Mesures d'urgence pour la relance de la filière photovoltaïque Juillet 2012 Cinq propositions de modifications de l'arrêté tarifaire du 4 mars 2011 Rappel du contexte Le premier arrêté tarifaire photovoltaïque, sur le fondement de l'article 10 de la loi du 2 février 2000 qui avait instauré l'obligation de l'électricité d'origine renouvelable, date du 13 mars 2002. Sans entrer dans le détail des dix années qui se sont écoulées depuis, on ne peut que constater et regretter que la politique en la matière a été pour le moins erratique, avec des niveaux initiaux de tarifs nettement trop bas pour assurer une rentabilité minimale suffisante, suivis à partir de juillet 2006 par des tarifs à l'inverse trop généreux pour certaines catégories de systèmes qui ont été à l'origine de la «bulle spéculative» invoquée ensuite pour mettre un violent coup d'arrêt fin 2010 à un développement mal maîtrisé, au point de faire du photovoltaïque un secteur sinistré avec la perte de plusieurs milliers d'emplois et la fermeture d'un grand nombre d'entreprises, notamment des PME. Dans un contexte mondial de multiplication en 5 ans par 20 du volume annuel de marché et par plus de 10 de la puissance installée, et par une division par plus de 2 du coût des systèmes sur la même période, ces errements, qui s'expliquent largement par l'absence de vision de moyen et long terme de la dynamique industrielle de la filière vers la compétitivité, conduiraient s'ils se prolongeaient à mettre la France définitivement en marge du développement de l'une des industries les plus prometteuses pour les prochaines décennies, alors même qu'elle dispose de nombreux atouts pour y prendre toute sa place. Remettre sur les rails une filière qui a énormément souffert depuis plus d'un an pour en faire l'un des fers de lance de la transition énergétique qui constitue la feuille de route du gouvernement nécessitera d'abord de renouer entre toutes les parties concernées les fils d'un dialogue mis à mal par des épisodes de «concertation» qui ont engendré une déception à la hauteur des attentes et sont encore frais dans les mémoires. Cela nécessitera surtout de bien prendre la mesure de la situation actuelle de la France dans un environnement qui évolue à une vitesse incroyablement rapide, même pour les spécialistes du secteur, et de se doter d'objectifs quantitatifs et qualitatifs cohérents avec une stratégie énergétique globale suffisamment ambitieuse pour répondre aux enjeux et aux défis sociaux, économiques et environnementaux qui sont devant nous. Tout cela prendra du temps, et même si des signaux positifs sont donnés pour le moyen terme, les acteurs de la filière ont un besoin urgent de quelques ballons d'oxygène leur permettant de survivre en attendant une réforme en profondeur du dispositif de soutien que l'ont peut légitiment attendre à l'issue du débat sur la transition énergétique et de ses conclusions annoncées pour le printemps 2013. Les propositions ci-dessous s'inscrivent parfaitement dans cette perspective : des aménagements à la marge du système actuel ne présageant pas des nécessaires réformes qui devront être conduites le moment venu. Toutefois, il est important de noter en préalable que le mécanisme de baisse automatique des tarifs d'achat en fonction du volume de demandes de raccordement enregistré au trimestre précédent introduit par l'arrêté de mars 2011 a d'ores et déjà permis de ramener en un an la France dans la fourchette basse du niveau de rémunération au niveau européen. -1-
Alors que l'on observe déjà pour diverses raisons un ralentissement de l'activité sur les segments de marché pourtant réputés «rentables», il est à craindre aujourd'hui qu'une poursuite aveugle du mécanisme de dégressivité tel qu'il est conçu actuellement finirait d'achever les rares PME qui ont réussi à survivre jusqu'à présent, d autant plus que l on s attend à une remontée relative des prix des modules sur le marché pour le deuxième semestre 2012. Dans ce contexte, il serait opportun de prononcer à travers un arrêté modificatif un gel provisoire du mécanisme trimestriel d indexation pour une durée de 6 mois au moins, ce qui donnerait un signal positif notamment aux PME opérant sur le marché et leur permettrait de maintenir une activité suffisante en attendant un réel redémarrage. L'impact d'une telle mesure sur la CSPE serait mineur étant donné les tarifs et les volumes actuels. Outre cette mesure d urgence, les modifications proposées ci-dessous pourraient être intégrées à l arrêté modificatif évoqué ci-dessus. Proposition n 1 : Extension du bénéfice du tarif d'achat «d'intégration simplifiée au bâti» aux installations de 100 à 250 kwc Le segment de marché des installations de moyenne puissance, typiquement entre 100 et 250 kwc, (soit entre 800 et 2 500 m! de panneaux) intégrées ou simplement posées sur des bâtiments de tous types d usage permet à la fois de bénéficier de coûts d investissement relativement bas grâce aux économies d échelle par rapport aux systèmes moins puissants, et d injecter en moyenne tension l électricité produite à proximité immédiate des points de consommation, économisant ainsi les coûts de raccordement au réseau et les besoins de renforcement de ce dernier, et réduisant les pertes d acheminement du courant produit. Alors que la combinaison de ces avantages conduit en principe à la meilleure efficacité technicoéconomique et par conséquent à un moindre poids sur la CSPE payée par les consommateurs d électricité pour compenser le surcoût des tarifs d achat, les installations dans cette gamme de puissance ne bénéficient plus d un tarif d achat spécifique et se trouvent donc soumise à la procédure dite «d appel d offre simplifié». Or le premier exercice de mise en œuvre de cette nouvelle procédure a donné des résultats surprenant qui démontrent de manière éclatante toute les limites du système actuel : la puissance totale cumulée jugée recevable par la CRE (45 MW pour 68 proposés) représentent à peine plus d un tiers des 120 MW attendus, ce qui semblent signifier que la plupart des acteurs auxquels ce segment de marché s adresse en principe, notamment les collectivités locales et leurs «satellites», ainsi que les PME et ETI qui ont survécu au moratoire de décembre 2010, ont renoncé à répondre à l appel d offre, probablement à cause d un risque trop élevé, d une procédure administrative trop complexe et de délais de réalisation trop incertains, sans parler de l incompatibilité juridique et opérationnelle avec les règles des marchés publics auxquelles sont soumises les collectivités locales. En outre le un prix d achat moyen proposé est de 229 "/MWh, c est-à-dire sensiblement supérieur (18%) au tarif d achat en «intégration simplifié» pour les systèmes de moins de 100 kwc, actuellement de 193 "/MWh suite à une nouvelle baisse trimestrielle automatique, ce qui confirme l absurdité de ce mécanisme. L extension du tarif d achat proposée jusqu à une puissance raisonnable de 250 kw est en outre cohérence avec la limite supérieure de la «basse tension» telle que pratiquée par les gestionnaires des réseaux de distribution et ne devrait pour cette raison pas leur poser de problèmes particulier, et elle permettrait un redémarrage rapide de l activité pour les nombreux opérateurs de taille moyenne présents au cœur de la plupart des territoires urbains comme ruraux. -2-
Dans le paragraphe 3 de l'annexe 1 les mots «inférieure ou égale à 100 kw» sont remplacés par les mots «inférieure ou égale à 250 kw» et les mots «supérieure à 100 kw» sont remplacés par «supérieure à 250 kw». Au paragraphe 10 l'annexe 1, le mot «100kW» est remplacé par «250kW» Texte consolidé après modification : 3. En fonction de la puissance crête de l installation, notée P et exprimée en kw, et de la puissance crête de l ensemble des autres installations raccordées ou en projet sur le même bâtiment ou la même parcelle cadastrale, notée Q et exprimé en kw, il est défini un coefficient E de la façon suivante :! si P + Q est inférieure ou égale à 36 kw, alors E = 1 ;! si P + Q est supérieure à 36 kw et est inférieure ou égale à 250 kw, alors E = 0,95 ;! si P + Q est supérieure à 250 kw, alors E = 0. Proposition n 2 : Extension des critères d intégration simplifiée au bâti Malgré son appellation, la notion «d intégration simplifiée» telle qu elle est aujourd hui définie impose comme l intégration dite «complète» que le système photovoltaïque assure une fonction d étanchéité, ce qui est en général réalisé non par les modules eux-mêmes, mais par des éléments de couverture de type bac acier ou bac plastique dont le degré d innovation n est pas la caractéristique principale, mais qui sont néanmoins soumis aux avis techniques du CSTB, ce qui constitue pour les fabricants de modules français un frein, tant en termes de délais que de coût. Les dispositions actuelles conduisent à exclure notamment de ce tarif réduit les systèmes posés sur toitures terrasses et dont les supports sont maintenus en place soit par des fixations, soit par les lests, dont les coûts sont du même ordre que les systèmes actuellement éligibles pour un degré d innovation à peu près équivalent mais ne sont pas soumis aux contraintes liées à l étanchéité et constituent de ce fait un débouché facilement accessible et à moindre coût. Dans l attente d une refonte de la structure des tarifs d achat qui prenne mieux en compte la problématique de l intégration au bâti tout en reconnaissant les efforts des industriels français pour développer des solutions éligibles aux critères les plus sévères, il serait opportun d ouvrir l accès aux tarifs d achat dits «d intégration simplifiée» aux toitures terrasses qui représentent une part significative des bâtiments dans le logement social, le secteur public et le tertiaire privé. Le paragraphe 3.2 de l'annexe 2 est supprimé. Les paragraphes 5, 5.1, 5.2, 5.3 sont remplacés par le texte suivant : «5. Par exception aux dispositions du paragraphe 3, une installation photovoltaïque sur toitureterrasse respecte les critères d intégration simplifiée au bâti lorsqu elle remplit l ensemble des conditions suivantes : 5.1. Le système photovoltaïque est installé sur la toiture d un bâtiment assurant la protection des personnes, des animaux, des biens ou des activités. 5.2. Le système photovoltaïque est rendu solidaire du bâtiment par un procédé de fixation avec percement ou bien est posé et tenu en place par un système de lest correctement dimensionné 5.3. Le système photovoltaïque respecte l'ensemble des exigences réglementaires auxquelles il est soumis, notamment les règles d'urbanisme, la garantie d'accès aux -3-
services d'incendie et de secours et la sécurité des travailleurs.» Texte consolidé après modification : 3. Une installation photovoltaïque respecte les critères d intégration simplifiée au bâti si et seulement si elle remplit toutes les conditions suivantes : 3.1. Le système photovoltaïque est installé sur la toiture d un bâtiment assurant la protection des personnes, des animaux, des biens ou des activités. Il est parallèle au plan de ladite toiture. 4. Par exception aux dispositions du paragraphe 3, une installation photovoltaïque respecte les critères d intégration simplifiée au bâti lorsqu elle remplit l ensemble des conditions suivantes : 4.1. Le système photovoltaïque est installé sur un bâtiment assurant la protection des personnes, des animaux, des biens ou des activités. 4.2. Le système photovoltaïque remplit au moins l une des fonctions suivantes : 4.1.1. Allège ; 4.1.2. Bardage ; 4.1.3. Brise-soleil ; 4.1.4. Garde-corps de fenêtre, de balcon ou de terrasse ; 4.1.5. Mur-rideau. 5. Par exception aux dispositions du paragraphe 3, une installation photovoltaïque sur toitureterrasse respecte les critères d intégration simplifiée au bâti lorsqu elle remplit l ensemble des conditions suivantes : 5.1. Le système photovoltaïque est installé sur la toiture d un bâtiment assurant la protection des personnes, des animaux, des biens ou des activités. 5.2. Le système photovoltaïque est solidaire au bâtiment par procédé de fixation ou de lestage. 5.3. Le système photovoltaïque respecte l'ensemble des exigences réglementaires auxquelles il est soumis, notamment les règles d'urbanisme, la garantie d'accès aux services d'incendie et de secours et la sécurité des travailleurs. Proposition n 3 : Suppression de l'obligation de fournir l'attestation bancaire ou comptable L article 9 de l Arrêté du 5 mars 2011 vise à apporter sous forme d attestation bancaire la solidité financière du producteur au moment où il dépose une demande de raccordement au réseau pour des systèmes de plus de 9 kw. Outre les questions que l on est en droit de se poser sur le fond de cette exigence, les retours d'expérience ont démontré l'incapacité du gestionnaire de réseau d'identifier avec certitude la validité des documents fournis, ce qui en relativise dans tous les cas la portée et l intérêt. De plus, les organismes bancaires ne souhaitent en général pas s'engager tant que le tarif d'achat n'est pas sécurisé et que le montant du devis de raccordement n'est pas connu, ce qui ne peut être réalisé qu une fois que la demande de raccordement a été déposée. Or celle-ci n est jugée complète et ne peut être instruite que si elle est accompagnée des attestations bancaires : on se trouve donc devant une incompatibilité de fait entre l exigence imposée par les textes et les pratiques bancaires dans le monde réel. -4-
Ainsi, le maintien de l'article 9 limite la possibilité de réaliser des projets d une certaine taille aux entreprises capables d être leurs propres banquiers ou disposant de facilités bancaires, c est-à-dire les grandes entreprises, et ceci même si les projets ne comportent pas de risques et sont portés par des acteurs dignes de confiance, capables de convaincre des investisseurs postérieurement à la finalisation de la phase de développement des projets dont la demande de raccordement n est qu une étape relativement précoce. L'article 9 est supprimé Proposition n 4 : Raccourcissement des délais d homologation des tarifs d'achat Les articles 4 et 5 de l arrêté actuel mentionnent des délais impératifs de transmission d information respectivement pour les gestionnaires de réseaux publics de distribution vers la CRE (deux semaines) et de la CRE vers le Ministre en charge de l énergie (une semaine), mais ce dernier n est soumis de son côté à aucun délai. L expérience récente a montré des dérives inquiétantes qui ont plongé les porteurs de projets dans des situations de très grande incertitude, vis-à-vis notamment de leurs financeurs, puisque les derniers tarifs homologués stricto sensu s arrêtent au 31 décembre 2011, soit un délai de 6 mois qui interdit de fait à tous les producteurs de signer un contrat d achat avec EDF-AOA aux tarifs en vigueur en 2012. L introduction d un délai maximal d homologation explicite par le ministre à défaut de quoi c est le tarif du trimestre précédent qui continuerait à s appliquer jusqu à la fin du trimestre en cours serait de nature à surmonter cette difficulté et à rassurer les producteurs et leurs financeurs quant à la possibilité concrète de poursuivre en toute sécurité juridique l avancement de leurs projets. Article 5 : La dernière phrase du premier alinéa de l'article 5 est complété par : «avant la fin du premier mois du trimestre N. A défaut, les tarifs du trimestre N-1 s'appliquent jusqu'à la fin du trimestre N en cours.» Texte consolidé après modification : «Art.5 : La Commission de régulation de l énergie transmet aux ministres en charge de l énergie et de l économie, dans un délai de sept jours à compter de la réception des bilans mentionnés à l article 4, les valeurs des coefficients SN et VN résultant de l application de l annexe 1 du présent arrêté, l indice N représentant le trimestre sur lequel portent les bilans, ainsi que les données permettant de déterminer ces valeurs. Les ministres homologuent ces coefficients par arrêté avant la fin du premier mois du trimestre N. A défaut, les tarifs du trimestre N-1 s'appliquent jusqu'à la fin du trimestre N en cours.» Proposition n 5 : indexation des baisses de tarif sur des réalisations et non sur des projets Les «couloirs cibles» qui régissent la baisse trimestrielle des tarifs d achat se fondent actuellement sur la -5-
liste d attente des demandes de raccordement déposées auprès d ERDF. Ces demandes interviennent relativement tôt dans le processus entre la phase de conception et celle de réalisation du fait qu elles permettent de sécuriser le niveau du tarif d achat et donc de trouver ou pas le financement et la dette nécessaires à la poursuite des projets, mais elles ne suffisent pas à elles seule à garantir que les projets seront effectivement réalisés, ni, s ils le sont, à quel délai exactement. C est d ailleurs pour la même raison que l utilisation des projets en liste d attente comme indicateur de développement de la filière n est pas pertinent, notamment vis-à-vis des engagements nationaux et européens de la France (PPI et PNAER), et peut induire lourdement en erreur par exemple pour l estimation du poids futur de la CSPE. De fait, le dispositif actuel revient à prendre compte pour le calcul de la baisse des tarifs d achat une certaine proportion de demandes opportunistes qui n auront finalement pour seul effet en «réservant» une capacité de raccordement que de bloquer l entrée en file d attente à un niveau correct de tarif pour des projets plus solides. Il serait par conséquent beaucoup plus pertinent et rigoureux de prendre comme référence non pas les entrées de projets en liste d attente mais les mises en service effectives de systèmes raccordés. Article 6 : Au deuxième alinéa de l Article 4, les mots «des demandes complètes de raccordement formulé sur son périmètre de gestion» sont remplacé par «des mise en services dans son périmètre de gestion». Au 4 de l'annexe 1, les mots «des demandes complètes de raccordement» sont remplacé par «mises en service». A la première ligne de la première colonne du tableau du même alinéa, les mots «une demande complète de raccordement» sont remplacé par «la mise en service». Au 5 de l'annexe 1, les mots «des demandes complètes de raccordement» sont remplacé par «mises en service». A la première ligne de la première colonne du tableau du même alinéa, les mots «une demande complète de raccordement» sont remplacé par «la mise en service» Au titre de l'annexe 4 les mots «demandes complètes de raccordement» sont remplacé par «mises en service». Au premier alinéa de l'annexe 4, les mots «demandes complètes de raccordement reçues» sont remplacé par «mises en service effectués» A la première ligne de la première colonne du tableau du même alinéa, les mots «demandes complètes de raccordement reçues» sont remplacé par «mises en service effectués». A la première ligne de la deuxième colonne du tableau du même alinéa, les mots «demandes complètes de raccordement reçues» sont remplacé par «mises en service effectués». A la première ligne de la troisième colonne du tableau du même alinéa, les mots «demandes complètes de raccordement reçues» sont remplacé par «mises en service effectués». Autres mesures : Les quelques mesures exposées ci-dessus sont simples à mettre en œuvre puisqu elle peuvent faire l objet d un simple arrêté modificatif. Elles sont destinées à répondre à une situation d'urgence au sein de la filière, et leur efficacité ne fait aucun doute à court terme, mais elles sont loin de prendre en compte la totalité des problématiques qui se posent si l on veut assurer un développement du photovoltaïque dans les meilleures conditions de coût et d'efficacité, à la fois pour les acteurs de la filière et pour les consommateurs d électricité qui acquittent la CSPE. La première initiative à prendre par l État devrait être une campagne de communication positive sur la filière photovoltaïque de façon à lui rendre auprès de l ensemble de la population l image extrêmement positive dont elle disposait avant que les errements de la politique menées par le précédent gouvernement ne vienne la ternir au point que le segment de marché des particuliers n a toujours pas redémarré suite au -6-
moratoire alors qu il dispose de conditions tarifaires tout à fait correctes. Au-delà, les principales mesures à prendre dans un avenir aussi proche que possible sont les suivantes :! la définition d objectifs quantitatifs annuels suffisants pour assurer le développement d'une filière française de fabrication et de pose ;! la prise en compte des différences d'ensoleillement selon les régions qui doit se traduire par une différenciation tarifaire! la mise en conformité de la réglementation avec la décision du Conseil d'etat du 12 avril 2012 qui a annulé la discrimination tarifaire selon l'usage du bâtiment ;! la publication anticipée des tarifs lors des modifications (tout porteur de projet doit pouvoir connaître son tarif à tout moment) ;! la révision du délai impératif de réalisation après la date de demande de raccordement afin de le rendre cohérent avec les délais administratifs et opérationnels des gestionnaires de réseau et avec le niveau de réduction de durée du contrat d'achat lors du dépassement de ce délai ;! une modification de la hauteur maximale de dépassement du plan de la toiture pour l éligibilité au tarif d intégration complète (annexe 5 de l arrêté) afin de respecter les exigences des DTU (la hauteur actuelle de 2 cm est incompatible avec les DTU) ;! la suppression de la référence à la puissance Q (discrimination du porteur de projet selon les projets d'une tierce personne et ceux impactés par des installations hors obligation d'achat),! une rédaction des arrêtés tarifaires compréhensible pour tout porteur de projet, excluant notamment des formules mathématiques inutilement complexes.! la stabilisation et une sécurisation juridique des critères d intégration au bâti de façon à permettre aux industriels de disposer d une visibilité suffisante pour être en mesure de développer des solutions pérennes adaptées à a réglementation. Hespul et le CLER se tiennent bien évidemment à l'entière disposition des Pouvoirs Publics pour éclairer et justifier en détail chacune de ces mesures. -7-