Suivre la consommation

Les guides du CERF Rhône-Alpes Suivre la consommation d espace de son territoire Enjeux et méthodes 2015

Édito L obligation de mesure de la consommation d espaces agricoles, naturels et forestiers a fait irruption dans les démarches de planification avec la Loi portant Engagement National pour l Environnement de 2010 et n a cessé depuis de se renforcer. Réelle avancée pour la préservation de ces espaces, cette obligation a pu devenir parfois un sujet de crispation locale, d autant que le législateur ne l a pas assortie d un étalon de mesure incontestable et partagé par les parties prenantes. Denis PERRON Président du CERF Rhône-Alpes Face à cette difficulté, le CERF Rhône-Alpes a fait le choix d investir le sujet en lançant une réflexion prospective. Ce guide restitue de manière didactique les principales conclusions de ces travaux. J espère qu il facilitera la prise de décision locale sur les aspects techniques de l observation et qu il contribuera à renforcer le dialogue entre les acteurs de la planification.

Sommaire Introduction P 5 1 Pourquoi s intéresser à l évolution de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers? P 6 2 Quelles obligations pour les collectivités en termes de suivi de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers? P 8 3 Qu est-ce qu un indicateur de consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers? P 10 4 Comment calculer cet indicateur? P 11 5 Jouer sur les complémentarités et la mutualisation des moyens P 17 6 Pour aller plus loin P 19 4

Introduction La mesure de la consommation d espaces agricoles, naturels et forestiers répond autant à un impératif de maîtrise de l étalement urbain qu à une obligation réglementaire imposée aux SCOT et aux PLU. Si certaines collectivités se sont saisies très tôt de cette question en raison d enjeux fonciers particulièrement marqués sur leur territoire, la majorité d entre elles restent démunies face à ce sujet très technique. Ce guide a pour ambition d apporter des éléments de compréhension sur les dispositifs d observation disponibles dans ce domaine afin d orienter les élus dans leur prise de décision. Il est issu d une année de réflexion et d échanges entre des acteurs rhônalpins utilisateurs et producteurs de données d observation, sur la base d une étude confiée par le CERF Rhône-Alpes à un groupement de bureaux d études spécialisés dans le foncier et l observation 1. Par souci de pédagogie, il est structuré autour des questions clefs que se posent les élus et leurs services lorsqu ils envisagent de se lancer dans le suivi de la consommation d espaces agricoles, naturels et forestiers. Les éclairages et réponses qu il apporte tiennent compte de la diversité des échelles géographiques des collectivités et des moyens dont elles disposent. Ont activement participé à ce travail La DREAL et la DRAAF Rhône-Alpes La Région Rhône-Alpes Le Département de l Ain Le Département de l Isère La Métropole de Lyon Saint-Etienne Métropole La Communauté de l agglomération d Annecy La Communauté de communes Porte DrômArdèche Le SCOT des Rives du Rhône Le SCOT BUCOPA Le SCOT du Rovaltain L OPAC du Rhône, au titre de l ARRA HLM L EPF de l Ain L EPORA Les trois Agences d urbanisme Le CECIM Nous les en remercions vivement! 1 Groupement d études Safer Rhône-Alpes, Fonceo, SIRS 5

1 Pourquoi s intéresser à l évolution de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers? De nombreux acteurs de l environnement et du monde rural tirent depuis une vingtaine d années la sonnette d alarme, considérant que l artificialisation des sols engendrée par l étalement urbain impacte de manière irréversible le potentiel agricole de nos territoires, sa biodiversité et ses paysages. Rappelons qu à l échelle nationale, ce sont 40 000 hectares de terres agricoles qui ont disparu en moyenne chaque année entre 2000 et 2010 (source DGFIP, retraitée par le CETE Nord Picardie). La région Rhône-Alpes n échappe pas à ce phénomène avec plus de 2 880 hectares agricoles artificialisés en moyenne annuelle entre 2008 et 2012, soit un peu plus de la surface du lac d Annecy. Ce recul concerne très clairement les plaines, cibles premières de l extension urbaine, mais également les massifs montagneux exposés à une pression touristique internationale. Les actions de sensibilisation menées par les acteurs ont progressivement conduit à une prise de conscience de l importance de préserver ces espaces. Dans l exposé des motifs de la Loi de Modernisation de l Agriculture (LMA) du 27 juillet 2010, le Ministre de l Agriculture Bruno Le Maire avait ainsi évoqué un objectif de réduction de 50% de la consommation d espaces agricoles d ici 2020. Le Préfet de Région a déterminé pour Rhône-Alpes une cible de réduction de 50% de l artificialisation des sols d ici 2020. Consommation d espace par type d usage en Rhône-Alpes 4000 2000 0-2 000 Rhône-Alpes -4 000 Urbain Infrastructure Agricole Naturel 1999-2003 ha/an 2 315 428-4 000 258 2004-2007 ha/an 3 083 358-3 742 301 2008-2012 ha/an 2 599 125-2 880 155 Source : Safer RA d après DGFIP 6

Souvent, quand on parle du potentiel agricole des territoires, on pense paysages et biodiversité, au mieux vitalité économique du monde rural et emploi. Et on a raison d y penser. Mais il faut aussi mesurer combien la préservation du potentiel agricole est d abord, de manière de plus en plus directe, la première condition pour l alimentation, ici et ailleurs, des populations. Nous sommes dans un monde où le coût de la circulation des denrées deviendra vite insupportable. La déclaration de Rennes (4 juillet 2014), adoptée par l Association des Régions de France, pose nos devoirs clairement : nous devons œuvrer pour des systèmes alimentaires territorialisés et leur garantir le sol productif nécessaire. La décélération 2008-2012 Gérard LERAS, Dans notre région, la consommation des espaces agricoles semble diminuer ces dernières années. Trois remarques cependant : elle est encore considérable ; Conseiller spécial délégué à la politique foncière du Conseil régional Vice-président du CERF Rhône-Alpes nous ne mesurons ici que l élargissement des terres irréversiblement artificialisées. Si on considérait l ensemble des propriétés mutées hors agriculture (par exemple les ventes de tènements dédiés aux loisirs équestres et autres, parfois annonciateurs des artificialisations de demain), les surfaces seraient quasi doublées ; la consommation affichée des espaces naturels paraît faible. En fait, elle résulte de la balance entre les espaces naturels artificialisés et ceux générés par la déprise agricole ; elle n est donc pas significative. La décélération constatée résulte-t-elle d une prise de conscience par les élus locaux comme je le vois dans certains PLU? Ou n est-elle que le résultat d une perte de solvabilité par des acheteurs potentiels pris dans la tourmente conjoncturelle? Agir concrètement Observer pour savoir, savoir pour bien agir : l évidence. Mais l action, pendant et après l élaboration des documents d urbanisme, doit se focaliser sur une réponse la plus sobre possible aux besoins (logement, activité économique, équipements et espaces publics) à l intérieur de l enveloppe urbaine. C est en ce sens que la politique régionale, notamment à travers notre délibération de décembre dernier, se met au service des collectivités locales. Quelques exemples d obligations qui sont devant nous : bien mesurer et qualifier les différentes formes de vacance dans les logements pour récupérer ce qu on peut ; rénover les quartiers et requalifier les friches industrielles, logistiques, touristiques. Il y en a partout. On nous oppose souvent le coût de la requalification. Mais d une part, on ne se préoccupe pas de l amortissement et du coût à long terme du fonctionnement des réseaux à distance ; la Région va contribuer à les objectiver. Et d autre part, le lancement d une «filière régionale de la requalification» vise à gagner en temps et en prix de revient. Les enjeux sont considérables et en valent la peine. 7

2 Quelles obligations pour les collectivités en termes de suivi de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers? Pour ralentir le rythme de la consommation foncière, le législateur s est attelé à définir un cadre législatif et réglementaire contraignant pour le développement urbain avec d une part, l obligation faite aux documents de planification de prendre en compte la consommation d espace et, d autre part, l instauration de Commissions Départementales de la Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF). La mesure de la consommation foncière, au cœur des documents de planification Les Schémas de COhérence Territoriale (SCOT) et les Plans Locaux d Urbanisme (PLU) formant la clef de voûte de l aménagement du territoire, c est tout naturellement sur ces documents que le législateur fait peser l objectif de réduction du rythme de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers. Ainsi, l article L. 122-1-2 du code de l urbanisme donne l obligation au SCOT d analyser, dans son rapport de présentation, «la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années précédant l approbation du schéma et de justifier les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d orientation et d objectifs», objectifs qui devront être déclinés par secteur géographique. Dans un rapport de compatibilité, l article L. 123-1-2 du code de l urbanisme étend cette obligation au PLU. Celui-ci doit en effet présenter, dans son rapport de présentation, «une analyse de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d urbanisme». Le rapport de présentation doit justifier «les objectifs compris dans le projet d aménagement et de développement durable au regard des objectifs de consommation de l espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques». Loin d être anodin, l objectif d une consommation foncière raisonnée est de nature à modifier significativement la définition et la mise en œuvre des projets portés par les PLU et les SCOT. En plaçant la rareté foncière et sa gestion au centre des arbitrages politiques, il incite les maires bâtisseurs à se donner les moyens de mieux mobiliser le gisement foncier urbain, plus complexe à transformer que du foncier agricole classé constructible. Par ailleurs, il oblige les SCOT et les PLU à se doter d outils de mesure pour répondre aux prescriptions de suivi de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers. 8

Quelles obligations pour les collectivités en termes de suivi? Les cdpenaf, un outil départemental de veille et d alerte de la consommation foncière Parallèlement aux obligations affectant la planification, le législateur a créé les CDCEA 2 en 2010 remplacées par les Commissions Départementales de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF) suite à l approbation de la Loi d Avenir pour l Agriculture, l Alimentation et la Forêt du 13 octobre 2014 3. Ces commissions sont chargées de donner un avis sur l impact des documents de planification sur l artificialisation des sols, en s appuyant, notamment, sur les analyses de la consommation d espace et sur les objectifs retenus dans le document de planification. Il est ainsi obligatoire de consulter la CDPENAF dans le cadre de : l élaboration et la révision d un SCOT ; l élaboration et la révision d un PLU d une commune située en dehors du périmètre d un SCOT approuvé. Les commissions pourront néanmoins s autosaisir de PLU de communes situées dans des périmètres SCOT approuvés avant le 14 octobre 2014, date d entrée en vigueur de la Loi d Avenir pour l Agriculture, l Alimentation et la Forêt ; l élaboration d une carte communale sur une commune située dans ou en dehors du périmètre d un SCOT approuvé ; la révision d une carte communale sur une commune située en dehors du périmètre d un SCOT approuvé. Les avis de la CDPENAF sont des avis simples, à annexer au dossier de l enquête publique. Il existe néanmoins deux exceptions pour lesquelles l avis de la commission est un avis conforme : d une part les PLU et les cartes communales induisant une réduction substantielle des surfaces affectées à la production d une AOP 4 (ou aux conditions de production de l appellation), d autre part les changements de destination de bâtiments agricoles situés en zone agricole. 2 Commissions Départementales de Consommation des Espaces Agricoles (CDCEA) instaurées par la Loi de Modernisation Agricole du 27 juillet 2010 et qui étaient limitées au suivi du foncier agricole 3 Loi n 2014-1170 du 13 octobre 2014 d Avenir pour l Agriculture, l Alimentation et la Forêt 4 Appelation d Origine Protégée Jean-Philippe Deneuvy Directeur adjoint de la DREAL Rhône-Alpes La stratégie foncière de l État en Rhône-Alpes fixe un objectif de réduction de 50% du rythme de l artificialisation des sols à horizon 2020. Pourquoi ce choix ambitieux? Cet objectif volontariste tient à la nécessité de freiner un rythme de consommation des surfaces agricoles utilisées deux fois supérieur en Rhône-Alpes à la moyenne nationale. L enjeu est de taille, certaines filières agricoles étant menacées de destruction. Cet objectif s aligne avec la cible réduction de 50% évoqué par le Ministre de l Agriculture dans l exposé des motifs de la Loi de Modernisation de l Agriculture du 27 juillet 2010. De quels leviers dispose l État pour atteindre cet objectif? D abord, l État se doit d être constant dans l affirmation de cet objectif au travers de l application de la doctrine éviter-réduirecompenser, dans l exercice de ses missions régaliennes et en tant que maître d ouvrage d infrastructures. Notre soutien au territoire est un autre levier. Il se fait par la mise à disposition des ressources et l incitation à une couverture régionale par les EPF. Nous développons également une stratégie d alliances pour fédérer les moyens. La charte de partenariat avec la Région, le rapprochement avec le CERF Rhône-Alpes s inscrivent dans cette logique. Enfin, il y a le travail que nous menons sur le suivi de la consommation d espace et notre implication dans les CDPENAF. Sur ce dernier point, comment l État accompagne t-il les collectivités? Nous sommes, avec la Région Rhône-Alpes, à l initiative d un réseau d observation du foncier qui doit permettre aux acteurs publics de partager un vocabulaire, des indicateurs communs et de mutualiser les données. Ce partage devrait nous aider à avancer plus rapidement sur cette question essentielle de la consommation d espace. 9

3 Qu est-ce-qu un indicateur de consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers? Si le législateur a prescrit une obligation de résultats en matière de suivi de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers, il n a en revanche pas imposé d obligation de moyens, laissant aux collectivités le choix de l outil de mesure. Cette décision n est pas neutre par rapport aux conditions de suivi de la consommation foncière du fait de la diversité des approches et de l expertise requise. Un objectif Un indicateur de consommation d espace permet de quantifier les espaces naturels, agricoles et forestiers ayant basculé sur un usage urbain (équipements, réseaux, logements, bureaux,...) entre deux dates, sur un territoire donné. Cette mesure peut être traduite en unité (10 hectares consommés par an) et/ou cartographiée, ce qui facilitera la localisation des dynamiques. Pour l établir, il est nécessaire de calculer un état 0 (le stock), l état de référence, et de réaliser ensuite des comparaisons entre plusieurs dates, par différence (le flux). C est ce que l on appelle une analyse diachronique. Le choix de l intervalle d observation est déterminant. Trop court, il ne permettrait pas d avoir suffisamment de recul sur les dynamiques foncières en cours ; trop long, il enlèverait toute possibilité d ajustement des politiques par rapport aux objectifs fixés. Compte tenu de l obligation qui est faite au SCOT et au PLU d évaluer les résultats, respectivement tous les 6 et 9 ans 5, un pas de cinq ans est recommandé. Par étape Le choix de la source Le choix du traitement L indicateur Plusieurs approches A priori, rien de très compliqué si ce n est que pour calculer cet indicateur, la collectivité ou l organisme en charge du suivi de la consommation d espace se doit d opérer un double choix, celui de la donnée source et celui de son traitement. En effet, il n existe pas une mais plusieurs bases de données mobilisables pour le suivi de l artificialisation des sols. Ces sources de données présentent, chacune, des champs de validité géographique et temporelle spécifiques. Les coûts d acquisition varient aussi significativement. En outre, certaines sources de données peuvent faire l objet de traitements différenciés. Il est donc important que les collectivités aient une vision d ensemble de ces méthodes pour effectuer les choix les plus adaptés aux contextes locaux. 5 Tous les 6 ans pour les PLU tenant lieu de PLH 10

4 Comment calculer cet indicateur? Tout l enjeu pour une collectivité consiste à identifier la méthode d observation la plus adaptée aux caractéristiques de son territoire. De manière simplifiée, il en existe quatre, correspondant au traitement de quatre sources de données : les données fiscales, les données de la télédétection, celles issues de l enveloppe urbaine et les données liées aux surfaces agricoles exploitées. Ces méthodes présentent chacune des atouts et des limites qui tiennent à la fois : à la stabilité de la donnée et de son traitement dans le temps. En effet, comment suivre la consommation d espace sur une durée de 15 à 20 ans sans cette continuité? à la pertinence géographique de la donnée, c està-dire sa capacité à retranscrire les dynamiques territoriales aux différentes échelles. Une donnée performante à l échelle d un grand SCOT ne le sera pas nécessairement à celle d une petite commune. En revanche, des données fiables à l échelle communale le seront toujours aux niveaux supérieurs ; Mesurer la consommation d espace au travers de : l usage fiscal du sol la télédétection l enveloppe urbaine la surface agricole exploitée à la simplicité de mise en œuvre, critère important pour les collectivités de taille modeste ; aux coûts d acquisition et de traitement de la donnée, à mettre en rapport avec la qualité de l indicateur. Nous présenterons ici succinctement ces méthodes au travers du prisme de ces critères. 11

Comment calculer cet indicateur? Mesurer la consommation d espace à partir de l usage fiscal du sol L exploitation des fichiers fiscaux contenus dans la base MAJIC (Mise A Jour des Informations Cadastrales) constitue une première façon d approcher l évolution des espaces naturels, agricoles et forestiers. Le calcul de l indicateur repose sur le postulat que des changements dans le statut fiscal des biens sont de nature à indiquer des changements dans leur usage. Par exemple, un terrain déclaré en verger en 2012 qui ferait l objet, en 2013, d une déclaration en terrain à bâtir contribuera à l artificialisation des sols. Le fichier fiscal de référence pour calculer la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers est le celui des biens non bâtis. Celui-ci regroupe les biens classés en naturel, agricole et forestier ainsi que ceux relevant d un usage artificialisé (jardins, terrains d agrément, terrains à bâtir, carrières, chemins de fer ou canal de navigation). Ce sont les basculements de la première catégorie vers la deuxième troisième qui permettent de caractériser la consommation de ces espaces. L utilisation de MAJIC offre de nombreux atouts : la stabilité et l actualisation de la donnée dans le temps ; une couverture territoriale exhaustive et la pertinence des données pour le suivi des surfaces artificialisées ; un coût d acquisition modéré par rapport à la qualité de la donnée mais des coûts de traitement qui peuvent être importants. Coût d acquisition de la donnée Selon l utilisateur de 0 à 340 HT/fichier/ département Coût de traitement 2 jours de traitement d un gestionnaire de bases de données sur un modèle stabilisé (type CETE ou Safer) auquel il faut ajouter 3 à 5 jours pour effectuer des tests de cohérence et des ajustements. Couverture territoriale Ensemble du territoire national (hors domaine public) Conditions d usage Destruction obligatoire des bases sources de l année N-2 (secret statistique) Mise à jour Annuelle Traitement En interne (collectivités, État), Safer, CETE, i Méthode de traitement Statistique A noter néanmoins que l exploitation du fichier MAJIC requiert une expertise pointue dont peu de structures disposent en interne. Par ailleurs, elle ne reprend pas toujours les changements d usage sur les terrains à faible valeur fiscale (passage d un usage agricole à un usage naturel par exemple) en raison de la nature déclarative des données. Néanmoins, cela n influe pas sur la mesure de l artificialisation. EXEMPLE 1 : Evaluation de la consommation d espace entre 2005-2009 à l échelle régionale par la Safer Rhône-Alpes Mesure de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers sur les périodes 1999-2003 et 2005-2009 dans le cadre de la stratégie foncière régionale, retraitement des données DGFIP par la Safer Rhône-Alpes. Fond : IGN BD carto limites administratives Source : Safer d après fichier MAJIC DGFIP Dynamique urbaine (hors infrastructure) m 2 /an/ha de territoire <2.5 m 2 /an/ha 2.5-5 m 2 /an/ha 5-10 m 2 /an/ha 10-15 m 2 /an/ha >=15 m 2 /an/ha Consommation foncière annuelle entre 200 Source : Safer d après fichiers MAJIC DGFiP Unité spatiale : ZTRA révisé Fond : IGN BD carto limites administratives Contours : communes et ZTRA révisés - Réalisation : Safer Rhône-Alpes 12

Comment calculer cet indicateur? Mesurer la consommation d espace à partir des données de la télédétection La consommation foncière peut également être calculée à partir d images aériennes et/ou satellitaires recueillies sur plusieurs périodes. Ces images sont utilisées pour constituer des cartographies des usages du sol, appelés Mode d Occupation du Sol (MOS). La consommation foncière s obtient par une analyse diachronique entre deux MOS. La précision de l indicateur dépendra de la finesse de la nomenclature des usages du sol et du seuil d observation géographique (l Unité Minimale de Collecte) retenus. L Union européenne et l Etat français mettent gratuitement à disposition des collectivités deux Modes d Occupation du Sol : Corine Land Cover, adapté au suivi des dynamiques départementales et Urban Atlas, dédié à celui des dynamiques urbaines. Pour obtenir des données plus fines en termes d usages ou de seuils d observation géographique, les collectivités et leur groupement ont la possibilité de solliciter des sociétés spécialisées qui réaliseront des traitements sur mesure. L observation pourra ainsi se faire à l échelle d un SCOT, d une intercommunalité, d une commune voire à l échelle infra-communale. Les Agences d urbanisme rhônalpines ont ainsi construit, dès 2010, un dispositif d observation performant de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers à partir des données satellitaires traitées par la société SPOT THEMA. i Coût d acquisition de la donnée Données gratuites (Corine Land Cover, Urban Atlas) ou coût variable selon la surface et les caractéristiques techniques En moyenne : Etat zéro : 20 /km² - mise à jour : 8 /km² Coût de traitement Potentiellement très élevé selon les spécifications du commanditaire Couverture territoriale Ensemble du territoire national pour certaines sources (notamment gratuites) Conditions d usage Pas de restriction, accès libre (ou sous convention entre utilisateurs ou licence) Mise à jour En fonction des dates de prises de vues des campagnes aériennes ou satellitaires (en moyenne tous les 5 ans) Traitement Sociétés spécialisées, bureaux d études, Agence d urbanisme, plus rarement en interne Méthode de traitement Cartographique, surfacique Synthèse de la validité géographique des différentes occupations du sol Échelle d utilisation UMC* Type d occupation du sol Validité géographique 1/100 000 25 ha Corine Land Cover 44 postes dont 11 dans l urbain - gratuite 1/10 000 2 500 m 2 Urban Atlas 20 postes dont 17 dans l urbain - gratuite Occupation du sol - Suivant la nomenclature SPOT THEMA 46 postes dont 21 dans l urbain - payante - Suivant une autre nomenclature (propre au client, nommée «à façon») - payante SCOT Région 1/7 500 500 m 2 Occupation du sol suivant une nomenclature propre au client - payante 1/4 000 300 m 2 Occupation du sol suivant une nomenclature propre au client - payante Communes UMC* : Unité Minimale de Collecte : seuil d observation géographique 13

Comment calculer cet indicateur? L évaluation de la consommation d espace à partir des données de la télédétection peut être considérée comme l une des plus performantes. Elle couvre potentiellement tous les usages, tous les territoires et toutes les échelles. Ceci dit, elle présente également des limites fortes, qui sont la contrepartie de ses atouts : la nécessaire mobilisation de compétences très pointues dans le recueil et le traitement de l information ; les coûts associés aux traitements à façon ; la forte évolutivité des techniques, source de variation de la mesure dans le temps, qui fragilise la pérennité de l indicateur. Gédufon, une initiative Etat-Région au service des collectivités rhônalpines Conscients des limites des données en libre accès, l État et la Région ont confié en 2013 au Cerema la réalisation d une occupation du sol gratuite plus précise en termes d échelle que Corine Land Cover. Le choix a été fait d une focale géographique de 500m 2, au lieu de 25 ha pour la précédente, et d un croisement avec différentes données (IGN, MAJIC, données agricoles,...) pour affiner le suivi des usages du sol. Testées sur quatre territoires, les données 2010 seront disponibles en 2016 sur l ensemble du périmètre rhônalpin et librement accessible sur Géorhonalpes. Les périodes 2005 et 2015 seront produites dans la foulée. Des mises à jour régulières seront effectuées en fonction des besoins. EXEMPLE 2 : Le suivi de la consommation d espace par le Syndicat Mixte du SCOT des Rives du Rhône En 2012, le Syndicat Mixte des Rives du Rhône (SMRR) a réalisé une base de données sur l occupation du sol en 1990, 2000 et 2009 en s appuyant sur une nomenclature en 52 classes. Cette nomenclature a été bâtie en tenant compte des nomenclatures existantes (Spot Théma Agence d urbanisme de Lyon et Corine Land Cover) tout en l adaptant au contexte local du territoire. Cette base de données est utilisée pour l analyse de la consommation d espace et l observation des grandes dynamiques agricoles et forestières sur le territoire, que ce soit pour le suivi du Scot ou dans le cadre des révisions/élaborations de PLU par les communes (obligation d analyser la consommation d espace sur 10 ans suite à la loi Grenelle II). Cette base de données sera mise à jour par le SMRR en 2015 sur l ensemble de son périmètre. 14

Comment calculer cet indicateur? Mesurer la consommation d espace en partant de l enveloppe urbaine La consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers peut également être calculée en travaillant sur l évolution de l emprise du bâti, à partir de la BD topo développée par l Institut National de l Information Géographique et forestière IGN. Cette base de données contient des informations géographiques relatives aux réseaux routiers, ferroviaires et hydrographiques, aux bâtiments, à la végétation Le principe de calcul repose sur l identification de l enveloppe urbaine par application d une zone tampon autour du bâti que l on considère appartenir à l emprise urbaine. L application de cette zone tampon se fait en deux temps. Les objets (bâtiments, infrastructures ) sont d abord entourés d une zone large de 30 à 40 mètres que l on rétrécit ensuite de 20 à 25 mètres pour ajuster au plus près de l emprise du bâti. La comparaison entre les enveloppes urbaines obtenues à deux dates différentes donne la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers. Cette méthode est simple à mettre en œuvre et son coût est modéré pour les organismes dotés d une mission de service public. En revanche, elle ne donne des résultats pertinents qu aux échelles régionale et départementale, ce qui limite son intérêt dans le cadre du suivi des SCOT et des PLU. Coût d acquisition des données Données gratuites pour les organismes dotés d une mission de service public Payantes pour les autres organismes (fixe + part variable au km², en fonction de l usage et du nombre de postes équipés). Ex : couverture régionale > 150k HT / un poste / licence standard Coût de traitement 1 à 3 jours de traitement (pour un simple différentiel) en fonction de l étendue géographique à traiter Couverture territoriale Nationale i Mise à jour En moyenne tous les 5 ans en fonction des prises de vues aériennes (BD ORTHO ) et des projets d aménagement Traitement Services de l Etat, collectivités, bureaux d études Méthode de traitement Cartographique et statistique EXEMPLE 3 : Le suivi de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers entre 1998 et 2008 en Haute-Savoie par la DDT 74 l approche par l enveloppe urbaine Au vu des enjeux fonciers que connaît la Haute-Savoie, la Direction Départementale des Territoires a effectué un suivi de l urbanisation sur la période 1998 à 2008, en appliquant un coefficient de dilation/rétractation respectivement de 40 et de 25 mètres. Cette observation a été complétée d autres indicateurs afin de cerner plus finement le fonctionnement du territoire départemental (croisement avec des indicateurs de densité, de consommation d espace par logement ). 15

Comment calculer cet indicateur? Mesurer la consommation d espace en lien avec les surfaces agricoles exploitées L évolution de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers peut également être obtenue à partir de l exploitation des informations disponibles sur les surfaces agricoles exploitées. On considère alors que des espaces identifiés comme agricoles hier et qui ne sont plus déclarés comme tels aujourd hui ont pu basculer à l urbanisation. Deux sources peuvent être mobilisées à cette fin : le Registre Parcellaire Graphique (RPG) d une part et le recensement agricole d autre part. Nous nous centrerons ici sur le RPG. Le Registre Parcellaire Graphique Le RPG regroupe les îlots culturaux déclarés pour obtenir les aides de la Politique Agricole Commune (PAC). La construction de l indicateur de consommation foncière se fait par comparaison des surfaces d îlots culturaux déclarés entre deux dates, le delta correspondant a priori aux îlots ayant quitté l activité agricole (ou ayant été abandonné par l agriculteur). Si cette méthode est relativement simple à mettre en œuvre et peu onéreuse pour les services de l État, elle repose en revanche sur une base de données non exhaustive puisque ne sont pris en compte ni les îlots de culture non financés par la PAC ni les parcelles d exploitants étrangers. Des recherches complémentaires sont donc nécessaires pour qualifier cet espace «disparu» : y a t-il eu urbanisation? S agit-il de déprise agricole, est-il toujours agricole mais non déclaré à la PAC? Par ailleurs, son niveau de fiabilité géographique s arrête à l échelle départementale. Coût d acquisition de la donnée Gratuit pour les services de l État Autres structures 500 + 110 / tranche de 5 départements Coût de traitement Moins d 1 jour de traitement pour un simple différentiel Couverture territoriale Territoire national (sauf 75 et 92) Conditions d usage Définies dans la convention / licence Niveaux d information variables selon la nature publique/privée de l utilisateur Mise à jour Annuelle i Traitement Services de l État, collectivités, bureaux d études Méthode de traitement Cartographique et statistique EXEMPLE 4 : Le suivi de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers en Rhône-Alpes par la DRAAF la méthode du différentiel agricole inventorié Emboîtant le pas à la DDT 74, le réseau DRAAF DREAL a évalué l artificialisation des terres agricoles rhônalpines en s appuyant sur les données du registre parcellaire agricole, croisées avec les données MAJIC, celles de la BD Topo et complétées des données locales (vergers, projets routiers ). Selon cette méthode et en moyenne par année, 1930 ha de terres agricoles sont identifiées au minimum comme artificialisés entre 2006 et 2011. 16

5 Jouer sur les complémentarités et la mutualisation des moyens La présentation des quatre grandes familles d indicateurs montre qu il n existe pas de mesure absolue en matière de suivi de la consommation d espace, chacune d entre elle ayant son domaine de pertinence (cf. tableau ci-dessous). Ce constat appelle trois recommandations à destination des décideurs locaux : Favoriser le dialogue entre les différents échelons, au delà des méthodes L application sur un même territoire des différentes méthodes de mesure de la consommation d espace conduit inéluctablement à des écarts dans les résultats. Plutôt que de faire de ces écarts des points de crispations, il est important de partir des tendances pour échanger et s accorder sur les choix d aménagement qui permettront d atteindre une consommation raisonnée de l espace. Jouer sur les complémentarités pour aller au plus fin Chaque méthode ayant son domaine de pertinence, il est bien souvent utile de les croiser pour interpréter plus finement les dynamiques. C est particulièrement vrai à l échelle communale qui est le maillon faible de l observation. Les dispositifs performants procèdent d ailleurs par agrégation et croisement de données (les données de la télédétection avec les données MAJIC, celles du RPG avec MAJIC et la BD topo.). Seul bémol, la technicité et les coûts induits par le traitement de plusieurs sources de données. Analyse comparative des méthodes : la pertinence géographique ramenée au coût Sources de données 1/2 500 e Commune 1/7 500 e EPCI 1/10 000 e SCOT 1/50 000 e Dép. 1/100 000 e Région MAJIC ++ ++ +++ +++ +++ Occupation du sol UMC 300-500m 2 +++ +++ +++ +++ +++ Occupation du sol type SPOT Théma (5 000m 2 ) + ++ +++ +++ +++ Occupation du sol type Corine Land Cover (25ha) - - + ++ ++ BD TOPO - - + ++ + RPG -- -- - + + Recensement Agricole -- -- - + + 17

Jouer sur les complémentarités et la mutualisation des moyens Mutualiser les moyens humains et financiers Les deux points précédents militent clairement en faveur d une mutualisation de l ingénierie et des données au sein de structures supra-communales. Celle-ci favorise le dialogue entre les acteurs d un même territoire et permet de réaliser des économies d échelle significatives. De par leurs missions, les syndicats mixtes de SCOT constituent des structures idoines pour mutualiser les données, construire les indicateurs et en analyser les résultats au service des intercommunalités et des communes. Les Départements sont également des structures sur lesquelles il est possible de s adosser. Citons le Conseil départemental de l Isère qui accompagne les collectivités dans le suivi de la consommation foncière, en s appuyant sur le savoir-faire de l Agence d urbanisme de la Région grenobloise et de la Safer. Enfin, l État et la Région Rhône-Alpes ont initié un Réseau de l Observation du Foncier en Rhône-Alpes, RésOFon, pour une connaissance partagée du foncier, en articulation avec les dispositifs d observation locaux. Deux objectifs lui ont été assignés : échanger sur les méthodes d observation et mettre à disposition gratuitement un patrimoine commun de données sur la plate-forme Géorhônalpes. C est d ailleurs sur cette plate-forme que sera disponible, dès 2015, le nouveau Mode d Occupation du Sol, Gédufon, réalisé par le CEREMA et l IGN. Géorhônealpes, une plate forme d information géographique partenariale Cette initiative, qui s inscrit dans l obligation de répondre à la directive européenne INSPIRE, permet dorénavant à l ensemble des partenaires rhônalpins mettant en œuvre des missions de service public de partager des données harmonisées et de qualité ainsi que des cartes et des services d information géographique. www.georhonealpes.fr Philippe DELAPLACETTE, Président du Syndicat Mixte du SCOT des Rives du Rhône Le Syndicat Mixte des Rives du Rhône (SMRR) porteur du Scot éponyme a fait le choix, très tôt, d investir le champ de l observation foncière. Pourquoi? Trois raisons nous ont conduit à mettre en place un dispositif partagé. La première tient à l importance pour les élus d un SCOT composé de 127 communes, regroupées en 7 intercommunalités et à cheval sur 5 départements de disposer d une connaissance homogène et harmonisée pour établir des choix concertés et efficaces. La deuxième est liée à la volonté de faire de cet observatoire un lieu d échanges entre les techniciens des intercommunalités membres afin d enrichir leurs pratiques respectives. Enfin, il y a un intérêt évident pour les communes et leurs EPCI à mutualiser les moyens techniques et financiers pour obtenir des économies d échelle. Par exemple, la réalisation de l orthophoto par le SMRR réduit la part des coûts structurels (vol de l avion) dans le montant global de la prestation. Sur la base d une réactualisation tous les 5 ans, cela équivaut à 1 500 /an/epci. Comment les communes s appuient-elles sur le SMRR pour le suivi de leur consommation d espace? En tant que Personne Publique Associée à l élaboration ou à la révision de PLU, le SMRR organise systématiquement une première rencontre avec les élus des communes concernées pour leur présenter les orientations du SCOT et les données que nous pouvons mettre à leur disposition. En parallèle, nous collaborons avec les bureaux d études mandatés par les communes pour travailler sur les PLU. Nous leur transmettons l ensemble des données dont nous disposons, ce qui facilite leur travail. Le SMRR initie, en effet, sur le territoire des campagnes de photos aériennes à partir desquelles une analyse fine de l occupation du sol est développée. Nous avons également numérisé les documents d urbanisme en collaboration avec les EPCI, les DDT et le Parc du Pilat. Une base de données sur le foncier à vocation économique a, par ailleurs, été produite en interne. Les besoins spécifiques de nos EPCI sont très souvent intégrés à nos démarches. Par exemple, un Modèle Numérique de Surface sera élaboré à l occasion de la prochaine orthophotographie, une intercommunalité souhaitant réaliser un cadastre solaire pour son Plan Climat. 18

6 Pour aller plus loin La connaissance du rythme de l artificialisation d un territoire est une étape importante pour tout responsable politique désireux d impulser un projet d aménagement plus sobre en matière de consommation d espace. Cela-dit, cette approche quantitative atteint vite ses limites, le chiffre n apportant qu un éclairage partiel sur des enjeux particulièrement complexes. Pour asseoir ses choix, l élu devra nécessairement aller plus loin dans la compréhension des mécanismes à l œuvre. Il lui faudra alors disposer d informations plus qualitatives : sur la nature de l espace consommé : s agit-il de terres agricoles sans grande valeur ou au contraire d espaces à forte valeur agronomique? sur l intensité de son usage : l urbanisation s y estelle faite de façon éparse ou a-t-elle donné lieu à des opérations d aménagement structurées ; sur le poids du foncier à bâtir par rapport à celui du foncier de recyclage dans l urbanisation. Sur tous ces aspects, nettement plus qualitatifs, une véritable réflexion reste ouvrir. Rares sont, en effet, les collectivités qui travaillent de manière systématique et intégrée sur ces enjeux. Ils sont pourtant incontournables et requièrent l implication des acteurs en prise directe avec l action foncière. Le Réseau de l Observation du Foncier en Rhône-Alpes, RésOFon, pourrait être le lieu pour avancer ensemble sur ces approches novatrices. Michel HEIMANN, Directeur général de la Safer Rhône-Alpes La consommation du foncier, c est d abord une prise de conscience collective récente qui touche tous les acteurs des territoires jusqu à devenir un enjeu de société. Tout le monde se sent concerné par la disparition de terres agricoles même si l image d une France rurale subsiste. C est le phénomène d urbanisation et de développement économique qui crée un envahissement progressif perçu comme une disparition lente mais définitive annoncée de la terre nourricière. Le phénomène est devenu émotionnel et tous les discours publics s emparent de chiffres alarmants (disparition d un département tous les 10 ans, puis tous les 6 ans, ou un terrain de sport par heure ). Pour mesurer l ampleur de la réalité, il fallait mettre en place un observatoire de cette consommation du foncier. La Région Rhône-Alpes y a été sensible très tôt, son territoire étant soumis à des contraintes de relief mais également d attractivité économique ou touristique. Il est heureux que le législateur apporte aujourd hui des moyens structurés de suivi de cette consommation (création de l ONCEA et CDPENAF), mais suivre le phénomène n est pas l arrêter. Pourra-t-on réellement l arrêter? Sans doute est-il plus réaliste de parler de consommation modérée ou alternative car ce qui est excessif aujourd hui c est de concentrer la consommation du foncier sur les espaces agricoles. Rechercher des alternatives c est s intéresser aux friches, elles sont souvent synonymes de friches industrielles. Or, il existe des friches agricoles ou d espaces naturels qui ne font l objet d aucun usage. Leur repérage est difficile mais l utilisation de compétences en géomatique associée à une approche de terrain permettra dans les prochains mois à la Safer d établir un observatoire de ces friches qui pourra être mis au service des différents acteurs en capacité d en utiliser le potentiel soit pour en faire la reconquête et les orienter vers des usages consommateurs d espaces, soit pour les affecter à des compensations environnementales ou en faire une agriculture adaptée. Un autre espace actuellement surprotégé mérite d être examiné dans le même esprit : ce sont les espaces forestiers non productifs. Les forestiers s accordent à considérer qu en dessous de 4 hectares une forêt n est pas productive. Beaucoup de parcelles se trouvent ainsi en état de boisement sans aucune affectation de production forestière. Il y a, par ailleurs, un boisement naturel qui, chaque année, prive ces parcelles d affectation à d autres usages. Un partenariat récent avec les communes forestières et la Safer peut être l occasion d aborder cette problématique. Ces exemples montrent qu il est nécessaire d être attentif à la répartition et à l affectation des usages. Il est également nécessaire de ne pas abuser de la sanctuarisation, deux regards utiles pour l économie de l espace. 19

Suivre la consommation d espace de son territoire l 2015 Directeur de la publication Denis PERRON (CERF Rhône-Alpes) Comité de relecture Marie-Christine DE GOURNAY (Département de l Isère) Philippe LABOURé (Communauté de l agglomération d Annecy) Cédric LANSOU (SCOT des Rives du Rhône) Cédric LE JEUNE (SCOT des Rives du Rhône) Anne-Cécile LIEUTAUD (Communauté de communes Porte DrômArdèche) Anne-Laure Maréchal (Région Rhône-Alpes) Anne MISSERI (CEREMA) Aurélien PFUND (DREAL Rhône-Alpes) Rédaction Serge BARANIECKI (Société Foncéo) Yann Léger (Safer Rhône-Alpes) Lise MAITRALLET (CERF Rhône-Alpes) Sybille THIRION (CERF Rhône-Alpes) Contributions Philippe DELAPLACETTE (SCOT des Rives du Rhône) Jean-Philippe DENEUVY (DREAL Rhône-Alpes) Michel HEIMANN (Safer Rhône-Alpes) Gérard LERAS (Conseil régional Rhône-Alpes) Conception éditoriale Conception graphique Crédits photos Sybille THIRION (CERF Rhône-Alpes) Anaëlle MURGIA (CERF Rhône-Alpes) Safer Rhône-Alpes, SCOT des Rives du Rhône, Région Rhône-Alpes, DRAAF Rhône-Alpes Avec le soutien de la Région Rhône-Alpes CERF Rhône-Alpes Bâtiment EOLIS - 8, rue Montrochet 69002 Lyon accueil@cerfra.org www.cerfra.org 04 26 73 68 81 Imprimé sur papier 100% recyclé en encre végétale par un imprimeur respectueux de l environnement