PRETS A DES ETATS ETRANGERS

ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS MAI 2013

Compte de concours financiers Prêts à des Etats étrangers Programme 851 - Prêts à des états étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure Programme 852 - Prêts à des états étrangers pour consolidation de dettes envers la France Programme 853 - Prêts à l'agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des états étrangers Programme 854 - Prêts aux états membres de l'union européenne dont la monnaie est l'euro

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 3 Sommaire Synthèse...4 Introduction...8 I - Le résultat de l exercice et la gestion des crédits...10 A - Le résultat de l exercice...10 B - La programmation des crédits et l évaluation des recettes...11 C - La régularité de l exécution budgétaire...18 D - La démarche de performance...20 E - La soutenabilité budgétaire...23 II - Les recommandations de la Cour...24 A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de 2011...24 B - Récapitulatif des recommandations de la Cour...26

4 COUR DES COMPTES Synthèse (Md ) LFI AE : 1,8; CP : 5,6 ; Crédits ouverts AE : 1,8 ; CP : 1,7 ; Exécution AE : 1,1 ; CP 0,8 I. Un compte de concours financier dédié à l aide publique au développement ainsi qu à la stabilité de la zone Euro En application de l article 24 de la LOLF, le compte retrace les prêts consentis par la France à des Etats étrangers ; il est doté de quatre sections associées à quatre programmes : - le programme 851 Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d infrastructures ; - le programme 852 Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France ; - le programme 853 Prêts à l Agence française de développement, en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers ; - le programme 854 Prêts aux Etats membres de l Union européenne dont la monnaie est l Euro 1. Le compte recouvre donc deux activités distinctes : l aide au développement par le biais de prêts accordés de façon directe (programmes 851 et 852) ou indirecte (programme 853), d une part ; la contribution française au premier plan d aide à la Grèce (programme 854), d autre part. II. 2012 est le premier exercice pour lequel le compte n est plus mobilisé au titre des versements de prêts à la Grèce A compter du printemps 2012, le Fonds européen de stabilité financière (FESF) se substitue aux prêts bilatéraux consentis par les Etats membres ; le compte n est donc plus débité par la libération des nouvelles tranches et le programme 854 ne sera plus mouvementé avant juin 2020, date à laquelle les premiers remboursements du premier prêt à la Grèce doivent intervenir. 1 Ce programme n a concerné in fine que la Grèce.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 5 III. Un calibrage des crédits perfectible Le solde du compte est légèrement positif à l issue de l exécution 2012, à 23,67 M, alors que la LFI prévoyait un déficit (hors programme 854) de 1 041 M. Ce décalage s explique par une sous-consommation de CP pour l ensemble des programmes, en particulier les 851 et 852 (taux d exécution de 40 %) alors que les recettes du compte sont davantage en ligne avec les prévisions (taux de 81 %). La consommation des crédits de la mission est, certes, soumise à de multiples facteurs exogènes. Néanmoins, cette performance traduit une moindre qualité de programmation 2012 qu en 2011, en particulier pour les prêts de la RPE (programme 851). IV. Deux recommandations de la NEB 2011 ont été appliquées, les trois autres étant partiellement suivies d effets Deux recommandations faites par la Cour en 2012 ont été suivies en totalité. Ainsi, la recommandation consistant à «Retracer par une disposition figurant dans une catégorie de loi de finances autre que la loi de règlement la constatation d une perte probable consécutive à un incident de paiement» (recommandation n 1 de la NEB relative à l exercice 2011) a été mise en œuvre par le moyen d un mécanisme de plafond annuel dont les modalités d application, telles que prévues à compter de 2013, paraissent suffisantes pour garantir le respect des dispositions de l article 24 de la LOLF relative aux comptes de concours financiers. D autre part, les règles d engagement des prêts sur le programme 851 ont été respectées en 2012, ce qui permet de lever la recommandation n 3. Les autres recommandations n ont été appliquées qu en partie : si les montants des restes à payer apparaissent désormais pour l ensemble des programmes du compte, aucune explication n est fournie quant à leur teneur et/ou mode de calcul (recommandation n 2) ; le contenu des documents budgétaires de la mission s est enrichi pour les programmes 851 et 852 mais il n existe toujours pas de justification au premier euro pour le programme 853 (recommandation n 4) ; Natixis a construit en 2012 un indicateur de performance retraçant le pourcentage de part française des prestations financées par la réserve pays émergents, mais ce ratio est en attente de validation de la part de la direction du budget (recommandation n 5). Ces recommandations sont reconduites et précisées.

6 COUR DES COMPTES V. Appréciation d ensemble a. Sur la soutenabilité Le compte de concours financier n entre pas dans le périmètre du budget triennal. Son solde est légèrement positif en 2012 (cf. supra). Les restes à payer apparaissent importants pour les programmes 851 (1,6 Md, en légère décrue par rapport à 2011 2 ) et 853 (1,4 Md ) puisqu ils représentent en consolidé plus de quatre fois la consommation de CP au titre de 2012. Toutefois, une activité de prêts moins dynamique de la part de l AFD, aujourd hui envisagée, devrait permettre à l avenir une décrue sensible de leur montant sur le programme 853, alors que le 851 connaît une diminution lente mais régulière du niveau d AE résiduelles. b. Sur la régularité Le respect des dispositions de l article 24 de la LOLF (inscription des pertes probables sur prêts dans une disposition en loi de finances autre que la loi de règlement) semble assuré par la mise en œuvre du mécanisme de plafond annuel proposé par l administration, sous réserve que l exposé des motifs concernant la révision des plafonds soit suffisamment explicite. Par ailleurs, les règles prévues en matière de protocoles de prêts RPE ont bien été appliquées en 2012. c. Sur la performance Seules trois des quatre sections du compte font l objet d un dispositif de suivi de la performance directement rattaché à la mission, les objectifs et indicateurs du programme 853 étant inclus dans ceux du programme 110 Aide économique et financière au développement 3. A cette exception près, le dispositif de suivi de la performance couvre la majorité des crédits de la mission. Les résultats sont conformes aux cibles. Toutefois, certains indicateurs pourraient être complétés. En particulier, les ratios du programme 110 mesurant la performance du programme 853 devraient prendre en compte le montant global de l effort de prêts et pas seulement le nombre de projets aboutis sous deux ans. 2 Pour lesquels ils s élevaient à 1,7 Md. 3 En particulier, indicateur 3.1 : Montant d aide au développement apportée par l AFD sous forme de prêt par euro de subvention de l Etat et indicateur 3.2 : Capacité de l AFD, de la Banque mondiale et du FASEP à mener avec succès des projets compatibles avec la réalisation de leurs objectifs de développement.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 7 En outre, il convient de mettre en œuvre dès que possible le projet d indicateur mesurant le pourcentage de la part française sur les prestations financées par la Réserve pays émergents (programme 851). PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Cour formule trois recommandations principales au titre de l exercice 2012 : - Recommandation n 1 : enrichir le PAP d une information plus complète sur les engagements financiers futurs imputables à chacun des programmes. - Recommandation n 2 : enrichir le contenu des informations du PAP concernant la justification au premier euro pour le programme 853. - Recommandation n 3 : mettre en œuvre, à compter de l exercice 2014, un indicateur pour le programme 851 mesurant le pourcentage de part française des prestations financées par la Réserve pays émergents (RPE) ayant donné lieu à des décaissements.

Introduction Présentation du compte de concours financiers En application de l article 24 de la loi organique n 2011-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), un compte de concours financier retrace les prêts consentis par l Etat à des Etats étrangers. Le compte Prêts à des Etats étrangers regroupe quatre sections associées à quatre programmes : - Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d infrastructure (programme 851) ; - Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France (programme 852) ; - Prêts à l agence française de développement, en vue de favoriser le développement économique et social dans les Etats étrangers (programme 853) ; - Prêts aux Etats membres de l Union européenne dont la monnaie est l euro (programme 854). L ordonnateur principal est le ministre de l économie, des finances et de l industrie. Le responsable des programmes est le directeur général du Trésor. En application de l article 24 de la LOLF, et contrairement aux autres comptes de concours financiers, les programmes sont dotés de crédits évaluatifs relevant exclusivement du titre 7 (dépenses d opérations financières). Chacun des programmes est constitué d un seul budget opérationnel de programme (BOP) et d une seule unité opérationnelle (UO). Finalité des prêts du Trésor Le compte de concours financiers est le véhicule utilisé par la France pour accorder des prêts aux Etats étrangers, soit directement au titre de la Réserve pays émergents (RPE), des accords de consolidation de dettes ou des programmes de prêts bilatéraux en faveur d Etats membres de la zone Euro en pratique, seul le cas de la Grèce a été traité par le biais du compte -, soit indirectement via les contributions au financement de l agence française de développement (AFD).

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 9 - Contribution à l aide publique au développement Les programmes 851, 852, 853 concourent essentiellement à la politique française d aide publique au développement (APD) et font partie intégrante du document de politique transversale (DPT) dédié. Le programme 851 supporte en dépenses le montant des prêts bilatéraux concessionnels accordés à des pays éligibles à l APD, selon les règles fixées par l OCDE, et destinés à financer des projets faisant appel pour leur réalisation à des biens et services français. Le programme 852 contribue à la politique française d annulation et de traitement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, dans le cadre des programmes arrêtés en club de Paris. Le programme 853 se distingue des autres programmes de la mission du fait qu il contribue de manière indirecte à l octroi de prêts à des Etats étrangers, par le biais du versement à l AFD d une ressource à condition spéciale (RCS) sous forme de prêts à des conditions très concessionnelles 4. - Contribution temporaire au plan d aide à la Grèce Le programme 854, créé par la loi de finances rectificative n 2010-463 du 7 mai 2010, a constitué le vecteur de contribution de la France au premier plan d aide en faveur de la Grèce, sous forme d un prêt bilatéral coordonné 5 ; la France est engagée au titre de ce prêt à hauteur de 16,8 Md. Le compte n a pas été sollicité au titre des programmes d aide à l Irlande 6 et au Portugal 7 et ne doit pas l être pour le deuxième programme d aide à la Grèce décidé en mars 2012, qui inclut les montants non déboursés du premier programme et sera actionné par le biais du fonds européen de stabilité financière (FESF). 4 Taux d intérêt de 0,25 % pour une maturité de 30 ans, avec un différé de 10 ans pour le remboursement du principal. 5 Décidé lors du conseil européen des 25 et 26 mars 2010. 6 Novembre 2010. 7 Mai 2011.

10 COUR DES COMPTES I - Le résultat de l exercice et la gestion des crédits A - Le résultat de l exercice Tableau 1 : solde du compte de concours financier (en M ) LFI 2012 LFI+LFR 2012 Exécution (prévisionnel) (prévisionnel) Recettes 954,19 954,19 777,85 Dépenses (CP) 5 588,64 1 711,64 754,18 Solde -4 634, 45-757,45 23,67 Source : direction général du Trésor, CBCM. Tableau 2 : solde d exécution par programme Section/Programme Recettes (1) Crédits Solde ((1)-(2)) Autorisations d engagement Crédits de paiement (2) Prêts à des Etats étrangers, 401 362 434,18 285 599 969,15 de la RPE/programme 851 Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France/programme 852 Prêts à l AFD/programme 853 Prêts aux EM de l UE dont la monnaie est l Euro/programme 854 Total des recettes/ AE/CP & solde compte Source : budget, Cour des comptes. 157 485 052,90 243 877 381,28 220 199 625,99 387 690 590,13 387 691 662,49-167 492 036,50 156 284 992,06 398 980 000 209 000 000-52 715 007,94 0,00 0,00 0,00 0,00 777 847 052,23 1 072 270 559,28 754 176 715,39 23 670 336,84 Le solde d exécution du compte Prêts à des Etats étrangers est légèrement excédentaire, à hauteur de 23,67 M. Ce montant doit être rapproché non pas du solde de l exercice 2011 mais du solde hors programme 854 (i.e. versements à la Grèce), afin de se situer à périmètre constant ; en l espèce, le solde 2011 était également positif, à 149,70 M.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 11 En application de l article 20 de la LOLF, le solde du compte est reporté sur l exercice 2013, sous réserve des dispositions de l article 37 8. B - La programmation des crédits et l évaluation des recettes Les crédits du compte sont de nature évaluative, en application de l article 24 de la LOLF. Aux termes de l article 10, qui précise le régime applicable aux crédits évaluatifs, il s ensuit que : - les dépenses peuvent, sous certaines conditions 9, être imputées au-delà des crédits ouverts ; - les crédits ne peuvent ni être annulés en cours d exercice ni faire l objet de mouvements sur d autres programmes. Le caractère évaluatif des crédits ne dispense pas l administration de fournir l information la plus complète et la plus réaliste possible au Parlement au stade du projet de loi de finances. Une programmation soumise à des facteurs exogènes S agissant du programme 851, les prévisions d engagement se fondent sur une évaluation ex ante des besoins éligibles à la Réserve pays émergents (RPE). Les demandes de CP sont établies à partir d une estimation des tirages au titre de protocoles déjà signés et dont les projets sont soit en cours, soit susceptibles de débuter durant l exercice. De multiples aléas rendent l exercice de calibrage des crédits délicat : calendrier et priorités politiques des pays récipiendaires, processus de désignation des prestataires en fonction des règles locales, choix des autorités de recourir à d autres modalités de financement etc. Les prévisions du programme 852 sont établies au vu des accords susceptibles d être conclus au cours de l année à venir dans le cadre du club de Paris. Ceux-ci dépendent, entre autres, de l évolution de la situation économique des pays débiteurs, des évaluations réalisées par le 8 Le solde non reporté correspond aux annulations de dettes consenties en cours d exercice ; à ce stade, il ne concerne que le programme 852 au sein du compte pour un montant d environ 655 M en 2012 (chiffre non stabilisé). 9 En cas de dépassement des crédits, le ministre des finances informe les commissions de l Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d exécution jusqu à la fin de l exercice. Des propositions d ouverture de crédits doivent également être faites dans le plus prochain projet de loi de finances de l année concernée.

12 COUR DES COMPTES FMI et la Banque mondiale ou, encore, du contenu des accords multilatéraux conclus en cours d exercice 10. 1. Les autorisations d engagement Tableau 3 : AE (en M ) Programmes LFI 2012 Crédits ouverts Dépenses nettes 851(RPE) 400,00 400 285,60 852(CDP) 986,64 986,64 387,69 853(AFD) 412,00 412,00 398,98 854(Grèce) 0,00 0,00 0,00 Total 1 798,64 1798,64 1 072,27 Source : direction générale du Trésor, CBCM L exercice 2012 se caractérise par une consommation des autorisations d engagement (AE) ouvertes en LFI à hauteur de 60 %. Cette sous-consommation importante s explique par le faible niveau d exécution des crédits pour les programmes 852 (39 %) et, dans une moindre mesure, 851. a. Programme 851 Comme en 2010 et 2011, l exercice 2012 est marqué par une sous-consommation des autorisations d engagement programmées (exécutées à 70 % 11 ). On peut également relever que l ensemble des AE ont finalement été engagées au mois de décembre 2012 12. Tableau 4 : Liste des protocoles signés en 2012 (RPE) Date Objet de l engagement juridique Montant ( ) 13/12/2012 Natixis protocole financier avec le Kenya 7 000 000,00 13/12/2012 Natixis protocole financier avec l Equateur (financement tramway de Cuenca) 90 000 000,00 10 Les accords bilatéraux entre la France et les pays débiteurs sont toujours établis sur la base d un accord multilatéral préalable. 11 43 % en 2011. 12 Deux des projets, représentant à eux seuls 60 % du total des crédits d AE finalement exécutés, ont été conclus respectivement les 27 décembre (LGV Maroc Casablanca-Tanger) et 31 décembre 2012 (réhabilitation du réseau de distribution d eau de la banlieue d Aman (Jordanie)).

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 13 Date Objet de l engagement juridique Montant ( ) 26/12/2012 Natixis protocole du 14/11/2008 avec la Maroc (financement TGV Casablanca Tanger) 122 799 969,15 20/12/2012 Natixis protocole financier avec la Jordanie 22 800 000,00 31/12/2012 Natixis protocole financier avec la Jordanie (réseau eau potable Amman) 13 43 000 000,00 Source : CBCM, Trésor Total : 285 599 969,15 Ce profil de consommation des AE n est pas atypique pour le programme : en 2011, 90 % des AE avaient été exécutées au mois de décembre (60 % pour 2010). Les retards d une année favorisent ceux de l année suivante puisque le bouclage in extremis des dossiers en exercice n repousse l instruction des dossiers n+1 vers l été ce qui, mécaniquement, conduit à ne pouvoir les finaliser qu au cours du dernier trimestre. Toutefois, l exécution 2013 devrait être plus équilibrée puisqu il est envisagé de conclure un protocole avec l Indonésie dès février/mars. b. Programme 852 Le programme 852 est celui qui enregistre la plus faible consommation en crédits d AE au cours de l exercice : environ 40 %. Cet écart s explique par un refinancement de la dette de certains pays moins important que prévu, du fait qu ils ont atteint en cours d exercice le point d achèvement de l initiative PPTE (Guinée et Côte d Ivoire 14 ), et par l annulation de trois opérations initialement programmées (Soudan, Tchad, Zimbabwe), représentant un montant de crédits de 535 M 15. c. Programme 853 Comme en 2011, la quasi-totalité des AE disponibles a été consommée au cours de l exercice : 399 M sur un total de 412 M, soit un taux d exécution de 97 %. Les AE correspondent à la couverture de prêts souverains concessionnels pour 355,25 M et de prêts non souverains pour 34,73 M (contre respectivement 334 M et 45 M en 2011). 13 Signé le 31 décembre à 10H00 du matin heure jordanienne (midi heure française) 14 Les échéances non refinancées s élèvent respectivement à 13 M et 51 M, soit un total de 64 M d AE libérées. 15 Dont 442 M pour le seul Soudan.

14 COUR DES COMPTES d. Programme 854 Du fait des nouvelles modalités de versement de prêts à la Grèce, les AE correspondantes seront annulées dans le cadre de la loi de règlement pour 2012. 2. Les crédits de paiement et dépenses de l exercice Tableau 5 : crédits de paiement (en M ) Programmes LFI 2012 Crédits ouverts Dépenses nettes 851(RPE) 390,00 390,00 157,48 852(CDP) 986,64 986,64 387,69 853(AFD) 318,00 318,00 209,00 854(Grèce) 3 894,00 0,00 0,00 Total 5 588,64 1 711,64 754,18 Source : direction générale du Trésor, CBCM Le compte enregistre une sous-exécution des crédits de paiement (CP) par rapport aux crédits ouverts, qui s explique par un niveau de consommation inférieur aux prévisions pour l ensemble des programmes (hors 854, mis en sommeil). a. Programme 851 Le total des crédits de paiement consommés au titre de l exercice 2012 16 s élève à 157,5 M 17, soit seulement 40 % des crédits programmés (contre un taux de 82 % en 2011). La différence par rapport à la prévision s explique par des retards sur plusieurs projets, en particulier au Maroc (tramway Rabat/Salé et TGV Casablanca Tanger), au Vietnam (projet de ligne ferroviaire d Hanoi) et au Pakistan (usine de traitement des eaux de Lahore). En outre, les exécutions d AE plus faibles que prévues en 2010 et 2011 ont conduit à de moindres consommations de CP en 2012. 16 La consommation de CP pour 2012 est recensée sur la période courant du 8 décembre 2011 au 3 décembre 2012 ; les tirages effectués pour la période du 4 au 31 décembre 2012 seront imputés sur les CP de 2013. 17 Correspondant à 30 projets au total.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 15 b. Programme 852 La spécificité du programme 852 tient au fait que l on se situe normalement dans une configuration AE=CP, vérifiée pour l exercice 2012 ; les remarques formulées supra quant à la sous-exécution des crédits d AE s appliquent donc aux CP. Les pays dont les dettes ont été refinancées en 2012 sont la Côte d Ivoire 18, la Guinée, les Comores et Djibouti. c. Programme 853 Au stade de la programmation, les demandes de CP sont calculées en fonction d une «loi de décaissement empirique» des AE antérieures, qui est ajustée chaque année. Pour 2012, la consommation de CP s est élevé à 209 M, en deçà de la programmation qui était fixée à 318 M (soit un taux d exécution de 66 %, légèrement inférieur à celui de 2011 (70 %)). Cette sous-consommation est, pour partie, une conséquence de la réforme, intervenue en 2010, concernant l adossement des prêts de l AFD aux programmes 110 et 853, chacun contribuant désormais de manière égale aux bonifications des prêts de l AFD, hors prêts très concessionnels 19. Il s ensuit un ralentissement du profil de décaissement des CP du programme 853. L intégralité des crédits ont été consommés au cours des quatre derniers mois de l année du fait que le solde disponible dans les comptes de l AFD était supérieur à deux dixièmes du plafond annuel de CP sur la période janvier-août 2012 20. d. Programme 854 Aucun décaissement de prêt n a été effectué en 2012 (soit une consommation de CP nulle). 18 87 % du total refinancé à elle seule. 19 Jusqu en 2009, le programme 853 servait à adosser les prêts très concessionnels octroyés par l AFD et les prêts non souverains concessionnels. Si les prêts très concessionnels de l agence restent encore adossés à 100 % à la RCS (en raison de leur longue maturité et de leur taux fixe), tous les autres prêts bonifiés de l AFD, souverains comme non souverains, consomment désormais un mixage de crédits des programmes 110 et 853. 20 Cf. article 3 de la convention du 26 octobre 1998 entre l Etat et l AFD.

16 COUR DES COMPTES 3. Les recettes de l exercice 2012 Tableau 6 : recettes (en M ) Programmes LFI 2012 LFI+LFR Recettes 851(RPE) 411 411 401,36 852(CDP) 386,91 386,91 220,20 853(AFD) 156,29 156,29 156,29 854(Grèce) 0 0 0 Total 954,19 954,19 777,85 Source : direction générale du Trésor, CBCM Les recettes du compte de concours financiers sont constituées exclusivement du remboursement en capital des prêts, les intérêts étant versés au budget général au titre des recettes non fiscales. Les prévisions de recettes sont, par nature, plus certaines que les prévisions de dépenses dans la mesure où elles correspondent aux montants déterminés par les échéanciers de remboursements prévus par les accords de prêts. Toutefois, ces prévisions sont également sujettes à aléas (remboursements anticipés, accidents de crédit etc.). Les recettes du compte se sont élevées à 777,85 M en 2012, soit 81 % du montant programmé ; cet écart provient de la sous-exécution observée pour le programme 852. a. Programme 851 Les recettes du programme 851 s élèvent à 401,4 M pour l exercice 2012, soit un taux d exécution de 98 %. En réalité, le niveau des recettes rattachées à l exercice 2012 est supérieur et ne correspond pas aux montants constatés dans la comptabilité de l Etat du fait du décalage d imputation des échéances de fin d année. Ainsi, les remboursements du principal réalisés en 2012 atteignent 490 M. b. Programme 852 Les recettes réalisées en capital se montent à 220,20 M i.e.53,71 M de recettes «directes» 21 et 166,49 M de recettes issues des refinancements, soit un taux d exécution de 57 % qui 21 Recettes constituées de remboursements en capital effectués par les pays débiteurs.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 17 s explique essentiellement par le fait qu il a été sursis au refinancement de plusieurs pays (Soudan, Tchad, Zimbabwe) 22. c. Programme 853 Les recettes du programme 853 sont constituées de remboursements en capital de l AFD sur des prêts à taux fixe et 10 ans de différé. Elles sont connues précisément et il ne doit pas y avoir d écart entre prévision et exécution, ce qui se vérifie en 2012, avec une réalisation de 156,29 M 23 identique à la prévision. d. Programme 854 Les recettes du programme 854, nulles en 2012, seront constituées des remboursements en capital effectués par la Grèce. Lors du sommet extraordinaire de la zone euro du 21 juillet 2011, il avait été décidé de porter la maturité de 7,5 ans en moyenne à 15 ans, assortie d une période de différé de 10 ans. A l Eurogroupe du 26 novembre 2012, la maturité moyenne des prêts à la Grèce a été portée à 20 ans, mais le différé reste de 10 ans. Il en découle que les premiers remboursements en capital devraient intervenir à partir de 2020. Programme 4. Les restes à payer et l utilisation de la RCS méritent une attention particulière a. L explicitation des restes à payer Tableau 7 : Restes à payer (PLF 2012) (en M ) Prévision solde AE non couverts par CP au 31/12/2012 Estimation des CP sur AE non couverts au 31/12/2012 2013 2014 Après 2014 851 (RPE) 1 623, 17 445,10 431,54 746,53 852 (CDP) 0,00 0,00 0,00 0,00 853 (AFD) 1 399,97 328,00 318,00 753,97 854 (Grèce) 0,00 0,00 0,00 0,00 Total 3 023,14 773,10 749,54 1 500,50 Source : PAP 2012 & 2013, Cour des comptes Les engagements autorisés par loi de finances dans le cadre de la mission ont des conséquences pluriannuelles, la conclusion d un accord de prêt engageant la France sur plusieurs exercices. A cet égard, la NEB 22 Cf. commentaires sur les AE du même programme supra. 23 Versés en deux échéances : 82,27 M au 30 juin et 74,01 M au 31 décembre 2012.

18 COUR DES COMPTES 2011 soulignait que le Parlement devait être mieux informé du montant prévisionnel des restes à payer sur chacun des programmes de prêts. Les documents budgétaires comportent désormais dans le PAP 2013, pour l ensemble des programmes du compte, un tableau de suivi des CP associés à la consommation des AE ; ces données ne sont toutefois pas accompagnées de précisions quant aux accords sous-jacents et n autorisent pas une évaluation fine des restes à payer. b. Difficultés de programmation liées à la RCS (programme 853) Les modalités d attribution de la Ressource à conditions spéciales (RCS) comme élément de bonification des prêts AFD ne permettent pas d apprécier correctement l effort budgétaire de l Etat. La RCS est un prêt du Trésor sur 30 ans avec un différé de remboursement de 10 ans. Elle est affectée par l AFD, en tant qu élément de bonification, à des prêts souverains et non souverains, dont la maturité moyenne est de 15 ans. Dans le cas des prêts très concessionnels dont la maturité est proche de 30 ans, le mécanisme crée peu d excédents de RCS. En revanche, s agissant des autres prêts de maturité plus courte, aucune donnée ne fait apparaître clairement la manière dont le différentiel de maturité est pris en compte dans l évaluation des crédits budgétaires nécessaires. Dans son dernier rapport sur les comptes et la gestion de l AFD, la Cour avait estimé que les ressources allouées à la bonification des prêts étaient surévaluées et avait évalué l excédent de RCS sur les prêts échus à 1,2 Md en 2009. Elle avait indiqué que les modalités de calcul des ressources consacrées à la bonification des prêts devraient davantage tenir compte de l existence de cet excédent structurel. 24 C - La régularité de l exécution budgétaire 1. Programme 851 : formalisation des engagements juridiques L article 2 de la convention du 21 septembre 2011 entre l Etat et NATIXIS dispose que les protocoles de prêt «font apparaître le montant du prêt, l objet, les conditions d emploi des fonds, les conditions de remboursement des prêts et des avances remboursables». 24 Rapport particulier sur les comptes et la gestion de l AFD pour les exercices 2005 à 2009 (Cour des Comptes, décembre 2011).

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 19 Parallèlement, les PAP et RAP du compte précisent que «l engagement juridique de l Etat intervient lors de la signature de l accord intergouvernemental de financement 25» et que «chaque engagement de financement pour un projet donne lieu à la signature d un protocole de prêt entre la France et le pays bénéficiaire 26». La NEB 2011 mentionnait deux exemples pour lesquels ces règles n avaient pas été appliquées : dans un cas, le protocole de prêt n avait pas accompagné la décision d engagement ; dans l autre, relatif au métro de Belgrade, un accord sous forme d une déclaration d intention de la Serbie était intervenu, mais sans qu un protocole de prêt ne soit dûment formalisé. En 2012, toutes les demandes d autorisation d engagement de prêts du programme 851 ont été présentées sur la base de protocoles intergouvernementaux comportant le détail des modalités de prêts 27. 2. Inscription des pertes probables sur les prêts dans une disposition en loi de finances La NEB au titre de l exercice 2011 formulait la recommandation, conformément à l article 24 de la LOLF 28, que les pertes probables sur les prêts aux Etats étrangers figurent dans une catégorie de loi de finances autre que la loi de règlement 29. Tout en reconnaissant le bien-fondé de l analyse de la Cour, l administration considère qu à compter de l exercice 2013 les dispositions de l article 24 seront respectées grâce au dispositif suivant : - le plafond d autorisation de remise de dettes dans un cadre multilatéral et bilatéral, tel que prévu par l article 64 de la LFR 25 Cf. PAP 2012, p.27. 26 Cf. PAP 2012, p.23. 27 Un seul engagement aurait pu poser problème : celui, visé par le CBCM le 26/12/2012, concernant le TGV Casablanca Tanger pour un montant de 123 M (cf. supra). Ce prêt correspond à une reprise par l Etat d un engagement qui, initialement, devait être assumé par un consortium de banques privées. Il a été décidé, via échange de lettres entre les Trésors français et marocains, de transférer le crédit à la charge de l Etat français, aux mêmes conditions que celles qui auraient dû être consenties par les banques et sur la base d un protocole-cadre intergouvernemental en date du 14/11/2008. Celui-ci pouvait effectivement servir de véhicule juridique à l opération et comportait bien le détail des modalités spécifiques du prêt. 28 L alinéa 4 de l article 24 de la LOLF prévoit que «toute échéance qui n est pas honorée à la date prévue doit faire l objet, selon la situation du débiteur [ ], de la constatation d une perte probable dans une disposition particulière en loi de finances». 29 Recommandation n 1.

20 COUR DES COMPTES pour 1991 du 30 décembre 1991, est désormais mis en œuvre sur une base annuelle et non plus bisannuelle 30 ; - l exposé des motifs concernant, chaque année, la révision des plafonds d annulation inclura «de la manière la plus détaillée possible» les pays susceptibles de bénéficier des annulations 31. D - La démarche de performance 1. Une information succincte sur les conditions de la performance Depuis 2008, et singulièrement dans le cadre de la NEB 2011 32, la Cour observe que les documents budgétaires de la mission sont trop succincts ; en particulier, la justification au premier euro (JPE) doit être enrichie (cf. recommandation n 4 de la NEB 2011). Sur ce point, quelques progrès sont constatés dans le projet annuel de performances 2013. Ainsi, s agissant du programme 851, le PAP propose à la fois un aperçu des principaux projets RPE financés sur la période 2009-2011 et une liste de ceux qui pourraient donner lieu à décaissements au cours de l exercice 2013 (sans toutefois préciser l enveloppe prévisionnelle allouée à chaque projet). De même, des pistes de travail sont fournies pour le club de Paris (programme 852), qui mentionnent au titre de 2013 le traitement des arriérés du Zimbabwe et de la dette birmane (sans estimation chiffrée, afin de préserver les marges de négociation françaises). En revanche, aucune JPE n est proposée au titre du programme 853, l administration se bornant à indiquer les: «un paragraphe explicatif sera inséré dans les futurs documents budgétaires, rappelant notamment les volumes d activité de l agence inscrits dans le contrat d objectifs et de moyens». 2. Des indicateurs à complémenter Les programmes 851, 852 et 854 sont dotés d indicateurs en propre. La performance du programme 853 est quant à elle mesurée par 30 Il s agit d un simple «engagement» de la direction générale du Trésor. 31 Ainsi, pour l année 2013, la révision annuelle a été inscrite dans l article 62 du PLF 2013, devenu l article 96 de la loi n 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013. Il y est précisé qu en 2013, [les] «annulations de dettes additionnelles s élèveraient à 450 M, en particulier dans le cadre du contrat de désendettement et de développement avec la Côte d Ivoire (350 M )». 32 Cf. recommandation n 3 de ladite note.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 21 les indicateurs du programme 110 Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement. Les indicateurs de la mission n ont pas, à ce jour, fait l objet d un audit du comité interministériel d audit des programmes (CIAP). a. Programme 851 Au titre de l exercice 2012, un unique indicateur est appliqué qui est le pourcentage de protocoles de prêts signés au cours de l année n-2 (i.e. 2010) ayant donné lieu à l imputation d un contrat dans les deux ans après la signature 33 (soit 2012) ; il atteint 100% pour l exercice sous revue. Dans le cadre des NEB 2010 et 2011, la Cour recommandait que soit étudiée la mise en place d indicateurs ou, a minima, que soit fournie, dans les documents budgétaires, une information sur la part française réalisée dans les projets. Cette recommandation a été suivie d effet puisqu un projet d indicateur de performance a été construit en 2012 sur la base du pourcentage de part française des prestations financées par la RPE ayant donné lieu à des décaissements lors de l année budgétaire n ; cet indicateur est en attente de validation de la part de la direction du budget. b. Programme 852 L indicateur du programme est un ratio qui rapporte le nombre de pays pour lesquels la France faisait partie des cinq plus importants créanciers ayant franchi le point d achèvement de l initiative «pays pauvres et très endettés» (PPTE), et respectant le critère de soutenabilité de la dette à la date considérée 34, au nombre total de pays ayant franchi le point d achèvement 35. Ce taux s est fixé à 77 % en 2012, soit un résultat légèrement supérieur à la cible (75 %). 33 La période de deux ans a été choisie en référence au délai de validité des offres de financements concessionnels retenu par l OCDE. 34 La «soutenabilité de la dette» est évaluée à partir des études réalisées par le FMI et la Banque Mondiale. Celles-ci permettent de classer les pays en trois catégories de risque de surendettement : faible (aucun dépassement des plafonds d endettement sur les 20 ans à venir) ; moyen (dépassement des plafonds uniquement en cas de chocs exogènes) ; fort (dépassement des seuils plafonds dans tous les scénarios étudiés). Seuls les pays à risque faible ou moyen sont considérés comme respectant le critère de soutenabilité de la dette. 35 En se limitant à ceux pour lesquels la France fait partie des cinq principaux créanciers, afin de garantir une cohérence de périmètre entre numérateur et dénominateur.

22 COUR DES COMPTES c. Programme 853 La performance du programme 853 est mesurée par le biais de certains indicateurs du programme 110 de la mission Aide publique au développement. L indicateur 3.1. («Montant d aide au développement apportée par l AFD sous forme de prêt par euro de subvention de l Etat») mesure un effet de levier entre l effort budgétaire public et le volume de prêts délivrés par l agence ; un prêt d un montant de 100 M pour un coût budgétaire de 20 M correspond à un effet de levier de 5. Ce critère est ambigu car il peut conduire l AFD à réduire le niveau de concessionnalité afin, justement, de maximiser son levier. Plus la concessionnalité octroyée est importante, plus le coût des prêts (pour l emprunteur) se rapproche du coût de refinancement de l agence ; à l extrême, si le coût AFD égale le coût emprunteur, le levier se réduit à 1. Or, un équilibre doit exister entre le développement de prêts souverains faiblement ou non bonifiés (à fort effet de levier) et la priorité qui s attache à financer des projets dans les pays les plus vulnérables, notamment en Afrique, via un niveau élevé de bonification (et, donc, un faible levier). L indicateur 3.2. inclut trois sous-indicateurs dont le premier concerne exclusivement l AFD : «Part des projets de l AFD qui sont jugés au moins satisfaisants, dans la réalisation de leurs objectifs de développement». Afin de disposer d une cohorte de projets suffisante, l indicateur est calculé de manière glissante sur la base des projets achevés dans le courant des deux années précédentes. Ce ratio pourrait être complété d un second indicateur tenant compte du «poids» des projets, compris comme le niveau de prêt AFD finançant chaque projet. En effet, un pourcentage élevé en nombre de projets, par exemple neuf projets sur dix jugés au moins «satisfaisants», peut masquer le fait que l unique projet non qualifié mobilise à lui seul 50 % des financements. d. Programme 854 L indicateur retenu pour le programme 854 mesure un taux de participation de la France, dans le cadre d une action dite «collective», au versement des tranches acceptées par les Etats participants de la zone Euro. Les paiements ne transitant plus par le compte à partir de l exercice 2012, ce ratio est devenu sans objet.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 23 e. Performance sur l exercice 2012 N programme/description indicateurs 851 : pourcentage de protocoles de prêts signés au cours de l année n-2 ayant donné lieu à l imputation d un contrat dans les deux ans après la signature 852 : pourcentage des pays qui ont bénéficié, «avec succès», de l initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et pour lesquels la France faisait partie des cinq plus importants créanciers 853 : indicateurs du programme 110 Indicateur 3.1. : montant d aide au développement apportée par l AFD sous forme de prêt par euro de subvention d Etat 36 Indicateur 3.2. : part des projets de l AFD qui sont jugés au moins «satisfaisants» dans la réalisation de leurs objectifs de développement Source : direction générale du Trésor Tableau 8 : Performance cibles et résultats Résultats/Cibles 2010 2011 2012 Cible 2013 80/80 77/80 100/80 80 75/90 75/75 77/75 78 9,1 76 Les résultats sont conformes aux cibles, voire supérieurs en 2012 pour les programmes 851 et 852. 9,2 79 E - La soutenabilité budgétaire Dans un contexte où les prêts aux Etats de la zone euro en difficulté ne transitent plus par le compte, aucun élément ne permet à ce stade de conclure à un problème de soutenabilité qui, le cas échéant, 9,3 80 9,4 80 36 La méthode du calcul du coût Etat des prêts de l AFD a été revue en 2010 afin de proposer une restitution plus fidèle de la charge de refinancement de l Etat : c est désormais le TEC10 qui sert de référence, contre un taux fixe de 5 % auparavant. Il s ensuit une diminution mécanique du coût budgétaire des prêts octroyés par l AFD. Cette baisse du coût-etat a entraîné une augmentation significative de l effet de levier des prêts de l AFD, sans que cette hausse ne traduise une inflexion de la politique de prêts de l agence. Afin de permettre d établir une comparaison sur les trois derniers exercices, ce sont les résultats issus de la nouvelle méthode qui ont été retenus pour 2010, 2011 et 2012.

24 COUR DES COMPTES relèverait des programmes 851 et/ou 853 puisqu il n y a en principe pas d AE non couvertes en fin d exercice dans le cas du programme 852. Les programmes 851 et 853 se caractérisent par un niveau de restes à payer important (respectivement 1,6 Md et 1,4 Md ) : leur montant consolidé équivaut, pour 2012, à plus de quatre fois la consommation annuelle de CP pour l ensemble du compte. S agissant du 851, l administration relève que le niveau d AE résiduelles (non couvertes par des CP fin 2012) marque une tendance à la baisse sur la période récente 37, qui devrait se poursuivre au cours des prochaines années. Il est estimé que l encours «normal» d AE d exercices antérieurs non couvertes au 1 er janvier de chaque année correspond à environ un milliard d euros 38. Toutefois, ce stock peut être altéré par des profils de consommation exceptionnels comme c est le cas pour le projet LGV Maroc : 625 M d AE ont ainsi été imputées au titre de 2008, mais aucune consommation n est intervenue avant 2012 ; cet afflux d AE est venu gonfler le stock d autorisations non couvertes qui, effectivement, passe de 1,123 Md au 31/12/2008 à 1,695 Md au 31/12/2009. Pour le programme 853, le résidu observé est une conséquence de la politique de prêts dynamique conduite par l AFD sur la période récente. La «stabilisation» du modèle économique de l agence souhaitée par la direction générale du Trésor devrait permettre une résorption partielle des restes à payer d ici deux ou trois ans. II - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de 2011 1. Recommandation n 1 : Retracer par une disposition figurant dans une catégorie de loi de finances autre que la loi de règlement la constatation d une perte probable consécutive à un incident de paiement 39 En réponse aux questionnaires qui lui ont été adressés, l administration reprend ses analyses précédentes et souligne que le 37 Les restes à payer sur années antérieures s élevaient à 1,731 Md à l issue de l exercice 2010. 38 A partir d une hypothèse moyenne d écoulement des AE sur cinq ans. 39 Cette recommandation ne vise, en pratique, que le programme 852.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRETS A DES ETATS ETRANGERS 25 recours à un plafond d autorisation d annulation de dettes est la solution la plus pertinente. Il s agit d un part de garantir le respect des intérêts patrimoniaux de l Etat : divulguer des éléments trop précis sur les projets d annulations pourrait porter atteinte aux marges de manœuvre françaises dans le cadre des négociations ; en outre, certains pays débiteurs seraient tentés d utiliser cette information pour obtenir des conditions de traitements de dettes plus favorables. D autre part, tout exercice de programmation se heurte en l espèce aux fortes incertitudes caractérisant les négociations internationales. En particulier, l agenda du club de Paris n est qu indicatif puisque les négociations ont lieu en fonction des décisions des conseils d administration du FMI et de la Banque Mondiale. De même, il est très difficile de prévoir le traitement qui sera décidé par les membres du club et, donc, l impact réel sur les créances françaises. Dans ce contexte, la mise en œuvre d un mécanisme de plafond annualisé (tel que décrit supra), dont l exposé des motifs inclurait les pays susceptibles de bénéficier d annulations, est de nature à satisfaire la requête de la Cour. 2. Recommandation n 2 : Expliciter et détailler dans les documents budgétaires le montant des restes à payer pour chacun des programmes de la mission Cette recommandation a été partiellement suivie d effets. Dans le cadre du PAP 2013, les estimations de restes à payer pour les exercices 2013 à 2015 sont précisées, ce qui n était pas le cas auparavant. Toutefois, aucune explication n est fournie sur les hypothèses de calcul retenues. Par exemple, dans le cas du programme 851, aucune mention n est faite des projets susceptibles de motiver les décaissements futurs. Cette recommandation est donc reconduite au titre de la NEB 2012 et sa rédaction précisée. 3. Recommandation n 3 : Respecter les règles d engagement des prêts sur le programme 851, en précisant notamment les règles d amortissement des prêts dans les accords gouvernementaux En 2011, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel avait visé une décision d engagement concernant le métro de Belgrade pour un montant maximal de 80 M - alors qu aucun protocole de prêt n avait été signé, contrairement à la procédure mentionnée dans les documents

26 COUR DES COMPTES budgétaires. Cette situation ne s est pas reproduite en 2012. La recommandation est donc levée. 4. Recommandation n 4 : Enrichir le contenu des documents budgétaires de la mission, notamment les informations concernant la justification au premier euro Comme il a été vu supra, cette recommandation a été partiellement suivie d effets, essentiellement pour les programmes 851 et 852. En revanche, l information demeure insuffisante pour le programme 853. Cette recommandation est donc reprise au titre de la NEB 2012 et modifiée pour s appliquer spécifiquement au programme 853. 5. Recommandation n 5 : Etudier la mise en place d un indicateur ou, a minima, fournir dans les documents budgétaires une information sur la part française réalisée dans les projets financés sur la Réserve pays émergents (programme 851) Un indicateur de performance, construit par Natixis sur la base du pourcentage de part française des prestations financées par la RPE ayant donné lieu à des décaissements au cours de l année budgétaire «n», est en attente de validation de la part de la direction du budget. La préconisation est donc précisée de la façon suivante : «Mettre en œuvre à compter de l exercice 2014 un indicateur pour le programme 851 mesurant le pourcentage de part française des prestations financées par la RPE ayant donné lieu à des décaissements au cours de l année n». B - Récapitulatif des recommandations de la Cour Il s agit de recommandations de la NEB 2011 reprises en 2012 mais ajustées dans leur formulation. 1. Enrichir le PAP d une information plus complète sur les engagements financiers futurs imputables à chacun des programmes. 2. Enrichir le contenu des informations du PAP concernant la justification au premier euro pour le programme 853. 3. Mettre en œuvre, à compter de l exercice 2014, un indicateur pour le programme 851 mesurant le pourcentage de part française des prestations financées par la Réserve pays émergents (RPE) ayant donné lieu à des décaissements.