L impact des réformes en cours sur la budgétisation des dépenses de personnel

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1 L impact des réformes en cours sur la budgétisation des dépenses de personnel Atelier régional sur le pilotage de la masse salariale Abidjan, 8 au 12 avril 2013 Bruno Imbert, Conseiller résident AFRITAC de l Ouest 1

2 Anticiper les changements juridiques des finances publiques Des réformes sont intervenues ou sont en gestation dans tous les pays membres d AFRITAC : 8 pays de l UEMOA : réforme des directives du cadre harmonisé des finances publiques (2009) ; Guinée : loi organique relative aux lois de finances (2012) ; Mauritanie : réforme en cours de la loi organique. Ces réformes auront, directement ou indirectement, un impact sur la prévision, la budgétisation, le vote, l exécution ou le suivi des dépenses de personnel. 2

3 Le passage des crédits évaluatifs au crédits limitatifs Aujourd hui, les crédits de personnel constituent des dépenses dites évaluatives : les montants ne s imposent pas aux ordonnateurs ni aux comptables. La mise en œuvre des réformes conduira à ce que tous les crédits soient par essence des crédits limitatifs (ex. article 20 directive 06/2009/CM/2009). Sauf mouvements ou nouvelles ouvertures, les dépenses ne pourront être payées en dépassement du budget. Conséquence : Fin du pilotage de la dépense de masse salariale en exécution sur la base de la trésorerie disponible = même si la trésorerie est disponible, la dépense ne pourra pas être effectuée si l imputation n est pas correcte ou si le montant prévu au est budget insuffisant = refus du comptable. Nécessité de prévoir les crédits budgétaires de façon crédible. 3

4 La justification des crédits Les crédits sont détaillés par la nomenclature budgétaire selon qu ils financent des dépenses en cours (services votés) ou de nouvelles dépenses (mesures nouvelles). Les réformes en cours dans les pays vont modifier cette présentation: toutes les dépenses devront être justifiées au sein de la politique publique qu elles concourent à mettre en œuvre (programme budgétaire) de façon détaillée au CFA, GNF ou UM près. En ce qui concerne les dépenses de personnel, les programmes budgétaires devront détailler leurs crédits de personnel en fonction des actions et des projets qui les composent (coûts unitaires, coûts moyens, détail par corps ou grade, etc.). 4

5 Le rattachement des moyens aux programmes Les budgets actuels retracent peu, voire pas du tout, les mouvements de personnel (ex. mise à disposition). Peu de détails sont donnés sur les effectifs par ministères ou services. La logique de la budgétisation par programme (gestion axée sur les résultats- GAR) implique que tous les moyens (crédits ou effectifs) qui concourent à la mise en œuvre d une politique publique / un programme lui soient rattachés. En conséquence les programmes devront : retracer l ensemble des crédits de personnel dont ils bénéficient (indépendamment des corps et ministères); préciser par catégories d emploi, les emplois rémunérés qui contribuent à leur mise en œuvre; rendre compte de la mise en œuvre de ces crédits de personnel à travers le rapport annuel de performance (RAP). 5

6 La programmation à moyen terme La dépense de personnel est peu prise en compte au niveau des cadrages pluriannuels des Etats (ou uniquement au niveau du cadrage macro économique général et de façon très agrégée). L exercice de cadrage budgétaire se concentre principalement sur les autres natures de dépenses (ex. absence des crédits de personnel dans les notifications aux ministères sectoriels lettres de cadrage). Les réformes prévoient une large place à l exercice de prévisionprogrammation budgétaire au cours de la procédure de préparation du budget (ex. introduction d outils de programmation budgétaire et des dépenses - ex. DPBEP, CBMT/CDMT) pour l ensemble des dépenses. Au même titre que pour les autres natures de dépenses, des exercices de prévision à moyen terme (ex. triennal) devront pouvoir être conduits sur les dépenses de personnel. 6

7 La responsabilisation du gestionnaire et les plafonds d emploi La gestion des emplois est centralisée et les effectifs sont tous autorisés en loi de finances (emplois budgétaires). Les réformes introduisent une plus grande liberté pour le gestionnaire dans l utilisation de ses moyens (y compris humains) en contrepartie d une plus grande responsabilisation. Les gestionnaires pourront procéder, dans le cadre des règles propres à la fonction publique de chaque pays, à des recrutements et des transformations d emplois avec deux limites : 1) le montant annuel de crédits alloué au programme pour les dépenses de personnel ; 2) le respect du plafond d emploi ministériel (volume d effectif annuel autorisé). Conséquence : plus grande liberté dans la gestion des emplois ; création des plafonds d emplois ministériels (nécessité de définir des modalités de suivi et de décompte). 7

8 La fongibilité asymétrique Les crédits sont spécialisés selon la nomenclature budgétaire en vigueur (titre, chapitre, article, paragraphe). Les gestionnaire n ont pas la possibilité de modifier la nature des crédits (sauf procédure de virement/transfert). A l intérieur d un même programme, les crédits sont redéployables sur décision de l ordonnateur. L ordonnateur est libre de les redéployer par nature dans le respect de certaines contraintes : les crédits de personnel d un programme ne pourront pas être abondés. Les crédits de personnel constitueront une variable d ajustement en cours d exécution. 8

9 Conclusion La mise en œuvre des réformes va modifier les pratiques et contraindre les administrations à s adapter. Le métier budgétaire est amené à évoluer : Moins de tâches de gestion et d exécution (régulation, mouvement de crédits, ordonnancement/liquidation); Plus de travail de prévision, pilotage, d analyse et d expertise de la dépenses. Ces changements vont modifier en profondeur la manière dont les budgets de personnel sont préparés et mis en œuvre mais également le rôle et les métiers des administrations qui s en occupent. 9

10 Merci pour votre aimable attention 10