ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 TRAVAIL ET EMPLOI

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 TRAVAIL ET EMPLOI MAI 2013

2 2 COUR DES COMPTES Mission Travail et emploi Programme 102 Accès et retour à l emploi Programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l emploi Programme 111 Amélioration de la qualité de l emploi et des relations du travail Programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l emploi et du travail

3 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 3 Sommaire Synthèse...4 Introduction et présentation...7 I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits...8 A - L exécution des crédits de la mission en B - La programmation des crédits...11 C - La gestion des crédits en cours d exercice...14 II - Les grandes composantes de la dépense...19 A - La masse salariale et la gestion des emplois (titre 2)..19 B - Les dépenses de fonctionnement (titre 3)...22 C - Les dépenses d intervention (titre 6)...22 D - Les dépenses d investissement (titre 5)...25 E - Les dépenses fiscales...25 F - Les opérateurs...27 III - Régularité, performance, soutenabilité...29 A - La régularité de l exécution budgétaire...29 B - La démarche de performance...29 C - La soutenabilité budgétaire...31 IV - Les recommandations de la Cour...32 A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de B - Récapitulatif des recommandations de la Cour...33

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse (en Md ) LFI AE : 10,07 ; CP : 10,10 ; Crédits ouverts AE : 10,91 ; CP : 10,62 ; Exécution AE : 10,63 ; CP 10,34 : Plafond d emplois en ETPT : en LFI ; exécution : Plafond d emplois opérateurs en ETP : ; exécution : non renseigné La mission Travail et emploi se compose de quatre programmes (102-Accès et retour à l emploi», 103-Accompagnement des mutations économiques et développement de l emploi, 111-Amélioration de la qualité de l emploi et des relations du travail et 155-Conception, gestion et évaluation des politiques de l emploi et du travail»), pour un total de crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2012 de 10,07 Md en autorisations d engagement (AE) et 10,10 Md en crédits de paiement (CP). Le montant des dépenses fiscales qui sont rattachées à la mission sont du même ordre (montant 2012 estimé dans le PAP : 10,8 Md ), sans pour autant faire l objet de la même attention de la part des gestionnaires des programmes concernés. Le compte d affectation spéciale Fonds national de développement et de modernisation de l apprentissage (575 M en AE et en CP en LFI pour 2012) complète le financement retracé dans les documents budgétaires en matière de formation professionnelle. La mission Travail et emploi est composée aux trois quarts de dépenses d intervention, concentrées sur les programmes 102 et 103, qui représentent plus de 90 % de ses crédits Ces dépenses sont particulièrement sensibles aux fluctuations du marché de l emploi (dépenses de guichet avec le versement d allocations aux demandeurs d emploi et contribution au financement de contrats aidés notamment). Appréciation d ensemble L exercice 2012 a été marqué à la fois par la poursuite de la dégradation de la situation de l emploi et l adoption, pour y faire face, de mesures nouvelles par les deux gouvernements qui se sont succédé (principalement par le biais de contrats aidés, plus nombreux et plus divers).

5 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 5 Malgré cette situation, l exécution budgétaire a été correctement maîtrisée, grâce en particulier à un allègement très significatif des montants à verser à l ACOSS au titre de la compensation d exonération de charges sociales (sous-exécution de 420 M sur ce poste). Ainsi, la mission a dépassé l objectif de réduction du plafond d emplois fixé. La qualité de la programmation budgétaire, comme la soutenabilité des dépenses, soulèvent toutefois des interrogations. En effet, il s est avéré impossible de financer, comme initialement prévu, les mesures du plan de crise de janvier 2012 uniquement par redéploiement et recours aux crédits mis en réserve. En outre, les crédits supplémentaires nécessaires n ont pas été budgétés avant le décret d avance du 30 novembre Par ailleurs, si les dépenses de la mission décroissent, elles le font moins vite que ne le prévoyait le budget triennal, l écart étant appelé à s accroître sur 2013 : en période de crise, les dépenses d intervention, très majoritaires au sein des crédits de la mission, risquent d augmenter dans des proportions incompatibles avec la trajectoire de réduction des dépenses publiques fixée par le budget triennal. De même, les recrutements autorisés chez le principal opérateur (Pôle emploi) vont à l encontre de la tendance générale à la réduction des effectifs et contribuent au non-respect de la norme de réduction des dépenses de fonctionnement entre 2010 et En matière d évaluation de la performance, la refonte des indicateurs n est pas achevée et le lien avec l allocation des ressources demeure insuffisamment expliqué. Comme en 2011, les dépenses fiscales continuent de rester hors du champ des travaux d évaluation. En conclusion, si aucune irrégularité n a été notée sur l exercice 2012 (notamment au regard de la mise en réserve des crédits et de l absence de reports sur 2013), la Cour souligne les marges de progrès existantes en matière de prise en compte de la performance pour l allocation des crédits et, surtout, les risques de soutenabilité budgétaire au regard de la poursuite de la dégradation de la conjoncture économique. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Cour formule cinq recommandations principales au titre de l exercice 2012 : - Recommandation n 1 : perfectionner le suivi en temps réel de l exécution des engagements juridiques et achever le déploiement de la

6 6 COUR DES COMPTES gestion différenciée en AE et en CP sur l ensemble des crédits pluriannuels de la mission. - Recommandation n 2 : mieux expliciter dans le PAP le lien entre la démarche de performance et les choix dans l allocation des ressources (ex : enveloppes régionales, subvention contractualisée à un opérateur). - Recommandation n 3 : améliorer les conditions de budgétisation des dispositifs de type «guichet», notamment l allocation de solidarité spécifique. - Recommandation n 4 : inclure dans le PAP des éléments d évaluation des dépenses fiscales rattachées à la mission et permettant de justifier leur maintien. - Recommandation n 5 : indiquer dans le PAP le nombre de personnes bénéficiant d un contrat aidé en flux (entrées et sorties) et en stock, compte tenu du nombre élevé de renouvellements.

7 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 7 Introduction et présentation La mission Travail et emploi se compose de quatre programmes et de seize actions aux enjeux financiers très différents, pour un total de crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2012 de 10,07 Md en autorisations d engagement (AE) et 10,10 Md en crédits de paiement (CP). Un montant de 10,8 Md de dépenses fiscales soit l équivalent des crédits budgétaires - est également rattaché à la mission. Quatre programmes, dont le périmètre est inchangé par rapport à 2011, constituent la mission : - le Programme Accès et retour à l emploi (5 421,99 M en AE et 5 373,48 M CP en LFI) regroupe la subvention de fonctionnement versée à Pôle emploi (1,360 Md en LFI), ainsi que le financement des contrats aidés (2 Md ) et d allocations de solidarité versées aux demandeurs d emploi (900 M sur un total d allocations de 2,4 Md 1 ). Une dépense fiscale de 2,8 Md relative à la prime pour l emploi lui est rattachée. - le Programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l emploi (3 847,57 M et 3 907,07 M en CP en LFI) finance à titre principal des actions de soutien à l emploi (activité partielle, création d entreprise ), au reclassement des licenciés économiques, et surtout au développement de l alternance. Il comprend également la compensation des exonérations de cotisations sociales, destinées principalement à favoriser le développement de l apprentissage. - le Programme Amélioration de la qualité de l emploi et des relations du travail (63,30 M en AE et 80 M en CP en LFI) vise à améliorer la qualité des conditions d emploi et de travail des salariés, à travers les contrôles menés par l inspection du travail, les actions développées en matière de réduction des risques professionnels ou encore la lutte contre le travail illégal. - Le Programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l emploi et du travail (738,31 M en AE et 1 Le solde est principalement financé par la contribution exceptionnelle de solidarité (1,4 Md ).

8 8 COUR DES COMPTES 742,06 M en CP en LFI) est le programme support de la mission. Plus des trois quarts des crédits de la mission sont affectés à des dépenses d intervention. Les crédits d investissement sont quasiinexistants, et les dépenses de personnel représentent moins de 6 % du total. L importance des dépenses d intervention rend les crédits de la mission très sensibles à l évolution de la conjoncture économique. Or l année 2012 a été caractérisée par un contexte économique très dégradé et une progression continue du chômage jusqu à un niveau élevé, ce qui a conduit à une augmentation de ces dépenses. L année a également été marquée par un changement de gouvernement et une inflexion de la politique des contrats aidés au second semestre Le délégué général à l emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) assume la responsabilité des programmes 102 et 103, qui représentent 92 % des crédits ouverts en LFI en AE comme en CP. Les programmes 111 (moins de 1 % des crédits) et 155 (7,3 %) ont pour responsables, respectivement, le directeur général du travail (DGT) et le directeur de l administration générale et de la modernisation des services (DAGEMO). En 2012, la DGEFP était encore rattachée, par une convention de gestion, au ministère de l économie et des finances, et non à celui du travail, de l emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, comme c est le cas depuis le 1 er janvier L essentiel des crédits de la mission est géré au niveau national. Au niveau déconcentré, la mise en œuvre des quatre programmes ressort du champ de compétences des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi (DIRECCTE), créées en 2011 sous la double autorité des ministres chargés du travail et de l emploi, d une part, et de l économie d autre part. I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits Malgré un contexte économique en forte dégradation et une inflexion de la politique menée en matière de soutien à l emploi au second semestre, conduisant à augmenter significativement les dépenses de la mission, l exécution budgétaire a été correctement maîtrisée au cours de l exercice.

9 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 9 La structure des quatre programmes n a pas évolué entre 2011 et 2012 (pas de transfert vers ou depuis d autres programmes), mais l évolution de la situation économique a conduit à la mise en œuvre de mesures nouvelles : au-delà de l impact sur 2012 des mesures annoncées le 1 er mars 2011 dans le cadre du Plan Emploi (148 M de crédits de paiement), un plan de lutte contre la crise, issu du sommet social du 18 janvier 2012, a été engagé en 2012 ; des mesures ont en outre été annoncées en juin et octobre 2012 par le nouveau gouvernement. A - L exécution des crédits de la mission en Les crédits consommés : un taux d exécution en légère hausse Les crédits non consommés s'élèvent à 278 M en AE (dont environ 57 % au titre du programme 102, 30 % au titre du programme 103, 4 % au titre du programme 111 et 9 % au titre du programme 155). En CP, ils s élèvent à 274 M (dont 44 % pour le programme 102 et autant pour le programme 103), ce qui est moins élevé en montant qu en 2011 (684 M en AE et 334 M en CP). Le taux de consommation des crédits progresse pour les AE (97,5 % contre 94,7 % en 2011) et stagne pour les CP (97,4 % en 2012, 97,2 % en 2011), compte tenu de la diminution des crédits ouverts en Aperçu général de l exécution des crédits Autorisations d engagement (AE) Mission / programmes en M LFI Crédits Crédits disponibles* consommés P , , ,50 P , , ,37 P ,30 79,77 67,52 P ,31 773,49 747,38 Mission Travail et emploi (hors personnels DGEFP) , , ,77 * crédits disponibles = lois de finances et décret d avances + solde des mouvements de toute nature + fonds de concours et attribution de produits Sources : DGEFP / DAGEMO / Chorus / CBCM / RAP 2012

10 10 COUR DES COMPTES Crédits de paiement (CP) en M Mission / programmes Crédits Crédits LFI disponibles* consommés P , , ,63 P , , ,25 P ,58 96,40 86,68 P ,06 784,53 761,70 Mission Travail et emploi (hors personnels DGEFP) , , ,25 * crédits disponibles = LF et décret d avances + solde des mouvements + fonds de concours et attribution de produits Sources : DGEFP / DAGEMO / Chorus / CBCM Les crédits non consommés dépassent les ouvertures de crédits non gagées par la mission en décret d'avance pour les CP (274 M pour 94 M ) comme pour les AE (278 M pour 260 M ) 2. L écart entre les crédits consommés et les crédits disponibles sur la mission tient essentiellement à la mise en œuvre tardive de contrats aidés supplémentaires sur le programme 102 et au report de crédits de paiement sur le programme 103 (dispositifs GPEC et compétences clés). En effet, les crédits du plan de crise ont été abondés d un même montant d AE et de CP en début d exercice, alors que les CP étaient peu concernés. 2 - Evolution des dépenses : la baisse se poursuit sur 2012 Evolution des dépenses sur la période En M AE CP AE CP AE CP P P P P mission Source : INDIA, puis Chorus, CBCM / RAP 2012 Entre 2010 et 2012, on observe une forte baisse des dépenses de la mission (- 21 % en AE et 22 % en CP), due aux réductions opérées sur les programmes les plus lourds (- 23 % en CP sur le programme 102 et 35 % sur le programme 103). 2 Le décret d avance a procédé à l ouverture de 493,5 M d AE et de 300 M de CP, ainsi qu à l annulation de 233,6 M d AE et de 206,4 M de CP, soit des ouvertures de crédit non gagées par des annulations de crédit à hauteur de 260 M en AE et de 94 M.

11 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 11 Cette diminution des crédits a porté à titre principal sur les dépenses d intervention des programmes 102 et 103 (respectivement M et M en crédits de paiement 3 ) sur la période B - La programmation des crédits 1 - La loi de finances initiale s est inscrite dans l objectif de réduction des dépenses La LFI pour 2012 s est inscrite dans la trajectoire triennale de réduction des dépenses publiques après la mise en œuvre du plan de relance sur 2009 et Les crédits inscrits en LFI sur les programmes les plus importants de la mission diminuaient sensiblement, en autorisations d engagement comme en crédits de paiement : Crédits inscrits en LFI au titre des programmes 102 et 103 LFI 2011 LFI 2012 Evolution AE CP AE CP AE CP P ,3 % - 11,3 % P ,4 % - 14,0 % Cette baisse des crédits inscrits dans le budget 2012 résultait pour partie de l apurement de créances vis-à-vis de la Sécurité sociale, de l extinction de mesures issues du plan de relance (de l ordre de 500 M ) et du plan de cohésion sociale, ainsi que de la réduction de niches sociales. En revanche, des objectifs quantitatifs importants d entrées en contrats aidés ont été maintenus et les dotations aux missions locales et aux structures d insertion par l activité économique préservées dans un contexte de progression continue du chômage. Les programmes 111 et 155 ont également contribué à l objectif de redressement des comptes publics, conformément aux décisions prises dans le cadre de la RGPP, avec le non remplacement d un départ sur deux à la retraite et les ratios de diminution des dépenses de fonctionnement et d intervention, également appliqués aux opérateurs. 2 - Une meilleure prévision et un pilotage plus actif sont possibles Des marges de progrès demeurent : 3 Pour le programme 102, les crédits d intervention consommés sont passés de 5,802 Md en 2010 à 4,121 Md en La baisse est encore plus prononcée pour le programme 103 : les crédits passent de 5,816 Md à 3,730 Md.

12 12 COUR DES COMPTES - Selon le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), la vision de l exécution budgétaire est restée trop passive sur les programmes 102 et 103, caractérisés par une forte dépendance à la conjoncture économique et une forte exposition politique. La DGEFP considère au contraire que le différé d arbitrage sur le schéma de financement des mesures prises au premier semestre 2013, incluant la réduction des montants versés à l ACOSS au titre de la compensation d exonérations de charges sociales, témoigne d une gestion budgétaire active dans le champ de l emploi. La Cour maintient que la réduction opérée à juste titre sur les montants à verser à l ACOSS, qui a contribué à financer une partie des crédits ouverts par le décret d avance, ne dispensait pas l administration de rechercher, au cours de l exercice, des pistes de maîtrise des dépenses de fonctionnement et d intervention. - En ce qui concerne la qualité des prévisions portant sur les contrats aidés ou l allocation de solidarité spécifique, l analyse des évolutions liées à la conjoncture économique n est pas suffisamment approfondie : une analyse rétrospective des écarts entre prévision et réalisation serait utile. S agissant du pilotage des contrats aidés, la DGEFP estime dans sa réponse que les instruments à sa disposition sont adaptés et qu il «paraît difficile de prévoir, à moyens humains et informatiques constants, une estimation plus fine des coûts des contrats aidés». La Cour note cependant que des améliorations sont possibles. Elle a constaté en effet que les paramètres pris en compte pour la programmation budgétaire ne reflètent pas le raccourcissement constaté de la durée des contrats signés. Par ailleurs, l existence de l extranet qui permet le suivi des engagements n a pas empêché la surconsommation de crédits au premier semestre 2012 en raison de l accélération du rythme de prescription de ces contrats En ce qui concerne la prévision des dépenses d allocation de solidarité spécifique (ASS), la DGEFP souligne que la construction d un modèle économétrique permettant de prévoir de façon fiable ces dépenses se heurte à des difficultés, compte tenu des variables à prendre en compte et du très fort temps de latence entre l entrée en chômage et l entrée en ASS. - La mise en œuvre de la gestion différenciée en AE et en CP pour les contrats aidés, que la Cour a recommandée, constitue un progrès certain : il convient de le consolider en améliorant les délais d enregistrement des engagements juridiques. Après les conventions

13 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 13 GPEC/EDEC 4 et les contrats aidés en 2011 (y compris les emplois d avenir en cours de déploiement), le dispositif NACRE 5 sera également géré en AE CP à partir de 2013, tout comme le contrat de génération devrait l être (sous réserve de l évolution du système d information de Pôle emploi). L essentiel des dispositifs à engagements pluriannuels serait alors couvert par une gestion différenciée en AE et en CP, avec une montée en puissance progressive du dispositif. La gestion différenciée en AE et en CP pour les contrats aidés La mise en place de ce nouveau mode de gestion conduit désormais la DGEFP à régler à l ASP une avance forfaitaire en début d exercice et les factures présentées chaque mois sur la base de décaissements réels et non plus à effectuer des versements sur une base prévisionnelle. A chaque notification d enveloppe semestrielle de contrats aidés aux services déconcentrés correspond un engagement, actualisé mensuellement. La DGEFP considère que la définition du montant de restes à payer en crédits de paiement au titre d engagements sur l exercice antérieur demeure un exercice difficile en raison de l évolution dans le temps des paramètres d exécution des contrats (taux de prise en charge, durée moyenne ) qui modifie le montant réel du contrat par rapport aux hypothèses retenues lors de la budgétisation initiale. 3 - L absence d avis favorable du CBCM sur le document prévisionnel de gestion du programme 102 En avril 2012, le CBCM a estimé qu il n était pas «en mesure de donner un avis favorable» sur la programmation budgétaire du BOP central du programme 102 pour les raisons suivantes : - absence de vision claire de la DGEFP concernant les restes à payer sur les contrats aidés ; - insuffisante compensation de l évolution prévisible des dépenses de guichet par une contraction des dépenses discrétionnaires : la DGEFP conteste toutefois cette approche, estimant qu en période de crise, il est difficile de revoir à la baisse des dépenses discrétionnaires visant à contrer les effets de la conjoncture économique ; 4 GPEC : Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences / EDEC : Engagements de développement de l emploi et des compétences. 5 Nouvel accompagnement pour la création et la reprise d entreprise.

14 14 COUR DES COMPTES - risque de dépassement du plafond de dépenses, le financement des mesures annoncé lors du sommet social du 18 janvier 2012 supposant dès le début de l année une levée de la réserve. Dans sa réponse, le CBCM a indiqué «partager très largement, dans les domaines relevant de [sa] compétence, les observations et recommandations de la Cour». C - La gestion des crédits en cours d exercice 1 - Une mise en réserve de crédits conforme aux instructions Crédits mis en réserve (y compris le surgel) En M AE CP LFI réserve % LFI réserve % P ,99 320,2 5,9 % 5 373,48 317,3 5,9 % P ,57 264,8 6,9 % 3 907,07 268,4 6,9 % P ,30 3,28 5,2 % 80,58 4,32 5,4 % P Titre 2 - hors Titre 2 738,31 599,77 138,5 9,29 2,99 6,3 1,3 % 0,5 % 4,5 % 742,06 599,77 138,5 9,67 2,99 6,3 1,3 % 0,5 % 4,5 % Mission ,17 597,57 5,9 % ,19 599,69 5,9 % source : DGEFP et DAGEMO Conformément aux directives du ministère du budget 6, les mises en réserve de crédits à appliquer aux subventions pour charges de service public ont été minorées pour tenir compte de la part des dépenses de personnel dans les budgets des opérateurs : ces mises en réserve ont représenté entre 2,12 % de l enveloppe prévue en LFI pour le Centre Inffo à 3,41 % pour l EPIDe 7, en passant par 2,68 % pour l ASP 8 et 2,85 % pour Pôle emploi par exemple. Aucune catégorie de crédits n'a échappé à la mise en réserve, à l'exception d'ajustements sur les dépenses dites de guichet (y compris sur le programme 111). 2 - Des reports de crédits en augmentation La majoration des crédits disponibles provient essentiellement des reports de 2011 et des crédits ouverts par le décret d'avance. Les lois de 6 cf. circulaire du 21 juillet 2011 (cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l'etat et des établissements publics nationaux pour 2012). 7 Etablissement public d insertion de la défense. 8 Agence de services et de paiement.

15 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 15 finances rectificatives de mars et août 2012 ont très peu modifié les crédits votés en loi de finances initiale, contrairement au décret d'avance de novembre. Les seules modifications apportées en LFR portaient sur une annulation de crédits à hauteur de 7,6 M en AE comme en CP. Les reports de 2011 sur 2012 se sont élevés à 486 M en AE (+ 88 % par rapport à 2011) et à 332 M en CP (+ 137 % par rapport à 2011). Ils ont principalement concerné les allocations de solidarité pour les demandeurs d emploi et l aide aux TPE. 3 - Le décret d avance du 30 novembre 2012 Les crédits supplémentaires ouverts en décret d'avance représentent des montants du même ordre de grandeur que les reports (4,8 % des autorisations d'engagement de la loi de finances initiale et 3,3 % des crédits de paiement). Compte tenu des ouvertures importantes de crédits prévues par le décret d avance, aucune disposition significative concernant la mission ne figurait dans la loi de finances rectificative de décembre. Le décret d avance a permis l ouverture de crédits destinés au financement de l enveloppe complémentaire de contrats aidés décidée au second semestre 2012 et, pour partie, des mesures annoncées lors du sommet social du 18 janvier Les 494 M d AE ouvertes par le décret d avance ont financé uniquement les contrats aidés ; en revanche, les 300 M de CP supplémentaires ont été répartis de la manière suivante : M au titre des dispositifs d indemnisation des chômeurs en fin de droits ; M au titre de diverses mesures résultant du sommet social du 18 janvier 2012 ; - 84 M au titre des enveloppes complémentaires de contrats aidés (sur les 290 M nécessaires, le solde étant couvert par une importante économie du fait du raccourcissement de la durée des contrats en a) Le financement des mesures annoncées lors du sommet social du 18 janvier 2012 Le plan de crise résultant du sommet social devait se traduire par des dépenses à hauteur de 418 M en AE et 404 M en CP avec, en particulier, un renforcement de l accompagnement des demandeurs

16 16 COUR DES COMPTES d emploi par Pôle emploi, le développement du chômage partiel et un dispositif temporaire d exonération de charges pour les TPE. Ces mesures devaient initialement être intégralement financées par redéploiement, grâce à la réduction constatée de la durée moyenne des contrats aidés et de moindres charges de compensation des exonérations de cotisations, ainsi que par le dégel des crédits mis en réserve. Aucune disposition n a donc été incluse dans la loi de finances rectificative du 14 mars 2012, ni dans celle du 16 août La direction du budget estime qu «à mi-année, la perspective de la tenue de la LFI était crédible» pour trois raisons. D une part, la réserve permettait de financer les mesures issues du sommet social (510 M pour 404 M de coût affiché). D autre part, la baisse du coût en 2012 des contrats aidés de contribuait au financement des contrats aidés supplémentaires et du renforcement des moyens de Pôle emploi. Enfin, la réduction des versements au titre des exonérations compensées à la Sécurité sociale compensait le dérapage des crédits de la mission sur les dépenses de guichet (AER, ASS). Pourtant, si certaines dépenses étaient difficilement évaluables avec précision dès janvier 2012, la Cour considère que l absence totale de budgétisation de dépenses résultant du sommet social de janvier est contestable. Au minimum, la LFR du 14 mars 2012 aurait dû prévoir les moyens correspondants sur la base des évaluations alors disponibles. Il a fallu attendre le décret d avance du 30 novembre 2012 pour compléter le financement des mesures annoncées en janvier, avec l ouverture de 106 M de crédits de paiement supplémentaires pour l accompagnement et la formation des demandeurs d emploi. b) Le financement des contrats aidés La volonté du nouveau gouvernement d allonger la durée moyenne des contrats aidés, face à l aggravation du chômage, et la surconsommation des crédits au premier semestre ont rendu nécessaire l ouverture de crédits supplémentaires destinés aux contrats aidés par le décret d avance du 30 novembre Les mesures nouvelles annoncées au deuxième semestre ont été les suivantes : - notification d une enveloppe de contrats aidés supplémentaires 10 ( CAE et CIE) en juin puis d une 9 La durée moyenne s est établie à 6,6 mois contre 7 mois en LFI. 10 Ce qui représente 413 M en AE et 144 M en CP sur 2012.

17 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 17 nouvelle enveloppe de CAE en novembre 2012 (dont pour financer la surconsommation du premier semestre) ; - anticipation au 1 er novembre 2012 de la mise en œuvre des emplois d avenir (budgétés à hauteur de sur 2012) ; - augmentation des effectifs de Pôle emploi de CDI recrutés à compter d octobre 2012 (dont la consolidation des embauches en CDD annoncées lors du sommet social de janvier 2012). L anticipation de la mise en œuvre des emplois d avenir n a eu qu un faible impact budgétaire sur l exercice C est davantage l allongement de la durée des contrats aidés existants qui a nécessité l ouverture de crédits supplémentaires. c) Un gage partiel par des annulations de crédits sur le programme 103 Les annulations de crédits (233,6 M en AE et 206,4 M en CP) résultent exclusivement de l apurement d une dette de la Sécurité sociale à l égard de l Etat, à la suite d une meilleure estimation des montants d exonérations de charges sociales à compenser, notamment en ce qui concerne l'apprentissage. Au total, sur l'année 2012, le programme 103 a supporté une charge vis-à-vis de la Sécurité sociale inférieure d'environ 420 M aux prévisions initiales (dispositifs récents tels que les microentreprises et ZRD 11 ), ainsi que la modification intervenue courant 2012 de la méthode de calcul de la compensation de l exonération de cotisations sociales sur les contrats d apprentissage. La totalité des crédits annulés par le décret d avance a été imputée sur les crédits mis en réserve, sans toutefois épuiser complètement ceuxci, puisque les crédits annulés ne représentaient que 39,7 % des AE et 35 % des CP mis en réserve avant le décret d avance. 4 - Les opérations de fin de gestion Les crédits mis en réserve ont été intégralement dégelés en fin d exercice. Pour les programmes 102 et 103, les opérations de fin de gestion ont principalement consisté à verser des avances aux opérateurs pour préserver leur trésorerie (cf. infra) et à payer aux organismes de sécurité 11 Zones de restructuration de la défense.

18 18 COUR DES COMPTES sociale les dernières factures 2012 relatives à l exonération de charges des contrats d apprentissage (150 M en AE et 231 M en CP). Les principales opérations de fin de gestion pour le programme 111 sont liées à l organisation du scrutin destiné à mesurer l audience syndicale dans les TPE. 5 - Les dépenses différées ou anticipées Aucune opération n a été différée sur En revanche, certains paiements ont été anticipés, notamment au regard des besoins de trésorerie des opérateurs. Ainsi, des avances sur les paiements de janvier ont été consenties à Pôle emploi (11 M ) et surtout à l ASP (320 M ) au titre de différents dispositifs gérés par ces opérateurs. Le programme d activité de service public 2013 de l AFPA 12 a également été anticipé (72 M ). 6 - Le recours à la fongibilité Comme les années précédentes, le dispositif de compensation au bénéfice des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) des postes vacants dus par l Etat prévoit le regroupement en LFI des crédits afférents sur le programme Handicap et dépendance de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances. Toutefois, le niveau des vacances de postes à compenser ne peut être apprécié avec exactitude lors de la construction du projet de loi de finances, puisque les agents réintègrent les services du ministère en cours d année. On procède donc à un transfert en gestion à hauteur de la masse salariale correspondante aux vacances de poste intervenues en cours d année et non transférée en LFI. En gestion, ce transfert s opère grâce à un mouvement de fongibilité asymétrique du titre 2 vers le titre 6. Ainsi, le décret du 27 novembre 2012 a transféré 1,2 M (1,1 M en 2011) du programme 155 au programme 157. Un mouvement de fongibilité asymétrique de 1,1 M est intervenu fin décembre afin de compenser ce transfert. 12 Association pour la formation professionnelle des adultes.

19 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 19 II - Les grandes composantes de la dépense A - La masse salariale et la gestion des emplois (titre 2) Les dépenses de personnel de la mission sont intégralement retracées en crédits et en ETPT (équivalents temps plein travaillés) sur le programme 155, à l exception jusqu en 2012, des personnels d administration centrale de la DGEFP, rattachés à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines Un plafond d emplois qui continue à baisser en 2012 Le plafond d emplois de la mission est fixé en LFI à ETPT, soit environ un cinquième des ETP des opérateurs (hors et sous plafond), dont pour Pôle emploi 14. Les économies enregistrées sur les emplois de la mission, qui sont réelles en 2012, pèsent ainsi peu en comparaison des variations touchant le plafond d ETP de Pôle emploi qui a obtenu en embauches en CDI supplémentaires pour faire face à la hausse continue du chômage. Plafond d emplois LFI 2011 Exécution 2011 Respect du plafond d emplois Plafond d emplois LFI 2012 Exécution 2012 Evolution 2012/2011 Plafond exécution En ETPT - source : DAGEMO L évolution constatée de la consommation des emplois entre 2011 et 2012 (- 195 ETPT) s explique principalement par la mise en œuvre des suppressions d emplois prévues pour 2012 au titre du non remplacement d un départ en retraite sur deux. Pour 2012, la LFI prévoyait à ce titre une suppression de 168 ETPT. L exercice 2012 s est conclu par un schéma d emplois en diminution de 173 ETP. Le taux de non remplacement des sorties pour retraite, prévu à 55 % en LFI, a atteint en réalisation 69 %. Ce résultat positif est d autant plus notable que les départs à la retraite se sont révélés moins nombreux que prévus. La LFI 2012 affichait 13 Décret d attribution du 24 mai Le plafond d emploi des opérateurs est exprimé en ETP (effectifs présents à une date donnée), alors que celui des services de l Etat est exprimé en ETPT (effectifs présents sur l année).

20 20 COUR DES COMPTES une prévision de 312 départs à la retraite. Les premières tendances connues sur l exercice confirmant un ralentissement des départs, le schéma d emplois a été actualisé (280 départs dans la programmation budgétaire initiale). Ce phénomène, qui s est confirmé en gestion, tient à la sous-exécution de la prévision pour la catégorie C, sans doute liée à l effet conjugué de la crise et de la législation relative aux retraites. Le nombre définitif de sorties pour motif de retraite s établit en 2012 à 249 ETP, soit un écart de 20 % par rapport à la LFI. Au total, entre 2010 et 2012, le plafond d emplois de la mission Travail et emploi, porté par le programme 155, a connu une baisse de 781 ETPT (- 8 %). Evolution du plafond d emplois de la mission Prévision Prévision LFI 2010 LFI 2011 LFI 2012 LFI En ETPT - source : DAGEMO 2 - Un pilotage fin de la masse salariale L exécution 2012, concernant la masse salariale, fait apparaître une quasi-saturation de la consommation des crédits. En fin d exercice, le solde disponible de masse salariale s établit, au regard des crédits ouverts, à 0,2 M hors crédits du CAS 15 Pensions (pensions civiles). montants en M Exécution 2011 LFI 2012 Source : DAGEMO Exécution 2012 des crédits du titre 2 Transferts en gestion Fongibilité Virement Transfert asymétrique P124 P195 "MDPH" Les principaux facteurs d évolution, à la hausse, de la dépense sur le titre 2 du programme 155 entre 2011 et 2012 sont : - l augmentation du taux de contribution au CAS pensions civiles qui passe de 65,39 % en 2011 à 68,59 % en 2012 ; - les mesures catégorielles (3,84 M ) ; Crédits ouverts en fin de gestion Exécution 2012 Solde 2012 hors CAS Solde 2012 CAS Titre 2 586,56 599,77 0,70-1,12-0,46-2,46 596,42 595,00 0,21 1,21 - l impact du glissement vieillesse technicité (GVT) estimé à 2,66 M en LFI 2012 ; 15 Compte d affectation spéciale.

21 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 21 - l évolution du poste «garantie individuelle du pouvoir d achat» (GIPA) 16, budgété pour 0,5 M en LFI et finalement constaté à 1,4 M. Cette augmentation sensible s explique par une population de plus en plus nombreuse à entrer dans le dispositif pour des montants également plus élevés en l absence de revalorisation du point fonction publique. 3 - La situation atypique de Pôle emploi parmi les opérateurs Pôle emploi représente 97,5 % des effectifs sous plafond des opérateurs rattachés à la DGEFP, soit ETP en LFI 2012 : l'évolution de ses effectifs détermine donc pour l essentiel celle de l'ensemble des opérateurs rattachés à la mission. Afin de renforcer l accompagnement des demandeurs d emploi, le ministre chargé de l emploi a autorisé Pôle emploi en juin 2012 à effectuer embauches supplémentaires en CDI (y compris la transformation en CDI de embauches en CDD supplémentaires réalisées à la suite du sommet social de janvier 2012). Le financement de ces CDI est à la charge de l Etat (+ 51 M sur 2012). Par ailleurs, l opérateur devra procéder au redéploiement de ETP en interne vers l accompagnement et le suivi des demandeurs d emplois, afin d en renforcer la prise en charge tout en retrouvant l'équilibre budgétaire en 2014, ainsi que le prévoit la convention tripartite entre l'etat, l'unédic et Pôle emploi. Pour 2013, la subvention pour charges de service public, fixée par la convention tripartite, a été majorée de 107 M pour atteindre 1,467 Md. Le poids des opérateurs relevant de la DGT et de la DAGEMO est moins important : les effectifs sous plafond de l'anact 17, du CEE 18 et de l'intefp 19 se situent entre 70 et 95 ETP, de même que pour le Centre Inffo, placé sous tutelle de la DGEFP. 16 La GIPA résulte d'une comparaison établie entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu par l'agent et celle de l'indice des prix sur une période de référence de quatre ans. 17 Agence nationale pour l amélioration des conditions de travail. 18 Centre d études de l emploi. 19 Institut national du travail, de l emploi et de la formation professionnelle.

22 22 COUR DES COMPTES B - Les dépenses de fonctionnement (titre 3) S'agissant des crédits gérés par la DGEFP, on constate que les dépenses de fonctionnement hors dépenses de personnel (de l'ordre de 1,6 Md pour les programmes 102 et 103, soit 17 % des dépenses de ces programmes) ont diminué à périmètre constant de 2,3 % depuis 2010 (37 M sur 1,68 Md ). La norme de réduction des dépenses de fonctionnement (hors dépenses de personnel) de 10 % n a donc pas été respectée. Les dépenses suivantes ont continué à augmenter : - les frais de gestion de l'asp (+ 2,91 M en exécution en CP) - la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi (85 % du total, avec une augmentation de 51 M en fin d exercice) ; - les dépenses liées à la formation (+ 20 M ). C - Les dépenses d intervention (titre 6) Les dépenses d'intervention, d'un montant de 7,8 Md en 2012 au titre des programmes 102 et 103, se composent de : - dépenses dites de guichet (55 %) : allocations du régime de solidarité chômage, dotation générale de décentralisation (finançant notamment le versement des primes aux apprentis par les régions), aides à l'alternance (y compris la compensation d'exonération de charges sociales)... - dépenses dites discrétionnaires (45 %) : principalement financement les contrats aidés, mais aussi les maisons de l'emploi, par exemple. On constate une forte diminution des dépenses d'intervention entre 2010 et 2012, de l ordre de 30 %, malgré la dégradation du contexte économique. Si les crédits du programme 103 ont pu diminuer en partie de manière indolore, grâce à l apurement de créances de l Etat sur la Sécurité sociale, il n en va pas de même pour le programme 102 qui comporte à la fois des dépenses discrétionnaires et des dépenses de guichet. Les dépenses de l allocation de solidarité spécifique (ASS) versée, sous certaines conditions, aux demandeurs d emploi ayant épuisé leurs droits au régime d assurance chômage, ont été contenues. Les raisons de

23 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 23 cette évolution paradoxalement limitée en période de crise restent toutefois mal connues, ce qui rend délicate la budgétisation de cette dépense. Les dépenses liées au chômage partiel n ont pas non plus fortement augmenté en 2012, contrairement à la période Ce dispositif conjoncturel est en fait peu adapté au traitement des crises persistantes : après le rebond économique de , c est davantage par des restructurations que le tissu économique a fait face à la crise. Les dépenses relatives aux CTP 20 et CSP 21 en faveur des licenciés économiques ont ainsi été plus élevées que prévu. Sur les dernières années, une partie de la baisse des dépenses d intervention est liée à une diminution continue de la durée moyenne des contrats aidés, ce qui ne favorise pas l insertion professionnelle des bénéficiaires, les formations en principe attachées à ces contrats nécessitant une durée minimale. CAE (secteur non-marchand) Plan de cohésion sociale Contrat unique d'insertion (CUI) Durée en mois Conventions initiales 9,69 9,36 8,57 8,24 9,02 8,23 6,81 6,58 Renouvellements 8,89 9,07 8,67 8,08 8,57 7,05 6,62 6,56 Toutes conventions 9,67 9,23 8,61 8,17 8,87 8,06 6,73 6,57 CIE (secteur marchand) Plan de cohésion sociale Contrat unique d'insertion (CUI) Durée en mois Conventions initiales 17,89 11,39 9,62 9,70 11,32 9,85 8,20 7,75 Renouvellements 12,24 9,98 6,92 6,34 7,70 6,53 6,75 6,97 Toutes conventions 17,86 11,36 9,58 9,68 11,29 9,83 8,18 7,73 Source : DGEFP - Extranet CUI pour les CUI, Eurcinet pour les contrats du plan de cohésion sociale Entre 2009 et 2012, la durée moyenne d un contrat aidé a ainsi diminué de 26 % dans le secteur non-marchand (y compris les renouvellements de conventions, comptabilisés comme des conventions distinctes) et de 32 % dans le secteur marchand. Cette réduction de la durée moyenne des contrats aidés n est pas prise en compte dans les hypothèses de construction du budget. Ainsi, le budget 2012 a été construit sur l hypothèse d une durée moyenne de 8,58 mois pour un CAE 22 et 10 mois pour un CIE 23, alors que ces durées 20 Contrats de transition professionnelle 21 Contrats de sécurisation professionnelle 22 Contrat d accompagnement dans l emploi 23 Contrat initiative emploi

24 24 COUR DES COMPTES moyennes n ont en réalité pas dépassé 6,57 mois pour les CAE et 7,73 mois pour les CIE. Or, les écarts sur les durées moyennes ont des conséquences budgétaires très sensibles. Au premier semestre 2012, les objectifs quantitatifs d entrée dans les dispositifs des contrats aidés ont été renforcés par l administration, le respect de la contrainte financière conduisant à jouer sur la durée des contrats davantage que sur le taux de prise en charge ou la durée hebdomadaire de travail. La circulaire DGEFP du 19 décembre 2011 fixait d ailleurs une durée moyenne des CAE de 7 mois, au lieu de 8,58 mois pour la LFI Mais l accélération du rythme de prescription, permise voire encouragée par la notification aux préfets dès mars de l enveloppe prévue pour le second semestre, a conduit à une surconsommation de crédits de paiement évaluée à 78,5 M à mi-octobre 2012 par la DGEFP, le niveau de prescription des CAE ayant atteint à cette date 109 % de l objectif physique attendu (cf. circulaire du 18 octobre 2012). La mise en œuvre de la dématérialisation de la prescription et du paiement des contrats aidés en 2012 permettait pourtant un pilotage plus fin du rythme de signature des contrats au regard de la contrainte financière. Au total, sur 2012, CIE ont été notifiés (dont exécutés) dans le secteur marchand pour CAE notifiés (dont exécutés) dans le secteur non-marchand. 40 % des contrats sont des renouvellements immédiats, visant à allonger la durée initiale des contrats. Une réflexion sur les motivations des employeurs et des prescripteurs concernant la durée des contrats est à mener. Dans sa réponse, la DGEFP «rejoint la Cour sur la nécessité de mener une [telle] réflexion.» Si des objectifs quantitatifs d entrée dans les dispositifs de contrats aidés sont indiqués, la DGEFP n est pas en mesure d indiquer le nombre de personnes concernées par le dispositif des contrats aidés en Un suivi des effectifs physiques serait prévu pour Pour mémoire, il est rappelé que les crédits correspondant aux investissements d avenir en matière de formation professionnelle (500 M ) ont été délégués à la Caisse des dépôts et consignations en novembre 2010 et n apparaissent plus dans le budget de la mission. La CDC, qui est en charge de la mise en œuvre de ces crédits, n a pas signalé de difficulté majeure. Toutefois, la direction du Budget regrette le manque de visibilité, à son niveau, sur la consommation des crédits ainsi délégués.

25 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 25 D - Les dépenses d investissement (titre 5) Les programmes 102 et 103 ne comportent aucune dépense d'investissement. Les dépenses d investissement du programme 111, nulles en LFI 2012, se sont élevées à 0,4 M en autorisations d engagement et crédits de paiement au titre des restes à payer de l activité «audience syndicale». Concernant le programme 155, les dépenses d investissement (13,4 M en autorisations d engagement et 11,2 M en crédits de paiement dans la LFI 2012) regroupent les dépenses informatiques gérées en immobilisations corporelles (matériels) et incorporelles (logiciels) et les dépenses d immobilier (marquées en 2012 par le relogement de l administration centrale sur le site Javel) et d équipement (achat de véhicules). E - Les dépenses fiscales Les dépenses fiscales rattachées à la mission Travail et emploi sont évaluées à 10,8 Md dans le PAP 2012 (11,2 Md pour 2010) soit l équivalent des crédits budgétaires -. Les principales correspondent à la prime pour l emploi (PPE) et au dispositif de soutien aux services à la personne. Au sein du programme 102, toutes les dépenses fiscales existant en 2011 ont été maintenues, mais la plus importante d'entre elles, la PPE, a fortement évolué à la baisse, passant de 3,2 Md à 2,8 Md (- 12,5 %), pour trois raisons : la non-indexation du barème de la PPE sur l'inflation en 2012 (réduisant le nombre de bénéficiaires de la mesure), la montée en charge du RSA activité, non-cumulable avec la PPE 24, et l'augmentation du chômage. En ce qui concerne les dépenses fiscales rattachées au programme 103, seule l exonération des indemnités de départ volontaire versées aux salariés dans le cadre d un accord de GPEC a été supprimée. La DGEFP, comme la DAGEMO, sont très peu impliquées dans la prévision, le pilotage et le suivi des dépenses fiscales rattachées à la mission Travail et emploi : elles estiment que la prévision et le suivi de celles-ci relèvent plutôt de la DGFIP. La DGEFP s'est davantage saisie de 24 Le plan de lutte contre la pauvreté annoncé en janvier 2013 comporte une mesure visant à fusionner la PPE et le RSA activité.

26 26 COUR DES COMPTES la question des niches sociales 25 avec le budget triennal , qui a laissé inchangé le champ des dépenses fiscales (à l'exception de la PPE). Le montant des dépenses fiscales, pourtant très élevé, justifierait une plus forte implication de la DGEFP sous pilotage interministériel. Principales dépenses fiscales sur impôts d État contribuant aux programmes 102, 103 et 111 (d'un montant supérieur à 100 M ) Chiffrage pour 2012 Prime pour l emploi en faveur des contribuables modestes déclarant des revenus d activité Crédit d impôt au titre de l emploi d un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou demandeurs d emploi depuis au moins trois mois Exonération d impôt sur le revenu des heures (et jours) supplémentaires et des heures complémentaires de travail Réduction d impôt au titre de l emploi, par les particuliers, d un salarié à domicile pour les contribuables n exerçant pas une activité professionnelle ou demandeurs d emploi depuis moins de trois mois Exonération des services rendus aux personnes physiques par les associations agréées en application de l article L du code du travail Crédit d impôt en faveur de l apprentissage 470 Exonération du salaire des apprentis 285 Taux de 5,5 % pour les services d aide à la personne fournies à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d une dérogation à la condition d activité exclusive selon l article L du code du travail, par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l article L du même code, et dont la liste est fixé par décret. Taux de 5,5 % pour les recettes provenant de la fourniture des repas par les cantines d'entreprises ou d'administrations, ainsi que pour les repas livrés par des fournisseurs extérieurs aux cantines, scolaires et universitaires notamment, qui restent exonérées de TVA Exonération de la participation des employeurs au financement des titres-restaurant 220 Réduction d'impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales représentatives des salariés Exonération partielle de la prise en charge par l'employeur des frais de transport entre le domicile et le lieu de travail Source : programme annuel de performance de la mission Travail et emploi pour 2012 Au regard des enjeux financiers et de ses travaux sur l apprentissage, la Cour s est interrogée notamment sur les dispositifs fiscaux en matière d apprentissage. Mais, dans leurs réponses, ni la DGEFP, ni la DLF n ont précisé leur analyse de ces dispositifs : La DGEFP a seulement indiqué que «le maintien des exonérations bénéficiant à l alternance sera discutée dans le cadre des réformes de dégageant 340 M d'économies sur ce poste

27 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 27 l alternance et de la formation professionnelle attendues dans les prochains mois». La DLF a rappelé le rapport d évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales publié en 2011 et indiqué que les dispositifs mentionnés par la Cour n avaient pas donné lieu à des analyses complémentaires de la part des responsables de programme, alors que l exonération d impôt bénéficiant aux salaires des apprentis avait pourtant été jugée inefficace et inefficiente. La DLF annonce cependant différentes mesures pour améliorer le pilotage des dépenses fiscales. D une part, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a tracé une trajectoire en recettes et en dépenses qui «nécessite une maîtrise accrue des dépenses fiscales», dont le montant total doit être stabilisé en valeur absolue. D autre part, des conférences fiscales, inspirées des conférences budgétaires, doivent être mises en place au printemps 2013 pour l élaboration du budget Les responsables de programme seront amenés à proposer dans ce cadre des réductions ou suppressions de dépenses fiscales sur la base des évaluations disponibles ou qu ils auront eux-mêmes effectuées. Les conférences fiscales devraient permettre de faire le point sur les suites données au rapport d évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales publié en Une telle démarche serait de nature à améliorer effectivement le pilotage des dépenses fiscales, en associant les responsables de programme et la DLF, comme le recommande la Cour. F - Les opérateurs 1 - Des opérateurs de taille très variable aux missions diverses Dix opérateurs sont rattachés à la mission Travail et emploi, comme en 2011 : au titre des programmes 102 et 103 : Pôle emploi, Agence de services et de paiement (ASP), Fonds de solidarité, Etablissement public d insertion de la défense (EPIDe) et Centre Inffo ; au titre des programmes 111 et 155 : - tutelle principale : Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP), Agence nationale pour l amélioration des conditions de travail (ANACT) et Centre d études de l emploi (CEE)

28 28 COUR DES COMPTES - tutelle secondaire : Agence nationale de sécurité sanitaire, de l alimentation, de l environnement et du travail (Ansès), Centre d études et de recherches sur les qualifications (CEREQ). Les opérateurs rattachés aux programmes 111 et 155 n ont fait l objet d aucun changement de périmètre en , alors que différents dispositifs ont été confiés récemment aux principaux opérateurs rattachés aux programmes 102 et 103 dont le périmètre d intervention a tendance à croître. Ainsi Pôle emploi est depuis le 1 er septembre 2011 en charge du contrat de sécurisation professionnelle et l ASP a vu son périmètre d activité élargi au paiement des emplois d avenir. Cette mesure s est traduite par une ouverture de crédits à compter du 1 er novembre La maîtrise des dépenses par les opérateurs Dans le prolongement des évolutions antérieures (diminution des dépenses de fonctionnement de 10 % sur la période ), la circulaire du Premier ministre du 28 juin 2012 relative au budget pluriannuel a défini pour les opérateurs une norme de réduction d effectifs sous plafond de 2,5 % par an et une baisse de 15 %, sur la période, des dépenses de fonctionnement et interventions pilotables, dont 7 % en 2013, 4 % en 2014 et 4 % en Les opérateurs des programmes 155 et 111 ont appliqué ces dispositions. De 2010 à 2013, l impact de la diminution de leur subvention est de 8 M, soit -18 %, les plus fortes baisses relatives concernant le CEREQ (- 61 %) et le CEE (- 25 %). Les opérateurs rattachés aux programmes 102 et 103 se sont également vu appliquer les objectifs de maîtrise des dépenses publiques figurant dans le budget triennal Evolution des crédits inscrits en LFI au titre des opérateurs rattachés aux programmes 102 et 103 En M LFI LFI Evolution LFI Evolution LFI / / Centre Inffo 5,5 5,2-5 % 5,1-5 % 6,6 EPIDe 50,0 48,3-3 % 46,7-3 % 45,0 Frais de gestion ASP 40,1 42,2 5 % 42,4 0 % 42,4 26 Néanmoins, une mission a été diligentée sur l évolution des établissements d études et de recherche (CEE, CEREQ). 27 Circulaire du Premier ministre du 11 mai 2010.

29 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 29 En M LFI LFI Evolution LFI Evolution LFI / / Pôle emploi 1 360, ,0 0 % 1 360,0 0 % 1 467,0 (fonctionnement) Subv. au Fonds 1 515, ,3-24 % 906,0-21 % 834,2 de solidarité Total 2 971, ,0-12 % 2 360,1-9 % 2 395,2 Source : DGEFP S'agissant de Pôle emploi, le montant de la subvention pour charges de service public est fixé par la convention tripartite Etat-Unédic- Pôle emploi (sous réserve de l'ouverture des crédits correspondants en LFI, ce qui est le cas), soit 1,360 Md (hors majoration liée aux CDI supplémentaires). La DGEFP est attentive à verser les montants prévus aux opérateurs en temps opportun pour leur éviter des problèmes de trésorerie. La seule difficulté de trésorerie évoquée par Pôle emploi provient du versement tardif (solde sur janvier 2013) des montants dus par le ministère de l'intérieur au titre du financement de l'allocation temporaire d'attente pour les demandeurs d'asile qui constitue une difficulté récurrente. III - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire Il n'a pas été constaté d'irrégularité au regard des principes budgétaires (annualité, spécialité, unité, universalité et sincérité), ni au regard des instructions données en matière de gestion des crédits. B - La démarche de performance Comme la Cour a déjà eu l'occasion de le souligner, une plus grande intégration de la démarche de performance dans les choix budgétaires est souhaitable. voie : La DGEFP se heurte toutefois à une double difficulté dans cette - d'une part, les objectifs poursuivis, la nature des actions menées et la corrélation forte des résultats mesurés avec l'évolution de la

30 30 COUR DES COMPTES conjoncture économique rendent délicate la mesure de la performance des services de l'etat, au niveau central comme au niveau déconcentré ; - d'autre part, les délais de production des indicateurs, souvent renseignés par les opérateurs rattachés à la mission 28, plus que par les services eux-mêmes, sont un obstacle à une utilisation très active en cours d'année (en cas de retournement de la conjoncture par exemple et de nouvel arbitrage budgétaire). Pour autant, des progrès ont été réalisés et le dialogue de gestion entre la DGEFP et les DIRECCTE s'est amélioré. La notion de performance a également été introduite dans les choix d'allocation de ressources à des réseaux partenaires comme celui des missions locales. Un effort a été fait pour permettre aux DIRECCTE de comparer la situation régionale des missions locales, tout en tenant compte du contexte en lien avec l'indicateur "taux d insertion dans l emploi des jeunes bénéficiaires d un dispositif spécifique" du programme Une réflexion sur la performance des structures d'insertion par l'activité économique a été lancée ou encore concernant le dispositif NACRE 30. Par ailleurs, la DGEFP veille à la cohérence entre les indicateurs présentés dans les projets annuels de performance et ceux inscrits dans les conventions signées avec les opérateurs. La convention tripartite signée entre l'etat, l'unédic et Pôle emploi en janvier 2012 a ainsi donné lieu à une modification de certains indicateurs accompagnant le projet de loi de finances pour 2013 (par exemple le taux de retour à l emploi durable). Les indicateurs des programmes 111 et 155 sont correctement renseignés en En revanche, le lien entre performance et budgétisation n est pas évident du fait, comme le note chaque année la DAGEMO, «de la nature fortement contrainte des crédits portés par les programmes 111 et 155». Pour le programme 111, la majeure partie des crédits vise à répondre à des obligations légales (aide à la formation économique, sociale et syndicale des salariés) ou à financer les systèmes d information nécessaires à l élection portant sur la représentativité dans les TPE en Sur les 14 indicateurs rattachés au programme 102, neuf sont alimentés par Pôle emploi, deux autres sont renseignés par les missions locales et l'epide et un dernier par les structures d'insertion par l'activité économique. 29 Certaines DIRECCTE en tirent des conséquences immédiates : ainsi, la DIRECCTE Bourgogne a fixé à hauteur de 5 % la part modulable de sa subvention au réseau des missions locales en fonction du taux d insertion dans l emploi (et dans l emploi durable) à la sortie du CIVIS (contrat d insertion dans la vie sociale). 30 Nouvel accompagnement pour la création et la reprise d entreprise.

31 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 31 De manière générale, une explicitation dans les projets d'analyse de la performance du lien entre les objectifs stratégiques de la mission et des programmes, la programmation budgétaire et la performance est nécessaire. C - La soutenabilité budgétaire Le budget triennal demeure la référence, même si la mission Travail et emploi est très sensible à la conjoncture économique. Pour 2012, le budget initial des programmes 102 et 103 était celui prévu par le budget triennal majoré des 150 M de crédits de paiement, prévus pour la deuxième année du plan pour l emploi (après 350 M en 2011). Budget triennal et programmation annuelle Annuité 2012 LFI 2011 en M LPFP PLF 2012 AE CP AE CP AE CP P , , , , , ,9 P , , , , , ,5 Ss-total , , , , , , , ,0 Source : DGEFP L année 2012 a été marquée par le plan de lutte contre la crise de janvier et les mesures annoncées au second semestre (cf. supra). Même à périmètre constant, la trajectoire n'est pas complètement respectée en 2012 et l écart va croissant : Ecart au budget triennal sur les programmes 102 et 103 P 102 en M AE CP AE CP AE CP Budget triennal Crédits ouverts Ecart Dépenses exéc Ecart

32 32 COUR DES COMPTES P 103 en M AE CP AE CP AE CP Budget triennal Crédits ouverts Ecart Dépenses exéc Ecart Total en M AE CP AE CP AE CP Budget triennal Crédits ouverts Ecart Dépenses exéc Ecart Source : DGEFP RAP 2011 et 2012 PAP 2011, 2012 et Chorus IV - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de 2011 En 2011, la Cour avait formulé quatre recommandations : 1. Poursuivre la mise en œuvre d une comptabilité d engagement pour l ensemble des dispositifs pluriannuels de la mission ; La gestion des crédits pluriannuels différenciée en AE et en CP s est étendue en 2012 aux emplois d avenir et devrait l être aux contrats de génération, ainsi qu au dispositif NACRE d aide à la création d entreprise en Ces efforts doivent être maintenus pour améliorer le dispositif existant et fiabiliser les restes à payer. 2. Améliorer la pertinence et stabiliser les indicateurs de performance afin de mettre en œuvre, conformément aux objectifs de la LOLF, un véritable pilotage des crédits par la performance ; Une convergence a été engagée dans le PAP pour 2013 avec les nouveaux indicateurs de résultat (plus que d activité ou de moyens) prévus par la convention tripartite signée entre l Etat, l Unédic et Pôle emploi en janvier 2012, et dont le nombre a été réduit de 33 à 15. Cette

33 MISSION TRAVAIL ET EMPLOI 33 démarche doit être étendue aux autres opérateurs à l occasion du renouvellement des contrats d objectifs et de moyens. 3. Améliorer les conditions de budgétisation des dispositifs de type «guichet», notamment l allocation de solidarité spécifique (ASS) dont les fluctuations sont aujourd hui mal anticipées ; Même si les modèles de micro-simulation intègrent difficilement les règles d éligibilité à l ASS (notamment la condition d activité préalable), des progrès pourraient être réalisés dans l analyse de la corrélation entre l évolution de la dépense et les fluctuations de la conjoncture pour améliorer la prévision de dépense. 4. Intégrer les dépenses fiscales à la démarche de performance de manière à créer les conditions de leur pilotage par les responsables de la mission et tirer les enseignements des différents travaux d évaluation réalisés. Aucune démarche impliquant la DGEFP et la DAGEMO en ce sens n a été traduite dans le PAP, ni même engagée. La réforme du financement de l alternance pourrait en fournir l occasion. B - Récapitulatif des recommandations de la Cour La Cour ajoute une recommandation n 5 nouvelle concernant le suivi des contrats aidés à celles déjà formulées en Les recommandations portent sur l évaluation de la performance (recommandations n 2, 4 et 5) et sur la soutenabilité du budget (recommandations n 1 et 3) : 1. Perfectionner le suivi en temps réel de l exécution des engagements juridiques et achever le déploiement de la gestion différenciée en AE et en CP sur l ensemble des crédits pluriannuels de la mission. 2. Mieux expliciter dans le PAP le lien entre la démarche de performance et les choix dans l allocation des ressources (ex : enveloppes régionales, subvention contractualisée à un opérateur). 3. Améliorer les conditions de budgétisation des dispositifs de «guichet», notamment l allocation de solidarité spécifique. 4. Inclure dans le PAP des éléments d évaluation des dépenses fiscales rattachées à la mission et permettant de justifier leur maintien.

34 34 COUR DES COMPTES 5. Indiquer dans le PAP le nombre de personnes bénéficiant d un contrat aidé en flux (entrées et sorties) et en stock, compte tenu du nombre élevé de renouvellements.