Contributions françaises à la problématique internationale de la protection sociale des travailleurs informels et de leurs familles.

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1 Contributions françaises à la problématique internationale de la protection sociale des travailleurs informels et de leurs familles. Un groupe de travail se réunit sous la Présidence de Pierre BURBAN au GIP Santé Protection Sociale International depuis avril 2011 sur le thème «Informel et protection sociale». Il s est donné un double objectif : - Identifier et mettre en valeur les compétences, expériences et expertises françaises susceptibles d intéresser les pays à forte économie informelle souhaitant mettre en place un système de protection sociale - Donner aux organismes français accueillant des visites d étude le cadre conceptuel permettant d appréhender la dimension de l informel et de s y préparer afin de répondre aux demandes exprimées par les délégations étrangères. Il ne s agit pas ici de fournir une réponse universelle aux problématiques posées par la protection sociale des travailleurs informels mais d identifier ce qui, dans le système français, pourrait être intéressant et constituer une proposition d expertise et de formation pour les pays dont les conditions le permettent. Il n est pas non plus question de plaquer des modèles techniques ou organisationnels, mais de faire connaitre ce qui, en France, a pu contribuer à l endiguement du phénomène et pourrait être vecteur/révélateur de bonnes idées et de bonnes pratiques pour d autres pays. Le deuxième objectif a été nourri par les contributions de Blandine Destremau (CNRS), Alain Letourmy(CNRS), Pascale Le Roy (GRET), Christian Jacquier (OIT) et les étudiants du CESGOS. Le savoir transmis sera capitalisé par ailleurs. Introduction Les travaux du groupe ont permis tout d abord de relativiser la notion d «informel». Créé en 1972, l expression «secteur informel» avait pour ambition de regrouper l ensemble des activités qui n étaient pas connues, enregistrées, réglementées, qui échappaient ainsi à tout contrôle et soustrayaient les travailleurs à la protection des systèmes formels. L expression «économie informelle» lui a été préférée et une définition statistique a été élaborée au début des années Six critères sont retenus : l organisation juridique (entreprise non constituée comme entité légale séparée des propriétaires), la propriété ( entreprise créée et gérée par des membres de ménage), le type de comptabilité (pas de dispositif comptable complet comprenant des bilans comptables), la destination de la production (au moins certains des produits marchands), le type d activité économique, l effectif des personnes En créant des dispositifs d inclusion progressive des travailleurs et des activités et en luttant contre la fraude, la France est parvenue à l un des taux les plus faibles d Europe en termes d économie informelle : 15,3% du PIB en 2002 contre une moyenne de 18% pour les pays de l OCDE (Banque Mondiale, juillet 2002) engagées/employées inférieur à un certain nombre et/ou le non enregistrement de l entreprise et/ou des salariés de l entreprise. Pour des raisons de comparaison internationale seuls les critères de non enregistrement, de la non tenue de comptabilité et de la production marchande sont considérés comme réellement importants. Chaque pays adopte en réalité sa propre définition, sélectionnant les critères en fonction des données disponibles et du point de vue sur l informel qu il souhaite servir. Les organisations internationales procèdent de la même manière. Cette variété de définitions est représentative des débats que l «informel» suscite : périmètre, 1

2 rapport à la loi, à l Etat, fonction économique et sociale L «informel» n est en fin de compte rien d autre que ce que l on dit qu il est. Il est plus intéressant de partir des situations concrètes d activités particulièrement exposées à certains risques ou posant des questions de politique publique en essayant de réfléchir à ce que ces situations soulèvent comme problèmes et comme risques. Cette perspective permet un dialogue plus facile avec des partenaires du sud. Pour mieux répondre à leurs attentes, il nous faut penser notre propre progression vers l universalité de la protection sociale, le cheminement qui a été à l œuvre avant d arriver à des dispositifs normatifs. Il est également nécessaire de prendre conscience des soubassements institutionnels indispensables, des préalables. A défaut d exhaustivité, qui nécessiterait beaucoup plus de temps et de moyens que ceux dont disposent le groupe de travail, les travaux de ce dernier permettent de mettre en valeur quelques dispositifs susceptibles de répondre à des problématiques prégnantes dans les économies informelles : l identification des populations, la diffusion d une culture de la mutualisation, la protection des catégories les plus vulnérables des travailleurs, le recouvrement des cotisations, la disponibilité de l offre Comment identifier/cibler/immatriculer ces populations? A défaut d une définition universelle de l informel, il existe des techniques permettant de mesurer le phénomène afin d élaborer les politiques publiques les plus adéquates. En dépit de la difficulté de l exercice, l ACOSS a développé une expertise pointue sur l évaluation de l économie souterraine. L audit fiscal ou social, les contrôles aléatoires par zone géographique ou branche professionnelle, les approches monétaires, du taux d activité ou de la demande en électricité permettent, sous réserve de la présence d une statistique publique, de mesurer le phénomène de l économie souterraine. L adoption d une approche orientée sur la protection sociale nous amène à considérer ces populations comme celles souffrant d un déficit de sécurité sociale. Comment identifier ces catégories de travailleurs et, plus largement, ces populations qui ne bénéficient pas d une couverture minimale des risques sociaux? L histoire de la protection sociale française montre qu un système universel couvrant l ensemble des risques et de la population est une construction progressive. Il faudra attendre 1966 pour que les non salariés non agricoles, que l on nomme aujourd hui en France les indépendants, disposent d un régime d assurance maladie maternité. L assurance vieillesse est rendue obligatoire pour tous à compter de Quant à la couverture du risque maladie, elle devient réellement universelle en 1999, à l instauration de la Couverture Maladie Universelle qui prend en charge les personnes non couvertes pas un autre dispositif, sous conditions de résidence et non de ressource. Si le système de sécurité sociale est fondé en 1945 avec une vocation universelle et une volonté d unité administrative dans un régime unique, ce sont une multiplicité de régimes qui se sont créés et développés, avant de fusionner progressivement. Cette spécialisation a néanmoins permis d intégrer ces populations au système par une connaissance fine de leurs spécificités (revenus, conditions de travail, environnement, solidarité professionnelle ). Le Régime Social des Indépendants est porteur de cette histoire faite de résistances, d inclusion progressive, de maintien de particularismes et de rapprochement progressif. L exemple de la Couverture Maladie Universelle, mise en place en France, montre que le processus d universalisation amène à se détacher de la conception initiale de la protection sociale, qui protège les travailleurs, pour adopter une approche fondée sur la citoyenneté. Doivent être couverts celles et ceux qui ne le sont pas par les systèmes existants. 2

3 Comment convaincre de l intérêt d une mutualisation? La participation à un système de protection sociale solidaire n est pas une évidence. Elle suppose un degré minimal de confiance dans les institutions. Elle doit également reposer sur une culture de la mutualisation qui, si elle ne préexiste pas, peut résulter d une éducation à la protection sociale telle que la portent des acteurs comme le Réseau Education et Solidarité. La sensibilisation, l éducation et la formation rendent possible une prise de conscience des jeunes générations, dont les enseignants peuvent être des relais essentiels. La mobilisation des citoyens pour l acceptation et la défense d une protection sociale solidaire passe également par leur participation aux décisions, qu il s agisse de la définition des besoins et des moyens disponibles ou de la gouvernance du système. La France dispose d une longue expérience de gestion paritaire de la sécurité sociale et d association d acteurs de la société civile (mutualistes, associatifs ou usagers). La transparence de cette gestion est un facteur important d adhésion à un système mutualisé : chacun doit pouvoir faire le lien entre ce qu il cotise et ce qu il reçoit. Comment protéger ces catégories spécifiques de population (notamment les femmes)? Evoquer la protection sociale et de l informel revient à s interroger sur la manière dont les populations non couvertes pourraient l être. Il s agit pour une grande part de trouver un cadre d emploi souple et favorable à la protection sociale du travailleur. Les travailleurs domestiques sont une catégorie particulièrement exposée aux risques. Cette question a ainsi été mise à l ordre du jour de la Conférence Internationale du Travail en juin 2011 et a abouti à l adoption d une convention concernant le travail décent pour les travailleuses et les travailleurs domestiques (n 189). Les travailleurs domestiques à travers le monde, ce sont : 100 millions de personnes La France est très avancée dans ce domaine ; elle s est dotée de dispositifs juridiques pour encadrer certaines activités, favoriser leur développement et protéger les travailleurs en garantissant leurs conditions de travail. Ainsi, des conventions collectives ont été signées entre les employeurs et les syndicats pour définir les règles applicables aux assistants maternels d une part, aux salariés des particuliers employeurs d autre part. Des guichets communs d information comme le site pour les assistants maternels et gardes à domiciles et leurs employeurs permettent de lier droit du travail et protection sociale, en offrant un portail unique de déclaration des salaires versés, édition des bulletins de salaire et informations actualisées sur le droit du travail applicable et les prestations sociales liées à l accueil du jeune enfant. Les conjoint(e)s des travailleurs indépendants sont souvent des «travailleurs invisibles» : leur travail est considéré comme une entraide conjugale, sans rémunération, sans droit sur l entreprise et sans couverture sociale. Pour y remédier, la France a créé un statut du «conjoint collaborateur» : en contrepartie de cotisations sociales pour la retraite et l invalidité, le conjoint bénéficie d une protection sociale complète. Le conjoint peut également choisir le statut de «conjoint associé» dès lors qu il détient des parts sociales dans l entreprise ou de «conjoint salarié» s il bénéficie d un contrat de travail et d un salaire. dont 83% sont des femmes ou des jeunes filles 3

4 Afin de favoriser la création d emploi tout en assurant la sécurité propre au salariat, des coopératives d activité et d emploi se sont créées en France depuis les années Elles permettent de bénéficier d un accompagnement individuel et de formations, de se concentrer sur le cœur de son métier en mutualisant les tâches administratives et de bénéficier d une protection sociale du régime général des salariés. L économie sociale (mutuelles, associations, et SCOP) s apparente dans certains cas à un sas d intégration à l économie formelle. La création de cadres normatifs spécifiques permet d en faciliter le développement. Ainsi, dans son action à l international, la Fédération nationale de la Mutualité française intervient-elle dans ce domaine pour facilité la création et l activité des mutuelles. L universalisation de la protection sociale traduit la volonté de ne plus seulement protéger les travailleurs mais d étendre la couverture à l ensemble de la population, sur la base de la citoyenneté ou de la résidence. Couvrir les populations non couvertes revient ainsi également à offrir des cadres de protection déconnectés de l activité professionnelle. Ainsi, la France a choisi en 2000 de couvrir toutes les personnes résidant en France de manière stable et régulière qui ne relevaient pas d un régime obligatoire : la Couverture maladie universelle donne droit à l ensemble des prestations en nature de l assurance maladie, dans les mêmes conditions que tous les assurés sociaux. La France couvre également les populations étrangères en situations irrégulières à travers l Aide médicale d Etat. Comment recouvrer les cotisations? En France en 2010, le taux de reste à recouvrer est inférieur à 1% en métropole En France en 2010, 2 millions de personnes bénéficient de la couverture maladie universelle de base Le recouvrement de cotisations salariales et patronales nécessite au préalable de convaincre les employeurs de déclarer leurs salariés. Pour ce faire, la déclaration du salarié peut être une condition pour l octroi d avantages sociaux. Ainsi, en France, le versement de la prestation d accueil du jeune enfant est conditionné à la déclaration des salaires versés à une assistante maternelle ou une garde d enfant à domicile. Un avantage fiscal, comme c est le cas pour les employeurs de gardes à domicile, est également un mécanisme incitatif aux résultats intéressants. La déclaration des salariés peut également être simplifiée afin que les démarches soient facilitées. C est le cas en France pour les particuliers employeurs qui bénéficient d une procédure simple de déclaration de leur salarié (calcul des cotisations et édition du bulletin de salaire automatique). L optimisation du recouvrement des cotisations est tributaire d une organisation performante. La France dispose de deux modèles pouvant intéresser : le régime général, avec une branche spécifique, spécialisée, qui intègre le recouvrement, les services aux usagers et les fonctions de répression. Les régimes agricole et indépendant d autre part, qui combinent recouvrement des cotisations et paiement des prestations. L expertise de la France dans ce domaine lui a enseigné que son taux exceptionnel de recouvrement des cotisations est dû également aux moyens avec un coût faible - qu elle s est donnée pour mettre à exécution les décisions. L arsenal juridique et le corps de contrôle et d inspection assermenté sont autant d atouts pour la réussite du recouvrement. Les partenariats conclus dans le cadre de la politique nationale de lutte contre la fraude participent à l endiguement du travail dissimulé et à l augmentation du volume des cotisations recouvrées. 4

5 Comment calculer et ajuster les paramètres pour financer un système de protection sociale? Les bonnes pratiques aux résultats positifs ne sont pas les seules sources d enseignements. En progressant vers l universalité de la protection sociale, les sources de financement se sont diversifiées. Les modalités de l articulation entre les différents acteurs du financement et la gestion technique et administrative de cette diversité sont des domaines dans lesquels la France dispose d une expérience riche et pointue. Dans leurs activités internationales, certains acteurs notamment mutualistes, ont développé une expertise dans l accompagnement des populations à la définition des paramètres : qu est-ce que la communauté est prête à dépenser pour quelle prise en charge? Pour des cotisations proportionnelles au revenu, comment calculer le revenu de professions indépendantes, d exploitants agricoles? Le Régime Social des Indépendants et la Mutualité Sociale Agricole peuvent partager les réponses qu ils ont construites autour de cette question. Comment s assurer que l offre répondra à la demande? Prendre en charge tout ou partie des soins est vain si les soins en question ne peuvent être prodigués ou reçus de manière satisfaisante en terme d accessibilité et de qualité. L expérience internationale de la Mutualité française lui a enseigné l importance de traiter cette question lorsqu elle vient en appui aux mutuelles de santé. Ainsi, un projet de coopération avec l Union Technique Malienne a permis de labelliser les centres de santé conventionnés. Le conventionnement de l offre de soins est un moyen de s assurer de la qualité des soins dispensés, à l instar de ce qui est négocié par l Assurance maladie. En France, le remboursement des médicaments et produits de santé dépend du service médical rendu : le lien entre qualité des soins et prise en charge est également opéré de cette façon. Conclusions Les travaux du groupe ont permis de mettre en évidence que le système français n est pas transposable dans d autres pays, a fortiori lorsque l économie informelle domine. Pour autant, en s interrogeant sur les problématiques relatives à la protection sociale des travailleurs de l informel, il est aisé de constaté combien les interrogations posées dans ces pays sont bien connues par les acteurs français dont les organisations ont eu et parfois ont encore à faire face. Ces réponses ou ces tentatives de réponses constituent une richesse, source d inspiration, de conseils (y compris de non reproduction) et d idées pour les pays qui souhaitent développer des systèmes de protection sociale, que la France est prête à partager. Les travaux du groupe ont permis de jeter une passerelle entre les acteurs du système français de protection sociale et ses partenaires étrangers à forte économie informelle. Ils méritent d être prolongés pour : - Renforcer cette connaissance réciproque - Enrichir la production intellectuelle - Diffuser beaucoup plus largement cette connaissance, au sein des organismes français 5

6 - Développer, en accord avec la Charte de la coopération internationale élaborée sous l égide du GIPSPSI, une compétence internationale d un vivier d experts au sein d un organisme, en les formant et les faisant participer à ces travaux - Aboutir à ce que la passerelle prenne corps et que les partenariats ne se limitent plus à une présentation du système français mais acquièrent une valeur ajoutée supplémentaire par une compétence d accompagnement beaucoup plus forte 6