DÉCHETS Par Armelle SANDRIN- DEFORGE Avocat à la Cour Shearman & Sterling LLP BDEI 771 Quand les emballages deviennent des déchets La réglementation en matière de déchets d emballages impose des objectifs de plus en plus importants de valorisation ou de réemploi, de manière à éviter la mise en décharge de ces déchets. Les emballages sont en effet une source importante de déchets, aussi bien auprès des ménages que dans les entreprises. La responsabilité de la collecte, de la valorisation ou de l élimination des déchets d emballages varie suivant si les détenteurs finaux des emballages sont des ménages ou pas. L a réglementation applicable en matière de composition et de fabrication des emballages, futurs déchets a été présentée dans un premier volet (cf. Sandrin-Deforge A., Composition et fabrication des emballages, futurs déchets, BDEI n 18/2008, n 731). Celle-ci a pour objectif principal de contrôler la composition des emballages, et les quantités d emballages produits, de manière à réduire leur impact sur l environnement lorsque ceux-ci deviennent des déchets. Il s agit maintenant de présenter la réglementation applicable aux emballages en fin de vie, le régime de responsabilité et les efforts en matière d élimination ou de valorisation des déchets. Il convient tout d abord de noter qu un effort important est fait pour réduire la quantité de déchets d emballages qui partent en décharge pour y être enfouis ou brûlés sans valorisation. La réglementation et les bonnes pratiques tendent au réemploi des emballages, au recyclage ou à l incinération dans une installation destinée à récupérer l énergie produite. La directive CE n 2004/12 du 11 février 2004, modifiant la directive CE n 94/62 du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d emballages a fixé de nouveaux objectifs de recyclage (1) des déchets d emballages, qui devaient être atteint au plus tard au 31 décembre 2008. Ces objectifs sont les suivants : - 60 % au minimum en poids des déchets d emballages doivent être valorisés ou incinérés dans des installations d incinération des déchets avec valorisation énergétique ; - entre 55 % au minimum et 80 % au maximum en poids des déchets d emballages doivent être recyclés ; - par matériaux, les objectifs minimaux de recyclage suivants doivent être atteints pour les matériaux contenus dans les déchets d emballages : * 60 % en poids pour le verre, * 60 % en poids pour le papier et le carton, * 50 % en poids pour les métaux, * 22,5 % en poids pour les plastiques, en comptant exclusivement les matériaux qui sont recyclés sous forme de plastiques, * 15 % en poids pour le bois. On notera également que le projet de loi dit «Grenelle I», adopté en première lecture par l assemblée nationale le 21 octobre 2008 et actuellement en cours d étude par le Sénat, prévoit également des objectifs ambitieux en matière de recyclage : 75 % dès 2012 pour les déchets d emballages ménagers. La mise en œuvre de ces objectifs est assurée par les systèmes de collecte et de valorisation des déchets, notamment au niveau des communes ou groupements intercommunaux. Comme indiqué plus haut, la responsabilité de la collecte, de la valorisation ou de l élimination des déchets d emballages varie suivant si les détenteurs finaux des emballages sont des ménages ou pas. L article R. 543-55 du Code de l environnement définit le «détenteur final» d un déchet d emballages comme «quiconque le sépare du produit qu il accompagnait afin d utiliser ou de consommer ledit produit». C est le moment où l emballage cesse d être utile pour le produit qu il entourait, et devient un déchet. (1) La directive CE n 94/62 définit le recyclage comme suit : «le retraitement dans un processus de production des déchets aux fins de leur fonction initiale ou à d autres fins, y compris le recyclage organique, mais à l exclusion de la valorisation énergétique». N 0 19 JANVIER 2009 BDEI 15
QUAND LES EMBALLAGES DEVIENNENT DES DÉCHETS I. LE RÉGIME DE RESPONSABILITÉ DES DÉCHETS D EMBALLAGES A. Les déchets d emballages dont les détenteurs finaux sont les ménages En ce qui concerne les déchets d emballages dont les détenteurs finaux sont les ménages, l article R. 541-56 du Code de l environnement (issu du D. n 92-377, 1 er avr. 1992) attribue la responsabilité de pourvoir ou de contribuer à l élimination des déchets au producteur, à l importateur, ou à la personne responsable de la première mise sur le marché de ces produits si les deux premiers ne peuvent pas être identifiés. On notera que cette disposition réglementaire est basée sur un principe posé par la loi, selon les termes de l article L. 541-10 du Code de l environnement (issu de L. n 75/633, 15 juill. 1975 relative aux déchets) : «Il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à l élimination des déchets qui en proviennent». Les responsables de l élimination des déchets d emballages des ménages peuvent choisir entre deux solutions pour s acquitter de leurs obligations. Ils peuvent faire prendre en charge les déchets par un organisme ou une entreprise titulaire de l agrément défini à l article R. 543-58 du Code de l environnement. Actuellement, deux organismes sont titulaires de cet agrément : il s agit d Eco-emballages et de la société Adelphe. L agrément a été délivré à chacune de ces sociétés par arrêté du 30 décembre 2004 (Arr. 30 déc. 2004, NOR : DEVP0430459A) pour 6 ans, soit jusqu au 31 décembre 2010. En réalité, les déchets d emballages ne sont pas directement pris en charge par l organisme agréé, mais essentiellement éliminés au travers du service de collecte des déchets mis en place par les communes. Le mécanisme de participation des organismes agréés à ces services locaux sera étudié plus loin. D après l ADEME, les déchets d emballages représentaient environ 25 % en poids des déchets ménagers en 2004. Les producteurs des emballages peuvent également choisir de pourvoir eux-mêmes à l élimination des déchets, soit en mettant en place un système de consignation, soit en organisant un lieu de dépôt pour le retour des déchets d emballages (C. env., art. R. 543-63). Le système doit être approuvé par arrêté ministériel. De toute évidence, cette deuxième solution n est possible que dans des cas précis et pour un type bien défini de déchets d emballages, pour des raisons tant logistiques que financières. Le groupe E. Leclerc a mis en Les responsables de l élimination des déchets d emballages des ménages peuvent choisir entre deux solutions pour s acquitter de leurs obligations. place un tel système pour la récupération des sacs de caisse remis dans les supermarchés qu il exploite (2), le magasin étant alors considéré comme le producteur ou le responsable de la mise sur le marché des sacs en plastique. La problématique des sacs de caisse jetables en plastique, qui génèrent un volume important de déchets non valorisables, est un exemple souvent utilisé pour attirer l attention des consommateurs sur les problèmes générés par les déchets d emballages. Plusieurs alternatives aux sacs de caisse jetables sont actuellement développées pour proposer d autres types de sacs recyclables ou biodégradables, ou tout simplement changer les habitudes des consommateurs en cessant de leur remettre des sacs jetables en caisse, l objectif étant toujours de réduire la quantité de déchets générés. Quel que soit le mode d élimination choisi par le producteur ou le responsable de la mise sur le marché des emballages, il ne demeure pas moins que le premier geste revient aux ménages. Non responsables aux termes de la loi pour l organisation des systèmes de collecte et d élimination, c est à eux que revient la responsabilité physique et citoyenne d un premier tri des déchets pour identifier et séparer les déchets d emballages du tout venant et les mettre dans le circuit de collecte spécialement organisé pour ce type de déchets. C est ainsi que les communes organisent des opérations de sensibilisation au tri sélectif, et mettent à la disposition des ménages des réceptacles destinés à recevoir les déchets d emballages, ou de manière générale les déchets recyclables : poubelles à couvercle jaune, sac à déchets à bordure jaune, bacs spéciaux pour le verre B. Les déchets d emballages dont les détenteurs finaux ne sont pas les ménages Les déchets d emballages dont les consommateurs finaux ne sont pas des ménages font l objet d une réglementation différente. C est le détenteur (et non plus le producteur, l importateur ou le responsable de la mise sur le marché) qui est responsable de la fin de vie des déchets, autrement dit, l entreprise ou le commerce chez qui des produits sont déballés, laissant des déchets d emballages qu il convient de traiter. Le coût de la collecte et de l élimination des déchets d emballages leur revient donc, bien que le circuit d élimination puisse être différent suivant le volume de déchets généré. L article R. 543-67 du Code de l environnement (issu du D. n 94-609, 13 juill. 1994) prévoit que les détenteurs dont le volume de déchets d emballages est inférieur à 1 100 litres (2) Le système de consignation de sac de caisses réutilisables mis en place par le groupement E. Leclerc a fait l objet d une approbation par arrêté du 17 janvier 2000 pour 3 ans, renouvelé par arrêté du 11 février 2003 à nouveau pour 3 ans. Il semble que l approbation n ait pas été renouvelée depuis 2006. 16 BDEI JANVIER 2009 N 0 19
par semaine peuvent remettre leurs déchets d emballages au service de collecte et de traitement organisé par la commune. Les principaux bénéficiaires sont les petits commerçants, mais aussi toutes les entreprises dont l activité n est principalement pas liée à l arrivée de produits emballés comme les activités de bureaux, mais que la réglementation rend responsable des déchets d emballages (palettes de papier, emballages de capsules pour la machine à café ) puisqu ils ne sont pas des ménages. Toute entreprise dont le volume de déchets d emballages dépasse 1 100 litres par semaine, ou éventuellement les «petits» producteurs qui choisissent de ne pas avoir recours aux services de collecte de la commune, sont tenus de pourvoir à la valorisation de leurs déchets. L article R. 543-67 du Code de l environnement précise que les seuls modes d élimination autorisés sont le réemploi, le recyclage, ou toute autre opération de recyclage-matière ou de production d énergie. Il n est donc pas possible de considérer ces déchets d emballages comme des déchets ultimes et de les envoyer directement en décharge. On notera quand dans le cas des «petits» producteurs de déchets (en dessous de 1 100 litres par semaine), cet objectif de valorisation à 100 % n est pas applicable puisque les déchets d emballages peuvent être remis dans le système de collecte de la commune qui est rarement en mesure d assurer une valorisation totale des déchets d emballages. Les producteurs de plus de 1 100 litres de déchets d emballages par semaine doivent veiller à ce que ces déchets ne soient pas mélangés avec d autres types de déchets, pour garantir leur valorisation. Les déchets doivent être valorisés dans une installation classée pour la protection de l environnement, soit directement exploitée par le producteur des déchets, soit exploitée par un tiers à qui le producteur confie des déchets par contrat (C. env., art. R. 543-67). Les déchets peuvent également être remis à un intermédiaire assurant une activité de transport par route, de négoce ou de courtage de déchets. Comme pour les ménages, le tri des déchets d emballages est une étape importante pour leur valorisation. Certains emballages doivent faire l objet d une élimination particulière, par exemple lorsqu ils ont contenus des produits dangereux, ce qui fait de ces déchets souillés des déchets dangereux à leur tour, aux termes du décret n 2002-540 du 18 avril 2002 relatif à la classification des déchets. Ainsi, la loi n 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a ainsi introduit dans le Code de l environnement un article L. 541-10-4 qui sera applicable à partir du 1 er janvier 2010 et qui Les producteurs de plus de 1 100 litres de déchets d emballages par semaine doivent veiller à ce que ces déchets ne soient pas mélangés avec d autres types de déchets, pour garantir leur valorisation. crée un dispositif particulier visant à assurer la récupération notamment des emballages souillés par certains produits dangereux : «toute personne physique ou morale qui fabrique, importe ou introduit sur le marché national des peintures, vernis, solvants, détergents, huiles minérales, pesticides, herbicides, fongicides et autres produits chimiques pouvant représenter un risque significatif pour la santé et l environnement est tenue de prendre en charge techniquement et financièrement la collecte et l élimination des déchets ménagers desdits produits (contenants et contenus). Ces produits doivent faire l objet d une signalétique point rouge afin d éviter aux usagers de les faire collecter en mélange avec les déchets municipaux résiduels ( ).» II. L ORGANISATION DE LA COLLECTE ET DE L ÉLIMINATION A. La question du financement DÉCHETS Les communes ou, le cas échéant, les établissements publics de coopération intercommunale ou syndicats mixtes à qui les compétences en matière de gestion des déchets ont été déléguées, sont responsables des circuits de collecte et d élimination des déchets dans lesquels sont mis les déchets d emballages en provenance des ménages. Les organismes agréés, en l occurrence Eco-emballages et Adelphe, recueillent auprès de leurs adhérents producteurs, importateurs et autres responsables une contribution financière en fonction des emballages que ceux-ci mettent sur le marché. Cette contribution comporte une part fixe par unité d emballage mis sur le marché, et une part proportionnelle, au poids (3). En ce sens, les organismes agréés ont une mission d organisme financier, ce qui peut expliquer en partie certains déboires récents dus à la crise bancaire. D après Eco-emballages, en 2007, 441 millions d euros ont été recueillis auprès des entreprises, soit environ 0,6 centimes d euro par emballage. 92,3 % des recettes des organismes agréés a été reversé aux collectivités locales. Les producteurs d emballages qui adhèrent à un organisme agréé peuvent apposer sur leurs produits un logo dit «Point vert» qui atteste du versement de la contribution pour la valorisation de cet emballage. Ce logo, non contrôlé par les autorités, ne signifie pas que l emballage est issu du recyclage, mais qu il pourra potentiellement être recyclé ou valorisé grâce à la contribution versée. Cette contribution financière par les producteurs d emballages aux organismes agréés est obligatoire, à moins de mettre en (3) Eco-emballages propose également une adhésion avec contribution forfaitaire pour entreprises faisant un chiffre d affaires de moins de 610 000 euros HT avec des produits emballés à destination de la consommation à domicile par les ménages. N 0 19 JANVIER 2008 BDEI 17
QUAND LES EMBALLAGES DEVIENNENT DES DÉCHETS place un dispositif propre de collecte et de valorisation des déchets produits. La Cour de cassation, dans un arrêt du 21 octobre 2003 (Cass. crim., 21 oct. 2003, n 99-83.867), a eu l occasion de rappeler que refuser de pourvoir à l élimination des déchets résultant de l emballage servant à commercialiser des produits, par un défaut d adhésion à un organisme agréé, constitue une infraction pénalement sanctionnée par l article L. 541-46 du Code de l environnement. Les sanctions encourues sont deux ans d emprisonnement et 75 000 euros pour les personnes physiques, 375 000 euros pour les personnes morales, ainsi que certaines peines complémentaires comme la remise en état des lieux endommagés par les déchets qui n ont pas été traités dans les conditions conformes à la loi. Plusieurs peines ont déjà été prononcées pour non mise en place d un système de récupération des déchets d emballages et non adhésion à un organisme Refuser de pourvoir à l élimination des déchets résultant de l emballage servant à commercialiser des produits, constitue une infraction pénalement sanctionnée par l article L. 541-46 du Code de l environnement. agréé (cf. T. corr. Paris, 31 ème ch., 13 mars 2007, n 0515990486 ; T. corr. Paris, 31 ème ch., 19 sept. 2007, n 0520890064). Il est en effet important de s assurer que l ensemble des responsables de déchets d emballages contribuent tous au régime de reprise des déchets, notamment afin d éviter les distorsions de concurrence entre les entreprises ayant de bonnes pratiques et les fraudeurs. Comme indiqué plus haut, toutes les entreprises ou institutions qui ne sont pas des ménages et qui produisent des déchets d emballages sont tenues de participer au système. Il est parfois difficile d expliquer à de petits commerces ou artisans que cette obligation ne souffre pas d exception, alors qu ils remettent leurs déchets d emballages dans le système de collecte communal auquel ils ont l impression d avoir déjà contribué par le versement des impôts locaux et la taxe pour l enlèvement des ordures ménagères. Le projet de loi «Grenelle I» prévoit d étendre le financement par les producteurs d emballages aux emballages ménagers consommés hors foyer. En effet, le financement est actuellement basé sur les seuls emballages consommés au sein des ménages. Il s agirait donc de l étendre aux emballages de produits consommés par les ménages hors de chez eux, comme les emballages de nourriture à emporter, les produits disponibles dans les gares ou sur les autoroutes Par ailleurs, le «Grenelle I» prévoit que la couverture des coûts de collecte, de tri et de traitement sera portée à 80 % des coûts nets optimisés (actuellement environ 56 %). Le reversement des contributions perçues par les organismes agréés se fait par le biais d un contrat signé par les collectivités locales. Un barème dit «Barème D» est appliqué depuis 2005, en remplacement du «Barème C» précédemment utilisé. Dans les cas où les sommes versées au titre du barème D s avèrent moins importantes que celles perçues par la collectivité avec le barème C, une compensation à 100 % est prévue par le contrat. En 2009, la compensation entre les deux barèmes sera de 50 % et passera à 25 % en 2010. Toutefois, certaines associations s inquiètent de cette diminution des versements aux collectivités locales (4). B. Les efforts en matière de valorisation Le rôle des organismes agréés n est pas seulement de redistribuer une contribution financière aux collectivités locales. Le barème D évoqué plus haut comprend des soutiens à la valorisation des déchets, à la communication par les collectivités sur le système de tri et de récupération des déchets ainsi que des soutiens à l optimisation des circuits. Parmi les initiatives destinées à améliorer les performances en matière de gestion des déchets, depuis 2007, l ADEME et Eco-Emballages ont mis en place deux labels «QualiTri» et «QualiPlus» pour améliorer la qualité globale des services de collecte des déchets, y compris les déchets d emballages, mis en place par les collectivités locales. En 2008, 43 collectivités ont reçu l un ou l autre de ces labels, valables 3 ans. La valorisation des déchets d emballages doit être effectuée dans des installations classées pour la protection de l environnement. Outre le régime d autorisation ou de déclaration applicable selon la nomenclature des ICPE, ces installations doivent faire l objet d un agrément spécifique au titre de l élimination des déchets en application des articles R. 515-37 et R. 515-38 du Code de l environnement (issus du D. n 77-113, 21 sept. 1977). La valorisation peut également être effectuée dans une installation localisée dans un autre pays de l Union européenne ou de l Espace Economique Européen, bénéficiant d une autorisation d une déclaration effectuée en application de la directive CEE n 75/442 du 15 juillet 1975 relative aux déchets. En ce qui concerne les déchets d emballages dont les détenteurs finaux ne sont pas les ménages, des filières ont été créées par des professionnels, souvent par type de matériaux constituant l emballage. Il existe ainsi des filières spécialisées pour le plastique, les métaux, le papier-carton, le bois et le verre. Les possibilités de réemploi après nettoyage ou de recyclage pour produire un nouvel emballage varient beaucoup en fonction des types d emballages. Ainsi, d après l ADEME, les palettes en bois peuvent être réutilisées pendant 8 ou 10 ans à raison de 3 ou 4 rotations par an. En revanche, les emballages en papier ou carton doivent être recyclés ou faire l objet d une valorisation organique (compost) ou énergétique. (4) Voir la lettre adressée au ministère de l Ecologie par le Cercle National du Recyclage le 3 décembre 2008 disponible sur leur site Internet : http://www.cercle-recyclage.asso.fr/ 18 BDEI JANVIER 2009 N 0 19
CONCLUSION DÉCHETS D après l ADEME, les objectifs de recyclage posés par la directive CE n 2004/12 pour le 31 décembre 2008 ont été atteints pour les emballages en métaux, le papier-carton, le bois, et la valorisation tout matériaux. Il reste à faire des efforts pour le recyclage des emballages en verre et en plastique. Ces efforts peuvent être menés sur plusieurs fronts : développement de nouvelles filières, création d installations de valorisation supplémentaires. Cependant, certains gestes importants sont difficiles à réglementer. Il s agit notamment du tri opéré par les ménages, dont il faut faire évoluer les habitudes par des opérations de sensibilisation et la mise à disposition des outils pratiques de tri sélectif, mais qu il est difficile de sanctionner. La réduction à la source est également essentielle. C est un sujet qui préoccupe les citoyens et leurs parlementaires pas moins de 11 questions parlementaires ont été posées au gouvernement sur ce sujet lors de la 13 ème législature. Si des initiatives volontaires ou contractuelles ont été prises récemment, comme la convention d engagements sur la réduction des emballages, le recyclage et l information signée le 23 octobre 2008, il semble difficile ou délicat de légiférer sur la question des suremballages. Reproductions effectuées par Shearman & Sterling LLP avec l autorisation de Wolters Kluwer France. Le document reproduit est une oeuvre protégée et ne peut à nouveau être reproduit sans l autorisation préalable de Wolters Kluwer France. This article is reprinted by Shearman & Sterling LLP with permission of Wolters Kluwer France. Further duplication without permission is prohibited. N 0 19 JANVIER 2009 BDEI 19