NOUVEAU CODE BRUXELLOIS DU LOGEMENT : RÉFORMÉ DE LA CAVE AU GRENIER

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1 NOUVEAU CODE BRUXELLOIS DU LOGEMENT : RÉFORMÉ DE LA CAVE AU GRENIER Un nouveau Code du logement est entré en vigueur le 28 juillet Il apporte d importantes innovations, tout en conservant les acquis du Code précédent et de ses adaptations subséquentes. La réforme poursuit plusieurs objectifs, atteints à des degrés divers selon le cas : donner une meilleure lisibilité à un texte qui a subi plusieurs modifications, l améliorer en tenant compte de l expérience du terrain, rendre opérationnel de nouveaux concepts, recentrer la lutte contre les logements insalubres sur les situations les plus graves, étendre et préciser les règles relatives à l attribution des logements non sociaux et améliorer l action contre les logements inoccupés. Cet article offre un aperçu des principales modifications concernant les communes. Pour plus de détails, il est chaque fois renvoyé à des publications de l Association relatives aux différents aspects du Code. La double action de l Association Le 27 mars 2013, l Association était auditionnée en commission du logement du Parlement bruxellois relativement au projet de réforme du Code du logement. Ensuite, le 20 juin 2013, elle écrivait au Secrétaire d Etat en charge du logement, Monsieur Christos Doulkeridis. A ces deux occasions, elle y a contesté : 1. le règlement-type arrêté par le Gouvernement: l Association considère qu il s agit d une atteinte injustifiée à l autonomie communale dans la mesure où le Code du logement contient déjà suffisamment de garanties. En ce sens, l habilitation est trop large et manque de fondement légal ; 2. l attribution des logements sur avis conforme d une commission indépendante dont la composition et le fonctionnement sont arrêtés par le gouvernement L Association a plaidé pour que la composition de la commission soit décidée par le conseil communal. Elle a finalement obtenu satisfaction, comme on le lira plus loin ; 3. l interdiction de critères d attribution ou de refus d inscription dans le registre pour des raisons liées à une part relative trop élevée du loyer eu égard aux revenus, une condition qui permet de protéger tant la commune que les locataires contre les risques d insolvabilité. Les exigences de sécurité, de salubrité et d équipement des logements 1 (articles 4 à 14) Le principe de base ne change pas : seuls les logements qui répondent aux exigences élémentaires de sécurité, de salubrité et d équipement peuvent être proposés à la location. Cependant, afin de limiter le formalisme des procédures, le nombre de documents permettant de constater leur conformité est à présent limité. Ainsi, le certificat de conformité, facultatif, et l attestation de conformité, jusqu ici obligatoire pour les logements meublés et les logements de moins de 28 m 2, sont supprimés. Seule subsiste l attestation de contrôle de conformité. Celle-ci est nécessaire pour remettre en location ou relouer un logement frappé par l interdiction infligée par le Service de l inspection régionale du logement. Quid pour les logements qui font l objet d un arrêté d insalubrité pris par le bourgmestre sur pied de l article 135 de la Nouvelle loi communale? L ancien article 14 du Code du logement était formulé de manière ambiguë, mais l interprétation qui prévalait dans les communes était d exiger cette attestation avant de lever tout arrêté du bourgmestre lié à l état du logement. Malheureusement, cette exigence n est plus reprise dans le nouveau Code 2. Cette situation est dommageable pour la protection des locataires dans la mesure où la levée de l arrêté est susceptible de donner l illusion au propriétaire que le bien peut à nouveau être offert à la location alors qu il ne satisfait peut-être pas aux exigences du Code du logement. Le bourgmestre reste chargé de veiller à l exécution des décisions, prises par l inspection régionale du logement, d interdire de continuer de proposer à la location, mettre en location ou faire occuper un bien non conforme situé sur le territoire de sa commune. Désormais, l article 8, alinéa 2 habilite expressément le bourgmestre à apposer des scellés afin d empêcher toute nouvelle occupation. Précisons que c est bien le bourgmestre, et non pas les fonctionnaires communaux, qui dispose de ce pouvoir 3. Il conviendra donc de mentionner explicitement la décision d apposer des scellés dans l arrêté pris par le bourgmestre en exécution de la décision 4 1 Sur cette question, voir : F. LAMBOTTE, Incidence du Code du Logement sur les arrêtés de police - Rien ne change ou presque!, d'union Bruxelles, septembre 2006, (4), pp La revue d Union est disponible sur > Publications. 2 L AVCB a attiré l attention du législateur sur ce point lors des auditions en commission du logement, mais n a pas été suivie. 3 Comparer avec l article 303 du CoBAT, selon lequel les scellés en matière d urbanisme ne peuvent être apposés que par les officiers de police judiciaire, les fonctionnaires et agents chargés de la police de la voirie, les fonctionnaires et agents techniques des communes et de la Région désignés par le Gouvernement pour constater les infractions urbanistiques.

2 régionale. Le bri de scellés, apposés en vertu d une disposition légale ou réglementaire, constitue une infraction pénale 4. Les modalités de l obligation de rechercher une solution de relogement à charge du bourgmestre sont clarifiées : au locataire dont le bien a fait l'objet d'une interdiction à la location mise en exécution par le bourgmestre, une proposition de relogement doit être adressée au plus tard au moment de l'expulsion, dans la mesure des disponibilités. D'abord, le bourgmestre vérifie si, sur le territoire de sa commune, un logement est disponible parmi les logements locatifs des différents opérateurs immobiliers publics. A défaut de disponibilité, la Société du logement de la Région de Bruxelles-Capitale (SLRB) procède au même exercice, mais à l'échelle de la Région. Il s agit donc toujours d une obligation de moyen dans le chef du bourgmestre. Le droit de gestion publique 5 (articles 15 à 19) Les possibilités d exercer le droit de gestion publique sont élargies aux logements non occupés conformément à leur destination en logement depuis plus de douze mois consécutifs, pour autant que les démarches en vue de régulariser leur situation urbanistique initiées avant l établissement du constat se soient soldées par un refus. Les agences immobilières sociales (AIS) peuvent exercer le droit de gestion publique, au même titre que les opérateurs immobiliers publics. L avenir nous dira si les AIS, qui ne disposent pas d une administration, pourront se lancer dans l aventure. En tout cas, la Fédération des AIS de Bruxelles s est montrée très réservée 6. Il est vrai qu on n aperçoit pas, a priori, l intérêt de cette extension. Rappelons que, sans devoir nécessairement être titulaires de ce droit, les AIS peuvent se voir confier la rénovation et la gestion locative des logements pris en gestion publique par les opérateurs immobiliers publics 7. Les logements inoccupés 8 (articles 20 à 23 ainsi que l article 15) Pour rappel, le Code du logement érige en infraction administrative le fait de maintenir inoccupé tout ou partie d un immeuble destiné au logement. Il charge un service régional de constater les infractions et d infliger des sanctions administratives. Ce service agit d initiative ou sur plainte du collège des bourgmestre et échevins ou, à certaines conditions, d associations ayant pour objet la défense du droit au logement. On pointera, tout d abord, deux modifications importantes pour les communes. Premièrement, les procès-verbaux émanant d agents communaux assermentés feront également foi pour constater ces infractions 9. Voilà qui devrait renforcer la collaboration entre communes et Région et quelque peu soulager le service régional d une partie de sa charge de travail. Deuxièmement, chaque commune a l obligation de tenir un registre des logements inoccupés situés sur son territoire et de communiquer au Gouvernement, avant le 1 er juillet de chaque année, l inventaire arrêté au 31 décembre de l année précédente de tous les logements qu elle a identifié comme étant inoccupés ainsi que leur localisation, leur surface habitable, le nombre de chambres qu ils comptent et la durée présumée de l inoccupation. Ensuite, des précisions sont apportées concernant les présomptions d inoccupation 10. D une part, la liste est étoffée. D autre part, l utilisation du terme notamment confirme que l énumération n est pas limitative : l inoccupation pourrait donc être établie sur base d autres éléments pertinents tandis que les présomptions légales peuvent toujours être étayées par un faisceau d indices convergents. Sont dorénavant présumés inoccupés, les logements : - à l adresse desquels personne n est inscrit à titre de résidence principale aux registres de la population ; - pour lesquels les propriétaires ont demandé une réduction du précompte immobilier pour improductivité ; - qui ne sont pas garnis du mobilier indispensable à leur affectation ; - pour lesquels la consommation d eau ou d électricité constatée pendant une période d au moins douze mois consécutifs est inférieure à la consommation minimale fixée par le Gouvernement Article 284 du Code pénal. Le simple fait d'enlever les scellés apposés et/ou les accessoires sinon la clôture scellée elle-même suffit pour constituer l'élément matériel du bris de scellés, Cass., 10 mars 1992, Pas., 1992, I, p Sur cette question, voir : FRASELLE Nathalie, Apposition de scellés par le Bourgmestre, Mouv. Comm., juin-juillet 2003, V.85, (779), pp Sur cette question, voir : F. LAMBOTTE, Le droit de gestion publique: pour qui, pour quoi, comment?, d'union Bruxelles, juillet 2006, (3), pp ; O. EVRARD, Le Parlement dégrippe le droit de gestion publique, d'union Bruxelles, juin-juillet 2010, (2), pp Doc. Parl. Brux.-Cap., Sess. 2012/2013, A-355/2, Rapport, p Article 120, 2. 8 Sur cette question, voir : O. EVRARD, B. RUSLANOVA NIKOLOVA, Amende administrative et action en cessation en cas de logement inoccupé, d'union Bruxelles, décembre 2009 janvier 2010, (6), pp Cette modification avait été suggérée par l AVCB, voir : O. EVRARD, B. RUSLANOVA NIKOLOVA, Op. Cit., p La définition du logement inoccupé se trouve toujours dans le chapitre relatif au droit de gestion public (article 15). Il s agit en effet de l un des cas dans lesquels le droit de gestion public peut être exercé. Historiquement, cela s explique par le fait que le chapitre relatif à la sanction administrative des logements inoccupés a été introduit dans le Code après le droit de gestion publique. La logique aurait voulu que la réforme reprenne la définition du logement inoccupé dans le chapitre y relatif. 11 Actuellement, les seuils sont fixés par l article 9 de l arrêté du 19 février 2004 portant exécution du Code du Logement, M.B., 23 avril 2004 comme suit : - Pour la consommation d eau : 5 mètres cube par an ; 5 - Pour la consommation d électricité : lorsque le compteur électrique est scellé ou présente une consommation annuelle inférieure à 100kwh.

3 Le Code précise que les présomptions peuvent être renversées par le propriétaire ou le titulaire du droit réel principal, qui peut justifier l inoccupation par des raisons légitimes ou en cas de force majeure. De plus, le nouveau Code supprime le fait que les logements dans lesquels sont domiciliés la personne physique propriétaire ou titulaire d un droit réel ne peuvent pas être présumés inoccupés 12. Par ailleurs, le nouveau Code du logement conserve plusieurs innovations qui avaient été adoptées récemment 13 dans le but de faciliter la preuve qu un logement est inoccupé. Il n est pas inutile d en rappeler les principes : l intercommunale bruxelloise de distribution et d assainissement d eau (Hydrobru) et le gestionnaire du réseau de transport d électricité ont l obligation de communiquer au moins une fois par an au service régional chargé d infliger des amendes administratives en cas de logements inoccupés, la liste des logements pour lesquels la consommation d eau ou d électricité constatée pendant une période d au moins douze mois consécutifs est inférieure à la consommation minimale fixée par le Gouvernement. Le service régional reprend ces informations dans une liste qu il tient à disposition des communes ; les communes sont quant à elles chargées de communiquer au service régional, au moins une fois par an, une liste actualisée des logements situés sur leur territoire dont l inoccupation est avérée. Le Gouvernement doit encore arrêter la forme et le contenu de cette communication 14. En outre pour le 1er juillet de chaque année, les communes sont tenues de publier un rapport de leur politique (en ce compris celle de leur CPAS) en matière de lutte contre les logements inoccupés. Ce rapport inclut une évaluation chiffrée de l exercice du droit de gestion publique, des actions comme en référé et des plaintes déposées auprès du service régional. L attribution des logements non sociaux 15 (articles 24 à 33) Champ d application Les nouvelles dispositions relatives à l attribution des logements publics entreront en vigueur le 1er juillet Leur champ d application s étendra à tous les opérateurs immobiliers publics 16 ainsi qu aux agences immobilières sociales (AIS) 17. Les communes, les CPAS et les régies communales autonomes qui offrent des logements en location restent tenus d adopter un règlement d attribution et de tenir un registre des inscriptions, y compris lorsque la gestion locative est confiée à un tiers. Pour les logements communaux gérés par une AIS, c est le règlement de l AIS qui sera d application. Le règlement ne s appliquera pas aux logements de transit 18. Règlement d attribution Le nouveau Code encadre plus strictement le contenu du règlement d attribution qui doit être adopté par le conseil communal ou par le conseil de l action sociale. Il est précisé que les critères d attribution permettant de pondérer l ordre chronologique doivent être conformes au Titre X du Code relatif à l égalité de traitement, ce qui va de soi pour un pouvoir public. Dans un souci de clarté pour les candidats locataires, le règlement d attribution doit également mentionner quels logements sont éligibles à l allocation-loyer 19. Les critères ne peuvent pas concerner la localisation de la résidence du candidat locataire ou le montant minimal de ses revenus. La demande d inscription dans le registre ne peut être refusée pour ces mêmes motifs. La portée des dispositions en matière de revenus n est pas claire. Les communes pourront-elles refuser d attribuer un logement pour des raisons liées à une part relative trop élevée du loyer eu égard aux revenus? Il ne s agit, à proprement parler, ni de refuser l inscription dans le registre ni d en faire un critère d attribution pondéré (de le lier à des points de priorité) On relèvera toutefois la contradiction logique qu il y aurait à considérer comme inoccupé un logement où demeurent inscrites des personnes dont la commune n a pas entamé et terminé une procédure de radiation d office. 13 Ordonnance du 6 décembre 2012 modifiant l article 18 de l ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du logement, entrée en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge, le 18 décembre Doc. Parl., Brux.-Cap., sess , A On peut se demander si cette obligation ne fait pas double emploi avec celle de tenir un registre des logements inoccupés, qui doit être communiqué au Gouvernement. 15 Sur cette question, voir : O. EVRARD, Règles minimales d attribution des logements communaux, d'union Bruxelles, avril-mai 2009, (2), pp Donc également au Fonds du logement et à la SDRB, mais à l exception des SISP. Ces dernières restent soumises au régime particulier des logements sociaux. 17 Par application de l article 124, 1er, 8 du Code. 18 Tels que définis par l article 2, 1er, 22 du Code. 19 Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 21 juin 2012 instituant une allocation loyer. 20 Selon le commentaire de l article 27 du projet : [ ] même s il peut être légitime pour les opérateurs immobiliers publics d éviter d installer dans leur parc immobilier des ménages qui risquent de s avérer incapables de payer le loyer, il reste qu il s agit là d un critère d exclusion en amont. [ ] Au demeurant, il est impossible, au moment de l inscription (avant même donc de savoir quel logement sera attribué au candidat), d évaluer le pourcentage des revenus du locataire affectés au loyer puisque ce dernier n est pas encore connu, Doc. Parl., Brux.-Cap., Sess. 2012/2013, A-355/1, p. 38.

4 Règlement-type Le Gouvernement arrêtera un règlement-type par catégorie d opérateur comprenant les exigences du Code. Que contiendra-t-il? L habilitation donnée au Gouvernement semble a priori peu encadrée. Selon le commentaire de l article 29, ce document comprendra les exigences reprises dans ce chapitre 21 (procédure, critères d attribution, etc.). Interrogé à ce sujet, le Secrétaire d Etat a précisé qu il s agit d un règlement contraignant. Mais les communes pourront ajouter d autres clauses 22. Un document type doit, en effet, offrir un canevas commun qui peut être complété en fonction des particularités propres à chaque commune. A notre estime, le Code n habilite pas le Gouvernement à déterminer la pondération des critères d attribution dans la mesure où cela reviendrait à vider de sa substance la compétence que l article 26 attribue au conseil communal. Décision d attribution Les logements communaux seront attribués par le collège des bourgmestre et échevins ou par le bureau permanent sur avis conforme d une commission indépendante dont la composition et le fonctionnement sont déterminés par le conseil communal. Elle rendra un avis tant pour les logements relevant du patrimoine de la commune que de celui du CPAS (même s il y aura toujours deux règlements et deux registres distincts). L avis de la commission est contraignant. On entend en effet par avis conforme, un avis qui lie son destinataire qui ne peut s en écarter 23. Il s agit d une formalité substantielle dont le non respect entacherait d illégalité la décision prise par l autorité administrative. Le caractère contraignant de l avis découle également des travaux parlementaires : une proposition d amendement visant à permettre au collège ou au bureau permanent de s écarter de l avis moyennant due motivation a été rejetée 24. L avis de la commission n est toutefois pas intangible. En cas d erreur ou de modification des circonstances, le collège devrait veiller à solliciter un nouvel avis 25. En effet, rien n interdit à l instance consultée de modifier son point de vue après réexamen du dossier, dans la mesure où l avis ne constitue qu une étape de la procédure administrative qui s achève par la décision de l autorité administrative 26. L avis de la commission est lié, en ce sens qu il doit prendre en compte l ordre chronologique du registre et faire une juste application des critères d attribution prévus dans le règlement communal. Initialement, le projet prévoyait que la composition et le fonctionnement de la commission seraient arrêtés par le Gouvernement 27. Afin de mieux prendre en compte l autonomie communale, suite à un amendement déposé par un membre de la majorité, le législateur a finalement confié cette mission au conseil communal 28. Interrogé sur la marge de manœuvre du conseil communal, le Secrétaire d Etat a déclaré, lors du vote en Commission du logement de l article 28bis et de l amendement n 32 que la commune détermine qui siège dans cette commission et le secrétaire d Etat leur fait confiance. Le Code n impose aucun critère, et n habilite pas le Gouvernement à le faire, si ce n est que la commission doit être indépendante. Il nous semble qu elle doit en tout cas être indépendante par rapport à l organe destinataire de son avis. Les membres du collège des bourgmestre et échevins ou du bureau permanent ne devraient donc pas pouvoir y siéger. Recours Les recours contre les décisions d attribution sont portés devant le collège de bourgmestre et échevins ou le bureau permanent, et non plus devant le conseil communal ou le conseil de l action sociale 29. Le nouveau Code introduit une harmonisation des délais. Le recours doit être introduit dans le mois de la notification de la décision d attribution et le collège est tenu de statuer dans un délai d un mois. Lorsque le candidat locataire obtient gain de cause, la conséquence n est plus la nullité de la décision d attribution, mais l octroi d un droit absolu à l attribution du premier logement adapté devenu vacant. 21 C est-à-dire le chapitre IV du Titre III, relatif aux règles applicables aux logements mis en location par des opérateurs immobiliers publics. 22 Doc. Parl. Brux.-Cap., Sess. 2012/2013, A-355/2, Rapport, p P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Précis de la Faculté de droit de l Université Libre de Bruxelles, Bruylant, 2006, p Amendement n En ce sens : C.E., 30 juin 1972, n , Van De Poel. 26 C.E., 8 juin 1998, n , Michel. 27 D après les déclarations du Secrétaire d Etat, avant l introduction de l amendement n 32, l intention initiale du Gouvernement était d assurer une cohérence et homogénéité dans ces commissions, et surtout bien sûr la présence de tiers : une commission qui ne serait composée que de membres de l administration communale ou du Collège ne serait pas une commission indépendante de l autorité. L esprit de l accord est bien de réserver une place importante aux partenaires associatifs et acteurs de terrain qui œuvrent quotidiennement aux côtés des services communaux concernés (logement, aide sociale, contrats de quartier, etc).», Doc. Parl., Brux.-Cap., Sess. 212/1013, Rapport, A-355/2, p Amendement n L AVCB avait attiré l attention sur le fait qu il était plus indiqué de confier cette compétence au collège des bourgmestre et échevins, eu égard à la répartition des compétences prévues par la Nouvelle loi communale et dans la mesure où il se réunit plus souvent que le conseil. Voir : O. EVRARD, Règles minimales d attribution des logements communaux, Op. Cit. p

5 Vie privée des locataires et candidats locataires Afin d assurer la protection de la vie privée des locataires et des candidats locataires, le registre des inscriptions contiendra des données dépersonnalisées 30. En revanche, aux termes de l article 25, l inventaire que chaque opérateur doit communiquer annuellement au Gouvernement mentionne toujours le nom des locataires. On ne discerne pas dans quelle mesure la communication des noms est nécessaire au regard de l objectif poursuivi par cet inventaire, c est-à-dire un outil de la politique du logement régionale 31, si l on se réfère aux travaux parlementaires de l ordonnance qui avait introduit cette obligation. Les logements sociaux Les sociétés de logement social, les SISP, pourront gérer un pourcentage limité de logements moyens. Ces logements seront réservés aux ménages disposant de revenus modérés ou moyens et à la condition que cela n entrave pas le développement du parc de logements sociaux. L objectif est de développer la mixité sociale et d offrir des possibilités de relogement aux personnes dont le bail social à durée limitée prend fin. Régime transitoire Les articles 24 à 33, relatifs aux règles d attribution des logements non sociaux, entrent en vigueur le 1er juillet Ils ne s appliquent pas à l attribution des logements disponibles à la location avant cette date, sauf si la procédure de leur attribution en location n a pas encore été entamée à cette date. L article 67, 9, instaurant la possibilité pour les SISP de donner en location des logements modérés et moyens, entrera en vigueur le 1er janvier Les arrêtés pris en exécution du Code du logement abrogé restent en vigueur jusqu à leur remplacement par de nouveaux arrêtés. Le Gouvernement est chargé d adapter les références légales et réglementaires au Code du logement. L annexe 1 de l ordonnance du 11 juillet 2013 prévoit opportunément un tableau de concordance des références à l ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du logement par rapport à la numérotation du nouveau Code. Conclusion Malgré quelques aspects utopiques, la réforme étaye les moyens d action en matière de logements insalubres et inoccupés, notamment grâce à une collaboration renforcée entre les communes et la Région. Elle dépoussière les notions de logement social et moyen. Elle améliore également le Code en tenant compte de l expérience pratique et lui apporte une plus grande cohérence. L Association restera attentive à la manière dont le Gouvernement élaborera les arrêtés d exécution. Base légale Ordonnance du 11 juillet 2013 modifiant l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement Publication : Moniteur belge du 18 et du 26 juillet 2013 Le texte publié au Moniteur belge du 26 juillet 2013 remplace celui publié au Moniteur belge du 18 juillet Il corrige une erreur matérielle dans la numérotation des articles. Documents parlementaires : Doc. A-355/1-3 - Session Inforum : n Olivier Evrard 8 30 Cette modification fait suite aux réserves que l AVCB avait formulées notamment dans l article : O. EVRARD, Règles minimales d attribution des logements communaux, Op. Cit. p Doc. Parl., Brux.-Cap., sess. 2007/2008, A-493/1, p. 3.