conseil d'orientation et de surveillance Recours à des agents contractuels Les agents contractuels représentent environ 40 % des effectifs du Crédit municipal. Si l'engagement d'agents contractuels par la Caisse donne lieu à une publication préalable d'un avis de vacance d'emploi, cette publicité est purement formelle comme en témoignent les conditions d'un recrutement effectué en La publication de la déclaration de vacance du poste est intervenue moins d'un mois avant la date de signature du contrat. En outre, ce recrutement était expressément " autorisé " de façon nominative par une délibération du COS antérieure à la publication de l'avis de vacance d'emploi, ce qui laisse à penser que le choix était préétabli. Les renouvellements des contrats ne sont pas quant à eux précédés d'une publication de la

7 vacance de l'emploi. Ces renouvellements semblent quasi-automatiques : ainsi, plus des deux tiers des contractuels en poste ont été recrutés avant Concessions de logements par utilité de service Plusieurs logements sont concédés pour utilité de service à des agents du siège ou des différentes agences. L'application du principe de parité entre les fonctions publiques devrait avoir pour conséquence le respect des conditions des articles R 100 et A 92 du code du domaine de l'etat, à savoir l'application d'une redevance à la charge du bénéficiaire égale à la valeur locative du logement occupé, diminuée d'abattements tenant compte des contraintes liées à la concession ou la précarité de l'occupation. La chambre observe que les montants des redevances appliquées sont sensiblement inférieurs à ceux qui résulteraient de l'application stricte de la règle fixée par le code du domaine de l'etat. Ainsi, à la fin de l'année 2001, le montant des redevances annuelles était de 6 732,00 F (1 026,29 euros) pour le logement concédé du siège (logement de type IV) et de 6 532,20 F (995,83 euros) pour les logements concédés des agences (logements de types III, IV ou V) Utilisation d'un véhicule de service Le directeur de la Caisse dispose d'un droit d'utilisation d'un véhicule de service limité à km annuels. La chambre relève qu'aucune procédure n'est prévue en cas de dépassement de la limite de km annuels par le directeur. Ce véhicule étant également utilisé par d'autres agents pour des besoins professionnels, elle observe par ailleurs qu'aucun moyen de contr"le de l'utilisation du véhicule n'est mis en place. La répartition de l'utilisation entre directeur et les autres agents est ainsi impossible à déterminer. 4. L'ACTIVITE DE PRET SUR GAGES : Recentrage, puis déconcentration de l'activité Le service du prêt sur gages a été assuré au siège, ainsi que dans toutes les agences à l'exception de l'agence des Forges à Dijon, jusqu'en Par une délibération du 26 septembre 1996, le COS a décidé de recentrer cette activité et a mis fin, à compter du 1er octobre 1996, à l'activité dans les agences extérieures à Dijon. Une orientation contraire a été décidée début 1999 (délibération du COS du 29 janvier), traduite par la réouverture du service du prêt sur gages à l'agence de Besançon, puis à l'agence de Mâcon en 2000 ; d'autres agences devraient assurer à nouveau ce service social dans les prochaines années.

8 La chambre relève d'abord que le recentrage du prêt sur gage à Dijon ne s'est pas traduit par une augmentation de cette activité au siège, mais par une diminution de celle-ci. Cette dernière semble résulter aussi en partie de la réduction concomitante du montant maximum de prêt susceptible d'être consenti à un même déposant. La chambre note ensuite qu'à défaut de convention fixant une participation financière des communes d'implantation, l'activité de prêt sur gages offre aux populations en situation difficile l'accès à un service social dont le coût est pris exclusivement en charge par le Crédit municipal de Dijon. Toutefois, l'activité de prêt sur gages exercée dans l'agence de Besançon a lieu dans le cadre d'une convention passée avec le Crédit municipal en avril 1999, ce qui permet de diminuer d'autant la charge liée à ce secteur d'intervention. La convention prévoit notamment une participation financière annuelle de la commune à hauteur de F (28 965,31 euros). S'agissant de l'autre agence qui assure l'activité de prêt sur gage, aucune convention de ce type n'a été conclue, à ce jour, avec la commune d'implantation Conditions d'acceptation de prêts sur gages L'article 26 du décret du 30 décembre 1936 modifié précise que " des prêts peuvent être consentis par l'établissement à toute personne connue et domiciliée, qui justifiera de son identité et de son domicile [...] ou sera assistée par un répondant connu et domicilié, sur engagements d'objets mobiliers susceptibles d'une valeur appréciable et d'une bonne conservation déposés dans ses magasins et préalablement estimés par les appréciateurs attachés au dit établissement ". Une délibération du COS du 26 septembre 1996 limite les possibilités de prêt sur gages au siège : * des clients domiciliés dans le département, et justifiant de leur identité ; * un maximum de 10 contrats et à un montant cumulé de prêts d'un peu plus de F (3 048,98 euros) pour une même personne. Depuis 1999, ces règles ont été étendues par note de service aux agences de Besançon et de Mâcon Intervention des commissaires-priseurs L'article 1er du décret n du 11 décembre 1992 prévoit que " l'appréciation des objets remis en nantissement par les emprunteurs est faite par des commissaires-priseurs (...) ". Conformément à l'article 44 du règlement général des Crédits municipaux, les commissairespriseurs perçoivent une rémunération de prisée, résultant d'un pourcentage appliqué au montant de l'adjudication des biens vendus. Ces pourcentages ont été fixés par une délibération du COS

9 du 12 octobre Les droits de vente perçus par les commissaires-priseurs sont à la charge des acheteurs, et sont ajoutés au prix d'adjudication. Après l'écoulement du délai dit " de garantie ", nécessaire aux acheteurs d'objets en or non certifiés pour vérifier la qualité du métal, le commissaire-priseur se voit communiquer par le Crédit municipal le détail des montants à lui reverser. Les reversements interviennent généralement dans des délais brefs. Le montant total des droits de prisée versé par la Caisse est globalement stable depuis 1997, en dépit de la reprise de l'activité à Besançon et Mâcon. Les montants perçus en 2000 par chacun des commissaires-priseurs ou des cabinets de commissaires-priseurs étaient compris dans une fourchette allant de 900 F (137 euros) environ à l'agence de Mâcon à F (5 138 euros) au siège. Selon l'ordonnateur, davantage que le montant de la rémunération attendue, la notoriété qui s'attache à leur participation aux ventes publiques du Crédit municipal constitue la motivation première des commissaires-priseurs à participer au service du prêt sur gages Délégation de la prisée Au siège comme dans les agences pratiquant le prêt sur gages, des agents procèdent euxmêmes à l'estimation de la plupart des objets déposés. L'intervention d'agents du Crédit municipal à la prisée est prévue par des délégations individuelles de chacun des commissaires-priseurs. Cette pratique est justifiée d'abord par les compétences des agents concernés et la qualité du matériel technique dont ils disposent pour apprécier la composition de métaux et pierres précieux. Elle résulte également du désintérêt probable des commissaires-priseurs à la participation à l'activité du prêt sur gages, si obligation leur était faite d'assumer seuls la prisée sans que leurs rémunérations perçues au titre du prêt sur gages puissent être augmentées. Sans méconnaître le fait que la délégation donnée aux agents par les commissaires-priseurs n'entraîne pas le transfert de la responsabilité des commissaires-priseurs aux agents du Crédit municipal, la chambre relève d'abord qu'aucun texte ne donne la possibilité, pour les commissaires-priseurs, de déléguer cette attribution à des agents de la Caisse. Elle considère ensuite que le Crédit municipal est susceptible de s'exposer à des litiges avec des commissaires-priseurs refusant d'assumer les pertes liées à une prisée trop généreuse qu'ils n'auraient pas effectuée eux-mêmes. Elle estime enfin que le risque inverse doit également être pris en compte : agissant par délégation tout en engageant la responsabilité des commissaires-priseurs en cas de perte sur vente, les agents de la Caisse peuvent avoir tendance à sous-évaluer les objets gagés. Un échantillonnage réalisé sur une vente publique, organisée au siège à la fin de l'année 2001 a montré que la prisée des objets mis aux enchères publiques était en moyenne inférieure d'un tiers

10 environ au montant de leur cession. Or, une sous-évaluation de la prisée entraîne un manque à gagner pour le Crédit municipal ; sachant que le montant du prêt accordé dépend directement de la valeur estimée du bien gagé, elle ne permet pas, en outre, aux emprunteurs de bénéficier du montant du prêt auquel ils auraient dû pouvoir prétendre Organisation des ventes Les objets gagés dont les déposants ne paient plus les intérêts de leur prêt peuvent être vendus. Ces ventes ne portent de fait que sur un pourcentage faible des objets déposés en gage (de l'ordre de 5 %). Le produit de la vente doit être au moins égal au montant du prêt octroyé en fonction de l'évaluation, majoré des intérêts afférents à la durée du prêt (augmentée d'un mois si cette durée est de six mois et de deux mois si elle est d'un an), ainsi que des droits accessoires dus pour la durée du prêt. Si tel n'est pas le cas, le commissaire-priseur est tenu de rembourser la différence. La publicité de ces ventes prend différentes formes : confection d'un prospectus, parution d'articles dans la presse locale, page du site internet du Crédit municipal, affichage public 10 jours avant la vente et exposition publique à la veille de la vente au minimum. Le commissaire-priseur ainsi que les agents du service du prêt sur gages participent à la vente. En revanche, le directeur actuel n'y assiste pas. L'ordre de passage des lots, qui ne suit pas l'ordre de leur numérotation, est déterminé en fonction de " l'ambiance " de la salle. Cette pratique, qui tente de prendre en compte au plus près les dispositions des acheteurs potentiels, conduit à présenter des objets à la vente du lundi suivant où sont proposés les objets non vendus le samedi. L'assistance y est moins fournie, et ainsi l'acheteur peut profiter d'une concurrence moindre. 5. LES REGLES D'ATTRIBUTION DES PRETS : Ces règles ont été énoncées par une délibération du COS. Elles sont actuellement les suivantes : Taux des prêts Les taux de chacun des types de prêts susceptibles d'être accordés à des particuliers comme à des associations sont déterminés par le COS. Les responsables d'agences et le directeur de la Caisse disposent toutefois d'une possibilité de modulation de ces taux, à la hausse comme à la baisse, limitée respectivement à des marges de 0,48 % et 1,44 %. La possibilité de modulation des taux des prêts du Crédit municipal, qui est inférieure à la pratique des établissements de crédit privés, est justifiée par la nécessité de prendre en compte les spécificités du marché local. La marge plus importante reconnue au directeur de la Caisse permet à ce dernier d'intervenir sur deuxième sollicitation de l'emprunteur.

11 5.2 - Attribution des prêts Les responsables d'agences disposent d'une délégation pour accorder des prêts : * jusqu'à un montant plafond de F ( euros) pour les prêts personnels ; * jusqu'à un plafond de F (7 622,45 euros) pour les prêts à des associations. Les prêts compris entre F ( euros) et F (30 489,80 euros) sont soumis à l'autorisation du directeur ; au-delà de ce dernier seuil, l'accord du COS est requis. 6. LE CONTROLE INTERNE : Des contr"les sur place du service des prêts sont organisés, selon un rythme aléatoire, au siège et dans les agences. Ils permettent la vérification de l'application des directives fixées par le siège en matière d'attribution de prêts. Ainsi, de 1995 à 2000, le service des prêts du siège a été contrôlé à 14 reprises, et les agences de 8 à 13 fois selon les agences. De telles vérifications sont également effectuées dans les services des gages des agences offrant ce service. L'inspection consiste d'abord en des contrôles d'inventaire par sondage des stocks d'objets déposés. Cette vérification, qui s'effectue avec la participation de membres du COS, est réalisée tous les deux mois environ au siège et une fois par an en agence. Elle consiste ensuite en la vérification de l'estimation des objets gagés en agences, par le comptable. La fréquence de ce type de contrôle est généralement annuelle. La chambre observe que ce dernier type de contrôle ne s'applique pas au service du prêt sur gages du siège. Elle note par ailleurs qu'aucun rapprochement n'est effectué pour apprécier les différences entre la prisée et les montants des ventes, et qu'en conséquence aucune réflexion ne peut être conduite sur la pertinence des prisées effectuées. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l'ordonnateur en exercice a indiqué, sans autre précision, qu'il a " pris bonne note [des observations] et [...] fait procéder aux ajustements et corrections qui s'avèrent nécessaires tant en ce qui concerne les ressources humaines, l'activité de prêt sur gages qu'en ce qui concerne le contrôle interne. "