Master 2 Ingénierie des projets et des politiques publiques (I3P)

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1 Institut Agronomique Méditerranéen de Montpellier Université Montpellier 1 Faculté de Sciences Economiques Master 2 Ingénierie des projets et des politiques publiques (I3P) Parrcourrs IIAMM «Dévelloppementt Terrrriittorriiall ett Prrojjetts» L EOLIEN PARTICIPATIF : ANALYSE DES DIFFERENTS MONTAGES JURIDICO-ECONOMIQUES POSSIBLES ET PROPOSITIONS DE STRATEGIE POUR LE TERRITOIRE DU PARC NATUREL REGIONAL DES GRANDS CAUSSES Estupinya, Maria Pilar Stage effectué au Parc naturel régional des Grands Causses Maître de stage : Chevillon ; Alexandre Encadré par : Gillet, Charles et Garrabé, Michel 23 septembre

2 «L institut Agronomique Méditerranéen de Montpellier n entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse. Ces opinions n engagent que leur auteur» 4

3 Analyse des différents montages juridico-économiques possibles et propositions de stratégie pour le territoire du Parc naturel régional des Grands Causses Résumé Estupinya, Maria Pilar. Septembre 2011 L éolien est devenu ces dernières années une des filières industrielles les plus dynamiques dans le monde. La France dans le cadre de ses engagements de réduction des émissions de gaz à effet serre a soutenu le développement de cette énergie renouvelable. Néanmoins, cette croissance s'est accompagnée souvent d'un manque de planification paysagère et s'est réalisée sans prendre en compte les enjeux économiques et sociaux du territoire d'implantation qui a engendré forts mouvements d'opposition. C est les cas du territoire du Parc naturel des Grands Causses (Midi-Pyrénées, France), lieu géographique de développement du présent travail. À travers la méthode du diagnostic de filière, cette étude se focalise sur la caractérisation des formes alternatives de développement des projets éoliens qui visent à améliorer l'acceptation locale, voir l'appropriation, ainsi qu'une meilleure répartition des retombées économiques. L analyse a mis en avant l existence en France de ce type d initiatives, dites participatives, qui peuvent être réalisables et performantes à condition que leur développement soit soumis à certains conditions. En ce qui concerne le territoire du Parc, il dispose des éléments techniques et humains pour leur mise en œuvre, néanmoins il devra avant résoudre ses contraintes internes. Mots clés : Energie éolienne, Parc naturel régional, France, Economie sociale, Gestion participative, Concertation, Analyse de filières, Analyse diagnostic, Statut juridique. Analysis of different juristic and economic possible organization and strategy proposals for the territory of the regional natural Park of Grands Causses Abstract Estupinya, Maria Pilar. September 2011 During the recent years, the wind energy has become one of the most dynamic industrial sectors in the world. France, in the framework of its commitments to reduce emissions of greenhouse gases, has supported the development of this renewable energy. However, this development was often been accompanied by a lack of landscape planning and it has been achieved without taking into account the economic and social issues of the land where it has been settled, leading to strong opposition movements. The same situation is repeated at the level of the Regional Natural Park of Grands Causses (Midi- Pyrenees, France), the geographic location where this project has been developed. Through the method of diagnosis, this study focuses on the characterization of alternative forms of development of wind projects that aim for improving local acceptance, as land-grabbing and a better distribution of economic benefits. The analysis highlighted the existence of such participative initiatives in France, which can be feasible and effective if their development is subject to certain conditions. As regards the territory of the Park, it has the technical and human elements for their implementation, however, before internal constraints will have to be resolved. Key words: Wind power, regional natural Park, France, Social Economy, Participatory approach, Consultation, Sector analysis, Diagnostic analysis, Legal status. 5

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5 SOMMAIRE 1 Introduction Contexte Le territoire du Parc naturel régional des Grands Causses La Charte du PNR des Grands Causses et les énergies renouvelables Cadre réglementaire des énergies renouvelables en France Énergie éolienne Composantes d un aérogénérateur Description d un parc éolien onshore Montage d un projet éolien Création d une Z.D.E Phase de développement du projet éolien Phase de financement/construction Phase d exploitation Phase de démantèlement Flux générés par un parc éolien Acteurs de la filière éolienne Problématique Cadre théorique Méthodologie Résultats Première phase : état des lieux Projets à l initiative citoyenne Projets à l initiative privée Projets à l initiative publique Projets à l étranger Synthèse de l état des lieux Deuxième phase : identification des attentes du territoire du PNR vis-à-vis de l éolien Troisième phase : proposition de stratégie de développement de l éolien participatif sur le territoire du PNR Conclusion Bibliographie Annexes Montage d un projet éolien Schéma de différentes étapes du montage d un projet éolien Liste détaillée des pièces constituant un dossier de demande de ZDE Procédure d instruction du dossier de Z.D.E : organismes à consulter Procédure d urbanisme : contenu des dossiers Procédure de raccordement au réseau : contenu des dossiers État des lieux Tableau descriptif des projets recensés Tableau d évaluation des projets selon les principes de l économie sociale Guide d entretien aux porteurs de projet Fiches synthétiques des projets Fiches synthétiques des outils de financement et investissement Caractéristiques des montages juridiques des projets à l initiative citoyenne Schéma des montages juridiques possibles pour les projets à initiative citoyenne Caractéristiques des montages juridiques à l initiative publique Identification des attentes du territoire Liste de personnes ressource Guide d entretien aux personnes ressource Comptes rendus des entretiens avec les personnes ressource Rencontre «L Éolien participatif et citoyenne»

6 REMERCIEMENTS Cette étude appartient à toutes les personnes qui m'ont apporté leur aide et leur collaboration pendant ces quatre mois. Plus particulièrement, je souhaite remercier : M. Alexandre Chevillon, Chargée de mission Energie au Parc naturel régional des Grands Causses et maître de stage pour leur patience, sa pédagogie à l'heure de m'expliquer les concepts plus techniques de l'énergie, l'effort fait pour comprendre mes idées, pas toujours facile, et surtout pour ses explications de la flore, la faune et le patrimoine du Parc, qui m'ont fait aimer ce petit coin de la France. M. Fabien Daunas, Architecte Paysagiste au Parc naturel régional des Grands Causses pour son aide et ses corrections en absence de M. Chevillon, mais surtout pour son humeur. Mme. Frédérique Negre, Directrice du Parc naturel régional des Grands Causses de m'avoir fait confiance. M. Charles Gillet, Consultant et encadreur de stage pour son pragmatisme, ses remarques toujours si pertinentes sans lesquels cette étude aurait probablement une approche différente, mais surtout pour sa disponibilité. M. Michel Garrabé, Professeur de Sciences Economiques à l'université de Montpellier 1 et co-encadreur. Mme. Lisa Pouget et Mme. Maria Pereira, qui sont devenues ma grand-mère et ma mère millavoises respectivement. En général à toutes les personnes qui travaillent au Parc pour son accueil si chaleureux et pour m avoir fait sentir un membre de l'équipe dès le premier moment, mais spécialement à Julie et à Mathilde pour leur spontanéité, leur humeur, leur vitalité et leur envie de vivre la vie. Et à ma famille, pour leur soutien dans tous mes projets personnels. 8

7 ABREVIATIONS ADEME BTP CIGALES CUMA DREAL DDT EDF EPCI ESS FAO FEDER ICPE MW PNR OPTF PC POS SA SARL SAS SCA SCIC SEM V ZDE SCOP PPP SPL PLU ZRR SCOT Agence de l environnement et la maîtrise de l énergie Bâtiments et travaux publics Club d investisseurs pour une Gestion Alternative et locale de l épargne solidaire Coopérative d utilisation de matériel agricole Direction régionale de l environnement, de l aménagement et du logement Direction départementale territorial Électricité de France Établissement public de coopération intercommunale Economie social et solidaire Food and agriculture organization Fonds européens de développement régional Installations classes pour la protection de l environnement Mégawatt Parc naturel régional Offre publique des titres financiers Permis de construire Plan d occupation des sols Société anonyme Société à responsabilité limité Société par actions simplifiés Société en commandite par actions Société coopérative d intérêt collectif Société d économie mixte Volt Zone de développement éolien Société commerciale de droit privé Partenariat public privé Société publique locale Plan local d urbanisme Zone de revitalisation rurale Schéma de cohérence et organisation territorial 9

8 LISTE DE FIGURES Figure 1: Localisation du PNR des Grands Causses...12 Figure 2: Composantes d'un aérogénérateur...14 Figure 3: Schéma descriptif d'un parc éolien terrestre...15 Figure 4: Schéma temporaire des différentes phases d'un projet éolien...19 Figure 5: Répartition de la fiscalité éolienne...20 Figure 6: Répartition des coûts dans un projet éolien...21 Figure 7: Répartition des bénéfices d'un projet éolien...21 Figure 8: Schéma récapitulatif du montage d'un projet éolien...23 Figure 9: Schéma de la méthodologie utilisé...31 Figure 10: Localisation des projets éoliens «participatifs» en France LISTE DE TABLEAUX Tableau 1: Déroulé et calendrier d'un chantier éolien...18 Tableau 2: Schéma du calendrier du stage...32 Tableau 3: Relation entre le montage juridique et les phases du projet à l'initiative citoyenne...34 Tableau 4: Exemple de constitution de l actionnariat de projets à l initiative citoyenne...36 Tableau 5: Relation entre le montage juridique et les phases du projet à l'initiative privé...37 Tableau 6: Relation entre les montages juridiques et les phases du projet à l'initiative publique

9 1 Introduction Depuis 20 ans, nous assistons à un débat public sur la préservation de l'environnement et des ressources naturelles. Les accords internationaux sur la politique climatique (Protocole de Kyoto, le Sommet de Copenhague et de Cancun) ainsi que la diffusion et la vulgarisation des faits scientifiques comme le réchauffement climatique dans tous les médias, en sont la preuve. À cela, s ajoute l inquiétude des états concernant leur indépendance énergétique: le monopole de la production, l'augmentation du prix du baril de pétrole, l'instabilité politique dans les pays producteurs... ont poussé les pays industrialisés à réfléchir sur leur degré d autonomie énergétique et la nécessité d'une éventuelle autosuffisance. Dans ce contexte, les énergies renouvelables peuvent apporter la solution. La France a soutenu le développement des énergies alternatives renouvelables en adoptant un paquet de mesures connues sous le nom de «Loi Grenelle II». Dans cette loi, les objectifs quantitatifs sont fixés en termes de production d'énergie renouvelable à l horizon En ce qui concerne la filière éolienne terrestre, cette loi a fixé des objectifs ambitieux : elle devra représenter 5% de l'énergie totale consommée en Dans le cadre de cette loi, une évolution significative de la production d électricité éolienne terrestre est prévue. Cependant, la présence d installations éoliennes sur le territoire n est pas exempte de problèmes. L image des parcs éoliens s est dégradée à fur et à mesure qu ils s installent sur les zones rurales. Le nombre de collectifs et d associations d opposants et leur éventail d arguments en témoignent : contamination visuelle, impact sur la faune, nuisances pour les riverains, incompatibilités techniques (radars, antennes TV), stratégies liées au foncier, logique capitaliste et spéculative des opérateurs L aménagement du territoire est devenu une préoccupation collective pour les riverains et les élus et l acceptation de l éolien un processus de plus en plus difficile. Compte tenu de ces faits, ces dernières années ont émergé des initiatives qui luttent contre le modèle de développement éolien actuel. Elles sont porteuses des valeurs de l économie sociale et se fondent sur une approche territoriale et une logique participative des projets. Il s agit d un nouveau mode de gestion qui donne la possibilité aux populations locales de participer au développement et au financement des parcs éoliens. Ce rapport se focalise sur l'étude de ces formes alternatives de développement des projets éoliens qui visent à améliorer l'acceptation locale, voir l'appropriation, ainsi qu'une meilleure répartition des retombées économiques pour le territoire. Il est organisé en trois parties : - La première partie est consacrée au contexte et la problématique qui a déclenché la commande du présent stage - La deuxième partie porte sur le cadre théorique et la méthodologique utilisée - La troisième partie se focalisera sur la proposition de stage «Analyse des différents montages juridico-économiques possibles et propositions de stratégie pour le territoire du parc naturel régional des Grands Causses». Elle contiendra, les résultats ainsi que les conclusions. 11

10 2 Contexte 2.1 Le territoire du Parc naturel régional des Grands Causses Le Parc naturel régional des Grands Causses 1, créé en 1995, s étend sur 97 communes, au nord-est de la région Midi-Pyrénées et au sud du département de l Aveyron. D une superficie de ha, il est le troisième plus grand Parc naturel régional de France. Il regroupe habitants. Figure 1: Localisation du PNR des Grands Causses Source : Le territoire du Parc est constitué de quatre entités paysagères (les causses et les gorges, les avantscausses, les rougiers et les monts). Il se caractérise par la présence dominante d un agropastoralisme basé sur l élevage de la brebis. La fabrication du fromage Roquefort est le pilier de l économie, mais il faut aussi noter la filière viticole, l arboriculture (cerises et prunes), la sylviculture (hêtre, châtaigner et chêne), la culture des céréales et l industrie du cuir. Sur le patrimoine naturel, trente et un habitats d intérêt communautaire (selon la Directive Habitats, réseaux Natura 2000) ont été répertoriés à ce jour. Cette diversité naturelle et des paysages fait du territoire du PNR un espace à protéger et exige que toutes les politiques d aménagement soient largement discutées et acceptées par l ensemble des acteurs présents sur le territoire. 2.2 La Charte du PNR des Grands Causses et les énergies renouvelables La Charte d un PNR est le contrat qui matérialise le projet de protection et de développement de son territoire pour une durée de douze ans. La Charte fixe les objectifs à atteindre, les orientations de protection, de mise en valeur et de développement du Parc, ainsi que les mesures qui lui permettent de les mettre en œuvre. Dans sa première Charte ( ), le Parc n a pas affiché de position sur les énergies renouvelables. Toutefois, il émettait un avis technique sur tous les projets énergétiques présentés sur son territoire. Dans sa nouvelle Charte ( ), le Parc souhaite participer à la lutte contre le Changement climatique en s engageant dans l élaboration d un Plan Climat Energie Territorial sur son territoire. Concernant le volet énergies renouvelables (Enr), les signataires de la Charte du Parc se sont engagés à promouvoir et développer les Enr (bois énergie, solaire, méthanisation et éolien). 1 Un Parc naturel régional est un territoire rural habité, caractérisé par une forte valeur patrimoniale et paysagère, mais sous pression (soit la dévitalisation rurale, une trop forte pression urbaine ou la sur fréquentation touristique) qui s'organise autour d un projet concerté de développement économique social et culturel, fondé sur la protection et la valorisation de son patrimoine. 12

11 2.3 Cadre réglementaire des énergies renouvelables en France L évolution du positionnement du PNR des Grands Causses s est déroulée en parallèle d une nouvelle politique énergétique adoptée par la France ces dix dernières années. Cette politique préconise entre d autres, l'utilisation des Enr pour la production d'électricité. En ce qui concerne l énergie éolienne, la France a prévu un développement important de cette source d énergie et s'est engagée à augmenter sa production. Pour cela, le gouvernement s'est doté de divers programmes et lois, de mesures incitatives et d instruments économiques, tels que : - Loi nº du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Cette loi vise à organiser l'ouverture du marché français de l électricité avec l intégration de la production d'électricité d'origine renouvelable. Sa particularité réside dans l'obligation d'achat, par EDF ou un distributeur non nationalisé, de toute l'énergie produite (Art. 10). Pour l éolien, ce tarif 2 est fixé pour 15 ans et est composé de deux phases distinctes. La première phase, d'une durée de 10 ans, fixe un prix d'achat de 8,2 c /kwh puis entre 2,8 et 8,2 c /kwh pendant les 5 années suivantes (selon la productivité du site). - Loi POPE (Programme des orientations de la politique énergétique) du 13 juillet Ce texte définit les objectifs et les grandes orientations de la politique énergétique de la France. En ce qui concerne l éolien, la loi a introduit le principe de création de Zones de Développement Eolien (Z.D.E.) 3 Une Z.D.E. est une aire géographique donnée, dans laquelle s organise l installation des éoliennes. Elles sont introduites afin d assurer une croissance équilibrée de cette source d énergie tout en préservant le patrimoine naturel et culturel. Seuls les mâts éoliens implantés sur ces zones peuvent bénéficier de l obligation d achat de l électricité produite à tarif bonifié. Elles sont définies par le Préfet sur proposition des communes ou des EPCI 4 à fiscalité propre. - Grenelle de l Environnement (2007) Il s agit d un processus de participation conjoint entre l Etat et les représentants de la société civile afin de définir une feuille de route en faveur de l écologie, du développement et de l aménagement durable. Les engagements du Grenelle Environnement se retrouvent dans 5 grands textes législatifs : Loi Grenelle I Loi sur la responsabilité environnementale Loi OGM 5 Loi d organisation et de régulation des transports ferroviaires Loi Grenelle II. La Loi Grenelle II (Loi n du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l environnement) est un texte d application et de territorialisation du processus Grenelle Environnement et de la loi Grenelle 1. 2 Selon l Arrêté du 10 juillet 2006 fixant les conditions d achat de l électricité produite par les installations utilisant l énergie mécanique du vent. Source : MEEDTL (Ministère de l Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement) 3 Selon l article Arti 37. II de la loi POPE. Source: 4 Les établissements publics de coopération intercommunale sont des structures avec ou sans fiscalité propre, parmi lesquelles les communes peuvent se regrouper au sein d un établissement public, soit pour assurer certaines prestations (ramassage des ordures ménagères, assainissement, transports urbains...), soit pour élaborer de projets de développement économique, d aménagement ou d urbanisme. 5 Organisme génétiquement modifié 13

12 Elle est structurée en six chantiers, dont la troisième traite sur des énergies renouvelables. Concernant la filière éolienne terrestre, cette loi vient fixer des objectifs quantitatifs très ambitieux : MW devront être raccordés au réseau électrique à l horizon 2012 et MW en Cela signifie qu en 2020, l'énergie éolienne représentera 5 % de l'énergie électrique consommée dans le pays. 2.4 Énergie éolienne L énergie éolienne est l énergie produite par le vent qui en faisant tourner les pales d un dispositif appelé aérogénérateur, produit de l énergie électrique réinjectée ensuite sur le réseau national Composantes d un aérogénérateur Un aérogénérateur est constitué d un mât, d un rotor et d une nacelle. - Le mât est le support de l aérogénérateur et porte la nacelle et le rotor. Il est solidement ancré au sol à travers des fondations. Sa hauteur peut se situer entre 70 et 125 mètres. - Le rotor est la partie tournante de l éolienne. Il est composé de 3 pales en rotation autour d un moyeu, qui capte l énergie du vent et la transmet à l axe. Le diamètre du rotor (celui des pales), varie entre 50 et 120 mètres en fonction de la puissance de l éolienne : plus le diamètre est important, plus l énergie captée et donc l électricité produite sera importante. La nacelle se situe en haut du mât et contient tous les éléments pour faire fonctionner l éolienne (multiplicateur, frein et générateur) : - Le multiplicateur permet de transformer la vitesse de rotation provenant des pales (de l ordre de 5 à 30 tours /minute) à destination de la génératrice, puisque pour garder un bon rendement, elle a besoin de tourner entre 1000 et 2000 tours/minute. - La génératrice permet de transformer l énergie mécanique en énergie électrique et de réinjecter le courant sur le réseau existant d électricité. - Le frein est un dispositif de sécurité qui permet d arrêter le mouvement des pales lorsque la vitesse du vent dépasse les 90 km/h, puisque au-delà de cette vitesse l éolienne risque de subir des charges trop importantes. Nacelle Rotor Mât Figure 2: Composantes d'un aérogénérateur Source : Élaboration propre 14

13 Par ailleurs, pour qu une éolienne produise constamment à son optimum, elle doit être orientée perpendiculairement aux vents dominants. Pour cela elle est équipée d un système d orientation qui permet de faire pivoter la nacelle quand le vent change de sens. Une éolienne moyenne a une puissance électrique nominale (puissance maximale) de 2 MW mais avec les progrès technologiques, il n est pas rare d en voir aujourd hui à 2,5 MW voire plus. L éolienne tourne 80 % du temps (plus de h/an), mais cela n implique pas qu elle produit tout le temps à sa capacité maximale. La production réelle d énergie est fonction de la vitesse du vent au niveau de la turbine et de la distribution des vents qui n est pas constante au long de l année. En résumé une éolienne tourne à pleine puissance en moyenne h (moyenne des parcs en fonctionnement sur le territoire du Parc), donc la production électrique annuelle d une éolienne de 2 MW est de MWh/an, soit l équivalent de la consommation électrique de plus de logements (hors chauffage) Description d un parc éolien onshore Un parc éolien est le regroupement de plusieurs aérogénérateurs dans une superficie donnée afin de produire de l électricité. Selon sa localisation il y a deux types de parcs : terrestre ou onshore, installé sur la terre ferme et en mer ou offsohre, implanté en mer à des profondeurs allant jusqu à 25 ou 30 mètres dans des zones situées en moyenne à 10 km des côtes. L électricité produite en courant continu (690 V) par les éoliennes descend par des câbles situés dans le mât de l éolienne. Ensuite, elle est transportée par des câbles souterrains jusqu au poste de livraison où elle est élevée à une tension supérieure ( V) afin d être injectée sur le réseau électrique général, puis distribuée aux utilisateurs. Par ailleurs, les parcs éoliens sont souvent équipés d un chemin d accès pour piétons et véhicules (d une largeur de 4 mètres) destiné à la maintenance et à l entretien du site. Figure 3: Schéma descriptif d'un parc éolien terrestre Source : Montage d un projet éolien Le déroulement d un projet éolien comporte 5 grandes phases (cf Annexe : Schéma des différentes étapes du montage d un projet éolien) : - La création d une Z.D.E. - La phase de développement du projet éolien - La phase de financement et de construction, - La phase d exploitation - La phase de démantèlement 15

14 2.5.1 Création d une Z.D.E. Une Z.D.E. est une aire géographique (Communauté de communes par exemple) dans laquelle s organise l installation d éoliennes. Elle est définie par le Préfet de région sur proposition des communes ou des E.P.C.I., l accord des collectivités voisines. Le dossier de demande de Z.D.E. doit contenir au minimum (cf Annexe: Liste détaillée des pièces constituant un dossier de demande de Z.D.E.): - Le périmètre de la Z.D.E. - La puissance maximale et minimale de l ensemble des installations éoliennes. - Une évaluation du potentiel éolien de la zone. - Une analyse des possibilités de raccordement électrique. - Une étude patrimoniale et paysagère de l aire d étude afin de maintenir la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et sites remarquables et protégés, le patrimoine archéologique - Les délibérations des communes sur lesquelles les Z.D.E. sont demandées. Le délai d instruction de la demande est d environ 6 mois. L organisme instructeur du dossier est la D.R.E.A.L. (cf Annexe : Procédure d instruction du dossier de Z.D.E : organismes à consulter). Théoriquement, la Z.D.E. devrait être étudiée en amont de la démarche des projets éolien, mais cela se fait bien souvent en parallèle Phase de développement du projet éolien Cette phase consiste à trouver des sites pouvant accueillir potentiellement des éoliennes, avec comme objectif final l obtention du permis de construire (PC) et les accords fonciers. Les délais sont longs, entre trois et cinq ans en moyenne et peuvent se prolonger jusqu à sept ans puisque certains projets font l objet de recours par des tiers. En cas d échec, les sommes investies (à hauteur de par éolienne) pour la réalisation des études et les prospections, sont perdues. Cette phase comporte donc tout le risque du projet éolien. Les principales étapes de développement d un projet sont : a) Le pré-diagnostic (un an) : Recherche d un site favorable en fonction de la nature du sol, de l accessibilité du site, de la possibilité de raccordement au réseau électrique et du potentiel en vent. Dans cette étape s engagent les premiers contacts avec les élus et les propriétaires fonciers. b) La création de la société de projet (facultatif) Dans certains projets, les études ne sont pas réalisées par un développeur éolien mais par des sociétés, qui regroupent des particuliers, créées spécifiquement pour le financement des études. c) Les études de faisabilité technico-économiques (de un an et demi à deux ans) Il faut déterminer le nombre de turbines, la puissance installée, la capacité du réseau électrique ; analyser les contraintes et servitudes réglementaires 6 ; évaluer les impacts sur l environnement (paysage, 6 Certains parcs éoliens, selon leur situation géographique et la hauteur de la nacelle, constituent des obstacles à la navigation aérienne. Ils peuvent créer des perturbations sur le fonctionnement des radars défense et des nuisances visuelles en raison des flashs de balisage nocturnes. 16

15 eaux et milieux aquatiques, milieux naturels, faune, flore et forêts) et sur le cadre de vie (étude acoustique) ; et analyser la viabilité financière du projet. Parallèlement aux études, est menée la concertation avec les élus locaux et la population. Il s agit de présenter les caractéristiques du projet afin de recueillir les avis et faire les modifications nécessaires. Les modalités d information sont multiples : bulletins municipaux, réunions publiques, expositions permanentes, création d un groupe de travail local Dans cette phase sont signées les promesses de bail. Les éoliennes, dans la grande majorité des cas, s installent sur des terrains privés. Le propriétaire du parc, afin d avoir accès à ce foncier, loue l emplacement au propriétaire. Cette location se déroule en deux parties : - Avant le dépôt du PC : le propriétaire et le titulaire du bail s'engagent dans une promesse de résiliation de bail. - Après l'obtention du permis et avant le début des travaux : le bail s officialise, et fait l objet d'une signature devant notaire par chacune des parties, le bail emphytéotique 7. d) Les procédures administratives (entre six mois et deux ans, hors recours) : Procédure d urbanisme (cf Annexe: Procédure d urbanisme : contenu des dossiers) : demande du PC, enquête publique et étude ou notice d impact (délai entre quatre et vingt-trois mois) Procédure de demande de raccordement au réseau électrique (cf Annexe: Procédure de raccordement au réseau : contenu des dossiers) Phase de financement/construction Elle a pour but de réunir les fonds nécessaires pour le financement des éoliennes et d assurer leur installation sur le terrain. Les délais varient entre un et deux ans. Les étapes de cette phase sont : a) Création de la société d exploitation Elle détient toutes les autorisations (PC, autorisation d exploitation, contrat d achat ) et sera la propriétaire du parc éolien. Le montage juridique de la société, ainsi que le nombre et la nature des actionnaires, dépend du contexte dans lequel est apparu le projet et du type de porteur de projet. b) Montage financier Il s agit de chercher les moyens financiers qui permettent de minimiser le capital nécessaire pour supporter les coûts du projet. La plupart des projets se financent par emprunt bancaire, entre 70 et 80 % du montant total, le reste est apporté par des fonds propres de la société d exploitation. c) Chantier de construction Le délai moyen de construction d un parc éolien est de 10 mois. Il comprend deux phases principales : les travaux de réalisation des infrastructures du parc éolien et la mise en service des éoliennes. - Constructions du réseau électrique : enterrement des câbles électriques et des câbles de télécommunication 7 Le bail emphytéotique est un contrat par lequel une personne prend à bail un bien, en principe un terrain nu, sur lequel elle est édifié des constructions ou aménagé des installations, qu elle exploite pendant une longue durée moyennant une redevance versée au propriétaire, et qu elle restitue en fin de contrat, avec ses aménagements. 17

16 - Aménagement des pistes d accès et des plates- formes : réalisation d un ensemble d activités (défrichement, déboisement, compactage et terrassement) afin d ouvrir des pistes d accès qui pourront supporter le passage des machines transporteuses des éoliennes. Pour chaque éolienne est construit aussi une plate-forme, qui permet l installation de l éolienne et en cas de nécessité de sa réparation. - Travaux de terrassement : réalisation des fondations pour chaque éolienne. - Raccordements inter-éoliennes : attachement de chaque éolienne au poste de livraison - Assemblage et montage des éoliennes : assemblage des pièces : le mât, puis la nacelle et après le rotor. - Installation des postes de livraison qui raccordent le parc éolien au réseau électrique PHASE 1. Constructions du réseau électrique 2. Aménagement des pistes d accès et des plates- formes 3. Travaux de terrassement 4. Fondations en béton 5. Raccordements inter-éoliennes 6. Assemblage et montage des éoliennes 7. Installation des postes de livraison 8. Test et mises en service MOIS Tableau 1: Déroulé et calendrier d'un chantier éolien Source : Élaboration propre Phase d exploitation Cette phase s étale sur toute la durée de fonctionnement des éoliennes (entre 15 et 20 ans) et comprend l entretien, la maintenance et le suivi du parc éolien Phase de démantèlement Le démantèlement d une installation comprend : - Le démontage de l éolienne et des équipements annexes - Le démantèlement du poste de livraison - L arasement des fondations - Le désempierrement des chemins d accès aux éoliennes - La remise en état du site Le changement régulier des pièces d usure d une éolienne (génératrice, multiplicateur, pales ) et le repowering (remplacement des machines pour d autres plus performantes) peuvent prolonger la durée de vie du parc sans limite. Cependant la vie d une éolienne est liée à sa rentabilité économique, car le tarif d achat de l électricité est garanti pour une durée de 15 ans. Le code de l'environnement, dans son article L fixe l exploitant du parc comme responsable du démantèlement et l obligation de constitution de garanties financières suffisantes pour mener le démantèlement. Un arrêté qui vient de paraitre (Arrêté du 26 août 2011 relatif à la remise en état et à la constitution des garanties financières pour les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent) prévoit la constitution d une garantie financière fixée à euros par éolienne dès la mise en service de l installation. 18

17 Le schéma ci-dessous présente les étapes à une échelle temporaire de déroulement d un projet éolien Permis de construire Z.D.E Mise en service CONCERTATION ÉTUDES FINANCE. CONST. EXPLOITATION 2 à 3 ans 1 à 2 ans 15 à 20 ans Démantèlement Conception du montage juridico-financier Figure 4: Schéma temporaire des différentes phases d'un projet éolien Source : Élaboration propre Flux générés par un parc éolien Les flux financiers d un parc éolien vont déterminer sa rentabilité. Ils sont aussi un des enjeux les plus importants car les montants dégagés sont considérables. Les bénéficiaires directs d un parc sont les collectivités, à travers la fiscalité éolienne et les propriétaires du parc. Flux financiers pour les collectivités Les adjudicataires du produit fiscal lié à l exploitation sont les collectivités locales (communes et E.P.C.I.), le Département et la Région. Ces impôts directs locaux sont constitués par la Taxe Foncière (T.F.) et la Contribution économique territoriale (C.E.T.), ancienne Taxe Professionnelle (T.P.). a) Taxe foncière C est l impôt imposé sur tout propriété foncière, bâtie ou non bâtie. Les éoliennes sont soumises à la T.F., en tant qu ouvrages en maçonnerie. b) Contribution économique territoriale La loi de Finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle (T.P.) et a instauré à la place deux cotisations : - La cotisation foncière des entreprises (C.F.E.) - La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (C.V.A.E.) La C.F.E. est plafonnée à 3 % de leur valeur ajoutée. 19

18 c) L imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (I.F.E.R.). Pour compenser les pertes de la suppression de la TP, l Etat a créé un impôt forfaitaire qui s applique à tous les modes de production d électricité. Le montant de cette taxe est fixé à /MW installé (Loi de Finances 2011). Ces différents revenus sont ensuite partagés entre les différentes collectivités. - Le bloc communal reçoit : 100% du CFE + 26, 5 % de la CVAE + 70 % de l IFER La répartition entre communes d implantation, communes adhérents à L EPCI et EPC dépendra du type de fiscalité de l EPCI (propre ou additionnelle) - Le Département reçoit 48,5 % de la CVAE + 30 % de l IFER - LA Région reçoit 25 % de la CVAE CFE IFER CVAE D D R 100 % 70 % 26.5% 30 % 48.5% 25% BLOC COMMUNAL (Communes, EPCI) DEPARTEMENT REGION Figure 5: Répartition de la fiscalité éolienne Source : Élaboration propre A noter ici la présence du Département, qui encaisse une partie non négligeable des recettes dégagé par la fiscalité éolien (26%) Flux financiers pour les propriétaires du parc Un parc éolien requiert un investissement initial élevé, néanmoins sa rentabilité est aujourd hui intéressante grâce au tarif d achat garanti. Le prix moyen de l électricité classique (provenant des énergies fossiles) se situe entre 4 et 5,5 centimes le kwh tandis que pour l électricité issue des sources renouvelables il est de 8,2 centime le kwh 8. Une éolienne type (2 MW) peut donc générer approximativement par an de recettes liées à la vente d électricité. Concernant les coûts de revient, ils se situent entre 1250 et 1600 par kw installé (CLEO, 2010). Une éolienne type (environ 2 MW) coûte donc entre 2,5 et 3,2 millions d euros, dont la plupart sont destinées à l achat des éoliennes. 8 Le surcoût de l électricité éolienne achetée par le distributeur est répercuté sur la facture d électricité parmi les charges de la C.S.P.E. (Contribution au Service Public de l Électricité). Le montant de la CSPE destinée à l éolien représente 13 % de la contribution, le reste correspond à la péréquation tarifaires (le surcoût de la production d électricité dans les zones insulaires : Corse, DOM-TOM, îles bretonnes ), à l obligation d achat de l électricité issue de la cogénération (production de simultané de chaleur et électricité) et aux dispositions sociales (Source : SER-FEE, CRE). 20

19 10% 5% 4% 2% 8% Eoliennes Raccordement électrique Génie Civil Ingénierie Démantelement 71% Levage/Transport Figure 6: Répartition des coûts dans un projet éolien Source : CLEO (2010) Pour connaître les bénéfices nets qu un parc éolien dégage au en total, nous avons calculé les flux financiers réels pendant une durée de vie de 15 ans. Les hypothèses prises ont été les suivants : - Caractéristiques : 5 mâts (10 MW) et mise en service en Recettes : h de fonctionnement/an, à 8,2cts /kwh - Investissement : /kw (y compris démantèlement (4%)) - Entretien maintenance : 3 % par an de l investissement - Taxes : /an de Contribution économique territoriale + loyer de /an - Emprunt bancaire de 80 % de l investissement, à 4% taux d intérêt sur 15 ans 11% 46% 6% Investissement Ingénierie Démantèlement Intérêts bancaires 21% Entretien, maintenance Taxes diverses 13% 2% 1% Bénéfices Figure 7: Répartition des bénéfices d'un projet éolien Source : Élaboration propre A travers le graphique nous apercevons que les bénéfices nets sont 11% des montants dégagés pendant la dure de vie du parc. La plupart sont destinés au paiement des dettes et à l entretien et maintenance. 21

20 Autres flux générés - Recettes locatives Les montants des baux emphytéotiques (location du terrain pour l espace occupé par l éolienne et son accès) reçus par les propriétaires sont de l ordre de par MW installé (CLEO, 2010). - Retombées sociales La filière éolienne est créatrice d emplois, comme en témoigne les nombreuses catégories professionnelles impliquées : industrie (fabrication des machines, fabrication des composants électriques et mécaniques ), construction, BTP, bureau d études (experts en acoustique, paysagistes ), cabinets d'avocats et juristes, banques, assureurs Au niveau local, les retombées sont liées à des activités non délocalisables, telle que la maintenance du parc, qui génère des emplois directs pendant toute la durée de vie d exploitation du parc. Autres activités génératrices d emploi direct, les travaux liés au déroulement du chantier : transport, terrassement, fondations, câblage réalisés par des entreprises sous-traitantes locales ou le plus souvent régionales. Par rapport aux emplois induits, ils sont liés aux services demandés par le personnel du chantier : hébergement, restauration, stations-services, commerces 2.6 Acteurs de la filière éolienne En fonction du rôle et de la phase du projet dans laquelle ils interviennent, les acteurs professionnels de la filière éolienne peuvent être classés comme : - Les Développeurs : conçoivent les parcs éoliens. Ils sont spécialistes en recherche de sites, en montage des dossiers et l obtention des autorisations administratives. Ils peuvent s appuyer sur des bureaux d études, afin de réaliser les études techniques et environnementales. Ils sont présents en amont du projet, dans la phase d études. - Les Investisseurs : assurent le financement des projets. Ce sont généralement des sociétés spécialisées ou des groupes bancaires. - Les Maîtres d œuvre : ils conduisent le projet sur le terrain et coordonnent l installation d éoliennes. Ils sont présents pendant le déroulement de la phase construction. - Les Exploitants : ils assurent la maintenance du parc. Normalement, ce sont des entreprises soustraitantes. - Les Distributeurs d électricité. Sauf la fabrication d aérogénérateurs et la distribution d électricité, les différentes compétences peuvent être assumées par la même entreprise ou par des sociétés distinctes. En fonction de son envergure et de son niveau de spécialisation nous retrouvons des entreprises qui réalisent toutes les phases. Il existe une autre catégorie d acteurs qui jouent aussi un rôle important. Ils sont les instances décisionnaires et les organismes d appui, technique ou financier. Bien qu ils n interviennent pas directement dans la formulation du projet, ils participent à ces projets. Pour le territoire du PNR des Grands Causses, nous avons identifié les acteurs suivants: - M.E.D.D.T.L. : Ministère de l Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement. - M.E.F.I. : Ministère de l Économie, les Finances et de l industrie. - A.D.E.M.E. : Agence de l Environnement et de la Maîtrise de l Énergie. 22

21 - D.R.E.A.L. Midi-Pyrénées : Direction Régionale de l Environnement, de l Aménagement et du Logement. - D.D.T. Aveyron : Direction Départementale des Territoires de l Aveyron. - Conseil Régional Midi-Pyrénées. - Conseil Général de l Aveyron. - Préfecture de l Aveyron. - A.R.P.E. : Agence Régionale pour l environnement. - Aveyron Expansion : Agence du développement économique du Conseil Général. - CAUE de l'aveyron : Conseil d Architecture, d Urbanisme et de l Environnement de l Aveyron. - Chambre d'agriculture de l'aveyron. - CCI Aveyron : Chambre de commerce et d industrie de l Aveyron. - SIEDA : Syndicat Intercommunal d'énergies du Département de l'aveyron. - ONF : Office National des Forêts. - C.R.P.F. Midi-Pyrénées : Centre régional de la propriété forestière de Midi Pyrénées. - SER-FEE : Syndicat des Énergies Renouvelables-France Énergie éolien. - A.M.O.R.C.E. : Association des collectivités locales et des professionnelles pour une bonne gestion des déchets et de l énergie et son Groupe de Travail «Club des collectivités locales éoliennes» (CLEO). - F.E.P.L. : Fédération des entreprises publiques locales. Le schéma ci-dessous présente les étapes techniques d un projet éolien classique avec les acteurs qui interviennent dans chaque stade. ÉTUDES FINANCEMENT & CONSTRUCTION EXPLOTATION Pré-diagnostic Société de projet Études faisabilité Procédures administratives Permis Construction Société d exploitation Montage financier Chantier de construction Mise en Service DEMANTELEMENT Développeur Investisseur Exploitant Figure 8: Schéma récapitulatif du montage d'un projet éolien 23

22 2.7 Problématique Selon le cadre réglementaire décrit précédemment, la libéralisation du marché d électricité française (tarifs garantis) et les politiques en faveur de l énergie éolienne ont entraîné un développement de la filière éolien et l accroissement des entrepreneurs privés souhaitant investir en France. Dans le but de coordonner cette croissance et suite à la loi Grenelle II, les services régionaux de l Etat et les Conseils Régionaux doivent élaborer des Schémas Régionaux Climat Air Energie (S.R.C.A.E.) dans lesquels seront annexé un volet sur l éolien. Le volet sur l éolien a pour but de déterminer des zones dans lesquelles les parcs éoliens seront préférentiellement construits et ou les ZDE pourront être autorisées. Il viendra également fixer des objectifs qualitatifs et quantitatifs en matière de puissance minimale et maximale admissible Il est constitué d une étude technique (cartographie), d un document de recommandations et d une liste de communes qui pourront déposer un dossier de demande de Z.D.E. Le résultat de l étude technique pour Midi-Pyrénées (pas encore publié) identifie 9 zones faiblement propices et 13 zones très propices pour l implantation des éoliennes. Le département de l Aveyron, un des départements qui bénéficie du plus fort gisement éolien, est particulièrement convoité, et notamment le territoire du Parc naturel régional des Grands Causses. Compte tenu des résultats du schéma, ainsi que du nombre de mâts déjà autorisés ou en attente de travaux, le territoire du Parc sera sous forte pression pour accepter de nouveaux projets éoliens. Néanmoins, l acceptation de tels projets par la population locale diminue de plus en plus, en témoigne le nombre de collectifs et d associations anti éoliens apparus ces dernières années. Face à ces enjeux, depuis 2010, le PNR des Grands Causses a engagé une réflexion sur l avenir de l éolien sur son territoire qui doit se traduire par l élaboration d un «document de recommandations et d engagements pour un développement maîtrisé de l éolien», afin de prendre en compte les spécificités de ce territoire et les objectifs de la Charte du Parc (prévu pour fin 2011). Le document devra afficher la politique du Parc en matière d éolien et par ailleurs permettre l analyse des projets par les techniciens du Parc lors du dépôt de permis de construire. Un groupe de travail «Energie» a été constitué au Parc et rassemble des membres volontaires des différentes Commissions d orientation du Parc, du Comité Syndical et du Comité de Pilotage du Plan Climat du Parc. Au cours des diverses séances, le groupe est arrivé à un consensus sur les principaux points qui devront être au cœur du document : - Prise en compte de l environnement Une partie de la population pense que les bénéfices engendrés par le développement de l énergie éolienne ne sont pas proportionnels à la dégradation des paysages et que les retombées économiques ne doivent pas uniquement justifier des projets. Il faut faire en sorte de conserver la spécificité du Parc naturel régional étant donné la fragilité de ce territoire. - Nécessité d une réelle concertation pour le développement des projets éoliens. Pour certains, le développement de l éolien a été ressenti comme anarchique, sans participation avec la population locale ni communication. La concertation (favoriser l acceptation locale et améliorer l accord des populations vis à vis des projets d installation) permettra d envisager des projets collectifs et partagés afin de satisfaire à l intérêt général. 24

23 - Nécessité d un financement local des projets pour maximiser les retombées économiques pour le territoire. La question de la rente pour les territoires est un enjeu essentiel, le partage des richesses liées à l énergie éolienne joue un rôle important dans l acceptation des projets. Les bénéfices dégagés par la vente de l électricité produite par les sociétés exploitantes des parcs éoliens sont importantes comparés aux loyers fonciers et taxes et impôts reversés aux collectivités territoriales pour leur implantation. Ce constat est utilisé comme argumentaire par les opposants à l éolien. Ce dernier point s est révélé comme le principal enjeu : Comment faire pour qu un projet éolien profite d avantage à la population locale? En effet, les recettes générées par la vente de l électricité sont conséquentes. Actuellement, dans la majorité des cas, les retombées sont assez limitées pour le territoire : une part liée à la location des terres (taxe foncière) et une taxe reversée aux collectivités (Contribution Économique Territoriales + Impôt Forfaitaire sur les Entreprises de Réseaux). Une meilleure répartition des retombées liées à l éolien semble souhaitable. Afin de répondre à cette question, le Parc a effectué quelques recherches et s est aperçu de l existence de certains projets avec différentes formes juridiques spécifiques: riverains et/ou collectivités regroupés en SAS ou SARL, SEM, SCIC Pour une analyse plus profonde de ces démarches, le Parc a proposé de lancer une étude autour des projets éoliens dites participatifs ou citoyens. Ce travail vise à répondre aux attentes du Groupe de Travail concernant la caractérisation de ces types de projets. Pour cela, certaines questions se posent et cette étude doit en apporter les réponses : - Qu'est-ce qu'un projet participatif? - Quelles sont les composantes de tels projets? - Quelles conditions pour leur réussite? - Est-il possible de développer de tels projets sur le territoire du PNR des Grands Causses? - Sous quelle forme et comment? 25

24 3 Cadre théorique Avant d expliquer en détail la méthodologie et les résultats, il nous semble pertinent de présenter brièvement quelques concepts théoriques et les approches de référence retenus, car ils nous ont permis de mieux encadrer la portée de l étude. Le premier défi que nous avons eu et qui nous a accompagné au long de toute la durée de l étude a été l élaboration de la définition de «projets éoliens participatifs». La notion de participation est très ample et ambigüe. Souvent elle est utilisée de façon erronée pour parler de projets alternatifs mais qui ne sont pas des vrais porteurs de valeurs de participation. Vu la nouveauté du concept «éolien participatif» ainsi que le peu de documentation existant sur le sujet, nous nous sommes entretenus avec divers spécialistes de la question (porteurs de projet, techniciennes, ingénieurs ) et il en est ressorti la définition suivante : «Les projets éoliens participatifs et citoyennes sont des initiatives locales qui rassemblent des particuliers et/ou des collectivités autour d une fin commune qui est celle de profiter de la ressource en vent» Ensuite, la contrainte a résidé à trouver des spécificités qui peuvent caractériser ces projets et nous avons retenu comme hypothèses les principes et règles fondatrices de l économie sociale et solidaire (ESS) (Garrabé, 2007) - Principe de l éthique sociale : les projets se fondent sur des groupements de personnes cherchant à satisfaire leurs besoins. L objet premier n est pas la recherche du profit mais la personne et l objet social. - Le principe de libre adhésion : l adhésion est volontaire et ouverte. Ce critère implique qu aucune discrimination ni barrière à l entrée ne vienne limiter la mise en commun du projet. Il suppose également la libre sortie. - Le principe d égalité des membres : dès la base est exercé le contrôle démocratique de ses membres. Il s agit du principe fondamentale : «un personne = une voix», ce sont les hommes qui comptent et pas les moyennes financiers qu ils mettent en œuvre - Le principe de non-lucrativité: au sens strict ce principe parle de l impartageabilité des bénéfices et des réserves. Au sens large il s agit de distribuer les excédents suivant un intérêt général : redistribuer à ses membres le capital investi, concevoir des nouveaux projets ou investir dans d autres - Le principe d indépendance : il est basé sur l autonomie de gestion (indépendance financière) et de l'indépendance des pouvoirs publics, des partis politiques, des groupes de pression et des institutions religieuses. Le projet ne dépend pas d une autorité extérieure pour prendre ses décisions. - Le principe de démocratie : le pouvoir est exercé par ses membres. Ce principe exige l existence des statuts et de son respect. - Le principe de solidarité : il s agit de prendre en charge collectivement les risques. En effet l ESS reflet cette notion de participation ainsi que les modalités de gouvernance, donc pour nous pour qu un projet soit participatif et citoyenne il doit assimiler ces principes. Les organisations de l ESS 9, populairement appelles comme «entreprises citoyennes» ou de «l économie participative», sont structures entre le secteur marchand et les services publics, qui ont 9 Les formes traditionnelles d organisation du secteur de l économie sociale sont les coopératives, les mutuelles, les associations et les fondations. 26

25 développé une autre façon de créer et de produire. Basés sur une nouvelle approche économique, qui rompt avec les théories libérales, elles se créent sans poursuive la seule logique de profit. Elles sont productrices de valeurs économiques marchandes (valeur ajouté) ainsi que d externalités positives (valeur d utilité sociale). La valeur économique marchande reste connue, comme étant la valeur ajoutée produite (les emplois et richesses crées). Par contre les externalités positives sont plus difficiles à estimer, mais correspondant à la véritable spécificité de l ESS. Ils s évaluent en termes d intérêt général ou de bénéfices pour collectifs : réduction d inégalités économiques et sociales, liens sociaux, amélioration des conditions du développement humain, création de dynamiques territoriales Il reste que tout projet éolien participatif cherche à créer ces deux types de productions. Par ailleurs, certains auteurs déclarent que les organisations de l ESS sont les mieux placées pour mettre en œuvre les projets de développent local, puisqu elles contribuent de façon significative à la dynamisation des territoires à travers la construction d initiatives et de stratégies d entreprise collectives. Depuis les années 60-70, les politiques de développement rurales impulsées par les états, ont évoluées vers des politiques dites «endogènes», caractérisées par la mise en place de nouvelles modalités de coordination tel que la gouvernance. Les structures de l ESS peuvent être compatibles avec ces modèles de décentralisation, en soulignant non seulement sa fonction économique, mais aussi le développement des modes de vie et la culture locale. Par exemple, certains mouvements régionalistes français (Bretagne, Pays Basque) se sont construits sur des organisations de l économie sociale, comme moyen de revendication de l autonomie régionale, mais aussi pour encourager le développement de ces territoires. Il apparait donc qu il existe un lien entre l économie sociale et les nouvelles politiques et stratégies de développement des territoires. Aussi, les acteurs de l ESS jouent un rôle important sur les territoires, puisqu ils participent à la construction et à la transformation du tissu économique local. A ce niveau, une question se révèle importante à l étude : comment faire pour encourager l engagement ces acteurs dans les projets? Il semblerait d après ce qui a déjà été vu que l approche participative soit l outil le plus pertinent à cette encouragement. La FAO le défini comme : «( ) Au travers de la mise en œuvre d'une série d'étapes l approche participative a précisément pour objectif général d'impliquer et d'associer de manière étroite les populations dans le diagnostic, l'identification, la programmation, la mise en œuvre et le suivi des actions à mener au niveau du terroir et de définir les responsabilités des différents partenaires dans le suivi et la gestion d un projet». Toute dynamique participative vise à impliquer toutes les parties prenantes. Elle est composé de quatre niveaux de participation selon le dégrée d implication de la population locale dans les projets, à savoir : - L information et sensibilisation. Ce premier degré de participation implique deux éléments : information descendante et information ascendante. Le premier vise à améliorer la connaissance de la population quant aux projets afin d en accroître la lisibilité et la transparence. Le deuxième a pour but de traiter les informations issues de la base et de les prendre en compte dans les politiques publiques pour les adapter aux besoins locaux. - La consultation La population est consultée en aval du projet pour émettre des avis ou des propositions. Afin que la consultation soit efficace il faut que les propositions soient prises en compte dans la suite du projet et qu elles ne deviennent pas un simple instrument de sondage de la population. 27

26 - La concertation La concertation consiste à associer la population, les techniciennes et les acteurs socio-économiques d un territoire sur un projet, selon une procédure collective préalable à la décision.. Ce passage est important dans la mesure où la concertation permet dans la plupart des cas d assurer une cohésion sociale sur le territoire. Elle permet aussi rapprocher l'ensemble des acteurs autour d'un projet afin de permettre son appropriation et son acceptation. - La codécision La codécision représente le stade ultime de la participation. Il s agit d un procédé par lequel les structures nouvellement créés (où sont réunis tous les niveaux de la société) participent de façon égalitaire à la prise de décisions. L initiative la plus connue est celle du budget participatif de Porto Alegre (Kernem, 2004). Dans ce projet ce ne sont pas les techniciens ou les dirigeants qui élaborent les budgets publics, c est la population ellemême qui, au travers d un mécanisme de débats, de consultations et de décisions, définit le montant des recettes et des engagements financiers et décide où seront effectués les investissements et selon quelles priorités. Il reste que dans tout projet éolien participatif nous devrions trouver cette approche participative. 28

27 4 Méthodologie Pour être en mesure de répondre aux questions formulées et aux besoins du Parc, la méthodologie retenue a été le Diagnostic de la filière éolienne participative. Dans ce chapitre nous présenterons d'abord quelques notions théoriques sur l'approche filière, sa définition et son utilité, pour détailler ensuite la procédure adoptée pour la réalisation du diagnostic. La dernière partie sera consacrée à la présentation du calendrier. L'approche filière a son origine dans la science économique. Elle est née pour tenter de résoudre les problèmes liés à l'organisation industrielle : formation des valeurs ajoutées des entreprises et des marges, les niveaux relatifs de prix, la productivité des facteurs de production... (Bencharif, 2007). Ce n est pas qu'à partir des années 70 que la notion de filière a été reprise par des théoriciens et les spécialistes de gestion des entreprises publiques. Aujourd'hui la méthode d'analyse de filière est considérée comme un outil de planification par excellence. Il a été transposé avec succès au domaine agricole, puis aux projets de coopération, notamment dans les pays en voie de développement. Les définitions sur la notion de filière sont nombreuses dans la bibliographie, néanmoins nous avons retenu celle-ci de Madi (2009) qui reprend de façon complète toutes les approches que peut avoir le concept de filière. «La filière de production est une succession d'opérations de transformation aboutissant à la production de biens est services, l'articulation de ces opérations est largement influencée par l'état des techniques et des technologies en cours et est définie par les stratégies propres des agents qui cherchent à y valorises au mieux leur capital, les relations entre les activités et les agents révèlent des interdépendances et des complémentarités, mais sont aussi largement déterminées par les relations hiérarchiques dont le jeu contribue à assurer la dynamique de l'ensemble. Il en est de même des rapports sociaux et du cadre institutionnel». Cette définition nous présente la filière comme un modèle de découpage. La filière est un système composé par un groupe d'acteurs et d'activités qui sont en relation pour la production d'un produit. La finalité d'utiliser l'approche filière est de décrire et comprendre comment un système fonctionne, pour repérer ses points forts et ses points faibles et faire ressortir l'ensemble des contraintes. Le but final est de disposer de l'information nécessaire pour être en mesure de prendre la décision la plus congruente ou de définir la meilleure intervention. Selon Terpend (1997) l étude de filière permet de mettre en évidence : - Les tenants et les aboutissants de l environnement d un produit - Les goulets d étranglement et les liaisons intersectorielles - Les synergies, les effets externes, les relations de coopération et/ou d influence ainsi que les nœuds stratégiques dont la maîtrise assure la domination par certains agents - Les acteurs qui interviennent d une manière directe ou indirecte dans le système - Les points forts et les points faibles du système et, à partir de là, d établir précisément les politiques et les actions à mener pour renforcer les aspects positifs et faire disparaître les contraintes. Les étapes qui nous ont permis de réaliser l'analyse de filière sont les suivants : 29

28 - Délimitation de la filière à étudier La chaine de valeurs globale de la filière éolienne est composée de trois grands axes : l'industrie, l'ingénierie de projets et les services de maintenance & monitoring. Nous avons écarté les métiers industriels au sens large (production des équipements éoliens), étant donné qu ils ne correspondaient pas à la portée du stage. Concernant les deux autres milieux de compétences, nous nous sommes focalisées principalement sur l'ingénierie de projets. - Analyse politique Situer la filière dans un contexte global, mais aussi local est primordial, car cela nous a permis de mieux comprendre les problèmes qui en émanent ainsi que les perspectives réelles de développement. Cette phase s'est centré sur l'étude des différentes lois et programmes mis en place par la France sur les énergies renouvelables et sur l'historique d'implantation de l'éolien sur le territoire du Parc. - Analyse organisationnelle Cette phase s est focalisée sur l identification de différentes étapes de développement (en amont et en aval) d un projet éolien - Analyse des flux L organisation de la filière dépend des flux générés. Pour cette étude, nous avons retenu les flux les financières et les flux sociaux. L analyse des coûts et de la rentabilité de la filière a été également abordée, car elle représente l enjeux territorial et social le plus important. - Analyse fonctionnelle Au sein d une filière il y a des agents qui interagissent entre eux pour le fonctionnement du système. La caractérisation des acteurs nous a permis de connaitre leur rôle, ses stratégies, les relations de pouvoirs et d identifier les nœuds de blocage et les freins au bon fonctionnement du système. Compte tenu de la problématique l analyse de filière s'est révélée insuffisante pour répondre aux questions posées, donc l'approche filière a été complétée par la méthode du Diagnostic. Le diagnostic s'est basé sur trois axes d'étude : 1. Caractérisation de la sous-filière éolienne participative Cette phase, qui constitue le cœur de l'étude, a consisté à la caractérisation des différences organisationnelles existantes entre la filière classique et la participative et voir sur quelle forme la structure de la filière éolienne classique se reproduit sur cette sous-filière. Elle s'est concentrée sur l'étude du montage juridique et sur la structure de financement. Elle s'est développée sous forme d'état des lieux. 2. Identification des attentes du territoire du PNR vis-à-vis de l'éolien. Les résultats de l'état des lieux ont été complétés par le point de vue des acteurs territoriaux. Les principaux partenaires du Parc et acteurs locaux concernant l'éolien ont été rencontrés afin de recueillir leurs impressions sur la sous-filière éolien participative. Ces contacts nous ont permis de caractériser la situation actuelle de l'ensemble du territoire du Parc envers l'éolien. 3. Stratégie de développement et perspectives de l'éolien participatif pour le territoire du PNR des Grands Causses. Pour conclure l'analyse réalisée, nous avons proposé 'une stratégie de développement et différents scénarios possibles concernant la sous-filière éolienne participative. 30

29 Les sources d'informations utilisées ont été essentiellement : bibliographiques ainsi que données du terrain. Pour la première nous avons consulté notamment des organismes publics, tels que les ministères, les services de l'état, les entreprises publiques, les chambres de commerce et industrie... Les contacts réalisés avec le secteur privé ont été aussi importants : entreprises, bureau d'études, associations et syndicats professionnels. L'information recueillie auprès les sociétés de finances (bancs et sociétés de gestion de fonds d'investissement) ont été très utiles pour l'analyse du montage juridico-économique. Souvent cette recherche documentaire a été menée parallèlement avec le travail sur le terrain. Pour la deuxième source d'information nous avons utilisé deux méthodes : les entretiens téléphoniques auprès de porteurs de projets et les visites aux personnes ressources du territoire du PNR. Les entretiens nous ont permis surtout de vérifier les informations bibliographiques et d'aller plus en profondeur dans la compréhension de certains stades de la filière. Les visites, quant à elles, ont été utiles la conception de la stratégie de développement. Les limites de la méthode se cotonnent à l'approche filière elle-même, car elle tend à dissocier les étapes, les facteurs qui interviennent les acteurs du système. Cette cible nous a empêchés parfois d'étudier en détail l'environnement et les mécanismes qui les font aboutir. Conscients de cette limite, nous avons cependant opté pour l'analyse filière, car celle-ci nous a permis d'avoir une vision globale de la chaine de valeur de la filière éolienne participative et relever les principales contraintes et difficultés de sa mise en œuvre. Le schéma ci-dessous présent la méthodologie développée pendant cette étude. La phase I a été présentée dans le chapitre 2 relative au contexte. Le contenu des phases II, III et IV ainsi comme les résultats obtenus seront développés dans les chapitres suivants Figure 9: Schéma de la méthodologie utilisé 31

30 L étude a été réalisée en 4 mois, de mai à août ETAPE I. Analyse de la filière éolienne II. Caractérisation de la sous-filière participative 4. Enquêtes aux porteurs de projet 5. Rédaction fiches projet 6. Traitement des données III. Attentes du territoire 7. Enquêtes aux personnes ressource 8. Traitement des données IV. Elaboration stratégie MOI MAI JUIN JUILLET AOÛT Tableau 2: Schéma du calendrier du stage Par rapport au planning prévisionnel, certaines modifications ont été réalisées. Le temps prévu pour la phase d'analyse de la filière éolienne était d'un mois. Au fur et à mesure que nous avons approfondi dans le sujet, il nous a fallu compléter l'information donc cette phase s'est prolongé deux mois de plus. La caractérisation de la sous-filière éolienne participative, dû aux contraintes liées à l'obtention des rendez-vous avec les porteurs de projet s'est également prolongé. En dernier point, la formulation de la stratégie de développement s'est réalisée qu'une fois l'information globale a été recueillie, c est-à-dire à la fin août, tandis que son début était planifié pour le mois de juin. Il faut noter que pendant la durée de l'étude, en dehors du travail qui nous a été assigné, nous avons eu la chance d'assister aux réunions, groupes de travail et séminaires, concernant les énergies renouvelables auxquels les Chargées de mission du Parc ont participé. - Comité du pilotage du Plan Climat Énergie Territorial du Parc - Réunion du Groupe de Travail Energie du Parc - Réunion départementale (Aveyron) concernant le Schéma Régional Aire Énergie de Midi Pyrénées. - Comité régional de suivi de la loi Grenelle - Réunion annuelle du Club des Collectivités Locales concernant l éolien Cette expérience nous a permis d avoir un recul dans notre étude et mieux intégrer la problématique de l éolien dans un contexte global. La première semaine du septembre 2011, nous avons contribué à la préparation d une rencontre destinée aux élus du Parc ainsi qu aux membres du Groupe de Travail Energie afin de pouvoir présenter le présent travail. (cf. 8.4 Annexe : Rencontre «L éolien participatif et citoyenne»). 32

31 5 Résultats 5.1 Première phase : état des lieux Vingt-deux cas ont été recensés (cf Annexe : Tableau descriptif des projets recensés). Dix sont en projet et douze sont en production. Parmi ces projets nous avons pu contacter vingt porteurs de projets. Ils sont repartis sur le territoire national. Figure 10: Localisation des projets éoliens «participatifs» en France. Source : Élaboration propre Afin d analyser ces initiatives, nous avons élaboré un guide d entretien (cf Annexe: Guide d entretien aux porteurs de projet). Ce guide est basé sur les variables d évaluation de projets : contexte, besoins, objectifs, moyens, contraintes, bénéficiaires, résultats et impacts (Garrabé 2011). Un des points clés du diagnostic a été l étude de la forme juridique choisie. Les investissements pour la production d électricité se font aujourd hui par des investissements privés, sans lien avec les enjeux économiques locaux. Par contre, les projets participatifs se basent sur la création de sociétés d exploitation (plus ou moins locales), qui ouvrent l investissement à des personnes publiques ou privés impactés directement par les parcs éoliens. Ces sociétés visent à substituer le rôle des 33

32 opérateurs, de sorte qu elles bénéficient directement des recettes liées à la vente de l électricité. À travers l étude des montages de ces sociétes, nous avons pu déterminer quels étaient les acteurs concernés (actionnaires de la société et partenaires) et comment ont été financées ces projets (type et moyens d investissement). Une fiche synthétique reprend individuellement ces éléments (cf Annexe: Fiches synthétiques des projets). Le portage de ces projets éoliens peut être à l initiative de personnes privées, comme de collectivités. Afin de les caractériser, nous avons défini trois types d initiative, en fonction de l origine, les objectifs et le degré d implication des acteurs dans le projet. 1. Projets à l initiative privée 2. Projets à l initiative citoyenne 3. Projets à l initiative publique Néanmoins, il faut noter que cette classification n est pas fermée. En fait, la plupart des projets récences partagent caractéristiques de deux types. Il n existe pas un modèle standard sur lequel se baser Projets à l initiative citoyenne Il s agit d une prise de contrôle dès l amont du projet. Des personnes physiques 10 privées (riverains, citoyens, agriculteurs, militants des Enr...) aidés par des professionnels, se regroupent en société afin de développer eux-mêmes leur projet. Le dégrée de participation et d appropriation du projet est total. Le risque pris par les investisseurs locaux est important, car ils supportent entièrement le coût des études pour l obtention du permis de construire. Cependant les bénéfices obtenus pour la vente de l électricité profitent entièrement à ces investisseurs. La hauteur des retombées économiques pour le territoire dépend du nombre de personnes impliquées. Souvent, au-delà du profit des revenus économiques, il existe d autres motivations telles que la promotion des énergies renouvelables et des économies d énergies, l implication dans les problématiques territoriales, l amélioration des conditions de vie de la population - Montage juridique D après l analyse des projets recensés, le type des statuts juridiques créés pour la gestion du projet sont : l Association, la S.A., la S.A.R.L. et la S.A.S., étant la dernière la forme la plus utilisée. PHASE D études De financement D exploitation TYPE DE SOCIÉTÉ S.A.R.L., S.A.S., S.A., Association. S.A.R.L. ou S.A.S. Tableau 3: Relation entre le montage juridique et les phases du projet à l'initiative citoyenne Source : Élaboration propre (cf Annexe : Caractéristiques des montages juridiques des projets à l initiative citoyenne) 10 Une personne physique est, au sens du droit, une personne humaine à laquelle ont été a attribués des droits. Ce terme est utilisé en opposition avec le terme juridique de «personne morale» qui désigne une entité (une entreprise, un groupe ) 34

33 Les motifs pour choisir le montage sont liés aux caractéristiques de fonctionnement et aux principes statutaires des sociétés. En général, la S.A.S. est plus simple à gérer : l entrée de nouveaux actionnaires est possible sans grandes difficultés. Une fois la société constituée, elle peut évoluer sous d autres formes si nécessaire. Elle permet l entrée de partenaires privés, critère qui donne confiance aux banques, puisqu ils connaissent ces structures et sont habitués à travailler avec eux. Il existe d autres solutions envisageables, (cf Annexe: Schéma des montages juridiques possibles pour les projets à initiative citoyenne) telles que les SCIC ou les SCA, mais l obligation de constituer des réserves (impossibilité de répartir l ensemble des bénéfices) du premier cas et la lourdeur de fonctionnement pour les SCA, font que ces montages ne sont pas très utilisés pour des projets d initiative citoyenne. - Structure de financement Comme la plupart des projets éoliens, le plan de financement est composé essentiellement d emprunts bancaires (80 % du montant sur un crédit long de 10 à 15 ans et 20 % sur fonds propres.) Pour recueillir les 20% nécessaires, les projets font appel à divers outils de financement. Nous avons caractérisé deux types d apports qui permettent la collecte de fonds propres : Directs : apports réalisés par les investisseurs locaux Indirects : apports réalisés par le biais de structures extérieurs Apports directs Plusieurs types d apports directs sont possibles : - Actions Une action représente une fraction du capital social (apport initial nécessaire pour la constitution d'une société). Lorsqu un particulier souscrit une action, il devient actionnaire de l entreprise, c est-à-dire, copropriétaire, il a droit au bénéfice dégagé par l entreprise ainsi que le droit de vote dans la société. Par contre, le risque assumé est total : en cas de refus du PC, les montants investis sont perdus. Si le parc fait faillite, l actionnaire est le dernier à récupérer son argent. Il s agit d un investissement à long terme, il n apporte presque rien les premières années et dégage des sommes considérables au bout de 10 ou 15 ans. L action a une durée de vie illimitée, la sortie de la société ne peut se faire que par cession du titre, il n y a pas de remboursement. Le montant des actions dépend des caractéristiques de chaque projet et des besoins de financement. Parmi les projets recensés nous retrouvons des actions de valeur nominale égale à jusqu à Regroupement en groupes d investisseurs : C.I.G.A.L.E.S. Une C.I.G.A.L.E. est une structure de capital à risque solidaire. Il s agit d un club réunit cinq à vingt personnes, qui apportent chacune 8 à 457 d épargne par mois. Lorsque le montant de l épargne est suffisant, il est investi en indivision dans une petite entreprise locale et collective : S.A., S.A.R.L., S.C.O.P., S.C.I.C en création ou en phase d augmentation de son capital. Une CIGALES se réunit pendant cinq ans, renouvelables une fois. Les entreprises aidées sont sélectionnés sur des critères précis : elles doivent être géographiquement proches de la CIGALE, développer une activité pérenne et avoir un but social, environnemental ou culturel. 35

34 - Apports via des entités de l économie sociale et solidaire Cette modalité d intervention est présente uniquement en phase d études. Comme il s agit d initiatives locales, certains projets recensés démarrent avec la création d une association pour le rassemblement des particuliers ou par des groupes de travail appartenant à des institutions déjà existantes, par exemple des C.U.M.A. Les cotisations de ses membres sont utilisées pour le financement des études et les démarches d obtention du PC. - Des outils de financement spécifiques: Énergie Partagé Investissement Il s agit d un fond d investissement 11 où les sources de capitaux proviennent exclusivement de l'épargne citoyenne et sont destinées à financer des projets énergétiques renouvelables. Il vise à fédérer le grand public autour de petits projets de type coopératif et citoyen. Il permet de mutualiser des territoires qui n ont pas la capacité de mobiliser des fonds, avec d autres, qui souhaitent investir, mais qui ne disposent pas de caractéristiques techniques favorables pour le développement de tels projets. Apports indirects Selon la nature des structures, nous trouvons : - Acteurs financiers : collectivités (Région, Département, Communauté de Communes ) et organismes de l état, qui font des apports à la société sous forme de subventions, prêts, avances remboursables - Actionnaires : à caractère public ou privé, qui détiennent une partie de la société. Le tableau suivant montre différentes compositions de montages juridiques de certains projets recensés : Projet Parc éolien Béganne (Ille et Vilaine) Structure juridique SARL Composition de l actionnariat -Association : regroupe une partie des adhérents de l association Éoliens en Pays de Vilaine -3 CIGALES -SEM ENE 44 Structure financière 25 % fonds propres 75 % emprunts Parc éolien de Rilhac-Lastours (Haute Vienne) Parc des Landes du Mené (Côtes d Armor) -SCA «Energie Partagé investissement» SAS -51% «SARL EOL 87» Regroupe les adhérents de la CUMA de Rilhac-Lastours -49% Région Limousin SAS -34 % CIGALE CIMES 1-66 % Groupe éolien Oxian 25 % fonds propres 75 % emprunts 20 % fonds propres 80 % emprunts Tableau 4: Exemple de constitution de l actionnariat de projets à l initiative citoyenne Source : Élaboration propre 11 Un fond d investissement collecte des capitaux auprès de différentes sources. Ce montant est ensuite investi dans des sociétés selon certains critères. Un fond est géré par une entité ou société de gestion qui administre le capital et sélectionne les projets. 36

35 Associer des investisseurs à une société représente, selon le Code Monétaire et Financier français (CMF), la réalisation d une Offre Publique de Titres Financiers (OPTF). Pour être légale, cette offre doit recevoir un visa de l Autorité des Marchés Financiers (AMF). L obtention de ce visa est une démarche juridique lourde, complexe et coûteuse que les projets à initiative citoyenne supportent difficilement. Pour faire face à cette contrainte, l initiative Énergie Partagé Investissement (E.P.I.), décrite précédemment, a demandé un visa. Si la démarche aboutie, les porteurs de projets pourront communiquer auprès des citoyens afin qu'ils investissent dans la structure locale créée, par le biais d E.P.I. Il existe toutefois des exceptions au régime de l offre publique à l épargne : - Société composée d un cercle restreint d investisseurs (< 99) - Le montant total de l offre à collecter est inférieur à Le montant total de l offre à collecter se situe entre et si l offre porte sur moins de 50 % des titres financiers du capital de l émetteur Les coûts d un projet sont fixés (de l ordre de 1,25 millions d par MW installé) en revanche il existe la possibilité d augmenter indirectement le nombre d investisseurs via le regroupement en associations ou clubs d investisseurs (par exemple les C.I.G.A.L.E.S.). Selon le CMF, ces structures comptent chacune comme un investisseur. Compte tenu de ces faits, les projets à l initiative citoyenne se caractérisent par la complexité des moyens mis en place pour collecter les fonds propres et par un nombre limité des investisseurs Projets à l initiative privée Il s agit d une contribution financière des particuliers. La structure de développement est la même que pour les projets classiques, sauf que la participation citoyenne a été élargie pour permettre aux particuliers d investir dans des projets éoliens développés sur leur territoire. Le risque pris et le degré d implication de l investisseur local est faible. Il n intervient qu après l obtention du permis de construire et sa participation se réduit aux apports monétaires, il n y a pas une vraie co-construction du projet. Les retombées économiques pour le territoire sont également faibles, les principaux bénéficiaires sont les investisseurs De plus en plus cette démarche est intégrée dans la stratégie de concertation des opérateurs éoliens, puisque c est un moyen d améliorer l acceptabilité des projets : en intégrant les projets dans un environnement territorial, l ancrage local peut se développer. - Montage juridique D après l analyse des projets recensés, les types de statuts juridiques créés pour la gestion du projet sont : la S.A.R.L. et la S.A.S. étant la dernière la forme la plus utilisée. PHASE D études De financement D exploitation TYPE DE SOCIÉTÉ Aucune. S.A.R.L. ou S.A.S. Tableau 5: Relation entre le montage juridique et les phases du projet à l'initiative privé Source : Élaboration propre 37

36 Pendant la première phase, aucune société ne s est créée puisque c est l opérateur qui prend en charge le coût des études. Le choix de la S.A.S. comme principale structure juridique est lié à ses caractéristiques de fonctionnement. En général, la S.A.S. est le montage le plus souple et simple à gérer. Il permet d investir pour un grand nombre d actionnaires, avec une capacité d investissement faible à relativement élevée (profil correspondant à l investisseur locaux ciblé par les opérateurs). - Structure de financement Les modalités de financement sont diverses : grands opérateurs qui s autofinancent, emprunt selon le plan de financement type (80 % par emprunt et 20 % de fonds propres), ou des tiers qui souscrivent des obligations 12. Une obligation est un titre de créances dont le montant et les modalités de remboursement sont déterminés au départ. Le capital social d une entreprise est divisé en actions, un emprunt est divisé en obligations. Acheter une obligation revient à acheter une partie de la dette de l opérateur. Un investisseur local qui prend des obligations ne devient pas propriétaire du parc, comme dans le cas d un actionnaire, néanmoins il ne prend pas de risque : la somme empruntée sera remboursée à la fin de la durée de l obligation et pendant cette période il recevra des intérêts, normalement à un taux supérieur aux intérêts bancaires courants. Les outils financiers utilisés pour mobiliser les fonds propres sont les actions ou les fonds d investissements spécifiques 13 avec différentes modalités d intervention : - Financement mezzanine entre fonds propres des promoteurs de projets et dette bancaire classique - Apports directs des fonds propres dans la société de projet Les fonds d investissement recensés dans l état de lieux sont: - EUROFIDEME2 (Fonds européen d investissement de l environnement et de la maîtrise de l énergie) Il s agit d un fond de deuxième génération, créé pour donner suite au F.I.D.E.M.E., fonds spécialisé dans des projets Energies renouvelables en France, constitué en 2004 par IXIS CIB (Banque d investissement du Groupe Caisse des Dépôts) et l A.D.E.M.E. - O.S.E.O (Soutien à l innovation et la croissance des P.M.E.). C est un établissement public qui intervient dans le co-investissement/financement des sociétés. Il garantit, à la demande des banques, les prêts bancaires accordés à des entreprises déjà profitables 12 L émission d obligations requiert d une OPTF 13 Un fonds d investissement collecte des capitaux auprès de différentes sources. Ce montant est ensuite investi dans des sociétés selon certains critères. Un fonds est géré par une entité ou société de gestion qui administre le capital et sélectionne les projets. 38

37 5.1.3 Projets à l initiative publique Il s agit de regroupement de personnes publiques (collectivités locales, Département ou Région) ayant comme but le développement de l éolien tout en gardant le contrôle de la société d exploitation. Ce type de projets profite d un effet revenu, au-delà de l intérêt financier qu implique la gestion du projet. L objectif vise à utiliser les nouvelles ressources générées pour la réalisation de projets d aménagement du territoire, d amélioration des services sociaux de la collectivité ainsi que des programmes d efficience énergétique. Le risque pris par la collectivité ainsi que le degré d implication dépend de l existence d un partenariat ou non avec des personnes privés et des clauses définies dans le pacte d actionnaires 14 : - Total, lorsque la collectivité prend l initiative du projet éolien et porte son développement seule - Partiel lorsque la collectivité s associe avec un opérateur privé - Inexistante lorsque la collectivité achète clé en mains un parc éolien déjà construit. Les retombées économiques pour le territoire sont conséquentes. En tant qu acteur public, la répartition des bénéfices est la plus large possible et ne profitent pas uniquement au cercle d investisseurs. - Statut et montage juridique. D après l analyse des projets recensés, les types des statuts juridiques créés pour la gestion du projet sont : le P.P.P. 15, la Régie 16 et la S.E.M. étant la dernière la forme la plus utilisée. PHASE D études De financement D exploitation TYPE DE SOCIÉTÉ P.P.P., Régie, S.E.M. Régie, S.E.M. S.A.S Tableau 6: Relation entre les montages juridiques et les phases du projet à l'initiative publique Source : Élaboration propre (cf Annexe: Caractéristiques des montages juridiques à l initiative publique) Selon le code général des collectivités territoriales (CGCT) les collectivités ne peuvent pas prendre des participations directes dans des sociétés privées, d où l existence de ces nouvelles formes de société et du grand éventail de montages : - Partenariat public-privé pour le financement des études. Une fois l obtention du permis de construction, monnayage de l ingénierie du projet (vente des droits de construction) à un opérateur. - Régie pour le développement intégral et l exploitation du parc éolien. - Société d économie mixte associée à un opérateur (dès l amont du projet ou qu à partir de la phase de financement) - Création de sociétés transversales (S.E.M. ou S.A.S.) dans le but d accompagner (en tant que partenaire ou actionnaire), de faciliter (apporter un soutien technique et administratif) et déclencher (servir de levier financier) la mise en œuvre des projets éoliens. 14 Le pacte d actionnaire est un contrat de droit privé entre les associés d une société par actions. Il a le caractère occulte. Les clauses d un pacte d actionnaires se répartissent en trois catégories : la composition du capital social, l exercice du droit de vote et les conditions dans lesquelles les signataires participent à l organisation de la société ou à son fonctionnement. 15 Le Partenariat Public Privé est un contrat permettant à une collectivité de confier à un tiers et en échange d une rémunération, la mission globale d un ouvrage (conception, réalisation et financement) concernant un service public 16 Une Régie est établissement public chargé de la gestion d un service public (eau, électricité ) 39

38 Le choix de la S.E.M. comme principale structure juridique est liée à la flexibilité de composition de l actionnariat. La participation publique se situe entre 51 % et 85 %, ce qui permet : - D assurer tous les phases du projet: la collectivité reste toujours l actionnaire majoritaire. - De garantir la faisabilité technique : la collectivité s associe, généralement, avec un opérateur éolien qui dispose des compétences nécessaires. - De mutualiser les risques : la collectivité n est pas la seule actionnaire, ce qui lui permet de partager les risques et même de les minimiser Elle est souple à gérer et une fois créée peut intervenir dans d autres projets. Une caractéristique à considérer pour les collectivités qui souhaitent élargir l initiative à d autres projets d énergies renouvelables : photovoltaïque, méthanisation, bois énergie Il existe deux autres solutions que les collectivités peuvent adopter : la création d une S.C.I.C. ou d une S.P.L. Cette dernière est jugée par les collectivités comme non adaptée aux projets participatifs, puisque l actionnariat est 100% public. Il n existe pas la possibilité de participation des opérateurs privés qui ont généralement les connaissances techniques nécessaires. Néanmoins, parmi les porteurs de projet certains affirment que la SPL garantie la maîtrise du projet à 100%. Ceci est possible grâce à une connaissance du Code des Marchés Publics et en faisant appel aux bureaux d études techniques pour la maîtrise d ouvrage. Compte tenu de ces faits, les projets à l initiative publique n ont pas de modèle unique puisque chaque projet dépend du contexte, des acteurs, des moyens à disposition et surtout des objectifs poursuivis. - Structure de financement Ces projets adoptent le modèle suivant : 80 % par emprunt et 20 % issu des fonds propres, bien que certains puissent être financés à 100% par emprunt bancaire. Les fonds propres sont composés par : Subventions d origines divers : fonds européens (F.E.D.E.R.) fonds de l État Avances remboursables : prêts à taux zéro Apports des collectivités et des structures publiques impliquées dans le projet : communes, Communautés de Communes, Syndicats d électricité, Conseil Général, Conseil Régional Apports des riverains Apports des opérateurs (si actionnaires de la société) Projets à l étranger Les pays nordiques européens possèdent une ample expérience en processus participatifs notamment sur l éolien. Pour compléter les résultats issus de cet état de lieux, nous nous sommes renseignés sur les caractéristiques des projets en Belgique, Allemagne, Danemark et Angleterre. Dans ces pays les projets à l initiative citoyenne se sont développés sous forme de coopérative ou d investissement particulier (notamment des agriculteurs, qui produisent pour satisfaire les besoins de leurs exploitations). A titre d exemple nous pouvons citer une expérience belge : la Société coopérative à responsabilité limité (SCRL). La constitution de cette organisation est un processus court, d un ou deux mois. La 40

39 principale différence avec la France est le fait qu une coopérative, après être agréé, a la capacité de faire un O.P.T.F. de sorte que le nombre potentiel d investisseurs puisse dépasser les 99 personnes Synthèse de l état des lieux Après les entretiens avec les porteurs de projet, le principal constat que nous pouvons en tirer est qu un projet éolien participatif est réalisable et peut être performant. Les conditions pour sa réussite sont : 1. Travailler dès l amont du projet Il faut piloter toutes les phases : la réalisation des études, la question du foncier (élément souvent délicat qui cause le blocage de projets), la négociation avec les partenaires et les opérateurs, les conditions de financement L élaboration d un cahier des charges est aussi un élément important pour maitriser le projet. Une fois que le contenu du projet spécifié, les porteurs de projets sont en mesure de décider du déroulement du projet. 2. L appui des élus locaux Un soutien politique fort permet de soutenir le projet et de convaincre de la pertinence du projet. La détermination et la persévérance des pouvoirs publics est essentielle pour faire avancer ces projets. 3. L implication indispensable de la population La concertation (information et participation dans les processus de prise de décisions) est incontournable. L appropriation du projet passe par l association dès le départ et l implication des riverains. L information publiée doit correspondre aux faits réelles et pas aux idées reçues, afin d éviter les malentendus qui créeront des situations peu favorables. Tous les projets qui n ont pas eu d opposition forte ont porté un dialogue constant avec toutes les forces vives du territoire: entretiens avec la population (associations, comités des fêtes..), réunions publiques dans tous les villages concernés par le parc, mise en place d un comité de suivi local, informations relayées dans la presse locale sur l état d avancement du projet, création de bulletins d information, organisations de visites de parcs éoliens, visites de chantier 4. L appel aux prestataires extérieurs Le cadre législatif français, en termes juridico-économiques, est très contraignant et difficile à adapter aux projets éoliens participatifs. Pour bien mener les projets dans la légalité, de nombreuses compétences sont nécessaire. La présence de partenaires techniques et de professionnels (avocats, juristes, économistes, ingénieurs conseillers ) est indispensable. Par ailleurs, la concertation avec les acteurs locaux doit être le plus neutre possible. Pour éviter la remise en cause de l objectivité des porteurs de projets, il est conseillé de faire appel aux animateurs/modérateurs qui garantissent le bon déroulement du processus. 5. Des ressources humaines consacrées au projet Le nombre d années nécessaires pour développer un projet éolien peut produire la modification des objectifs initiaux. La présence d une personne dédiée au projet fait progresser plus rapidement les dossiers. Toutefois, certaines contraintes et difficultés sont à prendre en compte avant d engager un projet éolien participatif et citoyen : 41

40 - Le risque associé à l obtention du permis de construire : la décision de supporter ou pas les coûts liés aux études, va déterminer le type de partenariat et de montage juridique à développer. - Fédérer la population et les élus autour d un même projet : c est un facteur clé pour la réussite d un projet, mais aussi une tâche ardue. - Les procédures administratives : l ensemble des études, dossiers et demandes d obtention du permis de construire et la mise en service d un parc éolien sont longues (en moyenne de trois à quatre ans). - Dispositions réglementaires introduites par la loi Grenelle 2 : Cette loi introduit diverses conditions pour l obtention du permis de construire qui viennent renfoncer les contraintes règlementaires existantes: le nombre minimum d aérogénérateurs par projet porté à cinq, ce qui favorise les projets de grande envergure, au détriment de petits projets, car les coûts augmentent. Le classement des éoliennes (si le mât > 50 mètres) dans le régime d autorisation des I.C.P.E. 17. Ce régime augmente les délais administratifs du projet (un recours contre une installation classée peut durer jusqu à quatre ans). D ailleurs les dispositions d un P.L.U. ou d un P.O.S. approuvés avant l entrée en vigueur de la loi Grenelle II peuvent interdire l implantation d éolien dans certaines zones. Jusqu à présent les documents d urbanisme ne permettent pas d implanter les installations classées I.C.P.E. sur des parcelles agricoles. Enfin, il faut évoquer trois points qui ont été exprimés lors des discussions avec les porteurs de projet : - L acceptabilité s améliore, néanmoins une certaine opposition subsiste La mise en place d un projet participatif et citoyen ne garantit pas sa totale acceptation. Ces projets ont les mêmes problèmes et difficultés que les projets classiques, cependant ils permettent une meilleure maîtrise de la concertation. - L acquisition de financement ne poserait pas de problème La principale crainte au moment d engager un projet éolien est le financement. Les montants qui doivent être investis sont considérables, néanmoins il est relativement facile d obtenir des prêts bancaires L obstacle réside à rassembler les fonds propres, surtout s il s agit de fonds citoyens, d où la diversité des moyens et des outils financiers employés. - L existence d une contradiction La France a fixé de grands objectifs pour l éolien terrestre qu il faudra atteindre d ici 2020, alors que la réalité montre qu il y a de nombreux freins réglementaires : complexité des dossiers, difficultés administratives (délais longs) et positionnements institutionnels souvent ambigus. 17 Installation classé pour la protection de l environnement. Selon le Code de l'environnement un IPCE se définit comme «les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées[ ] qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique». 42

41 5.2 Deuxième phase : identification des attentes du territoire du PNR vis-à-vis de l éolien Cette deuxième partie du diagnostic s est déroulée en parallèle de l obtention des premiers résultats de l état des lieux. La première étape a consisté à cibler les personnes appropriées. Pour cela, nous avons eu l appui des chargées de missions du Parc, qui nous ont orienté vers les acteurs locaux les plus pertinents : présidents et/ou représentants des Communautés de Communes concernées par le SRE (Schéma Régional Éolien), parlementaires (Député et Sénateur de l Aveyron), associations environnementales, les services de l État (DDT de l Aveyron) et les établissements publics (l ADEME) (cf Annexe: Liste de personnes ressource) La méthode choisie a été l entretien présentiel. Un guide a été créé à cette fin. Il est composé de questions très ouvertes de manière à capter le maximum d information. (cf Annexe: Guide d entretien aux personnes ressource). Des comptes rendus reprennent les rencontres. (cf Annexe: Comptes rendus des entretiens avec les personnes ressource) Nous avons pu contacter que onze des douze acteurs identifiés. Les principaux constats que nous pouvons en tirer, sont: - La démarche du PNR des Grands Causses : une initiative intéressante Toutes les personnes rencontrées ont salué l initiative engagée par le Parc. La plupart d entre elles ont découvert cette nouvelle forme d éolien (il y a donc eu un travail important d information). Néanmoins, les personnes rencontrées pensent que la réflexion du Parc vis-à-vis de l'éolien est tardive. Aujourd'hui le succès de ce type de projets dépendra du degré d'avancement des négociations des collectivités avec les opérateurs. - La diversité de territoires du Parc Le territoire du Parc est une mosaïque de régions différentes. Trois situations sont présentes : - Zones qui n ont pas de potentiel éolien, donc qui ne font pas l objet de développement. - Zones qui ont défini leurs Z.D. E récemment ou qui ont des projets en cours donc potentiellement propices pour accueillir des projets éoliens participatifs. - Zones qui ont abandonné tout projet éolien au regard des difficultés rencontrées dans l acceptabilité. Dans ce cadre, l avenir de l éolien sur le Parc parait complexe mais pas impossible. Le principal enjeu sera de réussir à mutualiser des territoires si différents. - La perception des parcs éoliens comme sources potentielles de financement La plupart des communes du Parc sont classées en ZRR et souffrent depuis quelques années de problèmes de financement. Les dotations publiques sont à la baisse, et les collectivités cherchent d autres sources de revenus pour leurs budgets. Dans ce cadre les parcs éoliens peuvent apparaître comme une ressource complémentaire. - La participation citoyenne est faible et la mobilisation des antis éoliens est forte Lors des enquêtes publiques (PLU, Étude d Impact ), le degré de participation citoyenne est faible. Il existe le sentiment que les riverains ne se mobilisent que pour exprimer leur opposition à l éolien. Ces dernières années, de nombreuses associations anti éolien sont apparues. Aujourd'hui il y a une forte opposition qui rend les démarches de développement des nouveaux projets éoliens difficiles. L implantation de nouveaux parcs sera difficile tant que le contexte ne changera pas. 43

42 L enjeu principal sera la sensibilisation vers le grand public et le Parc. Cette étude, sera en mesure de présenter une alternative aux projets éoliens classiques. - Le montage juridique le plus pertinent serait la création d une S.E.M. Néanmoins, il ne faut pas écarter d autres possibilités. Le type de montages juridiques est grand, comme l état des lieux l a révélé. La solution optimale sera celle qui permettra aux collectivités et aux riverains de participer à la création, au développement et au financement du projet. - L échelle la plus appropriée serait l intercommunalité L intercommunalité se révèle comme l échelle pertinente pour mettre en place de tels projets, car l éolien pose des problèmes qui vont au-delà des compétences d une commune. Par ailleurs, elle est plus performante et permet de mobiliser des moyens techniques et financiers plus facilement. - Le rôle du Parc reste à définir Il n y a pas eu d unanimité sur le rôle du Parc. Certains ont signalé que le PNR devait accompagner les collectivités, tandis que d autres pensent que le Parc pourrait être la structure la plus pertinente pour mener ce type de projets. 44

43 5.3 Troisième phase : proposition de stratégie de développement de l éolien participatif sur le territoire du PNR Les projets de type citoyens ou privés, semblent difficiles à mettre en place. Les premiers sont des initiatives qui émanent d une volonté locale exprimée, elles ne se créent pas. Pour les projets privés, le Parc en tant qu institution publique, a une moindre légitimé à encourager de telles initiatives (il ne peut que faire de la sensibilisation). Il semblerait que le montage juridique le plus pertinent pour le territoire du Parc, après les résultats de l analyse de l état des lieux et des rencontres avec les personnes ressource, serait la création d une Société d Économie Mixte. Selon la Fédération d Entreprises Publiques Locales (F.E.P.L., 2010) la S.E.M. locale est le mode d intervention à privilégier pour une collectivité qui souhaite développer un projet territorial d énergies renouvelables pour certaines raisons et notamment : - La création d une SEM est librement décidée par délibération des collectivités territoriales ou de leurs regroupements. - Elle met en œuvre une logique d entreprise appliquant les règles du droit commercial 18 - La SEM dispose de circuits de décision rapides et simples. De plus, sa comptabilité, obéissant aux règles du droit privé 19, permet une lisibilité totale. - Elles sont des sociétés anonymes de type S.A.R.L. ou S.A. mais qui restent des entreprises publiques. Deux types d actionnaires sont obligatoires : les actionnaires collectivités territoriales et leurs regroupements (entre 51% et 85% du capital social) et les actionnaires privés (détiennent au minimum 15 %). - La S.E.M. est contrôlée par les collectivités territoriales qui ont la majorité absolue dans les assemblées générales d actionnaires et dont la représentation au conseil d administration est proportionnelle à la détention du capital. - Son statut de société anonyme convient parfaitement à la gestion d un projet éolien ce qui est moins le cas de la régie, soumise aux principes de territorialité et de spécialité ainsi qu à la comptabilité publique et aux marchés publics. - L activité de la SEM n est pas limitée aux relations avec ses actionnaires et elle peut développer plusieurs activités sous réserve de leur complémentarité et de leur inscription aux statuts. - Du fait de son ancrage territorial, elle pourra voir sa valeur ajoutée et ses dividendes réinvestis sur le territoire à hauteur de la part détenue par les collectivités. Procédure résumé de création d une SEM Les conditions minimales pour la constitution d une SEM sont : - Les collectivités membres doivent posséder la compétence de production d électricité 18 Le droit commercial est une partie du droit privé et spécifiquement du droit des affaires, régissant l exercice de la profession de commerçant et définissant du régime juridique applicable aux actes de commerce. 19 Le droit privé est l ensemble des règles qui régissent les rapports entre les personnes physiques ou morales. Les branches du droit privé sont : le droit civil, le droit des affaires et le droit du travail. 45

44 - L objet social 20 doit respecter la notion d intérêt général : sur le territoire d intervention il ne doit pas exister de sociétés commerciales avec les mêmes missions que celles confiées à la SEM. Néanmoins, elle peut se reposer sur d autres compétences que la production d électricité, à savoir : «maîtrise de l énergie», «promotion des énergies renouvelables», «soutien aux initiatives en faveur du développement durable» Les différentes étapes à suivre sont : - Approbation d une délibération dite «de principe» par les collectivités territoriales et les partenaires privés décidant de la création de la SEM - Définition des caractéristiques de la SEM o Forme et fonctionnement: conseil d administration ou conseil de surveillance et directoire. o Le montant du capital o La répartition de celui-ci entre les collectivités territoriales et/ou leur regroupement et les autres actionnaires - Constitution des statuts - Approbation pour chacune des collectivités concernées (par délibération) des statuts - Inscription au budget de la dépense correspondante à l achat des actions (section investissement) - Désignation des représentants - Constitution de la SEM. - Établissement d un pacte d actionnaires (facultatif) dans le but de préciser les règles de gouvernance, les quorums de vote et l affectation des résultats. Concernant le rôle du PNR des Grands Causses dans cette stratégie, deux scenarios possibles pourraient toutefois être envisagés. Le Parc pourrait se positionner en tant : - qu assistant à maître d ouvrage aux porteurs de projet (comme il le fait dans les autres domaines) - que maitre d ouvrage associé (porteur de projet). 20 L objet social d une entreprise détermine les activités qu elle peut exercer. 46

45 Scénario 1: Assistant Maître d ouvrage Dans ce cas le rôle du Parc doit répondre à une demande des collectivités. Il peut être un acteur extérieur du processus et se limiter à conseiller et proposer des solutions ou il peut s intégrer dès l amont du projet en apportant ses compétences techniques, accompagner la collectivité dans ses démarches, animer la concertation Atouts - Renforce et met en valeur la figure de la collectivité et de l élu local en tant que porteur de projet et maintient leur implication dans la démarche. - Permet de capitaliser les efforts des communes qui ont déjà travaillé sur la question de l éolien (création des Z.D.E. ou premiers contacts avec les opérateurs) - Si la démarche a du succès, il peut être un modèle facile à reproduire sur le territoire, puisque le Parc dispose des compétences pour mener une telle mission. Faiblesses - Les retombées sont très localisées et la démarche risque de créer des inégalités entre territoires voisins et d accroître les divergences déjà existantes. - Un projet participatif exige une volonté solide et des années pour le développer. Scénario 2: Maître d ouvrage associé Dans ce cas le Parc se positionne en tant que porteur de projet associé. Il est le promoteur de la démarche et pilote le projet. La solution proposée est pertinente avec : Atouts - La stratégie du futur S.C.O.T. Sud Aveyron. - La Loi de réforme des collectivités territoriales (loi 16 décembre 2010) qui vise à simplifier les structures territoriales (communes, intercommunalités, départements, régions) et à réduire le nombre d échelons territoriaux. Faiblesses Renforce le rôle du Parc, en tant que fédérateur d initiatives Permet de profiter de la dynamique de participation déjà créée avec le Groupe de Travail Énergie Le Parc est la structure qui est capable d affecter les retombées économiques au plus grand nombre de personnes par le biais de ses programmes territoriaux. Difficulté à mutualiser autour de l éolien des territoires avec des positions divergentes. Le Parc peut être perçu comme un opportuniste qui développe de projets dans le seul but d augmenter ses propres revenus. 47

46 6 Conclusion Cette étude a mis en avant l existence d initiatives éoliennes dites «participatives» en France. Elles peuvent être réalisables et performantes à condition que leur développement soit soumis à certaines conditions. Par contre, du point de vue théorique l existence du critère participatif et/ou citoyen n est pas évidente. Il est vrai que tous les projets recensés contiennent au moins une des spécificités de l ESS, mais en ce qui concerne la production de valeurs sociaux, la plupart en sont loin. Selon les hypothèses retenues, les vrais projets éoliens participatifs au-delà de sa fonction marchande, cherchent d abord à créer localement une valeur d utilité sociale, ce qui n est pas le cas. La plupart des initiatives développées suivent la logique de l effet revenue. Le projet est créé dans le but de profiter les bénéfices dégagés par la vente de l électricité et élargir les retombées économiques à un territoire donnée ou bien à une groupe d individus. Le composant social reste en second plan. Compte tenu de ce fait, ces initiatives se rapprochent plutôt de la notion d entreprise social : une activité commerciale, que tout en gardant sa raison d être qui est la production de biens et/ou de services, a des objectif sociaux. En ce qui concerne le développement de projets participatifs au sein du Parc naturel régional des Grands Causses, le territoire dispose des moyens humains et institutionnels pour sa mise en œuvre. Il s est mis en évidence que les moyens financiers ne poseraient pas un problème, néanmoins il faut tenir présent que la viabilité des projets éoliens, aujourd hui, repose sur l existence d une politique de soutien public aux énergies renouvelables (tarification d achat garanti). Si ce modèle économique change, les conclusions du diagnostic ne seront pas valides. Comme complément à cette étude, il serait envisageable de caractériser le tissu social existant sur le territoire, car les initiatives participatives se basent sur un engagement citoyen, résultat d une dynamique collective. En dernier point, nous avons présenté une stratégie de développement et deux scénarios différents pour le Parc. Mais avant de se positionner, le territoire du Parc devra résoudre ses contraintes internes ainsi il devra prendre en compte les enjeux externes. Il faut signaler que le contenu de cette reflète uniquement les résultats obtenus lors du diagnostic et en aucun la position les instances décisionnaires du Parc. La décision finale reste aux élus du Parc, qui seront invités à se réunir pour envisager des suites à ce travail en fonction de leurs volontés et des propositions précédentes. 48

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